Tổ chức và hoạt động của hội đồng nhân dân cấp tỉnh trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền ở việt nam

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

PHAN TRUNG TÚ

TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA HỘI ĐỒNG
NHÂN DÂN CẤP TỈNH TRONG ĐIỀU KIỆN XÂY
DỰNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN Ở VIỆT NAM

Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật
Mã số: 60 38 01

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. TRẦN NHO THÌN

HÀ NỘI - NĂM 2013


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan công trình luận văn “Tổ chức và hoạt động của
HĐND cấp tỉnh trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền ở Việt Nam”
là công trình nghiên cứu của tôi dưới sự hướng dẫn của TS. Trần Nho
Thìn.Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác,
trung thực. Những kết luận khoa học của luận văn chưa từng được ai công bố
trong bất kỳ công trình nào khác.

TÁC GIẢ LUẬN VĂN

Phan Trung Tú

2


MỤC LỤC

Lời cam đoan
Mục lục
Danh mục các từ viết tắt
MỞ ĐẦU

Chương 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA HỘI ĐỒ
TRONG ĐIỀU KIỆN NHÀ NƯỚC PHÁP Q

1.1.

Đặc điểm, yêu cầu Nhà nước pháp quy
Việt Nam

1.1.1.

Đặc điểm của Nhà nước pháp quyền x
Nam

1.1.2.

Yêu cầu của bộ máy nhà nước trong N

1.2.

Hội đồng nhân dân cấp tỉnh trong Nhà
hội chủ nghĩa Việt Nam

1.2.1.

Vị trí, tính chất của Hội đồng nhân dân
nhà nước

1.2.2.

Chức năng, nhiệm vụ của Hội đồng nh
máy nhà nước

1.2.3.

Yêu cầu đặt ra đối với việc hoàn thiện
Hội đồng nhân dân cấp tỉnh trong Nhà

1.3.

Kinh nghiệm tổ chức cơ quan dân cử t
quyền địa phương của một số nước trê

1.3.1.

Mô hình cơ quan dân cử trong bộ máy
của Trung Quốc

1.3.2.

Mô hình tổ chức cơ quan dân cử trong
phương của Inđônêxia

1.3.3.

Mô hình cơ quan dân cử trong tổ chức
của Hoa Kỳ

1.3.4.

Bài học kinh nghiệm vận dụng vào thự
3


Chương 2. TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG
DÂN CẤP TỈNH QUA CÁC BẢN HIẾN
HIỆN NAY

2.1.

Tổ chức và hoạt động của Hội đồng n
Hiến pháp năm 1946 và các văn bản p
nhân dân cấp tỉnh giai đoạn 1945 - 19

2.1.1.

Về tổ chức của Hội đồng nhân dân cấ

2.1.2.

Về hoạt động của Hội đồng nhân dân

2.2.

Tổ chức và hoạt động của Hội đồng n
Hiến pháp năm 1959 và những văn bả
đồng nhân dân cấp tỉnh giai đoạn 195

2.2.1.

Về tổ chức của Hội đồng nhân dân cấ

2.2.2.

Về hoạt động của Hội đồng nhân dân

2.3.

Tổ chức và hoạt động của Hội đồng n
Hiến pháp năm 1980 và những văn bả
đồng nhân dân cấp tỉnh giai đoạn 198

2.3.1.

Về tổ chức của Hội đồng nhân dân cấ

2.3.2.

Về hoạt động của Hội đồng nhân dân

2.4.

Tổ chức và hoạt động của Hội đồng n
Hiến pháp năm 1992 và các quy định
đồng nhân dân cấp tỉnh giai đoạn 199
trạng hiện nay

2.4.1.

Về tổ chức của Hội đồng nhân dân cấ

2.4.2.

Về hoạt động của Hội đồng nhân dân

Chương 3. QUAN ĐIỂM, NGUYÊN TẮC

THIỆN TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦ
CẤP TỈNH TRONG ĐIỀU KIỆN XÂY D
QUYỀN Ở VIỆT NAM

3.1.

Quan điểm, nguyên tắc hoàn thiện tổ
Hội đồng nhân dân cấp tỉnh

3.1.1.

Quan điểm

3.1.2.

Nguyên tắc

4


3.2.

Giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt độn
dân cấp tỉnh

3.2.1.

Giải pháp đổi mới tổ chức của Hội đồ

3.2.2.

Giải pháp đổi mới hoạt động của Hội

3.2.3.

Giải pháp tăng cường sự lãnh đạo của
hoạt động của HĐND cấp tỉnh

3.2.4.

Giải pháp hoàn thiện hệ thống pháp lu
KẾT LUẬN
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

PHỤ LỤC

5


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

1.HĐND: Hội đồng nhân dân
2.UBND: Ủy ban nhân dân
3.VKSND: Viện Kiểm sát nhân dân
4.TAND: Tòa án nhân dân

6


MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài
Nhà nước ta là nhà nước của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân;
nhân dân thực hiện quyền làm chủ của mình thông qua Quốc hội và HĐND các
cấp. HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, thực hiện ba chức
năng là: Đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân địa phương; quyết định
những vấn đề quan trọng ở địa phương và chức năng giám sát.
Chế định HĐND gắn liền với chế độ dân chủ của Nhà nước ta trong gần
70 năm qua ngay sau khi nước ta dành được độc lập năm 1945. Trong quá trình
hình thành, phát triển, HĐND có vai trò, vị trí hết sức quan trọng trong bộ máy
chính quyền địa phương, có những đóng góp quan trọng đối với sự ổn định và
phát triển trên mọi mặt kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội, an ninh, quốc
phòng… của địa phương và của cả nước. Tuy nhiên, tổ chức và hoạt động của
HĐND hiện nay cũng bộc lộ một số bất cập, hạn chế, chưa phát huy được đầy

đủ vai trò, vị trí, chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền; hoạt động của HĐND vẫn
còn mang tính hình thức, ảnh hưởng tới hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ
máy chính quyền địa phương các cấp.
Trong thực tiễn công tác cũng như quá trình đóng góp ý kiến về sửa đổi,
bổ sung Hiến pháp năm 1992 thời gian qua cũng đã có nhiều ý kiến khác nhau
đối với tổ chức chính quyền địa phương như xác định vị trí, tính chất của
HĐND các cấp là cơ quan đại diện và quyền lực ở địa phương hay cần được
quan niệm là cơ quan đại diện và tự quản ở địa phương?; tổ chức HĐND trong
mô hình chính quyền đô thị; nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND trong điều kiện
tăng cường phân cấp và cải cách hành chính, bảo đảm tính
7


thống nhất của nền hành chính nhà nước từ Trung ương đến cơ sở; mối quan
hệ giữa HĐND với UBND và cơ quan nhà nước cấp trên… Đây là những vấn
đề bức thiết đặt ra cần nghiên cứu giải quyết cả về phương diện lý luận và thực
tiễn.
Thời gian qua, Đảng và Nhà nước ta đang triển khai thực hiện nhiều
chính sách, giải pháp nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả của bộ máy chính
quyền địa phương nói chung và của HĐND nói riêng trong điều kiện xây dựng
Nhà nước pháp quyền ở Việt Nam như thực hiện thí điểm không tổ chức
HĐND huyện, quận, phường tại 10 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; thí
điểm Bí thư cấp ủy đồng thời là Chủ tịch UBND cấp huyện, cấp xã; triển khai
xây dựng Đề án thí điểm mô hình tổ chức chính quyền đô thị.v.v... Kết quả từ
các việc làm thí điểm này đã phần nào được đúc rút và đưa vào Dự thảo sửa
đổi Hiến pháp năm 1992 (chương về chính quyền địa phương).
Trong điều kiện tổ chức và hoạt động của HĐND còn nhiều vấn đề nổi
cộm và đang có nhiều ý kiến khác nhau, cần có sự nghiên cứu, hoàn thiện thì
việc nghiên cứu đề tài: “Tổ chức và hoạt động của HĐND cấp tỉnh trong điều
kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền ở Việt Nam” là cần thiết, góp phần đề

xuất, kiến nghị các giải pháp đổi mới về tổ chức và hoạt động nhằm nâng cao
hiệu lực, hiệu quả hoạt động của HĐND, để cơ quan này đáp ứng được yêu cầu
đặt ra trong tình hình mới.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Về tổ chức và hoạt động của HĐND trong Nhà nước pháp quyền, đã có
nhiều tác giả nghiên cứu trong các luận văn, luận án; các công trình, đề tài, bài
viết nghiên cứu trên những góc độ khác nhau. Cụ thể như: Đề tài “Cơ sở lý
luận và thực tiễn về Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân,
vì dân” năm 2004 do Giáo sư, viện sỹ Nguyễn Duy Quý làm chủ nhiệm

8


đề tài; Đề tài “Đổi mới tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân các cấp”
của Văn phòng Quốc hội năm 2003 … Bên cạnh đó, có một số cuốn sách, các
bài viết nghiên cứu về vấn đề này như “Hội đồng nhân dân – Quá trình hình
thành và biến đổi”, sách chuyên khảo của tác giả Vũ Hùng; “Một số vấn đề về
tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương trong giai đoạn hiện nay”,
sách chuyên khảo của tác giả PGS.TS Bùi Tiến Quý; “Đổi mới, hoàn thiện bộ
máy nhà nước trong giai đoạn hiện nay”, sách chuyên khảo của PGS.TS Bùi
Xuân Đức; “Mô hình tổ chức và hoạt động của Nhà nước pháp quyền xã hội
chủ nghĩa Việt Nam”, sách chuyên khảo của GS.TSKH Đào Trí Úc; bài viết
“Chính quyền địa phương và các mô hình của nó” của GS.TS Nguyễn Đăng
Dung; bài viết: “Bàn về đối tượng giám sát của Hội đồng nhân dân” của tác
giả Nguyễn Hải Long; bài viết: “Vai trò của chính quyền đô thị trong xây dựng
trật tự vệ sinh môi trường đô thị và huy động sự tham gia của cộng đồng” của
tác giả Ngô Thị Tám; “Những yêu cầu của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ
nghĩa đối với việc đổi mới mô hình bộ máy nhà nước” của PGS,TS Lê Minh
Thông… Tuy nhiên những bài viết, đề tài trên đều chưa đề cập một cách toàn
diện cũng như chuyên sâu về tổ chức và hoạt động của HDND cấp tỉnh trong

điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền ở Việt Nam hiện nay.
Do đó, tác giả chọn đề tài nghiên cứu "Tổ chức và hoạt động của
HĐND cấp tỉnh trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền ở Việt Nam"
sẽ làm rõ thêm tình hình tổ chức và hoạt động của HĐND cấp tỉnh trong điều
kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, qua đó góp
phần đề xuất các kiến nghị sửa đổi, bổ sung Hiến pháp, các văn bản pháp luật
có liên quan đến HĐND và các giải pháp nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả
hoạt động của HĐND.

9


3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
* Mục đích:
Mục đích của luận văn là nghiên cứu, làm rõ cơ sở lý luận về tổ chức và
hoạt động của HĐND cấp tỉnh trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền
ở Việt Nam, góp phần làm rõ hơn vai trò, vị trí, chức năng, nhiệm vụ của
HĐND cấp tỉnh, khắc phục những tồn tại, bất cập trong tổ chức và hoạt động
của HĐND cấp tỉnh nói riêng và của HĐND các cấp nói chung, từ đó đề xuất
các kiến nghị sửa đổi, bổ sung Hiến pháp, các văn bản pháp luật có liên quan
đến HĐND và các giải pháp nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của
HĐND trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền ở Việt Nam.
* Phạm vi nghiên cứu
Luận văn tập trung nghiên cứu các nội dung sau:
Nghiên cứu về quan điểm, đường lối, chính sách Đảng; pháp luật của
Nhà nước ta về Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân
dân, do nhân dân và vì nhân dân;
Nghiên cứu về bộ máy nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam
trong Nhà nước pháp quyền;
Nghiên cứu vai trò, vị trí, chức năng, nhiệm vụ; lịch sử hình thành và

phát triển của HĐND;
Nghiên cứu kinh nghiệm tổ chức và hoạt động của chính quyền địa
phương ở một số nước trên thế giới để có những bài học kinh nghiệm vận dụng
vào thực tiễn Việt Nam;
Nghiên cứu tổ chức và hoạt động của HĐND ở những tỉnh, thành phố
trực thuộc Trung ương nơi đang thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND
huyện, quận, phường; nghiên cứu mô hình tổ chức chính quyền đô thị, trên cơ
10


sở đó có những nhận xét, đánh giá đối với việc thí điểm về những kết quả đạt
được và những tồn tại, hạn chế, để có những kiến nghị, đề xuất trong việc đổi
mới, hoàn thiện tổ chức của HĐND cấp tỉnh.
Đề xuất các nội dung cụ thể đối với việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp
năm 1992; sửa đổi, bổ sung Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003; sửa
đổi, bổ sung Quy chế hoạt động của HĐND và các quy định của pháp luật có
liên quan đến HĐND.
4. Phương pháp nghiên cứu của đề tài
Để thực hiện mục đích trên, luận văn được thực hiện trên cơ sở phương
pháp luận của triết học Mác – Lê nin, lý luận của chủ nghĩa Mác-Lê nin, tư
tưởng Hồ Chí Minh, quan điểm, đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật của
Nhà nước ta về HĐND.
Các phương pháp cụ thể mà tác giả đã áp dụng trong quá trình thực hiện
đề tài là:
Thu thập các tài liệu, văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đến nội
dung nghiên cứu.
Phân tích, so sánh và đánh gíá về thực trạng hoạt động của HĐND các
cấp. Tổng hợp vấn đề và biên tập hiệu đính tài liệu tổng kết.
5. Ý nghĩa của luận văn
Việc nghiên cứu đề tài “Tổ chức và hoạt động của HĐND các cấp trong

điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền ở Việt Nam” để có những đóng góp
vào cơ sở lý luận và thực tiễn cho việc hoàn thiện tổ chức, hoạt động của
HĐND các cấp trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền ở Việt Nam.
Cụ thể là:

11


-

Trên cơ sở nghiên cứu, làm rõ về mặt lý luận địa vị pháp lý của cơ

quan dân cử ở địa phương trong bối cảnh lịch sử cụ thể của cách mạng Việt
Nam qua các bản Hiến pháp.
-

Phân tích, đánh giá hiện trạng tổ chức và hoạt động của HĐND cấp

tỉnh với các kết quả đánh giá và cập nhật thông tin, số liệu mới nhất; nêu ra
những ưu điểm và những tồn tại bất cập của HĐND, trong đó tập trung HĐND
cấp tỉnh trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền ở Việt Nam.
-

Đề xuất, kiến nghị được các nội dung cụ thể trong việc sửa đổi, bổ

sung Hiến pháp năm 1992, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, Quy
chế hoạt động của HĐND năm 2005 và các quy định pháp luật có liên quan
cũng như đề xuất ban hành các đạo luật mới để điều chỉnh tổ chức và hoạt
động của HĐND, góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật về HĐND.
6. Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục các từ viết tắt, danh mục tài liệu
tham khảo, phụ lục, nội dung của luận văn gồm 3 chương:
Chương 1. Cơ sở lý luận của HĐND cấp tỉnh trong điều kiện xây dựng
Nhà nước pháp quyền ở Việt Nam.
Chương 2. Tổ chức và hoạt động của HĐND cấp tỉnh qua các bản hiến
pháp và thực trạng hiện nay.
Chương 3. Quan điểm, giải pháp hoàn thiện tổ chức và hoạt động của
HĐND cấp tỉnh trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền ở Việt Nam.

12


Chương 1.
CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH TRONG
ĐIỀU KIỆN NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN Ở VIỆT NAM
1.1. Đặc điểm, yêu cầu Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam

1.1.1. Đặc điểm của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam
Tư tưởng về xây dựng Nhà nước pháp quyền là một trong những giá trị
chung được tích lũy được trong lịch sử đấu tranh của nhân loại. Ngay từ thời
cổ đại, các tư tưởng về Nhà nước pháp quyền đã được hình thành, nhưng phải
đến nhà nước tư sản thì các tư tưởng đó mới được ghi nhận cụ thể và thực hiện
trong thực tế. Quan niệm chung của thuyết Nhà nước pháp quyền tư sản thì
Nhà nước pháp quyền là nhà nước mà quyền lực của nó thuộc về nhân dân;
được tổ chức và hoạt động theo pháp luật với nguyên tắc phân quyền; quản lý
xã hội bằng pháp luật; kiểm soát và hạn chế quyền lực nhà nước, bảo đảm các
quyền công dân và quyền con người. Những giá trị phổ biến này thể hiện
những đặc điểm cơ bản của một Nhà nước pháp quyền. Tuy nhiên, khi vận
dụng cần xuất phát từ điều kiện lịch sử cụ thể của mỗi quốc gia [45].
Trong Bản yêu sách của nhân dân An Nam gửi Hội nghị Vécxây năm

1919, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã có kiến nghị: “Bảy xin Hiến pháp ban hành.
Trăm điều phải có thần linh pháp quyền”. Tiếp nối tư tưởng đó, ngay từ buổi
đầu thành lập Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa và trong suốt quá trình
xây dựng và phát triển, Nhà nước ta đã mang những yếu tố của một Nhà nước
pháp quyền của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân. Việc xây dựng Nhà
nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam lần đầu tiên được đặt ra tại Hội
nghị lần thứ 2 Ban chấp hành trung ương khóa VII ngày 29 tháng 11 năm 1991
như một mục tiêu cần phải hướng tới. Tiếp đó, các văn kiện của Đảng, các
Nghị quyết đại hội Đảng, đặc biệt là trong Báo cáo chính trị của Ban chấp
13


hành Trung ương Đảng khóa VIII tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX đã
nêu rõ “xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa dưới sự lãnh đạo của
Đảng” [30; tr490]; Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ XI tiếp tục khẳng định
chủ trương: “…hoàn thiện, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của Nhà
nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa...” [31, tr322].
Thể chế Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ IX, tại kỳ họp thứ 10 của
Quốc hội khóa X năm 2001 đã thông qua Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ
sung), trong đó bổ sung nội dung về Nhà nước pháp quyền:
Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước pháp
quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Tất cả
quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa
giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức. Quyền lực
nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan
nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp
[38, Điều 2].
Thực tiễn trong những năm qua cho thấy, việc xây dựng Nhà nước pháp
quyền là một chủ trương đúng đắn nhằm xây dựng một Nhà nước thực sự của
dân dưới sự lãnh đạo của Đảng với lý tưởng dân chủ, nhân đạo, công bằng, tất

cả vì hạnh phúc của nhân dân. Việc xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ
nghĩa Việt Nam có những đặc điểm cơ bản như sau:
Thứ nhất: Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam là nhà nước
của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân; tất cả quyền lực nhà nước thuộc về
nhân dân
Nhà nước ta do nhân dân lập ra và giám sát mọi hoạt động của Nhà
nước; Nhà nước phải luôn luôn hoạt động vì lợi ích nhân dân, lấy phục vụ nhân
dân làm mục tiêu cao nhất của mình. Nhân dân thực hiện quyền làm chủ

14


thông qua người đại diện do nhân dân bầu ra trong cơ quan quyền lực nhà nước
cao nhất là Quốc hội và các cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương là
HĐND các cấp. Đồng thời, nhân dân cũng thực hiện quyền làm chủ trực tiếp
của mình trong đời sống hàng ngày ở địa phương. Toàn bộ cơ quan nhà nước
phải tôn trọng nhân dân, nghe ý kiến và chịu sự giám sát của nhân dân. Nhân
dân có quyền giám sát hoạt động của bộ máy nhà nước, có quyền bãi miễn
những đại biểu không còn xứng đáng với sự tín nhiệm của nhân dân. Trong quá
trình cải cách bộ máy nhà nước phải hướng đến xây dựng một Nhà nước trong
sạch, vững mạnh, gắn bó với nhân dân, thể hiện được ý chí, nguyện vọng của
nhân dân, có biện pháp thu hút nhân dân tham gia rộng rãi vào việc quản lý nhà
nước và xã hội, bảo đảm trên thực tế mọi quyền lực nhà nước đều thuộc về
nhân dân.
Thứ hai: Quyền lực nhà nước được tổ chức theo nguyên tắc thống nhất
trên cơ sở có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước
trong việc thực hiện ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp
Một trong những quan điểm cơ bản của việc xây dựng Nhà nước pháp
quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam là quyền lực nhà nước thống nhất trên cơ sở
phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực

hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Trong đó, Quốc hội là cơ quan
quyền lực nhà nước cao nhất, cơ quan có quyền lập hiến, lập pháp và quyết
định những vấn đề quan trọng nhất của đất nước, giám sát tối cao đối với toàn
bộ hoạt động của bộ máy nhà nước. Chủ tịch nước là nguyên thủ quốc gia, là
người thống lĩnh các lực lượng vũ trang, giữ chức chủ tịch Hội đồng Quốc
phòng và an ninh, có thẩm quyền nhất định liên quan đến các quyền lập pháp,
hành pháp và tư pháp. Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan
hành chính nhà nước cao nhất, thống nhất điều hành trên các lĩnh vực chính trị,
kinh tế, văn hóa, xã hội, quốc phòng, an ninh và đối
15


ngoại. Tòa án nhân dân là cơ quan xét xử của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa
Việt Nam; Viện Kiểm sát nhân dân là cơ quan thực hành quyền công tố và
kiểm sát các hoạt động tư pháp. Sự thống nhất giữa 3 quyền lập pháp, hành
pháp và tư pháp là nền tảng, sự phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực là
phương thức để đạt được sự thống nhất của quyền lực nhà nước.
Thứ ba: Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam thừa nhận và
thể hiện vị trí tối thượng của Hiến pháp và luật trong đời sống xã hội; tổ chức
và hoạt động của Nhà nước thực hiện trên cơ sở Hiến pháp, pháp luật
Trong Nhà nước pháp quyền, ý chí của nhân dân và sự lựa chọn chính trị
được xác lập một cách tập trung nhất, đầy đủ nhất và cao nhất bằng Hiến pháp.
Hiến pháp là đạo luật cơ bản của nhà nước, có hiệu lực pháp lý cao nhấtm quy
định chế độ chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, quốc phòng, an ninh, quyền và
nghĩa vụ cơ bản của công dân, cơ cấu, nguyên tắc tổ chức và hoạt động của các
cơ quan nhà nước. Sự hiện diện của Hiến pháp là điều kiện quan trọng nhất bảo
đảm sự ổn định xã hội và sự an toàn của người dân. Như vậy, Hiến pháp là
điều kiện để bảo đảm sự chính đáng về mặt pháp lý của các thiết chế quyền lực
nhà nước.
Những quan điểm lớn, những nội dung cơ bản của Hiến pháp nước ta là

cơ sở pháp lý quan trọng cho sự duy trì và thực hiện quyền lực nhà nước, cho
sự làm chủ của nhân dân. Và đó chính là nền tảng có tính chất hiến định để
xem xét, đánh giá sự hợp hiến hay không hợp hiến của các đạo luật, cũng như
các quyết sách khác của nhà nước [45].
Thứ tư: Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam thể hiện mối
quan hệ qua lại giữa Nhà nước với công dân, Nhà nước và xã hội, tôn trọng,
bảo đảm quyền con người, quyền công dân

16


Nhà nước là người đại diện cho lợi ích công, công dân đại diện cho các
lợi ích cá nhân. Tư tưởng về Nhà nước pháp quyền, vì vậy, gắn với vấn đề xã
hội công dân. Cùng với sự ra đời của xã hội công dân, lần đầu tiên trong lịch
sử loài người mọi người được thừa nhận là bình đẳng trong xã hội, bất kể họ là
ai về thành phần và nguồn gốc xuất thân, có các quyền và tự do được pháp luật
thừa nhận, có khả năng tự biểu hiện nhân cách và ý chí, tự chịu trách nhiệm về
hành vi của mình và các hậu quả của hành vi đó. Công dân có thể làm tất cả
những gì luật không cấm. Còn cán bộ, công chức nhà nước và các cơ quan nhà
nước chỉ được làm những gì luật quy định.
Thứ năm: Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam đảm bảo
thực hiện nghiêm chỉnh và có thiện chí các cam kết quốc tế
Đường lối đó liên quan đến quan hệ của Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ
nghĩa Việt Nam với các quốc gia, các khu vực, các tổ chức và cộng đồng quốc
tế. Và để thực hiện được đường lối đó, chúng ta phải có nhiều phương thức
hoạt động trên nhiều mặt. Là công cụ quản lý tổ chức và điều chỉnh của nhà
nước, phát luật đóng vai trò rất quan trọng đối với việc thực hiện các nhiệm vụ
nói trên. Trong những năm qua, Nhà nước ta đã ký kết, gia nhập nhiều điều
ước quốc tế phục vụ cho chủ trương mở rộng quan hệ đối ngoại, chủ động hội
nhập kinh tế quốc tế.

Thứ sáu: Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam do Đảng
Cộng sản Việt Nam lãnh đạo
Sự ra đời của Đảng Cộng sản Việt Nam là tất yếu khách quan. Đảng đã
lãnh đạo làm nên Cách mạng tháng Tám năm 1945 lập nên nhà nước Việt Nam
dân chủ cộng hòa, giành được độc lập, thống nhất, toàn vẹn lãnh thổ; đạt nhiều
thành công trong xây dựng và bảo vệ tổ quốc.

17


Sự lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước được thể hiện trên những nội
dung trọng yếu như:
Lãnh đạo các cơ quan nhà nước thể chế hóa đường lối, chủ trương, chính
sách của Đảng và tổ chức thực hiện thông qua bộ máy nhà nước.
Lãnh đạo chăm lo xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức đáp ứng yêu cầu
ngày càng cao của công cuộc xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa
của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân.
Lãnh đạo công tác kiểm tra, thanh tra, giám sát hoạt động của cơ quan
Nhà nước. Đảng phải tăng cường công tác kiểm tra các tổ chức Đảng và cán
bộ, đảng viên hoạt động trong các cơ quan nhà nước, đảm bảo cho các cơ quan
nhà nước và cán bộ, công chức nhà nước thực hiện đúng đường lối, chính sách
của Đảng và pháp luật của nhà nước [45].
1.1.2. Yêu cầu của bộ máy nhà nước trong Nhà nước pháp quyền
Từ các đặc điểm có tính phổ biến của Nhà nước pháp quyền và các đặc
thù của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì
nhân dân ở nước ta, bộ máy nhà nước phải đáp ứng các yêu cầu sau:
Một là, bộ máy nhà nước cần được tổ chức và hoạt động theo Hiến
pháp và pháp luật.
Đổi mới bộ máy nhà nước cần phải sửa đổi Hiến pháp và các đạo luật về
tổ chức bộ máy. Các giá trị phổ biến của Nhà nước pháp quyền cũng như đặc

trưng của chế độ chính trị, kinh tế, xã hội nước ta phải được thể chế hóa thành
Hiến pháp và trên cơ sở đó đổi mới các đạo luật về tổ chức bộ máy hiện hành
để tạo lập một khuôn khổ pháp lý thích hợp cho bộ máy nhà nước. Mọi thẩm
quyền của các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp phải được quy định rành
mạch, rõ ràng trong Hiến pháp và các đạo luật, không một cơ quan nhà

18


nước nào, dù là Quốc hội, có thể tự đặt thêm cho mình các quyền hạn, ngoại
trừ các quyền đã được Hiến pháp và pháp luật quy định.
Việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp và các đạo luật về tổ chức Quốc hội,
Chính phủ và các cơ quan tư pháp cần quy định không chỉ quyền hạn và trách
nhiệm của các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp mà còn phải quy định
chặt chẽ và rành mạch mối quan hệ quyền lực giữa các cơ quan này trong quá
trình thực hiện quyền lực được nhân dân ủy quyền, đảm bảo "mọi quyền lực
nhà nước phải được tổ chức và hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp
luật”.
Hai là, bộ máy nhà nước phải được tổ chức và hoạt động theo nguyên
tắc: Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công phối hợp và kiểm soát
giữa các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư
pháp.
Ở

Việt Nam, dù không xây dựng Nhà nước ta theo lý luận về tam quyền

phân lập, nhưng có tham khảo và tiếp thu nhân tố hợp lý của lý luận đó. Trong
Cương lĩnh chính trị 1991 của Đảng Cộng sản Việt Nam có nêu: “Nhà nước
Việt Nam thống nhất ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp với sự phân
công rành mạch ba quyền đó” [30, tr239]. Sự “phân công rành mạch ba quyền

đó” phải là yếu tố nền tảng quy định rõ thẩm quyền và tổ chức của cơ quan lập
pháp, hành pháp và tư pháp, đồng thời là cơ sở để xác lập tính độc lập tương
đối của mỗi một nhánh quyền lực trong mối quan hệ tương tác với nhau.

Tại Báo cáo chính trị tại đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI của Đảng
và dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 đã bổ sung cụm từ “kiểm soát” quyền
lực. Chúng ta không chủ trương thực hiện phương thức “kiềm chế, đối trọng”
trong cơ cấu phân quyền như quy định của nhiều nước, nhưng phải xây dựng

19


một cơ chế kiểm soát quyền lực giữa các nhánh quyền lực nhà nước để mỗi cơ
quan nhà nước đều phải thực hiện đúng thẩm quyền của mình trong đúng phạm
vi và giới hạn được luật pháp quy định, không một hoạt động quyền lực nào
nằm ngoài sự kiểm soát kể cả từ phía xã hội và cả ngay trong nội bộ bộ máy
nhà nước. Việc kiểm soát quyền lực không được phép làm ngưng trệ, cản trở
việc thực thi quyền lực nhà nước của các cơ quan nhà nước khác, mà ngược lại
phải làm cho việc thực hiện thẩm quyền của mỗi một cơ quan trở nên minh
bạch hơn, hiệu quả hơn.
Ba là, bộ máy nhà nước không nhằm tạo ra các ưu thế, thuận lợi cho
các cơ quan nhà nước trong quản lý các công việc của người dân mà phải vì
mục đích bảo đảm cho người dân được thực hiện đầy đủ và đúng đắn các
quyền của mình.
Bộ máy nhà nước trong Nhà nước pháp quyền không có lợi ích riêng,
công việc riêng mà phải vì lợi ích của nhân dân, công việc của nhân dân.
Quyền lực của bộ máy nhà nước do nhân dân ủy quyền, nhằm giúp nhân dân
thực hiện tốt quyền của mình, bảo vệ tốt lợi ích của mình ở những quan hệ mà
tự người dân không thể trực tiếp thực hiện.
Để thật sự là “công bộc” của nhân dân, bộ máy nhà nước phải được hình

thành thông qua chế độ bầu cử thật sự dân chủ. Do vậy, cần đổi mới, hoàn
thiện chế độ bầu cử đối với các cuộc bầu cử vào Quốc hội, HĐND các cấp, đổi
mới cách bầu cả các chức danh lãnh đạo trong bộ máy nhà nước để bộ máy nhà
nước ta thật sự là bộ máy của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân.
Bên cạnh đó, cần phải công khai, minh bạch công việc của các cơ quan
và công chức nhà nước để bảo đảm việc nhân dân ủy quyền cho bộ máy nhà
nước mà không bị “mất quyền”. Các cơ quan nhà nước và công chức nhà nước
phải có trách nhiệm báo cáo, giải trình trước nhân dân, tạo cơ chế để

20


nhân dân thực hiện quyền kiểm tra, giám sát của mình đối với tổ chức và hoạt
động của bộ máy nhà nước.
Bốn là, việc xây dựng tổ chức bộ máy nhà nước trong Nhà nước pháp
quyền phải đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam đối với Nhà
nước và xã hội.
Việc xây dựng Nhà nước pháp quyền ở nước ta cần thiết phải tăng
cường sự lãnh đạo của Đảng đối với bộ máy nhà nước. Trong mối quan hệ giữa
đảng cầm quyền với nhà nước, phải được phân biệt rành mạch sự lãnh đạo
chính trị của Đảng với nội dung, tính chất quản lý, điều hành của bộ máy nhà
nước. Cần có sự đổi mới trên tất cả các phương diện, từ tính chất, phạm vi
quyền hạn, chức năng, nhiệm vụ, trách nhiệm của Đảng và Nhà nước cho đến
tổ chức hoạt động và phương thức hoạt động của bộ máy, qua đó tạo dựng
được mô hình tổ chức và hoạt động hợp lý theo đúng tinh thần và bản chất
quyền lực mà nhân dân đã ủy quyền cho Đảng và bộ máy nhà nước trong việc
thực hiện đúng đắn quyền lực của nhân dân [29].
1.2. Hội đồng nhân dân cấp tỉnh trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ
nghĩa Việt Nam
1.2.1. Vị trí, tính chất của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh trong bộ máy nhà

nước
HĐND có hai đặc điểm quyết định tới vị trí, vai trò của HĐND, đó là:
-

Cơ quan đại diện do nhân dân bầu ra

-

Là cơ quan trong bộ máy nhà nước

Vì vậy, HĐND “chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ
quan Nhà nước cấp trên” [38, Điều 119], ngoài việc tuân thủ các quy định của
pháp luật, quy định của cơ quan nhà nước cấp trên thì HĐND có sự độc
21


lập tương đối. HĐND vừa chịu sự giám sát của cơ quan dân cử, vừa chịu sự
kiểm tra của cơ quan hành pháp. Uỷ ban thường vụ Quốc hội có thẩm quyền
giám sát và hướng dẫn hoạt động của HĐND; Chính phủ có thẩm quyền hướng
dẫn, kiểm tra HĐND. HĐND giám sát và UBND kiểm tra việc ban hành văn
bản của HĐND cấp dưới.
Hiến pháp năm 1992 quy định “Nhân dân sử dụng quyền lực Nhà nước
thông qua Quốc hội và HĐND là những cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện
vọng của nhân dân, do nhân dân bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân
dân”[38, Điều 6]. Theo Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, cơ quan đại
diện của nhân dân ở địa phương được xác định là cơ quan quyền lực nhà nước
ở địa phương đó: “HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại
diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa
phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà
nước cấp trên”[44, Điều 1]. HĐND có quyền quyết định những vấn đề quan

trọng ở địa phương và thực hiện giám sát.
HĐND do nhân dân bầu ra và cũng chịu sự giám sát trực tiếp và gián
tiếp của nhân dân thông qua các tổ chức như Mặt trận Tổ quốc, các đoàn thể…
HĐND là một mô hình mang tính dân chủ, người dân tham gia vào hoạt động
quản lý nhà nước thông qua người đại diện do mình bầu ra, đó là đại biểu
HĐND.
1.2.2. Chức năng, nhiệm vụ của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh trong bộ
máy nhà nước
HĐND có ba chức năng chủ yếu:
Một là, chức năng đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ
của nhân dân thông qua việc tiếp xúc cử tri, tiếp công dân, giải quyết khiếu
nại, tố cáo của công dân;
22


Hai là, chức năng quyết định những vấn đề quan trọng ở địa phương,
như quyết định những chủ trương, biện pháp quan trọng để phát huy tiềm năng
của tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; xây dựng và phát triển địa phương
về kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng an ninh, không ngừng cải thiện đời
sống vật chất và tinh thần của nhân dân địa phương, làm tròn nghĩa vụ của địa
phương đối với cả nước;
Ba là, thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động của Thường trực
HĐND, UBND, TAND, VKSND cùng cấp; giám sát việc thực hiện các nghị
quyết của HĐND; giám sát việc tuân theo pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ
chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và của công dân ở địa
phương.
Trên cơ sở các chức năng của HĐND nêu trên, từ Điều 11 đến Điều 18
Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 đã quy định các nhiệm vụ, quyền
hạn của HĐND cấp tỉnh trên các lĩnh vực kinh tế, giáo dục, y tế, xã hội, văn
hoá, thông tin, thể dục thể thao; khoa học, công nghệ, tài nguyên môi trường;

lĩnh vực quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội; trong việc thực hiện chính
sách dân tộc và chính sách tôn giáo; trong lĩnh vực thi hành pháp luật; trong
lĩnh vực xây dựng chính quyền địa phương và quản lý địa giới hành chính. Bên
cạnh đó, các luật, văn bản pháp luật chuyên ngành đã quy định nhiệm vụ,
quyền hạn cụ thể của HĐND cấp tỉnh trên các lĩnh vực của đời sống xã hội.

1.2.3. Yêu cầu đặt ra đối với việc hoàn thiện tổ chức và hoạt động của
Hội đồng nhân dân cấp tỉnh trong Nhà nước pháp quyền
HĐND cấp tỉnh có vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ hết sức quan
trọng trong bộ máy nhà nước ở địa phương. Để HĐND cấp tỉnh phát huy tốt
vai trò, vị trí trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền, đòi hỏi HĐND
23


phải được tổ chức và hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và các quy định
liên quan như Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, Quy chế hoạt động
của HĐND năm 2005… Bên cạnh đó, các văn bản này cũng cần được sửa đổi,
bổ sung một số nội dung cho phù hợp với tình hình thực tiễn hiện nay.
Trong mối quan hệ với các cơ quan nhà nước khác ở địa phương, HĐND
cấp tỉnh cần thực hiện tốt chức năng giám sát đối với hoạt động của UBND,
TAND, VKSND cùng cấp. Đồng thời, cần đảm bảo việc bầu các chức danh
(như Chủ tịch, Phó Chủ tịch và các thành viên của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh)
được thực hiện nghiêm túc, chọn được người đủ tài, đủ đức, đảm bảo tiêu
chuẩn vào các chức danh này, tránh hình thức.
HĐND cấp tỉnh phải đảm bảo phát huy được quyền làm chủ của nhân
dân địa phương. Nhân dân địa phương bầu ra những người đủ đức, đủ tài trở
thành đại biểu HĐND tỉnh, thành phố. Khi đã trở thành những người đại biểu
HĐND thì cần phải thể hiện được ý chí, nguyện vọng, tiếng nói và quyền làm
chủ của nhân dân. Các đại biểu HĐND cấp tỉnh phải tăng cường công tác tiếp
xúc cử tri, tiếp công dân giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân để lắng nghe

được nhiều hơn tiếng nói, nguyện vọng của nhân dân; giải quyết những khó
khăn, thắc mắc của công dân. HĐND cấp tỉnh phải thường xuyên thể hiện
được những ý kiến của nhân dân trong việc giám sát đối với các cơ quan, tổ
chức để các đơn vị này thực hiện đúng các quy định của pháp luật hiện hành;
phải đưa các ý kiến, nguyện vọng hợp pháp, chính đáng của nhân dân để quyết
định những vấn đề quan trọng ở địa phương.
HĐND cấp tỉnh phải đảm bảo quán triệt những đường lối, chủ trương
của Đảng, đảm bảo sự lãnh đạo của Tỉnh ủy, Thành ủy; cần xác định rõ vị trí,
vai trò, trách nhiệm của Đảng cầm quyền và HĐND; cần đổi mới mối quan hệ
giữa cấp ủy đảng ở địa phương với HĐND cấp tỉnh trên tất cả các phương

24


diện như tính chất, phạm vi quyền hạn, chức năng, nhiệm vụ, trách nhiệm của
cấp ủy Đảng và HĐND.
1.3. Kinh nghiệm tổ chức cơ quan dân cử trong mô hình chính quyền địa
phương của một số nước trên thế giới
Hiện nay, các nước trên thế giới tổ chức theo hai hình thức nhà nước là
nhà nước đơn nhất và nhà nước liên bang, dẫn đến sự khác nhau trong hệ thống
chính quyền của các nước. Dù có sự khác nhau nhưng tổ chức cơ quan dân cử
trong bộ máy chính quyền địa phương ở nhiều nước trên thế giới có xu hướng
chung:
Chính quyền địa phương được tổ chức với cơ quan quyền lực (Hội đồng
địa phương, Đại hội đại biểu nhân dân) do cử tri địa phương bầu ra và hoạt
động theo nhiệm kỳ. Số lượng đại biểu tham gia cơ quan quyền lực phụ thuộc
vào số dân và cử tri của địa phương đó, đứng đầu cơ quan quyền lực có một
cấp trưởng và một hoặc một số cấp phó cùng các thành viên, được tổ chức và
hoạt động theo các ban chuyên môn. Cơ quan hành chính cấp cơ sở là cơ quan
chấp hành của cơ quan quyền lực địa phương, chịu trách nhiệm trước cơ quan

quyền lực cùng cấp, đồng thời chịu trách nhiệm với chính quyền cấp trên.
Chính quyền địa phương cấp cơ sở được trao quyền rộng rãi, trong đó có nhiều
quyền tự quản của địa phương nhằm phát huy tính chủ động, sáng tạo của
chính quyền cấp dưới.
Thực hiện phân quyền (tăng cường quyền lực và quyền tự quyết) cho hệ
thống chính quyền ở các địa phương trong các lĩnh vực: Giao thông công
chính, viễn thông, cứu hỏa, mua bán dược phẩm và một số lĩnh vực khác. Mở
rộng quyền thu thuế và tạo thu nhập cho chính quyền địa phương bằng cách
cho phép địa phương thu các loại phí và thuế trên một số lĩnh vực: Từ lệ phí
đăng ký tàu thuyền đến thuế kinh doanh và thuế bất động sản. Tăng cường

25