Pháp luật về giám sát tài chính đối với chi đầu tư công của ngân sách địa phương và thực tiễn áp dụng tại thành phố hải phòng

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

PHẠM CÔNG LƯU

PHÁP LUẬT VỀ GIÁM SÁT TÀI CHÍNH ĐỐI VỚI
CHI ĐẦU TƯ CÔNG CỦA NGÂN SÁCH
ĐỊA PHƯƠNG VÀ THỰC TIỄN ÁP
DỤNG TẠI THÀNH PHỐ HẢI PHÒNG

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Hà Nội – 2012

1


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

PHẠM CÔNG LƯU

PHÁP LUẬT VỀ GIÁM SÁT TÀI CHÍNH ĐỐI VỚI
CHI ĐẦU TƯ CÔNG CỦA NGÂN SÁCH ĐỊA
PHƯƠNG VÀ THỰC TIỄN ÁP DỤNG TẠI
THÀNH PHỐ HẢI PHÒNG

Chuyên ngành : Luật Kinh tế
Mã số
LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS Đinh Dũng Sỹ

Hà Nội – 2012

2


LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình
nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu
trong Luận văn chưa được công bố trong bất
kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và
trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính
xác, tin cậy và trung thực.

TÁC GIẢ LUẬN VĂN

Phạm Công Lưu

3


MỤC LỤ

Lời cam đoan
Mục lục
Danh mục biểu đồ
MỞ ĐẦU

Chương 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LU

SÁT TÀI CHÍNH ĐỐI VỚ

NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠ

1.1.

Một số vấn đề lý luận về đầu tư cô

1.1.1.

Khái niệm và phạm vi của đầu tư c

1.1.2.

Nội dung của đầu tư công

1.1.3

Khái niệm về ngân sách địa phươn
nhà nước

1.1.4

Ngân sách địa phương với nhiệm v

1.2.

Pháp luật giám sát tài chính đối với
địa phương

1.2.1

Mục đích của giám sát tài chính đố

1.2.2

Khái niệm pháp luật về giám sát tà

1.2.3.

Nội dung pháp luật giám sát tài chí
ngân sách địa phương
Chương 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ GIÁM SÁT TÀI CHÍNH
ĐỐI VỚI CHI ĐẦU TƯ CÔNG CỦA NGÂN SÁCH ĐỊA
PHƯƠNG VÀ THỰC TIỄN ÁP DỤNG TẠI THÀNH PHỐ
HẢI PHÒNG

4


2.1.

Thực trạng pháp luật về giám sát t
công của ngân sách địa phương

2.1.1.

Thực trạng đầu tư công

2.1.2.

Thực trạng pháp luật

2.1.3.

Hạn chế của pháp luật

2.2.

Thực tiễn áp dụng tại thành phố H

2.2.1

Một vài nét về kinh tế - xã hội thàn

2.2.2.

Thực tế hoạt động giám sát tài chí
tại Hải phòng

2.2.3.

Hạn chế và nguyên nhân
Chương 3: ĐỊNH HƯỚNG VÀ KIẾN

LUẬT VỀ GIÁM SÁT TÀ

TƯ CÔNG CỦA NGÂN S

3.1.

Một số định hướng

3.2.

Một số kiến nghị

3.2.1.

Kiến nghị chung

3.2.2.

Một số kiến nghị với thành phố Hả
KẾT LUẬN

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM K

5


DANH MỤC BIỂU ĐỒ

Số hiệu
biểu đồ
1.1
1.2
2.1
2.2

2.3

6


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu
Trong dự toán chi ngân sách quốc gia, chi cho đầu tư phát triển luôn
chiếm một tỷ lệ lớn. Số tiền dự toán chi cho đầu tư từ ngân sách nhà nước (bao
gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương) ở Việt Nam năm 2010 là
125.500 tỷ đồng trong đó ngân sách trung ương chi 69.300 tỷ đồng, ngân sách
địa phương chi 56.200 tỷ đồng, đến năm 2011 thì con số này là 152.000 tỷ
đồng trong đó ngân sách trung ương chi 78.800 tỷ đồng, ngân sách địa phương
chi 73.200 tỷ đồng. Như vậy bên cạnh tổng chi đầu tư từ ngân sách trung ương
là rất lớn thì tổng chi đầu tư từ ngân sách địa phương cũng là không nhỏ. Với
số tiền lớn như vậy nó sẽ tác động rất nhiều tới nền tài chính của quốc gia, do
đó việc quản lý giám sát tài chính đối với các khoản chi cho đầu tư phát triển
từ ngân sách nhà nước nói chung và khoản chi cho đầu tư phát triển từ ngân
sách địa phương nói riêng càng trở nên quan trọng.
Chi đầu tư công là một trong những khoản chi tiêu công cho đầu tư,
phát triển. Chi đầu tư công rất quan trọng trong việc phát triển kinh tế - xã hội
của quốc gia, tuy nhiên hiện nay ở nhiều nước trên thế giới cũng như ở Việt
Nam, việc chi tiêu công quá mức hay không hợp lý đang được coi là một trong
những nguyên nhân gây ra lạm phát và bất ổn nền kinh tế. Những giải pháp để
cứu vớt thị trường tài chính cũng như nền kinh tế đã được đưa ra. Nhưng đó
chỉ là những giải pháp mang tính nhất thời, vấn đề về quản lý và giám sát hiệu
quả việc chi tiêu công trong đó có đầu tư công mới là vấn đề mang tính cốt lõi,
lâu dài. Pháp luật đầu tư công ở Việt nam hiện tại như thế nào? Hành lang pháp
lý cho việc giám sát tài chính đối với chi đầu tư công từ ngân sách địa phương
ở Việt Nam hiện nay ra sao? Trên cơ sở những câu hỏi đó tác giả đã lựa chọn

đề tài “Pháp luật về giám sát tài chính

7


đối với chi đầu tư công của ngân sách địa phương và thực tiễn áp dụng tại
thành phố Hải Phòng”
2. Mục tiêu nghiên cứu
2.1. Mục tiêu tổng quát
Đề tài này nhằm hướng tới mục tiêu nhìn nhận rõ thực trạng và đánh
giá về hệ thống pháp lý cho việc giám sát tài chính đối với chi đầu tư công từ
ngân sách địa phương, chỉ ra những cơ sở pháp lý cho hoạt động quản lý và
giám sát tài chính đối với các khoản chi đầu tư công của ngân sách địa phương
đồng thời đưa ra những quan điểm, nhận định về việc giám sát đó và hướng
hoàn thiện hệ thống pháp lý cho hoạt động giám sát tài chính. Ở đây đề tài
không đưa ra những vấn đề pháp lý cho việc giám sát tài chính mang tính kỹ
thuật (kế toán, kiểm toán các khoản chi tiêu cho đầu tư công).
2.2. Mục tiêu cụ thể
- Chỉ ra được những quy định pháp luật về việc giám sát tài chính đối

với các khoản đầu tư công từ ngân sách địa phương được giao cho cơ quan
nào, thẩm quyền của cơ quan đó ra sao? Việc giao thẩm quyền cho cơ quan đó
có hợp lý hay không?
- Cách thức giám sát tài chính đối với các khoản chi đầu tư công,

phương thức giám sát như vậy có phù hợp và hiệu quả không?
- Đưa ra một số giải pháp cho việc hoàn thiện hệ thống pháp lý về

giám sát tài chính.
- Đánh giá thực trạng áp dụng quy định về giám sát tài chính đối với

chi đầu tư công tại thành phố Hải Phòng.
3. Tính mới và những đóng góp của đề tài

Các đề tài có chung vấn đề liên quan đến đầu tư công, thường được
xem xét, nhìn nhận, đánh giá ở góc độ chuyên ngành quản lý kinh tế còn giám
sát tài chính về đầu tư công lại thường được nhìn nhận ở góc độ kỹ

8


thuật mang tính kế toán. Đối với đề tài này thì nó được xem xét dưới góc độ
pháp lý về giám sát tài chính đối với chi đầu tư công.
Cùng chung lĩnh vực pháp lý về ngân sách, các đề tài đi trước hướng
tới hoạt động thu chi ngân sách của ngân sách nhà nước hoặc ngân sách địa
phương thì đề tài này hướng tới việc giám sát tài chính đối với các khoản chi,
mà cụ thể là chi cho đầu tư công.
Đóng góp của đề tài:
- Đề tài sẽ là một nguồn tham khảo cho sự hình thành hành lang pháp

lý về đầu tư công trong đó có giám sát tài chính đối với chi đầu tư công từ
ngân sách nhà nước nói chung và ngân sách địa phương nói riêng.
- Đánh giá thực trạng pháp luật hiện hành về công việc giám sát tài

chính đối với chi đầu tư công từ ngân sách địa phương ở Việt Nam và đề ra
một số giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật.
- Đối với bản thân tác giả sẽ giúp tác giả tìm hiểu rõ hơn về lĩnh vực

đầu tư công, giám sát tài chính đầu tư công trợ giúp cho công việc giải quyết
các vụ án về kinh tế, chức vụ và tham nhũng phát sinh từ lĩnh vực đầu tư công.

4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của đề tài là các quy định pháp luật hiện hành về
hoạt động giám sát tài chính đối với chi đầu tư công của ngân sách địa phương
ở Việt Nam và thực tiễn áp dụng tại Hải Phòng.
Phạm vi nghiên cứu của đề tài chỉ xét trong lĩnh vực chi đầu tư công
của ngân sách địa phương ở Việt Nam từ năm 2009 - 2012
5. Nội dung, địa điểm và phương pháp nghiên cứu

5.1. Nội dung nghiên cứu
Nội dung nghiên cứu của đề tài là Lý luận và thực tiễn việc giám sát
tài chính đối với chi đầu tư công của ngân sách địa phương ở Việt Nam.

9


Nội dung sẽ đi sâu vào vấn về thực trạng pháp luật về giám sát tài
chính đối với chi đầu tư công của ngân sách địa phương và thực tiễn áp dụng
những quy định đó tại thành phố Hải Phòng.
5.2 Phương pháp nghiên cứu
Cơ sở phương pháp luận của luận văn là quan điểm của chủ nghĩa Mác
- Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh, đường lối, chính sách của Đảng về chính sách
quản lý và giám sát tài chính về đầu tư công qua các thời kỳ.
Trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ
nghĩa duy vật lịch sử, luận văn sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể
như phương pháp hệ thống, lịch sử, lôgíc, phân tích, so sánh, tổng hợp.
6. Kết cấu của đề tài
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, nội dung
của Luận văn gồm có 3 chương được kết cấu như sau:
Chương 1. Một số vấn đề lý luận về pháp luật giám sát tài chính đối với chi

đầu tư công của ngân sách địa phương.
Chương 2. Thực trạng pháp luật về giám sát tài chính đối với chi đầu tư công
của ngân sách địa phương và thực tiễn áp dụng tại thành phố Hải Phòng.
Chương 3. Định hướng và kiến nghị hoàn thiện pháp luật về giám sát tài chính
đối với chi đầu tư công của ngân sách địa phương.

10


Chương 1
MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT GIÁM SÁT TÀI CHÍNH
ĐỐI VỚI CHI ĐẦU TƯ CÔNG CỦA NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG.
1.1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ ĐẦU TƯ CÔNG VÀ NGÂN SÁCH ĐỊA
PHƯƠNG.

1.1.1 Khái niệm và phạm vi của đầu tư công
Hiện nay quan điểm về đầu tư công còn chưa có sự thống nhất trong
các tài liệu văn bản và các quy định pháp luật hiện hành. Có rất nhiều quan
điểm được đưa ra dựa trên các góc độ tiếp cận khác nhau về đầu tư công như
hình thức đầu tư, đối tượng đầu tư, nguồn vốn đầu tư…
Báo cáo của Liên hợp quốc trong hội thảo cấp cao về vai trò của đầu tư
công trong phát triển kinh tế và xã hội, ngày 13-14 tháng 7 năm 2009 tại Rio
de Janeiro, Brazil có nhận định:
Đầu tư công là dạng đầu tư cơ sở hạ tầng, đầu tư kinh phí cho
mạng lưới đường bộ và đường sắt, bến cảng, cầu, nhà máy tạo ra
năng lượng, cấu trúc viễn thông, hệ thống nước và vệ sinh môi
trường, các tòa nhà cơ quan nhà nước – những cái có thể được sử
dụng trong nhiều thập kỷ. Thêm vào đó đầu tư công cho giáo dục và
y tế là đặc biệt quan trọng bởi vì nó không những giúp mỗi cá nhân
mà còn đóng góp vốn nhân lực cho toàn xã hội với những lợi ích

được mở rộng lâu dài. [54]
Theo Edward Anderson, Paolo de Renzio và Stephanie Levy tại Viện
nghiên cứu phát triển nước ngoài của Anh thì “đầu tư công như là chi tiêu
công. Điều này bao gồm việc xây dựng đường, cảng, trường học, bệnh viện…
định nghĩa về đầu tư công tương đương với chi phí vốn”. [52]
Theo quan điểm của Bộ tài chính Đan Mạch nhận định về đầu tư công,
theo đó:

11


Đầu tư công bao gồm nhiều thứ như đầu tư máy móc, nhà
xưởng, thiết bị và máy tính. Hoạt động chi tiêu cho đào tạo, giáo dục
và nghiên cứu đôi khi cũng được coi là đầu tư công. Nhưng đầu tư
vật chất là rõ ràng nhất, vì nó liên quan đến việc xây dựng các tòa
nhà mới, đường xá và các cơ sở vật chất. Đây là loại đầu tư trong
ngân sách vốn công cộng và nó cũng là khu vực trọng tâm của
chương trình đầu tư chiến lược của Chính phủ. [56]
Trong một báo cáo của tổ chức ngân hàng thế giới (WB 8/2010) có
nhận định “đầu tư công là đầu tư vào các tài sản vật chất như cơ sở hạ tầng
công cộng hoặc trong các cơ sở y tế, giáo dục góp phần cải thiện cuộc sống
thiết yếu cho con người”.[55] Bên cạnh đó ngân hàng thế giới cũng khuyến
nghị một số quốc gia đang phát triển có kế hoạch đầu tư công nên hướng đến
việc cải thiện hoạt động quản lý kinh tế, đảm bảo các mục tiêu kinh tế vĩ mô
được chuyển hóa vào các chương trình, dự án cụ thể; cải thiện hoạt động điều
phối các nguồn lực đầu tư, đảm bảo cho các lĩnh vực được ưu tiên đầu tư; tăng
cường năng lực của các cơ quan nhà nước trong hoạt động đàm phán với các
nhà đầu tư; hỗ trợ công tác quản lý tài chính công thông qua việc cân đối các
cam kết và nguồn lực trong những giai đoạn phát triển nhất định; tăng cường
năng lực thực thi dự án bằng việc cung cấp khuôn khổ cần thiết cho các hoạt

động chuẩn bị dự án, thực hiện dự án và giám sát đầu tư.
Ở Việt Nam "đầu tư công" vẫn được quan niệm một cách đơn giản

hơn: đó là bao gồm tất cả các khoản đầu tư do chính phủ và các doanh nghiệp
thuộc khu vực kinh tế nhà nước tiến hành. Trong quan niệm này, đầu tư công
được xét không phải từ góc độ mục đích (có sản xuất hàng hóa công cộng hay
không, có mang tính kinh doanh hay là phi lợi nhuận) mà từ góc độ tính sở hữu
của nguồn vốn dùng để đầu tư. Đầu tư công được hiểu là đầu tư từ các nguồn
vốn của Nhà nước, bao gồm đầu tư phát triển từ ngân sách

12


nhà nước, trái phiếu chính phủ, tín dụng nhà nước (thông qua Ngân hàng Phát
triển Việt Nam), vốn viện trợ phát triển chính thức, đầu tư phát triển của các
doanh nghiệp nhà nước và các nguồn vốn khác của Nhà nước.
Theo như quan điểm này thì khái niệm đầu tư công được dựa trên cơ sở
nguồn vốn. Tác giả đã nhận định là việc đầu tư phát triển từ các nguồn vốn của
Nhà nước bao gồm từ ngân sách nhà nước, trái phiếu chính phủ, tín dụng nhà
nước, vốn viện trợ, đầu tư của các doanh nghiệp và một số nguồn vốn khác của
nhà nước là đầu tư công. Khái niệm này mới chỉ ra được cơ sở cho việc đầu tư
công chứ chưa chỉ ra được đối tượng của đầu tư công bởi vì việc sử dụng
nguồn vốn nhà nước không chỉ là đầu tư mà còn để chi thường xuyên, chi viện
trợ và chi trả nợ. Tác giả cũng đưa ra đầu tư phát triển của các doanh nghiệp
nhà nước thiết nghĩ cũng chưa hợp lý, bởi việc đầu tư đó chưa hẳn là đầu tư
công vì có thể nó không phục vụ cho lợi ích công cộng. Bên cạnh đó các doanh
nghiệp nhà nước dù có vốn nhà nước hay không thì cũng phải hoạt động bình
đẳng theo cơ chế thị trường, nếu coi dự án đầu tư do doanh nghiệp nhà nước
thực hiện thay cho Nhà nước là đầu tư công thì sẽ bất bình đẳng với các doanh
nghiệp khác.

Trong dự thảo luật đầu tư công thì đầu tư công là “việc sử dụng vốn
Nhà nước để đầu tư không nhằm mục đích thu lợi nhuận vào các chương trình,
dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội”.[2]
Theo đó đầu tư công cũng dựa trên cơ sở nguồn vốn Nhà nước, nhưng
ở đây đã chỉ rõ ra đối tượng của đầu tư công. Đối tượng đó là các chương trình,
dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội không nhằm mục đích thu lợi nhuận.
Đồng thời chỉ ra phạm vi của đầu tư công là những chương trình dự án phục vụ
phát triển kinh tế - xã hội không nhằm mục đích thu lợi nhuận, không có khả
năng hoàn trả trực tiếp và sử dụng nguồn vốn nhà nước. Cũng theo dự thảo thì
vốn nhà nước ở đây bao gồm: Vốn ngân

13


sách nhà nước chi đầu tư phát triển theo quy định của Luật Ngân sách nhà
nước; vốn huy động của Nhà nước từ Trái phiếu Chính phủ, Trái phiếu chính
quyền địa phương, Công trái quốc gia; và các nguồn vốn khác của Nhà nước
theo quy định của pháp luật, trừ vốn tín dụng do nhà nước bảo lãnh, vốn tín
dụng đầu tư phát triển của nhà nước. Do các dự án này không có khả năng
hoàn trả trực tiếp nên đã loại trừ việc sử dụng nguồn vốn tín dụng do nhà nước
bảo lãnh, nguồn vốn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước vì với bản chất tín
dụng của nguồn vốn nên khi sử dụng những nguồn vốn này thì các dự án phải
có khả năng hoàn trả trực tiếp và sinh lời thì mới đảm bảo cho nguồn vốn đó có
hiệu quả.
Như khái niệm đã nêu ở trên thì đối tượng của đầu tư công đó là các
chương trình dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội không có khả năng hoàn
vốn trực tiếp. Các dự án này bao gồm:
+ Chương trình mục tiêu, dự án phát triển kết cấu hạ tầng kỹ thuật,

kinh tế, xã hội, môi trường, quốc phòng, an ninh; các dự án đầu tư

không có điều kiện xã hội hoá thuộc các lĩnh vực kinh tế, văn hoá, xã
hội, y tế, khoa học, giáo dục, đào tạo và các lĩnh vực khác.
+ Chương trình mục tiêu, dự án phục vụ hoạt động của các cơ quan nhà

nước, đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội,
kể cả việc mua sắm, sửa chữa tài sản cố định bằng vốn sự nghiệp.
+ Các dự án đầu tư của cộng đồng dân cư, tổ chức chính trị - xã hội -

nghề nghiệp, tổ chức xã hội - nghề nghiệp được hỗ trợ từ vốn nhà
nước theo quy định của pháp luật.
+ Chương trình mục tiêu, dự án đầu tư công khác theo quyết định của

Chính phủ.

14


Tuy nhiên trong quá trình soạn thảo luật đầu tư công cũng có rất nhiều
ý kiến về khái niệm đầu tư công. Một quan điểm khác với dự thảo cho rằng

đầu tư công là toàn bộ nội dung liên quan đến đầu tư sử dụng vốn nhà nước,
bao gồm hoạt động đầu tư hoặc hỗ trợ đầu tư sử dụng vốn nhà nước không
nhằm mục đích thu lợi nhuận vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển
kinh tế - xã hội và các hoạt động đầu tư, kinh doanh sử dụng vốn nhà nước,
đặc biệt là quản lý các hoạt động đầu tư của các doanh nghiệp nhà nước.
Bên cạnh đó cũng có quan điểm cho rằng “ đầu tư công là hoạt động
đầu tư của Nhà nước từ nguồn vốn nhà nước, vì mục tiêu phát triển kinh tế - xã
hội, có khả năng thu hồi vốn hoặc không có khả năng thu hồi vốn trực tiếp”
[47, tr. 28] Quan điểm này đặt cao vai trò của Nhà nước trong đầu tư, theo tác
giả đầu tư từ nhà nước không chỉ nhằm thực hiện chính sách công mà còn thúc

đẩy sự phát triển kinh tế, xã hội nên không chỉ bao gồm các dự án đầu tư nhằm
các mục tiêu của chính sách công, không có khả năng thu hồi vốn, không vì
mục tiêu kinh doanh mà còn bao gồm cả các dự án đầu tư vì mục tiêu kinh
doanh. Đồng thời tác giả cũng cho rằng đối tượng của đầu tư công là các dự án,
chương trình gồm có:
+ Chương trình, dự án sử dụng vốn từ ngân sách nhà nước;
+ Chương trình, dự án sử dụng vốn ODA;
+ Chương trình, dự án sử dụng vốn vay có bảo lãnh của Chính phủ;
+ Chương trình, dự án sử dụng vốn nhà nước không vì mục đích kinh

doanh;
+ Chương trình, dự án sử dụng vốn nhà nước có mục đích kinh doanh;
+ Dự án có công trình xây dựng;
+ Dự án không có công trình xây dựng (mua sắm công);
+ Dự án có nguồn vốn hỗn hợp công tư.

15


Có thể nhận thấy rằng tất cả các quan điểm đều có chung một nhận
định là đầu tư công sử dụng ngân sách nhà nước, do vậy chủ thể trong đầu tư
công phải là các tổ chức, cơ quan có chức năng đầu tư theo quy định của pháp
luật về phân cấp và quyết định đầu tư. Chúng ta có thể gọi đó là chủ đầu tư các
dự án công, chủ đầu tư các dự án công này là cơ quan, tổ chức được giao
quyền trực tiếp quản lý, sử dụng vốn nhà nước để đầu tư và quản lý khai thác
dự án đầu tư công.
Với một số quan điểm được đưa ra ở trên, qua tìm hiểu và nghiên cứu
tôi ủng hộ quan điểm cho rằng đầu tư công là việc sử dụng vốn Nhà nước để
đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội không vì
mục đích thu lợi nhuận, không có khả năng hoàn vốn trực tiếp. Bởi với quan

điểm này thể hiện đúng vai trò của Nhà nước trong các chương trình dự án mà
chỉ có Nhà nước mới tham gia được và khi không vì mục đích thu lợi nhuận,
vấn đề lợi ích kinh tế sẽ không ảnh hưởng tới việc đảm bảo cho mục tiêu, lợi
ích công cộng và phát triển xã hội.
1.1.2 Nội dung của đầu tư công
Đầu tư công có vai trò quan trọng trong việc phát triển hệ thống kết cấu
hạ tầng kỹ thuật, kinh tế và xã hội, tạo động lực thúc đẩy phát triển đất nước.
Nội dung của đầu tư công bao gồm tất cả các hoạt động liên quan tới
đầu tư công đó là toàn bộ quá trình lập, phê duyệt kế hoạch, chương trình, dự
án đầu tư công; triển khai thực hiện đầu tư và quản lý khai thác, sử dụng các dự
án đầu tư công. Chúng ta có thể phân thành 3 giai đoạn cụ thể như sau:
- Giai đoạn 1: Lập, phê duyệt kế hoạch, chương trình, dự án đầu tư

công;
- Giai đoạn 2: Triển khai thực hiện;
- Giai đoạn 3: Quản lý, khai thác và sử dụng;

16


Giai đoạn 1. Lập, phê duyệt kế hoạch, chương trình, dự án đầu tư
công.
Để đảm bảo cho đầu tư công được tiến hành thuận lợi, đạt được mục
tiêu mong muốn, đem lại hiệu quả kinh tế xã hội cao thì phải làm tốt công tác
chuẩn bị. Có nghĩa phải xem xét tính toàn diện các khía cạnh thị trường, kinh
tế kỹ thuật tài chính, điều kiện tự nhiên, môi trường xã hội, pháp lý…có liên
quan đến quá trình đầu tư công nhằm phát huy tác dụng và hiệu quả của đầu tư
công đồng thời cũng phải dự đoán được các yếu tố bất định (sẽ xảy ra trong
quá trình kể từ khi thực hiện đầu tư cho đến khi kết thúc hoạt động của chương
trình, dự án) có ảnh hưởng lớn tới việc đầu tư công. Tất cả sự xem xét tính toán

và chuẩn bị này được thể hiện trong việc lập dự án đầu tư công, có nghĩa đầu
tư phải được thực hiện theo một dự án đã được soạn thảo với chất lượng tốt.
Trong giai đoạn 1 những công việc cần phải làm là:
- Lập dự án;
- Thẩm định dự án và đưa ra quyết định đầu tư.

Trong khi quá trình lập dự án này phải dựa trên kế hoạch đầu tư công
và chương trình mục tiêu đầu tư công, trong đó kế hoạch đầu tư công là một bộ
phận của kế hoạch phát triển kinh tế- xã hội 5 năm, hàng năm; thể hiện việc bố
trí, cân đối các nguồn vốn nhà nước và các giải pháp thực hiện những mục tiêu
của kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội trong từng thời kỳ; chương trình mục
tiêu là những định hướng chiến lược trong việc phát triển kinh tế xã hội theo
từng giai đoạn. Kế hoạch đầu tư công và chương trình mục tiêu này phải được
cơ quan có thẩm quyền quyết định, ở đây là Quốc hội, Chính phủ, Hội đồng
nhân dân cấp tỉnh. Dự án đầu tư công cũng là một lại dự án đầu tư, do vậy quá
trình lập dự án cũng phải có quy trình như một dự án đầu tư bình thường, đó là
nghiên cứu tiền khả thi; nghiên cứu khả thi và lập hồ sơ dự án. Nghiên cứu tiền
khả thi nhằm mục đích phân tích đánh giá nhằm loại bỏ

17


những dự án đầu tư không chắc chắn, không hiệu quả hoặc những dự án đầu tư
quá lớn mà không mang lại lợi ích cao hoặc không thuộc những loại ưu tiên
trong kế hoạch và chương trình mục tiêu của Nhà nước. Nội dung của nghiên
cứu tiền khả thi là:
- Nghiên cứu bối cảnh chung về kinh tế, xã hội, pháp luật có ảnh hưởng

đến dự án;
- Nghiên cứu về sự cần thiết phải đầu tư; dự báo nhu cầu, phạm vi phục

vụ;
- Dự kiến quy mô đầu tư, hình thức đầu tư;
- Nghiên cứu tài chính dự án (xác định sơ bộ tổng mức đầu tư; phương

án huy động các nguồn vốn; khả năng thu hồi vốn nếu có);
- Nghiên cứu các lợi ích kinh tế xã hội của dự án (trong đó thể hiện

việc tính toán sơ bộ hiệu quả đầu tư về mặt kinh tế - xã hội)
Đặc biệt đối với những dự án đặc thù hoặc sử dụng vốn ODA thì việc
lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi phải theo quy định của Chính phủ.
Tiếp theo là quy trình nghiên cứu khả thi, đây là giai đoạn nghiên cứu
khẳng định việc đầu tư công có chắc chắn và hiệu quả không. Ở quy trình này,
nội dung nghiên cứu cũng tương tự như nghiên cứu tiền khả thi nhưng mức độ
chi tiết, chính xác hơn. Mọi khía cạnh nghiên cứu đều được xem xét ở trạng
thái động tức là có tính đến yếu tố bất định có thể xảy ra theo từng nội dung
nghiên cứu. Xem xét và đánh giá tính vững chắc về hiệu quả của dự án trong
điều kiện có sự tác động của các yếu tố khách quan và đưa ra những giải pháp
bảo đảm cho dự án đạt hiệu quả. Nội dung của nghiên cứu khả thi bao gồm:
- Xem xét các khía cạnh kinh tế - xã hội tổng quát có liên quan đến

việc phát triển và phát huy tác dụng của dự án đầu tư công; căn cứ để xác định
sự cần thiết và tính hợp lý phải đầu tư;

18


- Xem xét, nhận định sự phù hợp với quy hoạch phát triển kinh tế - xã

hội, quy hoạch ngành, quy hoạch lãnh thổ;

- Xem xét, nghiên cứu các khía cạnh kỹ thuật của dự án như phân tích,

lựa chọn quy mô hợp lý, phân tích lựa chọn phương án công nghệ, kỹ thuật,
thiết bị; đánh giá tác động môi trường và giải pháp quản lý, bảo vệ môi trường;
- Xem xét, phân tích khía cạnh tài chính của dự án; xác định nguồn

vốn cho đầu tư dự án, với số tiền cụ thể và tiến độ sử dụng vốn theo thời gian,
phương án huy động các nguồn vốn;
Đây được xem là quy trình nghiên cứu ở mức độ cao, làm cơ sở đưa ra
những kết luận xác đáng về mọi vấn đề cơ bản của dự án bằng các số liệu được
tính toán cẩn thận, chi tiết, các đề án kinh tế kỹ thuật, các lịch biểu và tiến độ
thực hiện dự án trước khi quyết định đầu tư chính thức.
Các dự án đầu tư được soản thảo xong, mặc dù được nghiên cứu, tính
toán rất kỹ thì cũng chỉ mới qua bước khởi đầu. Để đánh giá tính hợp lý, tính
hiệu quả, tính khả thi của dự án và quyết định đầu tư dự án có tính thực thi hay
không cẩn phải có một quá trình xem xét, kiểm tra, đánh giá một cách độc lập
tách biệt với quá trình soản thảo dự án, quá trình đó được gọi là thẩm định dự
án. Vậy thẩm định dự án đầu tư là việc thẩm tra, so sánh, đánh giá một cách
khách quan, khoa học và toàn diện các nội dung của dự án, hoặc so sánh đánh
giá các phương án của một hay nhiều dự án để đánh giá tính hợp lý, tính hiệu
quả và tính khả thi của dự án. Từ đó đưa ra những quyết định đầu tư và cho
phép đầu tư.
Việc thẩm định này phải được người có thẩm quyền quyết định đầu tư
tổ chức. Tùy theo từng dự án đầu tư, từng cấp thẩm định sẽ có các quy định cụ
thể về hồ sơ thẩm định, nhưng nó vẫn phải bao gồm các loại chủ yếu sau:
- Tờ trình của chủ đầu tư;

19

- Báo cáo nghiên cứu khả thi; bản dự án, bản báo cáo tóm tắt và các tài

liệu có liên quan khác;
- Các văn bản pháp lý liên quan đến dự án.

Nội dung của việc thẩm định này là thẩm định về các điều kiện pháp
lý, mục tiêu của dự án, công nghệ kỹ thuật của dự án, thẩm định về tài chính
của dự án, kế hoạch tổ chức triển khai thực hiện thực hiện dự án, thẩm định về
kinh tế - xã hội và các vấn để liên quan tới môi trường,
Bước cuối cùng của giai đoạn này là đưa ra quyết định đầu tư, sau khi
hoàn tất quy trình thẩm định. Quyết định đầu tư này phải thế hiện được các nội
dung về tên dự án; chủ đầu tư; mục tiêu, quy mô, công suất, tên các hạng mục
đầu tư chủ yếu; các yêu cầu về tiêu chuẩn, chất lượng của dự án; địa điểm đầu
tư, diện tích mặt bằng hoặc đất sử dụng; công nghệ, công suất thiết kế, phương
án kiến trúc, tiêu chuẩn kỹ thuật và cấp công trình; chế độ khai thác và sử dụng
tài nguyên quốc gia, phương án bảo vệ môi trường, kế hoạch tái định cư; tổng
mức đầu tư, cơ cấu tổng mức đầu tư; nguồn vốn và cơ cấu nguồn vốn đầu tư;
tiến độ thực hiện dự án; tổ chức thực hiện dự án; trách nhiệm của chủ đầu tư,
các cơ quan có liên quan.
Giai đoạn 2. Triển khai thực hiện dự án.
Đây là một trong những giai đoạn quan trọng của dự án đầu tư, khi việc
lập, thẩm định và đưa ra quyết định đầu tư đã hoàn tất chủ đầu tư tiến hành
triển khai dự án. Tùy theo từng dự án mà chủ đầu tư có nhiều cách để thực hiện
dự án tuy nhiên vẫn phải đảm bảo rằng các nội dung đầu tư, chất lượng, mức
chi phí, thời hạn và các yêu cầu khác trong quyết định phê duyệt dự án đầu tư
công phải được thực hiện đúng.
Giai đoạn này gồm các hoạt động
- Thực hiện dự án;
- Giám sát dự án;

20


- Nghiệm thu dự án;
- Quyết toán vốn đầu tư;

Trong đó thực hiện dự án là việc tổ chức các hoạt động, công việc để
hướng tới việc hình thành cơ sở vật chất cùng các điều kiện cần thiết phục vụ
cho mục đích của dự án.
Giám sát dự án đầu tư là hoạt động theo dõi thường xuyên, kiểm tra
định kỳ theo kế hoạch hoặc đột xuất quá trình đầu tư của dự án theo các quy
định về quản lý đầu tư nhằm đảm bảo mục tiêu và hiệu quả của dự án.
Nghiệm thu dự án là kết quả của quá trình thực hiện dự án, quy trình
này do chủ đầu tư thực hiện, nhằm xem xét kết quả có đúng với những yêu cầu
đã đặt ra trong nội dung quyết định đầu tư hay không. Nội dung của quá trình
nghiệm thu bao gồm chất lượng của các tài sản đầu tư theo quy phạm, tiêu
chuẩn kỹ thuật; điều kiện khai thác vận hành theo quy trình công nghệ khai
thác và các tiêu chuẩn an toàn; chạy thử đối với các dự án có yêu cầu vận hành
thử; hồ sơ hoàn công theo quy định đối với các công trình xây dựng. Việc
nghiệm thu này phải được thực hiện theo các quy định của pháp luật và phải có
hội đồng nghiệm thu.
Quyết toán là quy trình cuối cùng trong giai đoạn thực hiện dự án, nó
thể hiện chi tiết vấn đề tài chính trong quá trình thực hiện dự án. Việc quyết
toán đối với các dự án đầu tư công cũng phải được thực hiện nghiêm túc và
chặt chẽ theo các quy định của pháp luật. Theo đó chủ đầu tư các dự án đầu tư
công, chương trình mục tiêu chịu trách nhiệm lập hồ sơ quyết toán vốn đầu tư,
còn nhà thầu có trách nhiệm lập hồ sơ thanh toán, quyết toán giá trị những
công việc trong dự toán đã thực hiện và được chủ đầu tư nghiệm thu.
Trong giai đoạn thực hiện này phải đảm bảo chất lượng của dự án, đặc
biệt là những dự án có xây dựng công trình. Do vậy phải đánh giá thường

xuyên tình hình hoàn thiện để đảm bảo dự án sẽ thỏa mãn các tiêu chuẩn chất

21


lượng đã định. Việc đảm bảo chất lượng dự án đòi hỏi dự án phải được xây
dựng theo những hướng dẫn quy định, tiến hành theo các quy trình được duyệt,
trên cơ sở những tính toán khoa học, theo lịch trình, tiến độ kế hoạch...
công việc này được gọi là quản lý thực hiện dự án, đó là một quá trình nhằm
đảm bảo cho dự án thỏa mãn tốt nhất các yêu cầu và mục tiêu đề ra. Quản lý
thực hiện dự án bao gồm quản lý chất lượng, quản lý tiến độ, đối với những dự
án có công trình xây dựng thì có quản lý khối lượng thi công xây dựng công
trình, quản lý an toàn lao động trên công trường xây dựng và quản lý môi
trường xây dựng. Riêng quản lý chất lượng xây dựng được hiện theo các quy
định của Nghị định về quản lý chất lượng công trình xây dựng.
Quản lý chất lượng dự án bao gồm việc xác định các chính sách chất
lượng, mục tiêu, trách nhiệm và việc thực hiện chúng thông qua các hoạt động:
lập kế hoạch chất lượng, kiểm soát và bảo đảm chất lượng trong hệ thống.
Quản lý tiến độ là quản lý việc thực hiện dự án theo thời gian, đảm bảo
các hoạt động được thực hiện đúng theo trình tự, thời gian và kế hoạch đã đề ra.

Giai đoạn 3. Quản lý, khai thác và sử dụng.
Sau khi đã hoàn thành tất cả quá trình tạo dựng cơ sở vật chất, điều
kiện thiết yếu cho dự án. Việc quản lý, khai thác và sử dụng phải hợp lý để đạt
được mục tiêu của dự án đầu tư công. Chủ đầu tư chịu trách nhiệm về việc tổ
chức bộ máy quản lý, sử dụng, khai thác dự án đầu tư công theo mục đích đầu
tư với chất lượng phù hợp với tiêu chuẩn đã xác định. Bộ máy này thực hiện
hoạt động quản lý, khai thác sử dụng dựa trên những nguyên tắc, quy định
pháp luật về quản lý và sử dụng tài sản nhà nước, về bảo vệ môi trường, về lao
động và trật tự xã hội, chịu trách nhiệm đảm bảo khai thác sử dụng an toàn và

có hiệu quả tài sản đầu tư. Có thể nói đây là giai đoạn vận hành của dự án để
thực hiện các nhiệm vụ, mục tiêu đã đề ra khi xây dựng dự án. Đây

22


là giai đoạn cuối cùng nhưng nó chịu ảnh hưởng nhiều bởi hai giai đoạn trước
đó và nó cũng là giai đoạn tác động lớn tới sự thành công của hoạt động đầu tư
công. Bởi giai đoạn này tác động trực tiếp tới các sứ mệnh của dự án, chương
trình đầu tư công, để các mục đích, sứ mệnh đó đạt được hiệu quả cao thì phải
làm tốt các công việc trong giai đoạn này, đó là quản lý và khai thác sử dụng
dự án đầu tư công một cách hiệu quả nhất.
Trong thời gian sử dụng, khai thác dự án đầu tư công, chủ đầu tư có
trách nhiệm tiến hành các hoạt động cần thiết nhằm duy trì năng lực hoạt động,
phục vụ của các tài sản do đầu tư tạo ra theo tiêu chuẩn kinh tế - kỹ thuật đã
được phê duyệt.
1.1.3 Khái niệm về ngân sách địa phương trong hệ thống ngân sách
nhà nước
Theo như quy định tại Điều 1 Luật ngân sách nhà nước năm 2002
“Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ
quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để
bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước” cũng tại khoản 1
Điều 4 Luật ngân sách nhà nước năm 2002 chỉ rõ “Ngân sách nhà nước gồm
ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Ngân sách địa phương bao
gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có Hội đồng nhân dân và Uỷ
ban nhân dân.”
Ngân sách địa phương là một bộ phận của ngân sách nhà nước, mà
ngân sách nhà nước đã xuất hiện và tồn tại từ lâu, với tư cách là một công cụ
tài chính quan trọng của Nhà nước. Nó ra đời, tồn tại và phát triển trên cơ sở
hai tiền đề là nhà nước và nền kinh tế hàng hoá-tiền tệ; nó phản ánh mối quan

hệ giữa nhà nước với các chủ thể kinh tế, xã hội trong phân phối tổng sản
phẩm xã hội, thông qua việc tạo lập, sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của nhà
nước, chuyển dịch một bộ phận thu nhập bằng tiền của các chủ thể đó, thành

23


thu nhập của nhà nước và nhà nước chuyển dịch thu nhập đó đến các chủ thể
được hưởng thụ nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước.
Ngân sách nhà nước trên phương diện kinh tế thường được hiểu là bản
dự toán các khoản thu và chi tiền tệ của một quốc gia, được cơ quan có thẩm
quyền của nhà nước quyết định để thực hiện trong thời hạn nhất định, thường
là một năm. Cơ quan có thẩm quyền ở đây thường là cơ quan nghị viện của
quốc gia, vì đây là cơ quan đại diện cho toàn thể nhân dân trong quốc gia, nên
phải được cơ quan đó quyết định trước khi chính phủ đem ra thi hành trên thực
tế. Bên cạnh đó, cơ quan nghị viện còn là người giám sát chính phủ trong quá
trình thi hành ngân sách và có quyền phê chuẩn bản quyết toán ngân sách hàng
năm do chính phủ đệ trình khi năm ngân sách kết thúc. Bản dự toán ngân sách
thường được dùng cho một năm và phải được thiết kế, xây dựng phù hợp với
tình hình kinh tế, chính trị, xã hội của năm đó nên đòi hỏi những yếu tố kỹ
thuật trong bản dự toán phải hết sức chi tiết, khoa học, khách quan, chính xác,
trên cơ sở thu thập và xử lý tốt các thông tin, đồng thời dự đoán được cả tình
hình diễn biến thay đổi trong các vấn đề về kinh tế, chính trị, xã hội trong nước
và quốc tế. Có như vậy bản dự toán trong ngân sách mới trở nên hoàn hảo nhất.
Hệ thống ngân sách nhà nước là tổng thể các cấp ngân sách có mối
quan hệ hữu cơ với nhau trong quá trình thực hiện nhiệm vụ thu, chi của mỗi
cấp ngân sách. Ở nước ta, tổ chức hệ thống ngân sách nhà nước gắn bó chặt
chẽ với việc tổ chức bộ máy nhà nước và vị trí, vai trò của bộ máy nhà nước
trong qúa trình phát triển kinh tế - xã hội. Theo Hiến pháp nước ta, mỗi cấp
chính quyền có một cấp ngân sách riêng cung cấp phương tiện vật chất cho cấp

chính quyền thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình trên vùng lãnh thổ. Phù
hợp với mô hình tổ chức hệ thống chính quyền Nhà nước. Ngân sách địa
phương bao gồm ngân sách của các đơn vị hành chính các cấp có Hội đồng

24


nhân dân và Ủy ban nhân dân. Theo như Luật tổ chức hội đồng nhân dân và Ủy
ban nhân dân thì chúng ta hiện có các đơn vị hành chính địa phương là các
Tỉnh, Thành phố trực thuộc Trung ương; Thành phố, quận, huyện trực thuộc
tỉnh; Phường, xã, thị trấn trực thuộc quận, huyện, thành phố. Do vậy hệ thống
ngân sách nhà nước ở nước ta bao gồm: ngân sách trung ương và ngân sách các
cấp chính quyền địa phương, bao gồm: Ngân sách cấp tỉnh và thành phố trực
thuộc trung ương; Ngân sách cấp huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh và
ngân sách cấp phường, xã, thị trấn. Trong đó, ngân sách phản ánh nhiệm vụ thu
chi theo ngành và giữ vai trò chủ đạo trong hệ thống ngân sách. Ngân sách
tỉnh, thành phố phản ánh nhiệm vụ thu chi theo lãnh thổ đảm bảo thực hiện tổ
chức quản lý toàn diện kinh tế - xã hội của chính quyền cấp thành phố và tỉnh
trực thuộc Trung ương.
Ngân sách địa phương là một phần trong ngân sách nhà nước, do đó
nội dung của ngân sách địa phương cũng là toàn bộ những khoản thu chi của
địa phương đã được cơ quan có thẩm quyền quyết định. Trong khi ngân sách
trung ương giữ vai trò chủ đạo trong ngân sách nhà nước thì ngân sách địa
phương giữ vai trò quan trọng trong việc thực thi các nhiệm vụ chính trị, kinh
tế, văn hóa, xã hội được giao phó trên địa bàn mình quản lý hay nói cách khác
ngân sách địa phương giữ vai trò chủ động trong việc thực hiện các nhiệm vụ
được giao và hướng tăng cường nguồn lực cho ngân sách cấp xã. Chỉ khi được
phân định nguồn thu cụ thể, địa phương mới có thể chủ động lên kế hoạch thu
nhằm hình thành nên quỹ ngân sách của địa phương mình, làm tiền để cho việc
bố trí kinh phí ngân sách của địa phương để thực hiện kịp thời các nhiệm vụ

chi đã được giao phó. Trong các khoản thu của ngân sách địa phương được
phân chia thành bốn nhóm lớn là nguồn thu được tập trung toàn bộ vào ngân
sách địa phương; nguồn thu theo tỷ lệ phần trăm; nguồn thu bổ sung từ ngân
sách cấp trên; nguồn thu từ huy động vốn của các tổ chức, cá

25