Cải cách thủ tục hành chính qua thực tiễn ở tỉnh hưng yên

đại học quốc gia hà nội
khoa luật

nguyễn thị bích anh

cải cách thủ tục hành chính
qua thực tiễn ở tỉnh h-ng yên

luận văn thạc sĩ luật học

Hà nội - 2010


đại học quốc gia hà nội
khoa luật

nguyễn thị bích anh

cải cách thủ tục hành chính
qua thực tiễn ở tỉnh h-ng yên
Chuyên ngành : Lý luận và lịch sử nhà n-ớc và pháp luật

Mã số

luận văn thạc sĩ luật học

Ng-ời h-ớng dẫn khoa học: GS.TSKH Đào Trí úc

Hà nội - 2010

MỤC LỤC

Trang phụ bìa
Lời cam đoan
Mục lục
MỞ ĐẦU

Chương 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN

CHÍNH VÀ CẢI CÁCH TH
VIỆT NAM HIỆN NAY

1.1.

Những vấn đề chung về thủ tục hành

1.1.1.

Khái niệm thủ tục hành chính, vị trí,
chính trong hệ thống hành chính nướ

1.1.2.

Đặc điểm của thủ tục hành chính

1.1.3.

Các nguyên tắc xây dựng và thực hiệ

1.1.4.

Chủ thể của thủ tục hành chính

1.1.5.

Các loại thủ tục hành chính

1.1.6.

Các giai đoạn của thủ tục hành chính

1.2.

Những vấn đề chung về cải cách thủ

1.2.1.

Mục tiêu, yêu cầu của cải cách thủ tụ

1.2.2.

Đường lối của Đảng và Nhà nước về
tục hành chính trong thời gian qua

Chương 2: THỰC TRẠNG QUÁ TRÌNH

HÀNH CHÍNH QUA THỰC

2.1.

Đường lối, chủ trương của đảng bộ
Hưng Yên về cải cách thủ tục hành c


2.2.

Những thành tựu chủ yếu trong cải
tỉnh Hưng Yên

2.2.1.

Bảo đảm tính thống nhất và công kha

2.2.2.

Bảo đảm tính đơn giản, dễ hiểu, dễ
cho người dân và doanh nghiệp

2.2.3.

Nâng cao năng lực làm việc và ý thứ
bộ công chức tiến hành thủ tục hành

2.2.4.

Cải cách thủ tục hành chính góp phầ
tư trong và ngoài nước

2.2.5.

Đẩy mạnh hiện đại hóa nền hành ch

2.3.

Những hạn chế trong cải cách thủ tụ
Yên hiện nay

2.3.1.

Hệ thống văn bản về thủ tục hành ch

2.3.2.

Chất lượng thực hiện cơ chế" Một c
đồng bộ

2.3.3.

Việc áp dụng cơ chế" Một cửa liên t

2.3.4.

Năng lực làm việc của các cơ quan
cán bộ, công chức nhà nước tiến hàn
hạn chế, chưa đáp ứng được nhu cầu
Chương 3: MỘT SỐ GIẢI PHÁP TIẾP

THỦ TỤC HÀNH CHÍNH Đ

DỰNG NHÀ NƯỚC PHÁP Q

3.1.

Những yếu tố đòi hỏi việc tiếp tục đ
hành chính

3.1.1.

Quán triệt đường lối, chủ trương củ
đối với công cuộc cải cách thủ tục h

3.1.1.

Đáp ứng nhu cầu xây dựng nhà nước

3.1.2.

Khắc phục những bất cập trong thủ


3.1.3.

Đáp ứng nhu cầu của người dân về m
chủ, trong sạch, chuyên nghiệp và h

3.2.

Một số giải pháp nhằm tiếp tục cải c
trong phạm vi quốc gia

3.2.1.

Những giải pháp về thể chế

3.2.2.

Những giải pháp về nguồn nhân lực

3.2.3.

Những giải pháp về khoa học công n

3.2.4.

Tiếp tục nghiên cứu, vận dụng cơ ch
chính của các quốc gia tiên tiến

3.3.

Một số giải pháp nhằm tiếp tục cải c
trên địa bàn tỉnh Hưng Yên
KẾT LUẬN
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
PHỤ LỤC


MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài
Phát triển và hội nhập toàn cầu là xu thế tất yếu của đất nước ta. Trong

tiến trình phát triển và hội nhập vào thế giới và khu vực nhiều vấn đề mang
tầm chiến lược đang đặt ra (vừa là thời cơ, vừa là thách thức) đối với đất nước
ta trên tất cả các lĩnh vực của đời sống kinh tế - chính trị - văn hóa - xã hội quốc phòng - an ninh và đối ngoại. Trong rất nhiều vấn đề cần phải giải quyết
- Vấn đề đẩy mạnh cải cách hành chính công, nâng cao hiệu lực quản lý nhà
nước về kinh tế-xã hội đang là vấn đề cấp thiết nhất.
Như chúng ta đã biết nền hành chính có chức năng thực thi quyền
hành pháp - tổ chức thi hành pháp luật và quản lý, điều hành mọi hoạt động
trên các lĩnh vực đời sống xã hội nhằm chuyển hóa chủ trương, đường lối của
lực lượng cầm quyền thành hiện thực, bảo đảm cho các chủ thể quan hệ pháp
luật thực hiện nghiêm chỉnh, chính xác luật pháp. Vì vậy, chúng ta đang trong
quá trình thực hiện công cuộc cải cách nền hành chính quốc gia với rất nhiều
nội dung quan trọng và cải cách thủ tục hành chính là khâu đột phá để tiến
hành cải cách nền hành chính.
Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X chỉ rõ:
Chính phủ tập trung vào việc hoạch định thể chế, chính
sách, xây dựng giải pháp, cải cách thủ tục hành chính, tạo lập môi
trường pháp lý thuận lợi cho các hoạt động kinh tế, xã hội, nâng cao
năng lực và hiệu quả của chỉ đạo thực hiện, kiểm tra, thanh tra thực
hiện thể chế. Xác định rõ phạm vi và nội dung quản lý nhà nước về
kinh tế-xã hội của cơ quan công quyền các cấp [13].
Nhận thức được vai trò quan trọng đó thủ tục hành chính ở nước ta đã
được Đảng và Nhà nước tiến hành cải cách, thay đổi nhiều lần sao cho phù

1


hợp nhằm đảm bảo sự nhanh chóng, thuận tiện tránh gây phiền hà cho người
dân. Cùng với các tỉnh, thành phố trong cả nước, tỉnh Hưng Yên đang tích cực
tiến hành đổi mới, cải cách thủ tục hành chính theo chủ trương chính sách
pháp luật của Đảng và Nhà nước sao cho phù hợp với tình hình thực tiễn ở địa

phương. Tuy nhiên trên thực tế vấn đề thủ tục hành chính hiện nay trong
phạm vi cả nước nói chung và trên địa bàn tỉnh Hưng Yên nói riêng vẫn còn
nhiều bất cập, vướng mắc gây không ít khó khăn cho người dân đòi hỏi phải
tiếp tục đẩy mạnh cải cách hơn nữa để thủ tục hành chính thật sự đơn giản
góp phần xây dựng một nền hành chính dân chủ, chuyên nghiệp, hiệu quả và
có hiệu suất cao. Vì vậy, việc nghiên cứu "Cải cách thủ tục hành chính qua
thực tiễn ở tỉnh Hưng Yên" vẫn là vấn đề cần thiết có ý nghĩa lý luận và thực
tiễn trong giai đoạn hiện nay.
2. Mục đích, nhiệm vụ của luận văn
Luận văn tập trung nghiên cứu những vấn đề lý luận của cải cách thủ
tục hành chính ở Việt Nam qua đó làm rõ vai trò của việc thực hiện công cuộc
cải cách thủ tục hành chính hiện nay đối với sự phát triển của đất nước.
Phân tích những bất cập của thủ tục hành chính ở nước ta qua thực
tiễn ở tỉnh Hưng Yên. Trên cơ sở đó đưa ra một số giải pháp, kiến nghị nhằm
thúc đẩy hơn nữa tiến trình cải cách hành chính để tạo sự thông thoáng, đơn
giản, hiệu quả nhằm hạn chế những khuyết tật của nền hành chính, xây dựng
nền hành chính trong sạch, vững mạnh, quản lý toàn xã hội một cách hiệu
quả, đáp ứng các yêu cầu của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.
3. Phƣơng pháp nghiên cứu
Để giải quyết các yêu cầu mà đề tài đặt ra, trong quá trình nghiên cứu,
tác giả đã sử dụng các phương pháp nghiên cứu chủ yếu sau đây:
-

Phương pháp luận nghiên cứu khoa học duy vật biện chứng và duy

vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin.

2

-

Phương pháp tư duy của Đảng về xây dựng nhà nước pháp quyền

trong điều kiện kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.
Một số phương pháp nghiên cứu cụ thể: Phương pháp so sánh
luật
học: phương pháp phân tích, bình luận, đánh giá; phương pháp tổng hợp, diễn
giải, quy nạp... và đứng trên quan điểm của Đảng và Nhà nước về cải cách thủ
tục hành chính làm cơ sở lý luận, nghiên cứu, phân tích thực trạng công cuộc
cải cách thủ tục hành chính ở nước ta hiện nay qua thực tiễn ở tỉnh Hưng Yên.
4. Đóng góp của luận văn
Luận văn sẽ có những đóng góp về mặt lý luận cũng như thực tiễn cho
việc cải cách thủ tục hành chính ở nước ta hiện nay nói chung và trên địa bàn
tỉnh Hưng Yên nói riêng để thủ tục này phát huy hết vai trò trong quản lý nhà
nước đối với các hoạt động kinh tế xã hội của đất nước.
Nghiên cứu về cải cách thủ tục hành chính được thực hiện tốt sẽ giúp
đưa ra các giải pháp, kiến nghị phù hợp để thúc đẩy tiến trình cải cách đó, đáp
ứng yêu cầu đổi mới trong quản lý nhà nước.
5. Kết cấu của luận văn
Ngoài mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục, nội
dung của luận văn gồm 3 chương:
Chương 1: Một số vấn đề lý luận về thủ tục hành chính và cải cách thủ
tục hành chính ở Việt Nam hiện nay
Chương 2: Thực trạng quá trình cải cách thủ tục hành chính qua thực
tiễn ở tỉnh Hưng Yên
Chương 3: Một số giải pháp nhằm tiếp tục đẩy mạnh cải cách thủ tục
hành chính đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.

3

Chƣơng 1
MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THỦ TỤC HÀNH CHÍNH
VÀ CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

1.1. NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ THỦ TỤC HÀNH CHÍNH

1.1.1. Khái niệm thủ tục hành chính, vị trí, vai trò của thủ tục
hành chính trong hệ thống hành chính nƣớc ta
-

Khái niệm thủ tục hành chính

Một trong những đặc điểm cơ bản của nhà nước là tổ chức và hoạt
động theo trật tự pháp lý, nghĩa là pháp luật quy định về cơ cấu tổ chức, thẩm
quyền và trình tự thực hiện thẩm quyền của các cơ quan nhà nước, cán bộ,
công chức nhà nước trong việc giải quyết công việc nội bộ của nhà nước và
công việc liên quan đến cá nhân, tổ chức.
Hành chính nhà nước là hệ thống tổ chức và định chế của quyền hành
pháp với các hình thức hoạt động đa dạng và được xác định bằng luật pháp.
Quản lý nhà nước trong mọi trường hợp đều nhằm tổ chức và quản lý đời
sống xã hội một cách hợp lý, hợp pháp. Thông qua cơ chế áp dụng quy phạm
pháp luật các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đưa ra các quyết định hành
chính và thực hiện các hành vi hành chính trực tiếp, liên tục, thường xuyên
hàng ngày để giải quyết công việc vì lợi ích của nhà nước và của cộng đồng.
Hoạt động đó xảy ra trong từng đơn vị, lãnh thổ hành chính, từng ngày, từng
lĩnh vực và có tính bắt buộc theo quy định của pháp luật.
Toàn bộ các quy tắc pháp lý quy định về trình tự, trật tự, thực hiện
thẩm quyền của cơ quan nhà nước trong việc giải quyết nhiệm vụ nhà nước và

công việc liên quan đến công dân tạo thành hệ thống quy phạm thủ tục, có
tính bắt buộc các cơ quan nhà nước cũng như các công chức nhà nước phải
tuân theo trong quá trình giải quyết công việc thuộc chức năng và thẩm quyền

4


của mình. Nó nhằm đảm bảo cho công việc đạt được mục đích đã định, phù
hợp với thẩm quyền chức năng do luật quy định cho các cơ quan trong hoạt
động quản lý nhà nước. Bởi vậy có thể xem thủ tục được thực hiện bởi các cơ
quan nhà nước là trình tự thực hiện thẩm quyền của các cơ quan nhà nước
(hoặc của các cá nhân, tổ chức được ủy quyền) trong việc thực thi công vụ,
trong việc giải quyết các kiến nghị, các yêu cầu của dân.
Thủ tục hành chính trước hết là do các cơ quan nhà nước xây dựng và
công bố để thực hiện chức năng quản lý của nền hành chính nhà nước và đòi
hỏi các cơ quan hành chính nhà nước có trách nhiệm thực thi các thủ tục đó.
Khái niệm "thủ tục" trong khoa học pháp lý thường được áp dụng ở khía cạnh
thực hiện quy phạm của luật vật chất. Theo C.Mác, thủ tục là hình thức sống
của đạo luật, và luật vật chất có hình thức, thủ tục riêng của nó. Vì vậy thủ tục
ở đây được hiểu là trình tự và cách thức thực hiện những hành động nhất định
nhằm đạt tới những hệ quả pháp lý mà phần quy định của quy phạm vật chất
dự kiến trước.
Từ đó, có thể định nghĩa: "Thủ tục hành chính là trình tự và cách thức
thực hiện hoạt động hành chính nói chung, hoặc là trình tự và cách thức thực
hiện những hoạt động cụ thể trong các ngành và lĩnh vực hoạt động hành
chính và do luật hành chính quy định" [49, tr. 429]
Tuy nhiên theo Điều 3"Giải thích từ ngữ" của Dự thảo Nghị định" Về
kiểm soát thủ tục hành chính"(Dự thảo tháng 9-2009) thì các từ ngữ dưới đây
được hiểu như sau:
Thủ tục hành chính là trình tự, cách thức thực hiện, hồ sơ và yêu

cầu, điều kiện do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định để
giải quyết một công việc cụ thể liên quan đến cá nhân, tổ chức.

Trình tự thực hiện là thứ tự các bước tiến hành của đối
tượng và cơ quan thực hiện thủ tục hành chính trong giải quyết một
công việc cụ thể cho cá nhân, tổ chức.

5


Hồ sơ là những loại giấy tờ mà đối tượng thực hiện thủ tục
hành chính cần phải nộp hoặc xuất trình cho cơ quan, tổ chức có
thẩm quyền giải quyết thủ tục hành chính trước khi cơ quan thực
hiện thủ tục hành chính giải quyết một công việc cụ thể cho cá
nhân, tổ chức.
Yêu cầu, điều kiện là những đòi hỏi mà đối tượng thực hiện
thủ tục hành chính phải đáp ứng hoặc phải làm khi thực hiện một
thủ tục hành chính cụ thể [8].
Như vậy, định nghĩa thủ tục hành chính đã nêu ở phần trên là khái
niệm mang tính chất khái quát cho mọi loại thủ tục hành chính, là thủ tục
hành chính giải quyết mọi loại công việc trong hoạt động hành chính. Còn thủ
tục hành chính theo giải thích tại Điều 3 Dự thảo Nghị định là thủ tục hành
chính giải quyết một công việc cụ thể cho cá nhân, tổ chức, tức là thủ tục
hành chính giải quyết một công việc cá biệt, cụ thể.
Tuy nhiên, định nghĩa này có loại trừ một số loại thủ tục hành chính
riêng biệt theo Điều 1 "Phạm vi điều chỉnh" của Dự thảo Nghị định, theo đó
thủ tục hành chính ở đây không bao hàm:
a)

Thủ tục hành chính trong nội bộ của từng cơ quan hành

chính nhà nước, giữa cơ quan hành chính nhà nước với nhau không
liên quan đến việc giải quyết thủ tục hành chính cho cá nhân, tổ chức;

b)

Thủ tục xử lý vi phạm hành chính; thủ tục thanh tra và

thủ tục hành chính có nội dung bí mật nhà nước [8].
Vị trí, vai trò của thủ tục hành chính trong hệ thống hành
chính
nước ta
Thủ tục hành chính có vai trò quan trọng trong đời sống xã hội, ảnh
hưởng trực tiếp đến hoạt động kinh doanh của các doanh nghiệp và đời sống
nhân dân. Thông qua thủ tục hành chính, các cá nhân, tổ chức thực hiện được

6


quyền lợi, nghĩa vụ của mình và đồng thời, các cơ quan hành chính nhà nước
thực hiện chức năng quản lý nhà nước. Vai trò đó thể hiện trên những nét chủ
yếu sau đây:
Thứ nhất: Thủ tục hành chính bảo đảm cho các quy phạm vật chất quy
định trong các quyết định hành chính được thi hành thuận lợi.
Các cơ quan hành chính nhà nước trong quá trình thực hiện chức năng
quản lý nhà nước nếu bỏ qua các thủ tục hành chính thì trong nhiều trường
hợp rất có thể sẽ làm cho các quyết định hành chính bị vô hiệu hóa, gây ra
bệnh quan liêu, cửa quyền, tùy tiện. Thủ tục hành chính càng có tính cơ bản
thì ý nghĩa của nó càng lớn, bởi vì các thủ tục cơ bản thường tác động đến giai
đoạn cuối cùng của quyết định hành chính.

Ví dụ, luật pháp quy định muốn được cấp đất làm nhà thì phải tuân thủ
một số thủ tục nhất định, trong đó khâu quan trọng nhất là thủ tục phê duyệt
cuối cùng dựa trên mặt bằng quy hoạch chung đã được cơ quan nhà nước có
thẩm quyền công bố. Dĩ nhiên để được phê duyệt, tổ chức, cá nhân xin cấp đất
phải làm đơn theo mẫu quy định, phải có xác nhận chính quyền về nơi cư trú
… Tuy nhiên các thủ tục đó sẽ không có ý nghĩa gì nếu cơ quan nhà nước có
thẩm quyền không thực hiện đúng thủ tục phê duyệt cuối cùng. Khi thủ tục cơ
bản này bị vi phạm thì có nghĩa là hiện tượng pháp luật đã bắt đầu gây hậu
quả không tốt. Chẳng hạn như: đất sẽ bị cấp sai đối tượng, người không đủ
thẩm quyền vẫn ký giấy cấp đất đầy đủ, người có quyền lợi chính đáng không
được cấp đất…
Thứ hai: Thủ tục hành chính bảo đảm cho việc thi hành các quyết định
được thống nhất và có thể kiểm tra được tính hợp lý cũng như các hệ quả do
việc thực hiện các quyết định hành chính tạo ra. Thủ tục hành chính sẽ làm
cho tính chất nghiêm minh của pháp luật được nâng cao. Nó sẽ cho phép các
cơ quan hành chính áp dụng các biện pháp thích hợp và thống nhất để thi
hành một công vụ nhất định.

7


Thứ ba: Thủ tục hành chính khi được xây dựng và vận dụng một cách
hợp lý, sẽ tạo khả năng sáng tạo trong việc thực hiện các quyết định quản lý
đã được thông qua, đem lại hiệu quả thiết thực cho quản lý nhà nước. Thủ tục
hành chính liên quan đến quyền lợi của công dân. Do vậy, khi được xây dựng
hợp lý và vận dụng tốt vào đời sống nó sẽ tạo ra mối quan hệ tốt giữa nhà
nước và nhân dân.
Thời gian qua từ thực tế của việc thực hiện pháp luật, ý nghĩa của thủ
tục hành chính đã được đánh giá đúng mức hơn. Ở những nơi thủ tục hành
chính vận dụng không hợp lý do căn bệnh cửa quyền, quan liêu chưa được

khắc phục, do phải đi quá nhiều cấp, nhiều nơi, thì nhìn chung việc giải quyết
công việc đều không có hiệu quả cao, hoặc bị ách tắc, hoặc nhiều khi rất trì
trệ, tốn kém. Trái lại, ở những nơi thực hiện giảm nhẹ các thủ tục hành chính,
tập trung vào "Một cửa" để giải quyết yêu cầu của dân thì ở đó hiệu lực, hiệu
quả quản lý nhà nước được nâng cao rõ rệt, công việc được giải quyết nhanh
chóng thuận lợi. Ở những nơi đó lòng tin của người dân vào cơ quan nhà nước
đã bắt đầu được khôi phục, củng cố.
Thứ tư: Vì thủ tục hành chính cũng là một bộ phận của pháp luật về
hành chính nên việc xây dựng và thực hiện tốt các thủ tục hành chính sẽ có ý
nghĩa rất lớn đối với quá trình xây dựng và triển khai luật pháp. Đặc biệt trong
giai đoạn hiện nay khi ở nước ta đang tiếp tục công cuộc cải cách nền hành
chính nhà nước và xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam, thì thủ tục hành
chính lại càng có vai trò quan trọng. Đảng và Nhà nước ta đang đề ra nhiều
biện pháp nhằm cải tiến thủ tục hành chính để thủ tục không cản đường mà
trái lại sẽ góp phần tích cực mở đường cho kinh tế phát triển nhanh hơn. Từ
đó, làm cho tiến trình cải cách hành chính phù hợp với tiến trình đổi mới kinh
tế. Có thể khẳng định rằng nếu không nhanh chóng cải cách thủ tục hành
chính thì dù hệ thống pháp luật của chúng ta có được bổ sung và hoàn thiện
đến đâu, vai trò của nhà nước vẫn không thể nâng cao, theo kịp yêu cầu của
tình hình mới.

8


Nhìn một cách tổng quát, thủ tục hành chính có ý nghĩa như một chiếc
cầu nối quan trọng giữa cơ quan nhà nước với dân và các tổ chức khác. Chiếc
cầu này có khả năng làm bền chặt các mối quan hệ, làm cho nhà nước ta thực
sự là của dân, do dân, vì dân. Nhưng nếu xây dựng thiếu tính khoa học, áp
dụng tùy tiện vào đời sống thì chính thủ tục hành chính sẽ làm xa cách dân
với nhà nước.

Thủ tục hành chính trên một phương diện nhất định là sự biểu hiện
trình độ văn hóa của tổ chức. Đây là văn hóa giao tiếp trong bộ máy nhà nước,
văn hóa điều hành, nó thể hiện mức độ văn minh của một nền hành chính phát
triển. Chính vì lẽ đó cải cách thủ tục hành chính sẽ không chỉ đơn thuần liên
quan đến pháp luật, pháp chế xã hội chủ nghĩa của chúng ta mà còn liên quan
đến sự phát triển chung của đất nước về các mặt chính trị, văn hóa, giáo dục
và sự mở rộng giao lưu giữa nước ta với nước khác trong khu vực và trên thế
giới.
1.1.2. Đặc điểm của thủ tục hành chính
Căn cứ vào định nghĩa được nêu ra ở trên thì thủ tục hành chính có
các đặc điểm sau:
Thứ nhất: Thủ tục hành chính được luật hành chính quy định chặt chẽ.
Theo như đặc điểm này thì các hoạt động không được quy phạm thủ tục luật
hành chính quy định thì không phải là thủ tục hành chính. Chỉ những hoạt
động cụ thể nào được quy phạm thủ tục luật hành chính điều chỉnh thì mới là
thủ tục hành chính.
Thứ hai: Thủ tục hành chính được thực hiện chủ yếu ngoài trình tự tòa
án. Vì về nguyên tắc, chủ thể có quyền xem xét và ra quyết định thực hiện thủ
tục hành chính là cơ quan hành chính nhà nước. Đây là điểm phân biệt thủ tục
hành chính với thủ tục tố tụng tai tòa án. Hoạt động tố tụng tại tòa án có mục
đích thực hiện phần chế tài của quy phạm luật vật chất hình sự, dân sự, kinh tế,
lao động... nhưng thủ tục hành chính nhằm thực hiện hoặc phần chế tài, hoặc

9


phần quy định của quy phạm vật chất của luật hành chính và nhiều ngành luật
khác. Đặc điểm này không loại trừ khả năng các cơ quan nhà nước khác, kể cả
tổ chức chính trị, xã hội được tiến hành một số thủ tục hành chính để giải
quyết các công việc mang tính chất chấp hành và điều hành. Ngoài cơ quan

hành chính và công chức hành chính nhà nước là những chủ thể chủ yếu tiến
hành thủ tục hành chính, theo quy định của pháp luật hiện hành, các cơ quan
lập pháp, tư pháp cũng có loại hoạt động mang tính chất quản lý hành chính
nhà nước, cho nên nó cũng thực hiện một số thủ tục hành chính nhất định.
Quá trình đó lệ thuộc rất nhiều vào nhận thức của các cơ quan áp dụng thủ tục
trong hoạt động của mình.
Thứ ba: Các quy phạm thủ tục hành chính không chỉ quy định thủ tục
thực hiện quy phạm vật chất của ngành luật hành chính, mà cả quy phạm vật
chất của hầu hết các ngành luật khác. Như vậy, thủ tục hành chính là phương
tiện đưa luật vật chất không chỉ của ngành luật hành chính mà của hầu hết các
ngành luật khác vào đời sống. Rõ nhất là các loại thủ tục quản lý và giải quyết
tranh chấp trong các ngành, và lĩnh vực áp dụng cải cách hành chính và xử lý
các loại vi phạm hành chính.
1.1.3. Các nguyên tắc xây dựng và thực hiện thủ tục hành chính
-

Các nguyên tắc xây dựng thủ tục hành chính

Việc xây dựng các thủ tục hành chính được đặt trên những nguyên tắc
cơ bản do Hiến pháp quy định. Những nguyên tắc này có thể trực tiếp liên
quan đến việc xây dựng các thủ tục hành chính, nhưng cũng có thể chỉ được
quy định trên những nguyên tắc chung và đòi hỏi phải được cụ thể hóa bằng
các văn bản luật khác.
Ngoài ra, như nhiều nhà nghiên cứu đã thừa nhận, xây dựng thủ tục
hành chính còn phải tuân thủ một số nguyên tắc khác. Sau đây là một số
nguyên tắc chủ yếu:

10

Một là: Trên cơ sở luật, nhằm thực hiện luật, bảo đảm pháp chế
Đây là nguyên tắc bao trùm các nguyên tắc khác. Nó có cơ sở từ Điều
12 Hiến pháp 1992: "Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng
tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa" [26].
Theo nguyên tắc này chỉ có các cơ quan nhà nước có thẩm quyền mới
được ban hành thủ tục hành chính. Đồng thời các thủ tục hành chính dù thuộc
ngành nào cũng phải đảm bảo rằng chúng không trái luật, không mâu thuẫn
với văn bản của nhà nước cấp trên. Phải thực hiện đúng trình tự với những
phương tiện, biện pháp và hình thức được pháp luật cho phép.
Nội dung nguyên tắc pháp chế có các yêu cầu cơ bản mà V.I.Lênin đặt
ra và nay càng có tính thời sự, đó là: Pháp chế phải thống nhất, công bằng,
nghiêm chỉnh; bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của Nhà nước, của công dân,
cơ quan, tổ chức.
Pháp chế thống nhất có nghĩa là: Thủ tục hành chính các địa phương,
các ngành, các cấp ban hành phải phù hợp với nhau. Bản thân các luật cũng
phải thống nhất.
Pháp chế phải công bằng trong thủ tục hành chính có nghĩa là mọi
người, không phân biệt dân tộc, tôn giáo, giàu nghèo, nam nữ... đều bình đẳng
trong thủ tục hành chính.
Hai là: phù hợp với thực tế, với nhu cầu khách quan của sự phát triển
kinh tế - xã hội của đất nước.
Phù hợp với thực tế của nhiệm vụ điều hành và quản lý là một nguyên
tắc quan trong của việc xây dựng các thủ tục hành chính. Nói cách khác thủ tục
hành chính phải được xây dựng trên cơ sở nhận thức được yêu cầu khách quan
của sự phát triển xã hội. Hiện nay, đất nước ta bước vào một thời kỳ mới thực
hiện Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VIII của Đảng, đẩy mạnh
công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Từ nhiều năm trước đây chúng ta đã

11

chủ trương xây dựng một nền kinh tế hàng hóa nhiều thành phần vận động
theo cơ chế thị trường có sự quản lý của nhà nước theo định hướng xã hội chủ
nghĩa, một nền kinh tế mở, đa phương háo và đa dạng hóa quan hệ đối ngoại.
Cùng với tác dụng tích cực và to lớn của nó, cơ chế thị trường đòi hỏi quản lý
nhà nước phải ngăn ngừa và hạn chế, khắc phục các mặt tiêu cực của nó. Cơ
chế mới đòi hỏi phải kịp thời xây dựng và hoàn thiện các công cụ pháp luật,
cần có những thiết chế mới thích hợp. Thủ tục hành chính của chúng ta dĩ
nhiên phải được xây dựng sao cho phù hợp với tình hình đó để tạo điều kiện
cho cơ chế thị trường hoạt động hữu hiệu. Nếu thiếu hiểu biết khách quan, tự
mình đặt ra thủ tục hành chính trái với xu thế khách quan thì chắc chắn nhà
quản lý sẽ thất bại.
Cần kịp thời sửa đổi, bãi bỏ những thủ tục hành chính không còn hiệu
lực để tạo điều kiện tốt cho các hoạt động của nền kinh tế thị trường phát triển.

Ba là: Đơn giản, rõ ràng, công khai, thuận lợi cho việc thực hiện
Nguyên tắc này của việc xây dựng thủ tục hành chính phản ánh yêu
cầu và nguyện vọng bức xúc của nhân dân ta hiện nay. Nó cũng là nguyên tắc
xuất phát từ bản chất Nhà nước của ta là Nhà nước của dân, do dân và vì dân.
Những thủ tục rườm rà, phức tạp vừa làm cho cán bộ, nhân dân khó hiểu, khó
chấp hành, vừa tạo điều kiện cho bệnh quan liêu, cửa quyền phát triển. Thủ
tục đơn giản sẽ cho phép tiết kiệm, sức lực, tiền của của nhân dân trong việc
thực hiện nghĩa vụ của mình. Nó cũng hạn chế việc lợi dụng chức quyền, vi
phạm tự do của công dân.
Cần bảo đảm rằng mọi thủ tục hành chính đều được công khai cho
mọi người dân biết để tuân thủ khi thực hiện một nhiệm vụ nào đó và để có
thể kiểm tra được tính nghiêm túc của cơ quan nhà nước khi giải quyết các
công việc có liên quan đến công dân, tổ chức. Nếu dân không được biết các
thủ tục hành chính đầy đủ thì sẽ là cơ hội tốt cho những cán bộ không tốt lợi
dụng để sách nhiễu.

12


Bốn là: Đảm bảo nhanh chóng, kịp thời
Nhanh chóng, kịp thời là đặc trưng của hoạt động hành chính, vì vậy
đây là nguyên tắc đặc thù của thủ tục hành chính. Để thực hiện nguyên tắc
này, các văn bản pháp luật quan trọng về các loại thủ tục hành chính cụ thể
đều quy định về thời hiệu xử lý, thời hiệu thi hành quyết định xử lý, thời hạn
thực hiện từng bước, từng hành động của thủ tục hành chính nhằm đảm bảo
nguyên tắc này. Điều này càng có ý nghĩa lớn đối với thủ tục ban hành quyết
định hành chính trong thời hiện đại, khi mà cuộc sống đang diễn biến cực kỳ
nhanh chóng, thì tính nhanh chóng kịp thời của việc ra quyết định đúng lúc đã
trở thành một yếu tố quan trong bậc nhất của chất lượng quyết định.
Năm là: Có tính hệ thống chặt chẽ
Theo nguyên tắc này thủ tục hành chính của một lĩnh vực không được
mâu thuẫn với nhau và với các lĩnh vực có liên quan. Đây là một nguyên tắc
rất quan trọng vì nếu mâu thuẫn với nhau thì khi thực hiện sẽ tạo ra sự hỗn
loạn, không kiểm soát được, tùy tiện trong quá trình giải quyết công việc: ví
dụ, hai cơ quan có cùng trách nhiệm trong việc xét duyệt một dự án đầu tư
nếu thủ tục không thống nhất thì một dự án có khả năng không được thông
qua mặc dù đã đủ điều kiện và nhu cầu xét duyệt.
Trên đây là năm nguyên tắc trong quá trình xây dựng thủ tục hành
chính. Những nguyên tắc này có liên quan chặt chẽ với nhau. Trong trường
hợp cụ thể, khi vận dụng chúng để xây dựng các thủ tục hành chính cần tính
đến các yêu cầu thực tế để nhấn mạnh một nguyên tắc nào đó nhằm tạo được
những thủ tục hành chính hữu hiệu.

-

Các nguyên tắc thực hiện thủ tục hành chính

Thứ nhất: Khi thực hiện các thủ tục hành chính đòi hỏi phải bảo
đảm chính xác, công minh.
Tính chính xác, công minh trong thực hiện thủ tục hành chính được
bảo đảm bởi hoạt động của cơ quan tiến hành thủ tục. Cơ quan tiến hành

13


thủ tục phải có đủ tài liệu, chứng cứ và có thẩm quyền đòi hỏi việc giải
trình, cung cấp thông tin, áp dụng các biện pháp cần thiết. Các công chức
và cơ quan hữu quan trong khi thực hiện thủ tục hành chính phải có trách
nhiệm cung cấp thông tin, tư liệu cần thiết để việc thực hiện thủ tục hành
chính được thuận lợi, chính xác.
Thứ hai: Các bên tham gia thủ tục hành chính bình đẳng trước pháp
luật.
Nguyên tắc này thể hiện ở chỗ, các cơ quan hành chính nhà nước
phải giải quyết quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức khi đề
nghị của họ có đủ điều kiện do luật định và yêu cầu đối với các bên hữu
quan bảo đảm quyền, sự tự do, lợi ích hợp pháp của các đương sự.
Thứ ba: Giải quyết nhanh chóng các yêu cầu của người dân đồng
thời tăng cường quản lý của cơ quan nhà nước để tránh sơ hở và lợi dụng
thủ tục hành chính gây phiền hà cho dân.
Cần phải tránh tình trạng yêu cầu của dân gửi đến cơ quan nhà nước
không được giải quyết kịp thời, mặc dù thủ tục hoàn toàn đầy đủ, chính
xác. Đồng thời các cơ quan nhà nước không nên đưa ra các quy định chung
chung, sơ hở vì nó sẽ tạo điều kiện cho một số cán bộ lợi dụng khi làm việc
với dân. Do đó nguyên tắc này là rất cần thiết để chấm dứt tình trạng trì trệ
trong điều hành hành chính hiện nay.

1.1.4. Chủ thể của thủ tục hành chính
Chủ thể thủ tục hành chính có thể là mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân,
nhưng tư cách pháp lý của các chủ thể không giống nhau. Theo tư cách pháp
lý, các chủ thể thủ tục hành chính được chia làm hai loại: chủ thể thực hiện và
chủ thể tham gia thủ tục hành chính.
-

Chủ thể thực hiện thủ tục hành chính

Chủ thể thực hiện thủ tục hành chính là những chủ thể được trao
quyền nhân danh Nhà nước tiến hành các thủ tục hành chính để giải quyết

14


công việc. Đó có thể là các cơ quan nhà nước mà chủ yếu là các cơ quan hành
chính, tổ chức xã hội và những người được trao quyền đại diện cho Nhà nước
thực hiện thủ tục hành chính. Một người với tư cách công dân không thể là
chủ thể tiến hành thủ tục hành chính. Chủ thể tiến hành thủ tục hành chính là
chủ thể bắt buộc trong quan hệ thủ tục hành chính.
-

Chủ thể tham gia thủ tục hành chính

Chủ thể tham gia thủ tục hành chính là loại chủ thể bằng hành động
của mình tạo điều kiện cho sự xuất hiện và giải quyết thủ tục hành chính đúng
đắn và có hiệu quả. Đó trước hết là công dân, người nước ngoài, cũng có thể
là các cơ quan, tổ chức và cán bộ, công chức.
Chủ thể tham gia thủ tục hành chính có thể với tư cách là bên thứ ba,
đó là: những người làm chứng, người chứng kiến và các chuyên gia giám

định, người bị hại, những người bảo vệ cho quyền lợi của các bên tham gia
như đại diện của cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội.
+

Các chủ thể cụ thể của thủ tục hành chính

Các cơ quan hành chính nhà nước và cán bộ, công chức của cơ quan

hành chính nhà nước được trao quyền
Các cơ quan hành chính hoặc cán bộ, công chức của cơ quan hành
chính hiện diện trong thủ tục hành chính với hai tư cách:
Tư cách thứ nhất: Đại diện cho quyền lực nhà nước để thực hiện thủ
tục hành chính.
Thực hiện thủ tục hành chính không chỉ là quyền mà còn là nghĩa vụ
của cơ quan hành chính hoặc cán bộ, công chức của cơ quan hành chính được
trao quyền, nếu vấn đề đó được pháp luật quy định. Trong quan hệ thủ tục
hành chính các cơ quan hành chính nhà nước được trao thẩm quyền thực hiện
thủ tục hành chính là chủ thể bắt buộc. Cũng giống như trong quan hệ pháp
luật hành chính nói chung, các cơ quan nhà nước thực hiện thủ tục hành chính

15


căn cứ vào quy định của pháp luật ra những quyết định đơn phương bất luận
thủ tục được thực hiện theo đề nghị của bên nào.
Tư cách thứ hai: Các cơ quan hành chính nhà nước cũng có thể là một
bên tham gia thủ tục hành chính như bất cứ chủ thể không bắt buộc nào.
Chẳng hạn như khi có quyết định bị khiếu nại thì người đại diện cơ quan hành
chính nhà nước có thể được gọi đến cơ quan có thẩm quyền để tham gia vào
thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính với tư cách là người bị khiếu nại.

+

Cơ quan dân cử các cấp, Tòa án nhân dân, cơ quan thi hành án, Viện

kiểm sát nhân dân.
Hoạt động xây dựng, tổ chức công tác nội bộ của các cơ quan này
cũng mang tính chất chấp hành và điều hành. Cho nên trước hết cần khẳng
định rằng trong hoạt động mang tính chất thủ tục của công tác xây dựng và tổ
chức nội bộ, chúng là chủ thể thực hiện thủ tục hành chính giải quyết các
công việc liên quan đến các cán bộ, nhân viên thuộc quyền quản lý của mình,
trong đó có việc áp dụng thủ tục kỷ luật hoặc các thủ tục khác thuộc phạm vi
quản lý nội bộ. Vì vậy, các cơ quan nhà nước đều nhân danh nhà nước thực
hiện thủ tục hành chính thuộc thẩm quyền với tư cách là chủ thể bắt buộc.
Ngoài ra theo quy định của pháp luật, Tòa án các cấp được trao quyền
xử phạt hành chính, tức là có quyền thực hiện thủ tục hành chính. Còn Viện
kiểm sát trong khi tiến hành hoạt động kiểm sát chấp hành án, kiểm sát giam
giữ và cải tạo cũng tham gia nhiều quan hệ thủ tục hành chính với các cơ quan
hành chính nhà nước.
Ngoài tư cách chủ thể bắt buộc, các cơ quan kể trên cũng có thể là chủ
thể tham gia thủ tục hành chính.
+

Tổ chức xã hội và tổ chức kinh tế

Các tổ chức xã hội và những người có chức vụ của các tổ chức đó có
thể tham gia thủ tục hành chính theo quy định của pháp luật. Ví dụ, tham gia

16

vào thủ tục thanh tra, xử lý vi phạm hành chính, xử lý kỷ luật công chức...
Ngoài ra, một số tổ chức xã hội (công đoàn) được trao quyền thực hiện một số
thủ tục hành chính trong bảo hiểm xã hội, an toàn lao động.
Các tổ chức kinh tế tham gia vào nhiều loại thủ tục hành chính, ví dụ
như: đăng ký kinh doanh, kê khai nộp thuế...
+ Cá nhân
Công dân Việt Nam tham gia vào rất nhiều loại thủ tục hành chính.
Tuy là tham gia, nhưng công dân có một tổng thể các quyền và nghĩa vụ rộng
rãi trong hoạt động thủ tục hành chính do pháp luật quy định, tức là được Nhà
nước trao cho một năng lực pháp lý và năng lực hành vi rộng rãi. Đó không
chỉ là hình thức bảo vệ - bảo đảm pháp lý hành chính đối với quyền và lợi ích
hợp pháp của công dân mà còn bảo đảm cho sự tham gia tích cực của công
dân trong hành chính.
Người nước ngoài, người không quốc tịch cũng có thể là chủ thể tham
gia thủ tục hành chính khi khiếu nại, yêu cầu, kiến nghị với cơ quan có thẩm
quyền, khi bị xử lý vi phạm hành chính.
1.1.5. Các loại thủ tục hành chính
Muốn xây dựng và áp dụng thủ tục hành chính một cách hiệu quả cần
phải nghiên cứu và phân loại chúng một cách khoa học. Có thể áp dụng một
số tiêu chí sau đây để phân loại các thủ tục hành chính.
-

Phân loại theo đối tượng quản lý hành chính nhà nước

Theo cách phân loại này, các thủ tục hành chính được xác định cho
từng chức năng của bộ máy quản lý hiện hành. Ví dụ: Thủ tục trong xây dựng
cơ bản, thủ tục trước bạ, thủ tục trong lĩnh vực đăng ký và hoạt động kinh
doanh, trong xuất khẩu và nhập khẩu hàng hóa...(Đây là sự phân loại mà Nghị
quyết 38/CP của Chính phủ ngày 4-5-1994 đã áp dụng)

17


Sự phân loại này giúp cho người quản lý xác định được tính đặc thù
của lĩnh vực mình phụ trách. Từ đó đề ra yêu cầu xây dựng cho lĩnh vực này
những thủ tục hành chính cần thiết, thích hợp nhằm quản lý tốt các nhiệm vụ
đặt ra theo mục tiêu do Nhà nước quy định.
Phân loại theo các loại hình công việc cụ thể mà các cơ quan nhà
nước được giao thực hiện trong quá trình hoạt động của mình.
Theo cách phân loại này thì thủ tục hành chính bao gồm rất nhiều loại như:

+

Thủ tục thông qua và ban hành văn bản pháp quy

+

Thủ tục xét phong đơn vị và cá nhân anh hùng, chiến sĩ thi đua.

+

Thủ tục tuyển dụng cán bộ công chức

+

Thủ tục đăng ký kinh doanh...

Trong mỗi loại hình trên có thể phân chia thành các loại thủ tục liên
quan đến hoạt động cụ thể hơn, như:
Thuộc loại thủ tục ban hành văn bản có thể có

+

Thủ tục thông qua một báo cáo

+

Thủ tục ban hành một quyết định

+

Thủ tục trình ký...

Thuộc loại thủ tục tuyển dụng cán bộ có thể có:
+

Tuyển dụng cán bộ kỹ thuật

+

Tuyển dụng cán bộ quản lý...

Cách phân loại này có ý nghĩa thực tiễn quan trọng bởi vì nó giúp cho
người thừa hành công vụ và những người thi hành các thủ tục trong thực tế
định hướng được công việc một cách dễ dàng và chính xác hơn.
-

Phân loại theo chức năng hoạt động của các cơ quan

Các cơ quan chuyên môn có chức năng thực hiện các hoạt động thuộc
lĩnh vực mình phụ trách thì cần phải đảm bảo những thủ tục cần thiết theo yêu

18


cầu của nhà nước để mọi hoạt động liên quan đến chuyên môn có thể đạt được
hiệu quả và đúng pháp luật.
Cách phân loại này cũng có ý nghĩa thực tiễn quan trọng giống như
cách phân loại các thủ tục hành chính theo các loại hình công việc cụ thể. Nó
giúp cho các nhà quản lý khi giải quyết công việc chung có liên quan đến các
tổ chức khác hoặc với công dân, tìm được các hình thức giải quyết thích hợp
theo đúng chức năng quản lý nhà nước của cơ quan mình.
Sự phân loại này nhằm mục đích bảo đảm sự thống nhất trong việc
thực hiện quy định của Nhà nước, tránh phiền hà, tùy tiện. Vừa qua do không
nhận thức đầy đủ đặc điểm nói trên của thủ tục hành chính nên đã có nhiều
trường hợp các cơ quan tự cho mình đề ra các thủ tục hành chính khi xử lý
công việc mà không tính đến chức năng của cơ quan thực sự có điều kiện xử
lý hay không.
-

Phân loại dựa trên quan hệ công tác

Theo cách phân loại này, có thể phân chia thủ tục hành chính thành ba
nhóm: Thủ tục nội bộ; thủ tục liên hệ và thủ tục văn thư.
+

Thủ tục hành chính nội bộ là thủ tục thực hiện các công việc nội bộ

trong cơ quan, công sở nhà nước trong hệ thống cơ quan nhà nước và trong bộ
máy nhà nước nói chung. Nó bao gồm các thủ tục quan hệ lãnh đạo, kiểm tra của
cơ quan nhà nước cấp trên với cấp dưới, quan hệ công tác, phối hợp giữa các cơ

quan nhà nước cùng cấp, ngang cấp, ngang quyền, quan hệ công tác giữa chính
quyền cấp tỉnh với các Bộ... Đây là vấn đề được quy định còn lỏng lẻo và những
thủ tục đang có hiệu lực thi hành chưa được thi hành nghiêm. Vì thế có thể tìm
thấy những thủ tục hành chính trong các mối quan hệ trên còn rườm rà, trùng
lặp, chồng chéo và thậm chí sai nguyên tắc của quan hệ hành chính.

Như vậy, thủ tục hành chính nội bộ không chỉ đơn thuần là công việc
nội bộ của cơ quan mà là các thủ tục thuộc mối liên hệ trong các cơ quan của

19


bộ máy nhà nước nhưng có liên quan mật thiết đến mọi mặt hoạt động của đời
sống xã hội.
-

Thủ tục hành chính liên hệ là thủ tục tiến hành giải quyết các công

việc liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp, phòng ngừa, ngăn chặn, xử phạt
các vi phạm hành chính; trưng thu, trưng mua các động sản và bất động sản
của nhân dân. Thủ tục hành chính này có đặc điểm cơ bản là cơ quan hành
chính và viên chức nhà nước có thẩm quyền thực hiện quyền lực nhà nước
bằng hoạt động áp dụng quy phạm pháp luật để giải quyết các công việc, tình
huống cụ thể, làm xuất hiện các quyền chủ thể và nghĩa vụ pháp lý của công
dân và tổ chức công dân.
Thủ tục hành chính liên hệ thường được thể hiện dưới một số dạng sau:

+

Thủ tục cho phép, là thủ tục giải quyết các yêu cầu, đề nghị của

công dân và tập thể công dân. Trong nhiều trường hợp, công dân muốn thực
hiện các hành vi phải xin phép nhà nước, các cơ quan nhà nước có thẩm
quyền phải tiến hành xét và giải quyết các "đơn xin" đó bằng các quyết định
hành chính cá biệt "cho phép". Quá trình giải quyết đó phải theo một trình tự
thủ tục nhất định gọi là thủ tục cho phép.
+

Thủ tục ngăn chặn hay cưỡng chế thi hành. Khi công dân hoặc tổ

chức thực hiện hành vi vi phạm hành chính hay cố tình không chịu thi hành
các quyết định hành chính thì các cơ quan hành chính hoặc viên chức có thẩm
quyền được thực hiện các biện pháp ngăn chặn, xử phạt hay cưỡng chế thi
hành bằng quyết định hành chính có tính ra lệnh và bằng các hành vi hành
chính trực tiếp. Tuy nhiên quy trình đó phải tuân thủ các điều kiện và trình tự,
thủ tục do pháp luật quy định.
+

Thủ tục trưng thu, trưng dụng. Theo quy định của pháp luật trong

một số trường hợp cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền được thực
hiện quyền trưng thu (trong tình thế cấp bách), trưng mua (trong trường hợp
ưu tiên vì lợi ích công cộng). Trong một số trường hợp nhất định, do tình thế

20