Quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư xây dựng tại ban quản lý dự án đầu tư xây dựng chuyên ngành bộ xây dựng
Bạn đang xem bản rút gọn của tài liệu. Xem và tải ngay bản đầy đủ của tài liệu tại đây (557.98 KB, 121 trang )
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
--------------/------------
BỘ NỘI VỤ
-------/------
HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA
LÃ MINH CƢỜNG
QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC ĐỐI VỚI CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƢ
XÂY DỰNG TẠI BAN QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƢ
XÂY DỰNG CHUYÊN NGÀNH - BỘ XÂY DỰNG
LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG
HÀ NỘI - NĂM 2020
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
--------------/------------
BỘ NỘI VỤ
-------/------
HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA
LÃ MINH CƢỜNG
QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC ĐỐI VỚI CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƢ
XÂY DỰNG TẠI BAN QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƢ
XÂY DỰNG CHUYÊN NGÀNH - BỘ XÂY DỰNG
LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG
Chuyên ngành
: Quản lý công
Mã số
:8340403
NGƢỜI HƢỚNG DẪN: PGS. TS. LƢU NGỌC TRỊNH
HÀ NỘI - NĂM 2020
LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đề tài nghiên cứu là của riêng tác giả. Các số liệu, kết
quả nêu trong luận văn là trung thực, các thông tin, tài liệu đưa vào luận văn
được trích dẫn đúng quy định và được ghi đầy đủ về nguồn gốc, không trùng
lặp với các công trình khoa học đã công bố.
Hà Nội, ngày 28 tháng 4 năm 2020
Tác giả luận văn
Lã Minh Cƣờng
LỜI CẢM ƠN
Trong thời gian học tập, nghiên cứu và viết luận văn thạc sĩ, trước hết tôi
chân thành cảm ơn các thầy cô giáo đã giảng dạy tôi trong suốt khóa học thạc
sĩ từ đó tôi đã có một vốn kiến thưc về chuyên ngành Quản lý công. Tôi xin
bảy tỏ lòng biết ơn sâu sắc đến thầy Lưu Ngọc Trịnh đã tận tình góp ý hướng
dẫn tôi trong quá trình nghiên cứu hoàn thiện luận văn này.
Ngoài ra tôi xin chân thành cảm ơn các đồng nghiệp, các phòng tại Ban
quản lý dự án Đầu tư chuyên ngành – Bộ Xây dựng đã tạo điều kiện giúp đỡ
tôi trong quá trình hoàn thiện luận văn.
Hà Nội, ngày 28 tháng 4 năm
2020
Tác giả luận văn
Lã Minh Cƣờng
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
Chữ viết tắt
Ban quản lý dự án
BXD
CĐT
Cục KTXD
Cục QLHĐXD
Cục GĐNN&CLCTXD
CTXD
DAĐTXD
ĐTXD
HSMT/HSYC
HSDT/HSĐX
Luật Xây dựng
Luật Đầu tư công
Luật Ngân sách
Nhà nước
Luật Đấu thầu
NSNN
NĐ 59/2015/NĐ-CP
NĐ 63/2014/NĐ-CP
QLDA
QLNN
Vụ KHTC
DANH MỤC HÌNH
Hình 1.1. Nguyên tắc QLNN đối với Dự án ĐTXD.......................................19
Hình 1.2. Các giai đoạn thực hiện dự án đầu tư xây dựng..............................25
Hình 1.3. Các nhân tố tác động đến công tác QLNN đối với dự án ĐTXD...30
Hình 2.1. Sơ đồ cơ cấu tổ chức Ban quản lý dự án.........................................46
MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN
LỜI CẢM ƠN
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
DANH MỤC HÌNH
MỤC LỤC
MỞ ĐẦU............................................................................................................................................... 1
CHƢƠNG 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIẾN CƠ BẢN
VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC ĐỐI VỚI CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƢ XÂY
DỰNG...............................................................................................................4
1.1. Những vấn đề cơ bản về Dự án đầu tƣ xây dựng..............................4
1.1.1. Khái niệm dự án đầu tư xây dựng...................................................4
1.1.2. Đặc điểm của dự án đầu tư xây dựng..............................................5
1.1.3. Phân loại dự án đầu tư xây dựng.....................................................6
1.2. Quản lý, QLNN và QLNN đối với dự án đầu tƣ xây dựng............11
1.2.1. Quản lý và quản lý nhà nước........................................................ 11
1.2.2. Quản lý nhà nước về dự án đầu tư xây dựng................................ 13
1.2.3. Chức năng của QLNN đối với các dự án đầu tư xây dựng...........15
1.2.4. Nguyên tắc và sự cần thiết của QLNN đối với dự án đầu tư xây
dựng bằng nguồn vốn Ngân sách nhà nước............................................ 16
1.2.5. Phạm vi, công cụ QLNN về dự án đầu tư xây dựng.....................19
1.2.6. Nội dung quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư xây dựng...22
1.2.7. Các nhân tố ảnh hưởng đến công tác QLNN đối với các dự án đầu
tư xây dựng............................................................................................. 30
1.3. Một số kinh nghiệm QLNN đối với các dự án ĐTXD tại Ban quản
lý dự án của một số địa phƣơng...............................................................34
1.3.1. Đánh giá công tác QLNN đối với các dự án ĐTXD tại Ban quản lý
dự án đầu tư xây dựng huyện Gia Lâm giai đoạn 2014÷2018: ..............
1.3.2. Đánh giá công tác QLNN đối với các dự án ĐTXD tại Ban quản lý
dự án đầu tư xây dựng các công trình Nông nghiệp và Phát triển nông
thôn tỉnh Thái Nguyên: ...........................................................................
1.3.3. Bài học kinh nghiệm .....................................................................
Tiểu kết Chƣơng 1 .........................................................................................
CHƢƠNG 2: THỰC TRẠNG CÔNG TÁC QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC ĐỐI
VỚI CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƢ XÂY DỰNG TẠI BAN QUẢN LÝ DỰ ÁN
ĐTXD CHUYÊN NGÀNH - BỘ XÂY DỰNG TỪ NĂM 2015 ĐẾN NĂM
2019 ................................................................................................................. 40
2.1. Tổ chức và hoạt động của Ban quản lý dự án Đầu tƣ xây dựng
chuyên ngành – Bộ Xây dựng ...................................................................
2.1.1. Quá trình hình thành và phát triển của Ban quản lý dự án ...........
2.1.2. Chức năng, nhiệm vụ và cơ cấu tổ chức của Ban quản lý dự án ..
2.1.3. Phân công nhiệm vụ Ban quản lý dự án .......................................
2.1.4. Công tác quản lý các dự án của Ban quản lý dự án từ năm 2015
đến năm 2019 ..........................................................................................
2.2. Thực trạng công tác quản lý nhà nƣớc đối với các dự án đầu tƣ
xây dựng tại Ban quản lý dự án ................................................................
2.2.1. Tổ chức bộ máy quản lý nhà nước về các dự án đầu tư xây dựng 54
2.2.2. Phân cấp quản lý nhà nước về các dự án đầu tư xây dựng ...........
2.2.3. Thực thi chính sách, văn bản pháp luật về quản lý đầu tư xây dựng .....
2.2.4. Tổ chức thực hiện các dự án đầu tư xây dựng ..............................
2.2.5. Thanh tra, kiểm tra, giám sát việc thực hiện các dự án đầu tư xây
dựng tại Ban quản lý dự án .....................................................................
2.3. Đánh giá công tác quản lý nhà nƣớc đối với các dự án ĐTXD tại
Ban quản lý dự án ......................................................................................
2.3.1. Các kết quả đạt được trong giai đoạn từ năm 2015-2019.............71
2.3.2. Những tồn tại, hạn chế trong công tác QLNN đối với dự án ĐTXD
.................................................................................................................72
Tiểu kết Chƣơng 2........................................................................................78
CHƢƠNG 3: PHƢƠNG HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP NHẰM HOÀN
THIỆN CÔNG TÁC QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC ĐỐI VỚI CÁC DỰ ÁN
ĐẦU TƢ XÂY DỰNG TẠI BAN QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐTXD
CHUYÊN
NGÀNH - BỘ XÂY DỰNG..........................................................................79
3.1. Phƣơng hƣớng, nhiệm vụ tại Ban quản lý dự án giai đoạn từ năm
2020 đến năm 2025.................................................................................... 79
3.1.1. Dự báo tình hình........................................................................... 79
3.1.2. Định hướng chung.........................................................................80
3.2. Giải pháp nhằm hoàn thiện QLNN đối với các dự án ĐTXD tại Ban
quản lý dự án..............................................................................................82
3.2.1. Nhóm giải pháp chung.................................................................. 82
3.2.2. Nhóm giải pháp về hoàn thiện QLNN đối với các dự án ĐTXD tại
Ban quản lý dự án................................................................................... 85
3.3. Một số kiến nghị..................................................................................95
3.3.1. Kiến nghị Bộ Xây dựng................................................................ 95
3.3.2. Kiến nghị Bộ Tài chính: Hoàn thiện chế độ kế toán Chủ đầu tư .. 96
3.3.3. Kiến nghị Bộ Nội vụ: Việc quản lý số lượng biên chế viên chức và
người làm việc và thực hiện tinh giản biên chế...................................... 97
Tiểu kết Chƣơng 3........................................................................................98
KẾT LUẬN....................................................................................................99
TÀI LIỆU THAM KHẢO..........................................................................100
PHỤ LỤC CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƢ XÂY DỰNG DO BAN QUẢN LÝ DỰ
ÁN THỰC HIỆN TỪ NĂM 2015 ĐẾN NĂM 2019..................................102
MỞ ĐẦU
1.
Tính cấp thiết của đề tài
Đầu tư phát triển được coi là một nhân tố quan trọng để phát triển kinh tế
và là chìa khóa của sự tăng trưởng đối với mỗi quốc gia. Đầu tư xây dựng là
một hình thức đầu tư trong một thời gian dài chính vì thế việc tính toán của dự
án cũng như các vấn đề nảy sinh thường xuyên xảy ra.
Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ XII tiếp tục khẳng định: “xây dựng hệ
thống kết cấu hạ tầng đồng bộ” là một trong những nhiệm vụ trọng tâm trong
nhiệm kỳ của Đại hội [7, tr. 218]. Do đó, đầu tư xây dựng cơ bản là động lực
quan trọng cho sự tăng trưởng và phát triển kinh tế - xã hội và hỗ trợ hoạt
động của các thành phần kinh tế. Vai trò quản lý nhà nước đối với dự án đầu
tư xây dựng được triển khai thực hiện theo đúng tinh thần của Luật Xây dựng,
Luật Đầu tư và các văn bản hướng dẫn có liên quan là rất cần thiết, tạo nên
một quy trình đầu tư tương đối khép kín và đồng bộ. Trong đó, công tác quản
lý nhà nước đối với các dự án đầu tư xây dựng tại Ban quản lý dự án có vai
trò đặc biệt quan trọng nhằm đảm bảo việc thực hiện dự án mang lại hiệu quả
cao. Tuy nhiên, trong thời gian qua, công tác quản lý các dự án đầu tư xây
dựng ở nhiều địa phương vẫn còn những tồn tại, bất cập thể hiện ở một số
điểm: tiến độ thi công bị kéo dài, chất lượng công trình chưa đảm bảo, các
hình thức và phương pháp quản lý còn lỏng lẽo chưa chặt chẽ làm tăng chi
phí. Chính vì thế hoạt động quản lý nhà nước đối với các dự án xây dựng
đóng vai trò chủ chốt để Ban quản lý dự án triển khai thực hiện quản lý dự án
đảm bảo hiệu quả đầu tư, nâng cao chất lượng công trình, rút ngắn thời gian
thi công, giảm chi phí, an toàn lao động, vệ sinh môi trường.
Xuất phát từ thực tế trên, tác giả thực hiện nghiên cứu đề tài “Quản lý nhà
nước đối với các dự án đầu tư xây dựng tại Ban quản lý dự án Đầu tư xây dựng
chuyên ngành – Bộ Xây dựng” nhằm đánh giá thực trạng và đề xuất các giải
1
pháp để hoàn thiện công tác quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư xây
dựng tại Ban quản lý dự án Đầu tư xây dựng chuyên ngành – Bộ Xây dựng.
2.
Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn
2.1. Mục đích nghiên cứu:
Đề xuất giải pháp hoàn thiện công tác quản lý nhà nước đối với các dự
án đầu tư xây dựng tại Ban quản lý dự án ĐTXD chuyên ngành – Bộ Xây
dựng được giao.
2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu:
Để đạt được mục đích cần tập trung nghiên cứu các nhiệm vụ chủ yếu
sau đây:
Nghiên
cứu làm rõ cơ sở lý luận, thực tiễn và pháp lý về công tác quản
lý nhà nướccác dự án đầu tư xây dựng tại Ban quản lý dự án ĐTXD chuyên
ngành – Bộ Xây dựng.
Nghiên
cứu, phân tích, đánh giá thực trạng công tác quản lý nhà nước đối
với các dự án đầu tư xây dựng tại Ban quản lý dự án ĐTXD chuyên ngành – Bộ
Xây dựng và năng lực quản lý dự án đầu tư xây dựng của cơ quan này.
Đề
xuất các giải pháp để hoàn thiện công tác quản lý nhà nước đối với
các dự án đầu tư xây dựng tại Ban quản lý dự án ĐTXD chuyên ngành – Bộ
Xây dựng.
3.
Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luận văn
Đối
tượng nghiên cứu: Công tác quản lý nhà nước đối với các dự án
đầu tư xây dựng sử dụng vốn Ngân sách Nhà nước tại Ban quản lý dự án
ĐTXD chuyên ngành – Bộ Xây dựng.
Phạm
vi nghiên cứu: Công tác quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư
xây dựng do Ban quản lý dự án ĐTXD chuyên ngành – Bộ Xây dựng thực hiện.
Phạm
vi về thời gian: Từ năm 2015 đến năm 2019.
2
4.
Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu của luận văn
Trên cơ sở phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử, luận
văn đã sử dụng các phương pháp thống kê, thu thập số liệu, phân tích, so sánh và
tổng hợp về thực trạng công tác quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư xây
dựng sử dụng nguồn vốn Ngân sách Nhà nước. Phương pháp phân tích định tính
kết hợp định lượng để phân tích, đánh giá và đề xuất các giải pháp hoàn thiện,
nâng cao năng lực quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư xây dựng.
5.
Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
Ý
nghĩa lý luận: Luận văn góp phần hệ thống hóa một số vấn đề lý
luận liên quan đến quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư xây dựng tại
Ban quản lý dự án.
Ý
nghĩa thực tiễn: Vận dụng các lý luận liên quan đến quản lý nhà
nước đối với các dự án đầu tư xây dựng để giải quyết các vấn đề tồn tại trong
công tác quản lý nhà nước các dự án đầu tư xây dựng tại Ban quản lý dự án,
trên cơ sở đó đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện công tác quản lý nhà
nước đối với các dự án đầu tư xây dựng tại Ban quản lý dự án ĐTXD chuyên
ngành – Bộ Xây dựng.
6. Kết cấu luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục các chữ viết tắt, danh mục tài
liệu tham khảo, luận văn được kết cấu thành 03 chương như sau:
Chương
1: Một số vấn đề lý luận và thực tiễn cơ bản về Quản lý Nhà
nước đối với các dự án đầu tư xây dựng.
Chương
2: Thực trạng công tác Quản lý Nhà nước đối với các dự án
đầu tư xây dựng tại Ban quản lý dự án ĐTXD chuyên ngành – Bộ Xây dựng
từ năm 2015 đến năm 2019.
Chương
3: Phương hướng và giải pháp nhằm hoàn thiện công tác Quản
lý Nhà nước đối với các dự án đầu tư xây dựng tại Ban quản lý dự án ĐTXD
chuyên ngành – Bộ Xây dựng.
3
CHƢƠNG 1
MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIẾN CƠ BẢN VỀ QUẢN LÝ
NHÀ NƢỚC ĐỐI VỚI CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƢ XÂY DỰNG
1.1. Những vấn đề cơ bản về Dự án đầu tƣ xây dựng
1.1.1. Khái niệm dự án đầu tư xây dựng
Dự án đầu tư xây dựng (DAĐTXD) là tổng thể các hoạt động với các
nguồn lực và chi phí cần thiết được bố trí theo một kế hoạch chặt chẽ với quy
trình thời gian và địa điểm xác định nhằm đạt đươc mục tiêu đã định trước.
Hiện nay, có nhiều quan niệm khác nhau về dự án đầu tư xây dựng, phải xem
xét ở các góc độ khác nhau:
-
Xét về mặt hình thức, dự án đầu tư xây dựng là một tập hồ sơ tài liệu
trình bày một cách chi tiết và có hệ thống các hoạt động và chi phí theo một
kế hoạch để đạt được những kết quả và thực hiện được những mục tiêu nhất
định trong tương lai;
-
Xét về góc độ quản lý, dự án đầu tư xây dựng là một công cụ quản lý
việc sử dụng vốn, vật tư, lao động để tạo ra các kết quả kinh tế tài chính trong
một thời gian dài;
-
Xét trên góc độ kế hoạch hóa, dự án đầu tư xây dựng là một công cụ
thể hiện kế hoạch chi tiết của một công cuộc đầu tư sản xuất kinh doanh, phát
triển KT-XH, làm tiền đề cho các quyết định đầu tư và tài trợ. Dự án đầu tư
xây dựng là một hoạt động kinh tế riêng biệt nhỏ nhất trong công tác kế hoạch
hóa nền kinh tế nói chung;
-
Dù xét theo bất kỳ góc độ nào thì một dự án đầu tư xây dựng cũng đều
bao gồm: Mục tiêu của dự án, các kết quả, các hoạt động và các nguồn lực. Các
kết quả được xem là cột mốc đánh dấu tiến độ của dự án. Vì vậy, trong quá trình
thực hiện dự án phải thường xuyên theo dõi các đánh giá kết quả đạt được.
4
Như vậy, khái niệm về dự án đầu tư xây dựng: “DAĐTXD là tập hợp
các đề xuất có liên quan đến việc sử dụng vốn để tiến hành hoạt động xây
dựng để xây dựng mới, sửa chữa, cải tạo công trình xây dựng nhằm phát
triển, duy trì, nâng cao chất lượng công trình hoặc sản phẩm, dịch vụ trong
thời gian và chi phí xác định. Ở giai đoạn chuẩn bị đầu tư xây dựng, dự án
được thể hiện thông qua Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi đầu tư xây dựng,
Báo cáo nghiên cứu khả thi đầu tư xây dựng hoặc Báo cáo kinh tế - kỹ thuật
đầu tư xây dựng” [theo Luật Xây dựng số 50/2014/QH13 ngày 18/6/2014].
Công trình xây dựng là sản phẩm được tạo thành bởi sức lao động của
con người, vật liệu xây dựng, thiết bị lắp đặt vào công trình, được liên kết
định vị với đất, có thể bao gồm phần dưới mặt đất, phần trên mặt đất, phần
dưới mặt nước và phần trên mặt nước, được xây dựng theo thiết kế. Công
trình xây dựng bao gồm công trình dân dụng, công trình công nghiệp, giao
thông, nông nghiệp và phát triển nông thôn, công trình hạ tầng kỹ thuật và
công trình khác [theo Luật Xây dựng số 50/2014/QH13 ngày 18/6/2014].
1.1.2. Đặc điểm của dự án đầu tư xây dựng
-
Dự án đầu tư xây dựng có sản phẩm cuối cùng là công trình xây dựng
(CTXD) hoàn thành đảm bảo các mục tiêu ban đầu đã đặt ra về thời gian, chi
phí, chất lượng, an toàn, vệ sinh và bảo vệ môi trường…
-
Sản phẩm là công trình của dự án đầu tư xây dựng mang tính đơn
chiếc, độc đáo và không phải là sản phẩm của một quá trình sản xuất liên tục,
hàng loạt.
-
Dự án đầu tư xây dựng có chu kỳ riêng trải qua các giai đoạn hình
thành và phát triển, có thời gian tồn tại hữu hạn, nghĩa là có thời điểm bắt đầu
xuất hiện ý tưởng về xây dựng công trình dự án và kết thúc khi công trình xây
dựng hoàn thành đưa vào khai thác sử dụng, khi công trình dự án hết niên hạn
khai thác và chấm dứt tồn tại.
5
-
Dự án đầu tư xây dựng có sự tham gia của nhiều chủ thể, đó là chủ đầu
tư, chủ công trình, đơn vị thiết kế, đơn vị quản lý dự án, đơn vị giám sát, đơn
vị thi công, đơn vị tư vấn khác, nhà cung cấp …
-
Các chủ thể này có lợi ích khác nhau, quan hệ giữa họ thường mang tính
đối tác. Môi trường làm việc mang tính đa phương và dễ xảy ra xung đột quyền
lợi giữa các chủ thể. Vì vậy, khi tiến hành hoạt động đầu tư xây dựng cần phải có
sự liên kết chặt chẽ giữa các chủ thể trong quản lý quá trình đầu tư.
-
Dự án đầu tư xây dựng luôn bị hạn chế bởi các nguồn lực là tiền vốn,
nhân lực, công nghệ, kỹ thuật, vật tư thiết bị… kể cả thời gian, ở góc độ là
thời gian cho phép.
-
Dự án đầu tư xây dựng thường yêu cầu một lượng vốn đầu tư lớn, thời
gian thực hiện dài, phụ thuộc vào quy mô, tính chất sản phẩm và có tính chất
bất định rủi ro cao.
-
Dự án đầu tư xây dựng luôn trong môi trường hoạt động phức tạp và có
tính rủi ro cao chủ yếu là do thời gian của quá trình đầu tư kéo dài.
-
Trong thời gian này các yếu tố kinh tế, chính trị và của tự nhiên biến
động sẽ gây nên những thất thoát, lãng phí, gọi chung là những tổn thất mà
nhà đầu tư không lường trước được hết khi lập dự án.
-
Chịu tác động từ nhiều yếu tố khách quan khác nhau mà con người
không thể làm chủ được như nắng, mưa, bão, ... Vì vậy, điều kiện sản xuất
xây dựng thiếu tính ổn định, luôn luôn biến động và thường bị gián đoạn.
-
Sự thay đổi cơ chế chính sách của nhà nước như thay đổi chính sách
thuế, thay đổi nguồn nhiên liệu, nhu cầu sử dụng cũng có thể gây nên thiệt hại
cho hoạt động đầu tư.
1.1.3. Phân loại dự án đầu tư xây dựng
Phân loại đầu tư xây dựng là sắp xếp các dự án đầu tư theo từng nhóm
dựa trên các tiêu thức nhất định. Việc phân loại các dự án là tiền đề để xác
6
định chu trình thích hợp, giúp việc quản lý các dự án được dễ dàng và khoa
học. Theo Điều 5, Nghị định 59/2015/NĐ-CP ngày 18/6/2015 của Chính phủ
về quản lý dự án đầu tư xây dựng thì việc phân loại đầu tư xây dựng được mô
tả như sau:
1.
Theo nguồn vốn đầu tư
kinh tế - kỹ thuật ĐTXD
1.1.3.1. Theo nguồn vốn đầu tư
-
Dự án sử dụng vốn ngân sách Nhà nước;
-
Dự án sử dụng vốn Nhà nước ngoài ngân sách, gồm:
+ Dự án sử dụng vốn tín dụng do Nhà nước bảo lãnh;
+ Dự án sử dụng vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước;
+ Dự án sử dụng vốn đầu tư phát triển của doanh nghiệp Nhà nước;
+ Dự án sử dụng vốn đầu tư phát triển của các đơn vị hành chính sự
nghiệp công.
-
Dự án sử dụng vốn khác bao gồm cả vốn tư nhân hoặc sử dụng hỗn
hợp nhiều nguồn vốn.
1.1.3.2. Theo quy mô dự án
Để tiến hành quản lý và phân cấp quản lý, tùy theo tính chất của dự án và
quy mô đầu tư, các dự án công trình được chia ra gồm dự án quan trọng quốc gia
và 3 nhóm A, B, C theo các tiêu chí quy định của pháp luật về đầu tư công:
7
a) Dự án quan trọng quốc gia
Các dự án đầu tư xây dựng có sử dụng vố đầu tư công từ 10.000 tỷ
đồng trở lên.
Các dự án đầu tư xây dựng có mức độ ảnh hưởng đến môi trường hoặc
tiềm ẩn khả năng ảnh hưởng nghiêm trọng đến môi trường, bao gồm:
-
Nhà máy điện hạt nhân;
-
Sử dụng đất có yêu cầu chuyển mục đích sử dụng đất vườn quốc gia,
khu bảo tồn thiên nhiên, khu bảo vệ cảnh quan, khu rừng nghiên cứu, thực
nghiệm khoa học từ 50 héc ta trở lên;
-
Rừng phòng hộ đầu nguồn từ 50 héc ta trở lên;
-
Rừng phòng hộ chắn gió, chắn cát bay, chắn sóng, lấn biển, bảo vệ môi
trường từ 500 héc ta trở lên;
-
Rừng sản xuất từ 1.000 héc ta trở lên; sử dụng đất có yêu cầu chuyển
mục đích sử dụng đất trồng lúa nước từ hai vụ trở lên với quy mô từ 500 héc
ta trở lên;
-
Di dân tái định cư từ 20.000 người trở lên ở miền núi, từ 50.000 người
trở lên ở các vùng khác;
-
Dự án đòi hỏi phải áp dụng cơ chế, chính sách đặc biệt cần được Quốc
hội quyết định. Các dự án này không tính đến mức vốn đầu tư.
b) Dự án nhóm A
-
Các dự án đầu tư xây dựng: tại địa bàn có di tích quốc gia đặc biệt; địa
bàn đặc biệt quan trọng đối với quốc gia về quốc phòng, an ninh theo quy
định của pháp luật về quốc phòng, an ninh; thuộc lĩnh vực bảo vệ quốc phòng,
an ninh có tính chất bảo mật quốc gia; các dự án đầu tư xây dựng: sản xuất
chất độc hại, chất nổ; hạ tầng khu công nghiệp, khu chế xuất. Các dự án này
không tính đến mức vốn đầutư.
-
Các dự án đầu tư xây dựng: giao thông (bao gồm cầu, cảng biển, cảng
sông, sân bay, đường sắt, đường quốc lộ), công nghiệp điện, khai thác dầu
8
khí; hóa chất, phân bón, xi măng; chế tạo máy, luyện kim; khai thác, chế biến
khoáng sản, xây dựng khu nhà ở có vốn đầu tư từ 2.300 tỷ đồng trở lên.
-
Các dự án đầu tư xây dựng: giao thông (trừ các dự án cầu, cảng biển,
cảng sông, sân bay, đường sắt, đường quốc lộ), thủy lợi, cấp thoát nước và
công trình hạ tầng kỹ thuật, kỹ thuật điện, sản xuất thiết bị thông tin, điện tử,
hóa dược, sản xuất vật liệu (trừ các dự án hóa chất, phân bón, xi măng), công
trình cơ khí (trừ các dự án chế tạo máy, luyện kim), bưu chính, viễn thông có
vốn đầu tư từ 1.500 tỷ đồng trở lên.
-
Các dự án đầu tư xây dựng: sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi
trồng thủy sản, vườn quốc gia, khu bảo tồn thiên nhiên, hạ tầng kỹ thuật khu
đô thị mới, công nghiệp có vốn đầu tư từ 1.000 tỷ đồng trở lên.
-
Các dự án đầu tư xây dựng: y tế, văn hóa, giáo dục, nghiên cứu khoa
học, tin học, phát thanh, truyền hình, kho tàng, du lịch, thể dục thể thao, xây
dựng dân dụng (trừ xây dựng khu nhà ở) có vốn đầu tư từ 800 tỷ đồng trở lên.
c) Dự án nhóm B
-
Các dự án đầu tư xây dựng: giao thông (bao gồm cầu, cảng biển, cảng
sông, sân bay, đường sắt, đường quốc lộ), công nghiệp điện, khai thác dầu
khí; hóa chất, phân bón, xi măng; chế tạo máy, luyện kim; khai thác, chế biến
khoáng sản, xây dựng khu nhà ở có vốn đầu tư từ 120 đến 2.300 tỷ đồng.
-
Các dự án đầu tư xây dựng: giao thông (trừ các dự án cầu, cảng biển,
cảng sông, sân bay, đường sắt, đường quốc lộ), thủy lợi, cấp thoát nước và
công trình hạ tầng kỹ thuật, kỹ thuật điện, sản xuất thiết bị thông tin, điện tử,
hóa dược, sản xuất vật liệu (trừ các dự án hóa chất, phân bón, xi măng), công
trình cơ khí (trừ các dự án chế tạo máy, luyện kim), bưu chính, viễn thông có
vốn đầu tư từ 80 đến 1.500 tỷ đồng.
-
Các dự án đầu tư xây dựng: sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi
trồng thủy sản, vườn quốc gia, khu bảo tồn thiên nhiên, hạ tầng kỹ thuật khu
đô thị mới, công nghiệp có vốn đầu tư từ 60 đến 1.000 tỷ đồng.
9
-
Các dự án đầu tư xây dựng: y tế, văn hóa, giáo dục, nghiên cứu khoa
học, tin học, phát thanh, truyền hình, kho tàng, du lịch, thể dục thể thao, xây
dựng dân dụng (trừ xây dựng khu nhà ở) có vốn đầu tư từ 45 đến 800 tỷ đồng.
d) Dự án nhóm C
-
Các dự án đầu tư xây dựng: giao thông (bao gồm cầu, cảng biển, cảng
sông, sân bay, đường sắt, đường quốc lộ), công nghiệp điện, khai thác dầu
khí; hóa chất, phân bón, xi măng; chế tạo máy, luyện kim; khai thác, chế biến
khoáng sản, xây dựng khu nhà ở có vốn đầu tư dưới 120 tỷ đồng.
-
Các dự án đầu tư xây dựng: giao thông (trừ các dự án cầu, cảng biển,
cảng sông, sân bay, đường sắt, đường quốc lộ), thủy lợi, cấp thoát nước và
công trình hạ tầng kỹ thuật, kỹ thuật điện, sản xuất thiết bị thông tin, điện tử,
hóa dược, sản xuất vật liệu (trừ các dự án hóa chất, phân bón, xi măng), công
trình cơ khí (trừ các dự án chế tạo máy, luyện kim), bưu chính, viễn thông có
vốn đầu tư từ dưới 80 tỷ đồng.
-
Các dự án đầu tư xây dựng: sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi
trồng thủy sản, vườn quốc gia, khu bảo tồn thiên nhiên, hạ tầng kỹ thuật khu
đô thị mới, công nghiệp có vốn đầu tư dưới 60 tỷ đồng.
-
Các dự án đầu tư xây dựng: y tế, văn hóa, giáo dục, nghiên cứu khoa
học, tin học, phát thanh, truyền hình, kho tàng, du lịch, thể dục thể thao, xây
dựng dân dụng (trừ xây dựng khu nhà ở) có vốn đầu tư dưới 45 tỷ đồng.
1.1.3.3. Theo yêu cầu lập Báo cáo kinh tế - kỹ thuật đầu tư xây dựng
-
Công trình xây dựng sử dụng cho mục đích tôn giáo.
-
Công trình xây dựng mới, sửa chữa, cải tạo, nâng cấp có tổng mức đầu
tư dưới 15 tỷ đồng (không bao gồm tiền sử dụng đất).
-
Nghiên cứu phân loại dự án đầu tư xây dựng có ý nghĩa cho việc quản
lý dự án như: quy định về thẩm quyền, điều kiện năng lực của tổ chức và cá
nhân, quản lý về thời gian, chi phí, những điểm cần chú ý trong quản lý dự án
(phạm vi quản lý, tổ chức thực hiện, ...).
10
1.2. Quản lý, QLNN và QLNN đối với dự án đầu tƣ xây dựng
1.2.1. Quản lý và quản lý nhà nước
a) Quản lý
Quản lý, theo nghĩa chung là loại hình hoạt động xã hội bắt nguồn từ
tính chất cộng đồng dựa trên sự phân công lao động xã hội và hiệp tác để tiến
hành những công việc nhằm mục đích chung.
Lý giải tính tất yếu của quản lý đối với lao động xã hội, C.Mác viết:
“Bất kỳ lao động xã hội trực tiếp hay lao động chung nào đó mà được tiến
hành tuân theo một quy mô tương đối lớn đều cần có sự quản lý ở mức độ
nhiều hay ít nhằm phối hợp những hoạt động cá nhân và thực hiện những
chức năng chung phát sinh từ sự vận động của toàn bộ cơ thể sản xuất,… Một
nhạc công tự điều khiển mình, nhưng một dàn nhạc phải có nhạc trưởng”.
Như vậy, có thể quan niệm: Quản lý là tổng thể các hoạt động có tổ
chức, có mục đích của chủ thể quản lý tác động đến đối tượng quản lý nhằm
đạt được các mục tiêu quản lý đã đề ra.
Với mục đích nhằm phối hợp hoạt động chung của nhiều người, hoạt
động quản lý hình thành ở mỗi lĩnh vực của đời sống xã hội với các cấp độ
khác nhau, như: Quản lý các quá trình diễn ra trong giới vô sinh, quản lý các
quá trình diễn ra trong cơ thể sống, quản lý các quá trình diễn ra trong xã hội
loài người. Trong phạm vi đề tài luận án chỉ đề cập quản lý các quá trình diễn
ra trong xã hội loài người (quản lý xã hội). Quản lý xã hội là dạng quản lý
phức tạp nhất, bao gồm nhiều lĩnh vực, cấp độ như: quản lý nhà nước, quản lý
hành chính, quản lý kinh tế, quản lý ngành, quản lý vĩ mô, quản lý vi mô,…
b) Quản lý nhà nước
Quản lý nhà nước là một nội dung trong quản lý xã hội do cơ quan nhà
nước có thẩm quyền thực hiện. Quản lý nhà nước được hiểu theo nghĩa rộng và
nghĩa hẹp. Theo nghĩa rộng, quản lý nhà nước là hoạt động của nhà nước trên
11
các lĩnh vực lập pháp, hành pháp và tư pháp nhằm thực hiện các chức năng
đối nội và đối ngoại của nhà nước. Theo nghĩa hẹp, quản lý nhà nước là hoạt
động được thực hiện chủ yếu bởi các cơ quan nhà nước nhằm bảo đảm chấp
hành pháp luật và các nghị quyết của các cơ quan quyền lực nhà nước để tổ
chức, quản lý mọi mặt đời sống xã hội. Để phù hợp với đề tài luận văn, quản
lý nhà nước được tiếp cận theo nghĩa hẹp, là sự quản lý của cơ quan nhà nước.
Giáo trình Quản lý hành chính nhà nước (do Học viện Hành chính quốc
gia phát hành) đưa ra quan niệm: Quản lý nhà nước là sự tác động có tổ chức
và điều chỉnh bằng quyền lực nhà nước đối với các quá trình xã hội và hành
vi
hoạt động của con người để duy trì và phát triển các mối quan hệ xã hội và
trật tự pháp luật nhằm thực hiện những chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước
trong công cuộc xây dựng chủ nghĩa xã hội và bảo vệ Tổ quốc xã hội chủ
nghĩa. Quan niệm này đã phản ánh được thực chất quản lý nhà nước là là sự
tác động có tổ chức bằng quyền lực nhà nước đối với xã hội (tổ chức và cá
nhân) nhằm bảo đảm cho các hoạt động, các mối quan hệ xã hội được duy trì
và phát triển theo quy định pháp luật của Nhà nước.
Từ những cơ sở trên, tiếp cận dưới góc độ kinh tế chính trị, có thể quan niệm
quản lý nhà nước như sau: Quản lý nhà nước là tổng thể các hoạt độngcủa cơ quan
quản lý nhà nước tác động đến đối tượng quản lý nhằm bảo đảm cho các hoạt
động, các mối quan hệ xã hội được duy trì và phát triển theo quy định pháp luật.
Mục tiêu quản lý nhà nước: Mục tiêu quản lý nhà nước của từng cơ quan
quản lý nhà nước cụ thể sẽ phụ thuộc vào chức năng, nhiệm vụ của từng cơ
quan. Tuy nhiên, mục tiêu chung nhất của quản lý nhà nước là bảo đảm cho
các hoạt động, các mối quan hệ xã hội theo đúng quy định pháp luật; huy
động, sử dụng có hiệu quả các nguồn lực thực hiện thắng lợi các mục tiêu, kế
hoạch phát triển kinh tế, xã hội, văn hóa… đã đề ra.
12
Chủ thể quản lý nhà nước: Cơ quan quản lý nhà nước các cấp từ Trung
ương đến cơ sở (Quốc hội, Nhà nước, Chính phủ, các bộ, ban, ngành, hội
đồng nhân dân và ủy ban nhân dân các cấp,..).
Đối tượng quản lý nhà nước: Các tổ chức, cá nhân trong phạm vi quản lý
của cơ quan nhà nước.
Phương thức quản lý nhà nước: Các cơ quan quản lý nhà nước là sử
dụng các công cụ, phương pháp quản lý có tính chất nhà nước để tác động đến
đối tượng quản lý.
Công cụ quản lý nhà nước bao gồm: Công cụ pháp luật (Hiến pháp, luật
pháp, pháp lệnh, nghị định, thông tư, quy định,… do cơ quan nhà nước có
thẩm quyền ban hành); công cụ kế hoạch (kế hoạch dài hạn, trung hạn, ngắn
hạn do cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền phê duyệt); công cụ tài
chính (ngân sách nhà nước, thuế, phí, lệ phí, lãi suất tín dụng, ngân hàng,…).
Phương pháp quản lý nhà nước bao gồm: Phương pháp hành chính
(phương pháp tác động dựa trên cơ sở sử dụng các công cụ pháp luật để
buộc các đối tượng quản lý tuân theo); phương pháp kinh tế (phương pháp
tác động thông qua các chính sách về lợi ích kinh tế: chính sách tiền lương,
tiền thưởng, thu nhập, lợi nhuận, lợi tức,…); phương pháp giáo dục (phương
pháp tác động thông qua công tác tuyên truyền, giáo dục quan điểm, chủ
trương, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước để nâng
cao nhận thức, trách nhiệm của tổ chức, cá nhân).
1.2.2. Quản lý nhà nước về dự án đầu tư xây dựng
Quản lý nhà nước về hoạt động đầu tư xây dựng, được quy định trong
Luật Xây dựng năm 2014 (Luật số 50/2014/QH13, được Quốc hội khóa XIII
thông qua ngày 18/6/2014, có hiệu lực từ ngày 1/1/2015).
Căn cứ vào quan niệm chung “quản lý nhà nước” đề cập ở trên và các quy
định quản lý nhà nước về ĐTXD trong Luật Xây dựng và các văn bản pháp
13
luật có liên quan cho thấy, quản lý nhà nước về hoạt động xây dựng là một bộ
phận của quản lý nhà nước, là sự tác động của cơ quan quản lý nhà nước vào
đối tượng quản lý là các tổ chức, cá nhân thực hiện ĐTXD nhằm đảm bảo cho
hoạt động ĐTXD đúng pháp luật, nâng cao hiệu quả khai thác, huy động, sử
dụng các nguồn lực đầu tư xây dựng; bảo đảm lợi ích của Nhà nước, nhà đầu
tư, cộng đồng xã hội.
Như vậy, từ quan niệm chung về quản lý nhà nước và quan niệm ĐTXD
có thể quan niệm: Quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng là tổng thể các hoạt
động của cơ quan quản lý nhà nước tác động đến đối tượng quản lý nhằm
đảm bảo cho hoạt động đầu tư xây dựng đúng pháp luật, khai thác và sử dụng
hiệu quả các nguồn lực, nâng cao hiệu quả đầu tư và bảo đảm lợi ích của
Nhà nước, nhà đầu tư và cộng đồng.
Quản lý nhà nước về ĐTXD là một bộ phận của quản lý nhà nước, phản
ánh đầy đủ tính chất, đặc điểm chung của quản lý nhà nước. Tuy nhiên, so với
quản lý nhà nước trên một số lĩnh vực khác, quản lý nhà nước về ĐTXD có
nội hàm riêng:
Mục đích quản lý: Đầu tư xây dựng mang tính chất là hoạt động kinh tế,
nên mục đích quản lý nhà nước về ĐTXD không chỉ nhằm bảo đảm cho hoạt
động ĐTXD đúng pháp luật mà còn nhằm nâng cao hiệu quả khai thác, huy
động, sử dụng các nguồn lực của xã hội cho ĐTXD, bảo đảm hài hòa lợi ích
của Nhà nước, nhà đầu tư và cộng đồng.
Chủ thể quản lý: Theo Luật Xây dựng 2014(Chương IX, Điều 161, 162,
163, 164), cơ quan quản lý nhà nước về hoạt động đầu tư xây dựng, trong đó
có ĐTXD, bao gồm: Chính phủ; Bộ xây dựng; các bộ, cơ quan ngang bộ;
UBND các cấp. Trách nhiệm của các cơ quan quản lý nhà nước về đầu tư xây
dựng, trong đó có được phân cấp.
14
Đối tượng quản lý: Hoạt động ĐTXD diễn ra có tính quy trình trải qua
một số khâu, bước (lập quy hoạch, kế hoạch đầu tư; xây dựng, thẩm định, phê
duyệt dự án đầu tư; triển khai thực hiện các dự án đầu tư; kiểm tra, giám sát,
thanh tra và xử lý vi phạm trong đầu tư,…). Đồng thời, hoạt động ĐTXD
được thực hiện theo một số hình thức khác nhau, như: đầu tư công, đầu tư
theo hình thức BT, BOT, BTO,… liên quan đến nhiều tổ chức, lực lượng
thuộc hệ thống chính trị, bộ, ngành, doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh
tế tham gia. Do vậy, đối tượng quản lý đa dạng, phức tạp, phạm vi rộng, các
mối quan hệ kinh tế xã hội, quan hệ lợi ích đan xen.
Phương thức quản lý: Các chủ thể quản lý nhà nước về ĐTXD cũng sử
dụng các công cụ, phương pháp kinh tế, hành chính, giáo dục có tính chất nhà
nước để tác động đến đối tượng quản lý. Tuy nhiên, do hoạt động ĐTXD có
tính chất là hoạt động kinh tế và diễn ra trong nền kinh tế thị trường định
hướng xã hội chủ nghĩ nên trong quản lý nhà nước về ĐTXD việc sử dụng các
công cụ, phương pháp quản lý phải phù hợp với các quy luật của kinh tế thị
trường để bảo đảm hài hòa các quan hệ lợi ích giữa Nhà nước, nhà đầu tư,
cộng đồng để tránh nẩy sinh những mâu thuẫn về lợi ích trong ĐTXD.
1.2.3. Chức năng của QLNN đối với các dự án đầu tư xây dựng
-
Bảo đảm cho dự án đầu tư bằng vốn nhà nước được thực hiện đúng
mục đích, yêu cầu;
- Đảm bảo vốn nhà nước sử dụng đúng mục đích, không bị tham ô, lãng phí;
-
Sự can thiệp của Nhà nước vào lĩnh vực đầu tư thường mạnh hơn so
với các lĩnh vực khác và nó bao gồm các nhiệm vụ sau:
+ Xây dựng các chiến lược phát triển, kế hoạch định hướng, cung cấp
thông tin, dự báo để hướng dẫn đầu tư;
+ Xây dựng luật pháp, quy chế và các chính sách quản lý đầu tư xây dựng;
+ Tạo môi trường kinh tế thuận lợi và quy định khuôn khổ pháp lý cho
hoạt động đầu tư xây dựng;
15
+
Điều hoà thu nhập giữa chủ đầu tư, nhà thầu, người lao động...
+
Quản lý việc sử dụng đất đai, tài nguyên một cách hợp lý, bảo vệ môi
trường, quản lý việc xây dựng các kết cấu hạ tầng kỹ thuật và kết cấu hạ tầng
xã hội;
Xây dựng chính sách cán bộ lĩnh vực đầu tư xây dựng, quy định chức
+
danh và tiêu chuẩn cán bộ.
Thực hiện kiểm soát các nguồn vốn để có các biện pháp thích hợp
+
nhằm đảm bảo sự cân đối tổng thể của toàn bộ nền kinh tế;
Quản lý đồng bộ hoạt động đầu tư xây dựng từ khi bỏ vốn tới khi
+
thanh lý các tài sản do đầu tư xây dựng tạo ra.
1.2.4. Nguyên tắc và sự cần thiết của QLNN đối với dự án đầu tư xây
dựng bằng nguồn vốn Ngân sách nhà nước
a)
Về ngân sách nhà nước
Theo quy định tại Điều 4, Luật Ngân sách nhà nước số 83/2015/QH13
ngày 25/6/2015 của Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam:
“Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự
toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước
có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của
Nhà nước.”.
Theo quy định tại khoản 13, Điều 4, Luật Đầu tư công số 49/2014/QH13
ngày 18/6/2014: Dự án đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn ngân sách
nhà nước là dự án đầu tư sử dụng toàn bộ hoặc một phần vốn đầu tư ngân
sách nhà nước.
b) Nguyên tắc quản lý nhà nước về dự án ĐTXD sử dụng vốn NSNN:
Dự án đầu tư xây dựng sử dụng vốn ngân sách nhà nước được quản lý
chặt chẽ, toàn diện, theo đúng trình tự để bảo đảm mục tiêu đầu tư, chất
lượng, tiến độ thực hiện, tiết kiệm chi phí và đạt được hiệu quả dự án (Theo
16
