Sự tham gia của ngân hàng nhà nước trong hoạt động sáp nhập các tổ chức tín dụng hiện nay

CHĐNH SẤCH

SÛÅ THAM GIA CA NGÊN HÂNG NHÂ NÛÚÁC TRONG HOẨT ÀƯÅNG
SẤP NHÊÅP CẤC TƯÍ CHÛÁC TĐN DNG HIÏåN NAY
VIÊN Thế GIaNG*

Sự tham gia của Ngân hàng Nhà nước (NHNN) vào hoạt động sáp nhập tổ chức tín
dụng (TCTD) đã giúp cho hoạt động này tiến triển nhanh, đúng hướng và đáp ứng
được các mục tiêu đề ra. Tuy nhiên, hoạt động sáp nhập TCTD thời gian qua có đúng
thực chất, mục tiêu, yêu cầu của các bên tham gia hoạt động sáp nhập; những can
thiệp của NHNN vào hoạt động sáp nhập TCTD có mang lại hiệu quả như mong muốn
cũng như có giải quyết triệt để được những bất ổn trên thị trường ngân hàng hay chỉ
là sự giảm bớt số lượng các TCTD?… là những câu hỏi cần được làm rõ.
1. Các quy định về sự tham gia của Ngân
hàng Nhà nước vào hoạt động sáp nhập tổ
chức tín dụng
Theo quy định của Luật NHNN Việt Nam
năm 2010, NHNN là Ngân hàng Trung ương
của Nước Cộng hoà XHCN Việt Nam1, thực
hiện chức năng quản lý nhà nước (QLNN) về
tiền tệ, hoạt động ngân hàng và ngoại hối (sau
đây gọi là tiền tệ và ngân hàng); thực hiện
chức năng của Ngân hàng Trung ương về phát
hành tiền, ngân hàng của các TCTD và cung
ứng dịch vụ tiền tệ cho Chính phủ2. Nhiệm vụ,
quyền hạn của NHNN trong việc thực hiện
chức năng QLNN về tiền tệ, hoạt động ngân
hàng và ngoại hối, chức năng Ngân hàng
Trung ương được quy định cụ thể tại Điều 4,
Luật NHNN và được hướng dẫn chi tiết tại
Nghị định số 156/2013/NĐ-CP ngày

11/11/2013 của Chính phủ quy định chức
năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức
của NHNN Việt Nam3.
Một trong những nhiệm vụ, quyền hạn
của NHNN là thực hiện một số hoạt động liên
*
1
2
3
4
5
6

quan đến hoạt động sáp nhập TCTD như: tổ
chức, điều hành và phát triển thị trường tiền
tệ4; chấp thuận việc mua, bán, chia, tách, hợp
nhất, sáp nhập5; quyết định sáp nhập, hợp
nhất, giải thể TCTD6. Với các quy định này,
NHNN được tham gia vào hoạt động sáp nhập
TCTD. Nội dung tham gia của NHNN trong
hoạt động sáp nhập TCTD được thể hiện ở các
hoạt động:
Một là, xây dựng cơ sở pháp lý cho việc
sáp nhập TCTD được thể hiện qua hoạt động
xây dựng văn bản pháp luật (VBPL) quy định
cụ thể điều kiện, hồ sơ, trình tự, thủ tục chấp
thuận việc tổ chức lại TCTD. Có thể khẳng
định, hoạt động xây dựng VBPL quy định cụ
thể điều kiện, hồ sơ, trình tự, thủ tục chấp
thuận việc tổ chức lại TCTD đã được NHNN

quan tâm ngay từ khi xây dựng và vận hành
mơ hình ngân hàng hai cấp, nhưng có sự khác
nhau đáng kể trong quan niệm về sáp nhập
TCTD trong các giai đoạn khác nhau. Một
trong những điểm đáng chú ý trong quá trình
xây dựng VBPL về sáp nhập TCTD của

TS. Trường Đại học Luật - Đại học Huế.
Khoản 1 Điều 2 Luật NHNN Việt Nam năm 2010.
Khoản 3 Điều 2 Luật NHNN Việt Nam năm 2010.
Xem Điều 2 Nghị định số 156/2013/NĐ-CP ngày 11/11/2013 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn
và cơ cấu tổ chức của NHNN Việt Nam.
Khoản 6 Điều 4 Luật NHNN Việt Nam 2010.
Khoản 9 Điều 4 Luật NHNN Việt Nam 2010.
Khoản 12 Điều 4 Luật HNN Việt Nam 2010.
NGHIÏN CÛÁU

Söë 21(325) T11/2016

LÊÅP PHAÁP

45


CHĐNH SẤCH
NHNN chủ yếu là để thực hiện nhiệm vụ củng
cố, sắp xếp, “tái cơ cấu” TCTD trong những
thời điểm nhất định. Điều đó cũng có nghĩa là,
hoạt động ban hành VBPL về sáp nhập TCTD
của NHNN dường như đặt trọng tâm vào

nhiệm vụ sắp xếp lại trật tự thị trường sau một
q trình phát triển như một “nhiệm vụ”
khơng thể chối bỏ. Chẳng hạn, Pháp lệnh
Ngân hàng thương mại, cơng ty tài chính, hợp
tác xã tín dụng quan niệm sáp nhập ngân hàng
là một trong những nội dung thay đổi phải
được NHNN chấp thuận bằng văn bản7. Hay
Luật các TCTD năm 1997 (sửa đổi năm 2004)
quy định về vấn đề sáp nhập TCTD là một
trong những trường hợp bị thu hồi giấy phép8.
Trong thực tiễn thực hiện QLNN đối với
TCTD, NHNN đã ban hành Quyết định số
241/1998/QĐ-NHNN5 ngày 15/7/1998 ban
hành Quy chế sáp nhập, hợp nhất, mua lại
TCTD cổ phần Việt Nam của Thống đốc
NHNN, nhưng vấn đề sáp nhập chỉ áp dụng
đối với TCTD cổ phần Việt Nam và hoạt động
sáp nhập TCTD cổ phần được xác định là
“nhằm tạo cơ sở pháp lý để các TCTD cổ phần
thực hiện trong quá trình củng cố, sắp xếp
lại”9. Điều này được minh chứng bởi một
trong những căn cứ để xây dựng Quyết định
số 241/1998/QĐ-NHNN5 là Quyết định số
96/1998/QĐ-TTg ngày 19/5/1998 của Thủ
tướng Chính phủ về việc củng cố sắp xếp lại
các Ngân hàng thương mại cổ phần tại TP. Hồ
Chí Minh và tình hình thực tế hiện nay của các
TCTD cổ phần.
Hoạt động xây dựng pháp luật về sáp
nhập TCTD của NHNN thực sự theo hướng

thị trường, là quyền của TCTD khi thực hiện
việc tổ chức lại TCTD chỉ được khẳng định rõ
tại Thông tư số 04/2010/TT-NHNN ngày
11/2/2010 của NHNN quy định việc sáp nhập,
hợp nhất, mua lại TCTD, thay thế Quyết định
7
8
9
10
11

12
13
14

46

số 241/1998/QĐ-NHNN5 ngày 15/7/1998 ban
hành Quy chế sáp nhập, hợp nhất, mua lại
TCTD cổ phần Việt Nam của Thống đốc
NHNN.
Vấn đề sáp nhập TCTD được quan niệm
theo Thơng tư số 04/2010/TT-NHNN ngày
11/2/2010 của NHNN là một hình thức tổ
chức lại TCTD và mở rộng đối tượng được
thực hiện hoạt động sáp nhập10. Các tiếp cận
của Thông tư số 04/2010/TT-NHNN liên quan
đến sáp nhập TCTD không chỉ trong trường
hợp cần phải xử lý “TCTD có vấn đề” mà vấn
đề sáp nhập TCTD được xây dựng như là

quyền của TCTD nhưng phải tuân thủ pháp
luật khi thực hiện thủ tục sáp nhập, trong đó
đáng chú ý là quy định về sáp nhập TCTD
nhưng không vi phạm quy định về tập trung
kinh tế theo quy định của Luật Cạnh tranh11.
Với quy định này, hoạt động sáp nhập TCTD
đã được nhìn nhận đúng bản chất là hình thức
tập trung kinh tế, giúp cho TCTD có thể có
được lợi thế về quy mơ, nhưng cũng có quy
định để kiểm sốt hành vi hạn chế cạnh tranh
thông qua hoạt động sáp nhập TCTD12.
Luật các TCTD năm 2010 chính thức luật
hóa vấn đề sáp nhập TCTD là một trong
những hình thức tổ chức lại TCTD sau khi
được NHNN chấp thuận bằng văn bản13 và
giao cho NHNN quy định cụ thể điều kiện, hồ
sơ, trình tự, thủ tục chấp thuận việc tổ chức lại
TCTD14. Từ quy định của Luật các Tổ chức
tín dụng 2010, Ngân hàng Nhà nước đã ban
hành Thông tư số 36/2015/TT-NHNN ngày
31/12/2015 quy định việc tổ chức lại tổ chức
tín dụng. Theo Thơng tư này, sáp nhập là một
hình thức tổ chức lại TCTD, bao gồm hai
trường hợp: i) Ngân hàng thương mại, cơng ty
tài chính sáp nhập vào một ngân hàng thương
mại; ii) Cơng ty tài chính sáp nhập vào một
cơng ty tài chính.

Điểm d khoản 1 Điều 9 Pháp lệnh Ngân hàng thương mại, cơng ty tài chính, hợp tác xã tín dụng ngày 23/5/1990 của Hội
đồng Nhà nước.

Điểm d khoản 1 Điều 29 Luật Các TCTD năm 1997.
Xem: Điều 1 Quyết định số 241/1998/QĐ-NHNN5 ngày 15/7/1998 ban hành Quy chế sáp nhập, hợp nhất, mua lại TCTD
cổ phần Việt Nam của Thống đốc NHNN.
Xem cụ thể tại: Khoản 1 Điều 1, Khoản 1 Điều 6 Thông tư số 04/2010/TT-NHNN ngày 11/2/2010 của NHNN quy định việc
sáp nhập, hợp nhất, mua lại TCTD.
Điều 9 Thông tư số 04/2010/TT-NHNN ngày 11/2/2010 của NHNN quy định việc sáp nhập, hợp nhất, mua lại TCTD quy
định điều kiện để được sáp nhập bao gồm: 1. Không thuộc trường hợp tập trung kinh tế bị cấm theo quy định tại Luật
Cạnh tranh; 2. Có Đề án sáp nhập bao gồm tối thiểu các nội dung quy định tại Điều 12 Thông tư này. Đề án sáp nhập
có nội dung khơng được trái với Hợp đồng sáp nhập; 3. TCTD nhận sáp nhập sau khi sáp nhập đảm bảo mức vốn điều
lệ tối thiểu bằng mức vốn pháp định theo quy định của pháp luật hiện hành.
Xem cụ thể từ Điều 16 đến Điều 24 Luật Cạnh tranh năm 2004.
Khoản 1 Điều 153 Luật các TCTD năm 2010 quy định: TCTD được tổ chức lại dưới hình thức chia, tách, hợp nhất, sáp
nhập, chuyển đổi hình thức pháp lý sau khi được NHNN chấp thuận bằng văn bản.
Khoản 2 Điều 153 Luật các TCTD năm 2010.

NGHIÏN CÛÁU

LÊÅP PHẤP

Sưë 21(325) T11/2016


CHĐNH SẤCH
Thực tiễn xây dựng pháp luật về sáp nhập
TCTD của NHNN cho thấy, quá trình thay đổi
nhận thức về sáp nhập TCTD xuất phát từ đòi
hỏi của thực tiễn QLNN đối với hoạt động
ngân hàng cũng như yêu cầu bảo đảm thống
nhất với pháp luật doanh nghiệp, pháp luật
cạnh tranh liên quan đến hoạt động sáp nhập

TCTD. Sự thay đổi trong nhận thức của
NHNN đối với hoạt động sáp nhập TCTD
giúp cho những quy định của pháp luật sáp
nhập TCTD phản ánh được nhu cầu của thực
tiễn cũng như nhu cầu của các bên tham gia
sáp nhập, của các cổ đông hiện hữu, nhà đầu
tư và khách hàng sử dụng dịch vụ ngân hàng.
Hai là, sự tham gia của NHNN trong giai
đoạn thực hiện thủ tục hoạt động sáp nhập
TCTD liên quan đến quyền ra quyết định cho
phép hay không cho phép TCTD được thực
hiện hoạt động sáp nhập và thực hiện các thủ
tục pháp lý liên quan đến Giấy phép của các
TCTD tham gia sáp nhập. Cụ thể:
Thứ nhất, ở giai đoạn chấp thuận cho
phép thực hiện hoạt động sáp nhập TCTD.
Pháp luật hiện hành chia việc chấp thuận của
NHNN thành hai bước chấp thuận nguyên tắc
và chấp thuận cho phép thực hiện hoạt động
sáp nhập TCTD. Trong bước chấp thuận
nguyên tắc sáp nhập15 TCTD, trong thời hạn
20 ngày kể từ ngày nhận được hồ sơ nêu trên,
NHNN có văn bản gửi TCTD xác nhận đã
nhận đủ hồ sơ hợp lệ hoặc yêu cầu bổ sung,
hoàn thiện hồ sơ. Trong thời hạn 30 ngày kể
từ ngày nhận đủ hồ sơ hợp lệ, NHNN có văn
bản gửi lấy ý kiến:
(i) Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực
thuộc trung ương nơi các TCTD tham gia sáp
nhập đặt trụ sở chính về ảnh hưởng của việc

sáp nhập TCTD đối với sự ổn định kinh tế xã hội trên địa bàn và quan điểm về việc sáp
nhập;
(ii) NHNN chi nhánh tỉnh, thành phố trực
thuộc trung ương nơi TCTD tham gia sáp
nhập đặt trụ sở chính đánh giá về thực trạng
tổ chức và hoạt động của TCTD tham gia sáp
nhập và quan điểm về việc sáp nhập.
Trong thời hạn 60 ngày kể từ ngày nhận
đủ hồ sơ hợp lệ, NHNN có văn bản chấp thuận

nguyên tắc sáp nhập TCTD. Trường hợp
không chấp thuận, NHNN có văn bản nêu rõ
lý do.
Trong bước chấp thuận sáp nhập16, trong
thời hạn 30 ngày kể từ ngày nhận đủ hồ sơ hợp
lệ, NHNN có văn bản chấp thuận sáp nhập,
sửa đổi Giấy phép thành lập và hoạt động của
TCTD nhận sáp nhập, xác nhận đăng ký Điều
lệ và chấp thuận các nội dung khác (nếu có).
Trường hợp khơng chấp thuận, NHNN có văn
bản nêu rõ lý do.
Thứ hai, sự tham gia của NHNN trong
việc thực hiện thủ tục rút giấy phép thành lập
và hoạt động. Nội dung thủ tục rút giấy phép
thành lập và hoạt động được quy định cụ thể
tại Thông tư số 40/2011/TT-NHNN ngày
15/12/2011 của Thống đốc NHNN quy định
về việc cấp Giấy phép và tổ chức, hoạt động
của ngân hàng thương mại, chi nhánh ngân
hàng nước ngồi, văn phịng đại diện của

TCTD nước ngồi, tổ chức nước ngồi khác
có hoạt động ngân hàng tại Việt Nam và
Thông tư số 08/2015/TT-NHNN ngày
30/06/2015 sửa đổi, bổ sung một số điều của
Thông tư số 40/2011/TT-NHNN ngày
15/12/2011 của Thống đốc NHNN quy định
về việc cấp Giấy phép và tổ chức, hoạt động
của ngân hàng thương mại, chi nhánh ngân
hàng nước ngồi, văn phịng đại diện của
TCTD nước ngồi, tổ chức nước ngồi khác
có hoạt động ngân hàng tại Việt Nam.
Thứ ba, sự tham gia trong hoạt động sáp
nhập TCTD khi thực hiện trách nhiệm của các
cơ quan trực thuộc NHNN, Thông tư số
36/2015/TT-NHNN ngày 31/12/2015 quy
định việc tổ chức lại TCTD quy định cụ thể
trách nhiệm của các cơ quan trực thuộc trong
việc giải quyết các thủ tục cho việc hợp nhất
TCTD. Cụ thể:
- Thống đốc NHNN thực hiện thẩm quyền
chấp thuận việc sáp nhập, hợp nhất, mua lại
TCTD17.
- NHNN chi nhánh tỉnh, thành phố có ý
kiến bằng văn bản về việc tổ chức lại TCTD
gửi NHNN và tiến hành thanh tra, giám sát và
xử lý vi phạm đối với các TCTD trên địa bàn
trong việc thực hiện tổ chức lại theo quy định

15 Xem: Khoản 3 Điều 10 Thông tư số 04/2010/TT-NHNN ngày 11/2/2010 của NHNN quy định việc sáp nhập, hợp nhất,
mua lại TCTD.

16 Xem: Điểm b Khoản 3 Điều 14 Thông tư số 36/2015/TT-NHNN ngày 31/12/2015 quy định việc tổ chức lại tổ chức tín
dụng.
17 Xem: Điều 3 Thông tư số 04/2010/TT-NHNN ngày 11/2/2010 của NHNN quy định việc sáp nhập, hợp nhất, mua lại tổ
chức tín dụng.
NGHIÏN CÛÁU

Sưë 21(325) T11/2016

LÊÅP PHẤP

47


CHĐNH SẤCH
về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu
tổ chức của NHNN chi nhánh tỉnh, thành phố
trực thuộc trung ương18.
- Cơ quan thanh tra, giám sát ngân hàng
chủ trì, phối hợp với các Vụ, Cục liên quan
của NHNN, NHNN chi nhánh tỉnh, thành phố
trực thuộc trung ương trình Thống đốc NHNN
xem xét hồ sơ đề nghị sáp nhập, hợp nhất,
chuyển đổi hình thức pháp lý của TCTD; thừa
lệnh Thống đốc NHNN ký văn bản gửi TCTD
xác nhận đã nhận đầy đủ hồ sơ hoặc yêu cầu
bổ sung, hoàn thiện hồ sơ theo quy định của
pháp luật; trình Thống đốc NHNN: văn bản
gửi TCTD về việc chấp thuận nguyên tắc hoặc
khơng chấp thuận ngun tắc (trong đó nêu rõ
lý do) tổ chức lại TCTD; văn bản chấp thuận

tổ chức lại TCTD; sửa đổi, bổ sung Giấy phép
thành lập và hoạt động của TCTD sau sáp
nhập; cấp Giấy phép thành lập và hoạt động
của TCTD hợp nhất; cấp Giấy phép thành lập
và hoạt động của TCTD chuyển đổi hình thức
pháp lý; xác nhận đăng ký Điều lệ, nội dung
sửa đổi, bổ sung Điều lệ của TCTD sau tổ
chức lại; quyết định chấp thuận các nội dung
thay đổi theo quy định của pháp luật và tiến
hành thanh tra, giám sát và xử lý vi phạm của
tổ chức tín dụng trong việc chấp hành các quy
định tại của pháp luật về sáp nhập TCTD theo
thẩm quyền19.
- Thực hiện trách nhiệm của các Vụ, Cục
khác thuộc NHNN như Vụ Tài chính - Kế
tốn, Vụ Pháp chế…20.
Các quy định này cho thấy, NHNN đóng
vai trò quan trọng trong việc ra quyết định
thực hiện thủ tục sáp nhập cho các TCTD. Khi
các TCTD, nhất là các ngân hàng thương mại,
gặp khó khăn, NHNN sẽ chủ động lên kế
hoạch, tổ chức việc sáp nhập giữa các TCTD
không gây ra những biến động lớn trên thị
trường.
2. Đánh giá sự tham gia của Ngân hàng
Nhà nước trong hoạt động sáp nhập tổ
chức tín dụng hiện nay
2.1. Những tác động tích cực
Thứ nhất, NHNN đã rất chủ động và linh
hoạt trong việc thực hiện hoạt động sáp nhập

18
19
20
21

48

TCTD như một giải pháp an tồn cho q
trình cơ cấu lại hệ thống các TCTD giai đoạn
2011 - 2015. Thực hiện Đề án cơ cấu lại hệ
thống các TCTD giai đoạn 2011 - 2015 ban
hành kèm theo Quyết định số 254/QĐ-TTg
ngày 01/3/2012 của Thủ tướng Chính phủ,
NHNN đã thực hiện nhiều biện pháp để thúc
đẩy việc thực hiện hoạt động sáp nhập TCTD
như đánh giá, phân loại TCTD để có lộ trình
xử lý theo hướng tập trung giải quyết ngay các
TCTD yếu kém, đang có nhiều biểu hiện mất
khả năng thanh tốn thơng qua việc u cầu
phải thực hiện việc sáp nhập với nhau. Sau khi
các TCTD phải sáp nhập theo yêu cầu của
NHNN đi vào hoạt động ổn định, NHNN
giảm dần sự can thiệp bằng các biện pháp
hành chính, thay vào đó là việc huy động sự
tham gia của các TCTD có tiềm lực tài chính
mạnh để tiến hành các giao dịch sáp nhập
mang tính tự nguyện21. Có thể khẳng định, sự
chủ động, linh hoạt của NHNN đã đánh đúng
và trúng điểm yếu lớn nhất của thị trường

ngân hàng Việt Nam là tồn tại nhiều TCTD
nhỏ (cần có sự liên kết) và đang gặp nhiều khó
khăn để cạnh tranh (nhằm tăng tiềm lực về tài
chính, tăng khả năng cạnh tranh).
Thứ hai, trong thực tiễn thực hiện thủ tục
sáp nhập TCTD, NHNN đã chỉ đạo quyết liệt
và đúng thời điểm để tháo gỡ những khó khăn,
vướng mắc trong q trình thực hiện hoạt
động sáp nhập TCTD, mặc dù có nhiều người
cho rằng, những biện pháp can thiệp quyết liệt
của NHNN là không tôn trọng thị trường,
không tôn trọng sự tự nguyện của các bên
trong quá trình thực hiện hoạt động sáp nhập.
Chúng tôi cho rằng, các chỉ đạo quyết liệt của
NHNN trong thời gian qua là phù hợp, bởi lẽ,
trong bối cảnh thị trường ngân hàng đang phải
tập trung giải quyết quá nhiều vấn đề thì các
biện pháp can thiệp quyết liệt đã giúp giải
quyết ngay những tồn tại, hạn chế cấp bách,
làm cơ sở cho việc xử lý những bất ổn còn lại.
Thứ ba, NHNN đã thực hiện tốt vai trị
của mình trong việc thực hiện trách nhiệm là
cơ quan ngôn luận trong định hướng, trấn an
dư luận trước, trong và sau khi thực hiện hoạt
động sáp nhập TCTD. Hoạt động này của

Xem: Khoản 4 Điều 22 Thông tư số 36/2015/TT-NHNN ngày 31/12/2015 quy định việc tổ chức lại tổ chức tín dụng.
Xem: Khoản 1 Điều 22 Thơng tư trên.
Xem: Khoản 2, Khoản 3 Điều 22 Thông tư trên.
Xem: Nguyễn Minh Phong, Nhìn lại quá trình tái cơ cấu các ngân hàng thương mại và TCTD,

truy cập ngày 29/7/2015.

NGHIÏN CÛÁU

LÊÅP PHẤP

Sưë 21(325) T11/2016


CHĐNH SẤCH
NHNN đã góp phần quan trọng vào việc giữ
ổn định tâm lý của người gửi tiền, từ đó giúp
giữ ổn định đời sống kinh tế - xã hội và không
ảnh hưởng tới quyền lợi của người gửi tiền
cũng như việc thực hiện các giao dịch kinh
doanh của TCTD trong q trình thực hiện
hoạt động sáp nhập. Nói cách khác, sự tham
gia của NHNN vào hoạt động sáp nhập TCTD
thời gian qua đã giúp bảo đảm an toàn hệ
thống các TCTD và bảo đảm thành công quan
điểm cơ cấu lại TCTD là “không để xảy ra đổ
vỡ và mất an tồn hoạt động ngân hàng ngồi
tầm kiểm sốt của Nhà nước” tại Quyết định
số 254/QĐ-TTg ngày 01/3/2012 của Thủ
tướng Chính phủ phê duyệt Đề án “Cơ cấu lại
hệ thống các TCTD giai đoạn 2011- 2015”.
2.2. Tồn tại, hạn chế
Chúng tôi cho rằng, tồn tại lớn nhất liên
quan đến sự tham gia của NHNN trong hoạt
động sáp nhập TCTD là mức độ chủ động, độc

lập của NHNN trong việc tham gia vào hoạt
động sáp nhập TCTD chưa cao. Sự tham gia
vào hoạt động sáp nhập TCTD của NHNN
cũng chỉ mới dừng lại ở việc thực hiện “thành
công” nhiệm vụ cơ cấu lại hệ thống các TCTD
mà chưa chú trọng tới việc hình thành thị
trường sáp nhập TCTD. Nói cách khác, hoạt
động sáp nhập TCTD được sử dụng như một
biện pháp để cơ cấu lại hệ thống các TCTD một trong những nội dung tái cơ cấu nền kinh
tế theo định hướng của Chính phủ. Sự tham
gia của NHNN trong hoạt động sáp nhập
TCTD phụ thuộc rất lớn vào các định hướng
của Chính phủ. Thực trạng này đã dẫn đến các
hệ quả:
- Sự tham gia của NHNN vào hoạt động
sáp nhập TCTD chỉ thuần túy là sự tham gia
của cơ quan QLNN về tiền tệ và hoạt động
ngân hàng, ngoại hối thông qua việc thực hiện
các thủ tục hành chính liên quan đến sáp nhập
dựa trên quan hệ giữa chủ thể quản lý và đối
tượng quản lý. Với cách làm như hiện tại,
NHNN chưa quan tâm nhiều tới nhân tố thị
trường, nhất là yêu cầu về sự tự nguyện của
các TCTD. Thực tế cho thấy, tham gia vào thủ
tục sáp nhập TCTD, NHNN dường như đặt
trọng tâm vào việc thực hiện nhiệm vụ của
mình trong Đề án “Cơ cấu lại hệ thống các
TCTD giai đoạn 2011- 2015” hơn là việc thực

hiện nhiệm vụ quản lý, điều tiết, dẫn dắt các

giao dịch sáp nhập ngân hàng theo tín hiệu thị
trường.
- Sự tham gia của NHNN trong hoạt động
sáp nhập TCTD mới chỉ giải quyết được mục
tiêu trong ngắn hạn là lập lại trật tự thị trường
ngân hàng sau một thời gian có nhiều bất ổn.
Vì theo đuổi mục tiêu trong ngắn hạn, nên
chưa bảo đảm khả năng tiên liệu cần thiết cho
thị trường, TCTD tham gia hoạt động sáp
nhập cũng như cổ đông22. Thực tế này đã dẫn
đến việc xuất hiện nhiều tin đồn gây bất lợi
cho TCTD, cổ đông của TCTD cũng như các
nhà đầu tư tiềm năng.
3. Kết luận và kiến nghị
Từ những phân tích trên, chúng tơi rút ra
một số kết luận và nêu các kiến nghị sau đây:
Một là, đã có sự chuyển biến mạnh mẽ
trong các quy định pháp luật về sáp nhập
TCTD ở Việt Nam, từ chỗ xem sáp nhập là
một trong những hình thức để giải quyết
những bất ổn của thị trường ngân hàng sang
nhìn nhận việc sáp nhập TCTD là một hình
thức tổ chức lại TCTD, nghĩa là sáp nhập
TCTD đã được nhìn nhận là quyền của các
TCTD và được tiến hành liên tục theo yêu cầu
của các bên dựa trên các tín hiệu của thị
trường ngân hàng. Đây là tiền đề rất quan
trọng cho việc hình thành thị trường mua bán,
sáp nhập TCTD ở Việt Nam. Bởi lẽ, nếu
khơng hình thành được thị trường mua bán,

sáp nhập ngân hàng thì những bất ổn trên thị
trường ngân hàng sẽ tiếp tục đi vào lối mòn là
xử lý các TCTD gặp khó khăn bằng các biện
pháp can thiệp hành chính của NHNN và như
thế, thị trường ngân hàng Việt Nam tiếp tục
mất đi cơ hội để phát triển bền vững, nâng cao
sức cạnh tranh trong điều kiện thị trường dịch
vụ ngân hàng đã hội nhập sâu rộng vào nền
kinh tế thế giới. Dưới góc độ pháp lý, nếu
những quy định pháp luật đã có sự chuyển
biến về nội dung mà khơng đi vào đời sống thì
những văn bản luật này không thể trở thành
lực đẩy cho thị trường tự điều chỉnh khi xảy
ra biến động, các chủ thể đầu tư, kinh doanh
trong lĩnh vực ngân hàng bị mất đi cơ hội đầu
tư thông qua hoạt động mua bán, sáp nhập
TCTD. Và như thế, đâu đó người ta vẫn nhận

22 Việt Hoàng, Sáp nhập ngân hàng: Thêm những tình huống bất ngờ, truy cập ngày 14/1/2015.
NGHIÏN CÛÁU

Sưë 21(325) T11/2016

LÊÅP PHẤP

49


CHĐNH SẤCH
thấy “sự độc quyền” của NHNN trong can

thiệp vào các giao dịch sáp nhập ngân hàng và
khơng ít trường hợp, NHNN đã “mua lại”
TCTD với giá 0 đồng, gây nên nhiều tranh cãi
cũng như không giải quyết được triệt để
những bất ổn trên thị trường ngân hàng. Vì
vậy, về lâu dài, sự phát triển của thị trường
ngân hàng nước ta sẽ phải tuân theo quy luật
vốn có của nó. Điều này đòi hỏi NHNN cần
xây dựng một chiến lược dài hạn để hình
thành thị trường mua bán, sáp nhập TCTD ở
Việt Nam. Để bảo đảm cho yêu cầu hình thành
thị trường mua bán, sáp nhập TCTD, NHNN
cần phải giảm thiểu sự tham gia cũng như can
thiệp trực tiếp vào các giao dịch sáp nhập, mua
lại TCTD như hiện tại, mà chuyển sang vai trò
là “bà đỡ” cho sự ra đời của thị trường sáp
nhập, mua lại TCTD thông qua việc nâng cao
chất lượng các văn bản quy phạm pháp luật
điều chỉnh hoạt động sáp nhập, mua lại TCTD
và xây dựng các biện pháp hỗ trợ giúp cho các
TCTD khi tham gia giao dịch sáp nhập, mua
lại TCTD được thực hiện một cách thuận tiện.
Hai là, khuôn khổ pháp lý cho hoạt động
sáp nhập TCTD có liên quan đến nhiều lĩnh
vực pháp luật khác nhau như pháp luật doanh
nghiệp, pháp luật cạnh tranh, pháp luật chứng
khoán. Vấn đề quan trọng nhất trong việc thiết
lập khuôn khổ pháp luật về sáp nhập TCTD
theo định hướng thị trường là phải xác định rõ
những trường hợp không được thực hiện giao

dịch sáp nhập do vi phạm quy định về kiểm
soát tập trung kinh tế23 và các trường hợp được
miễn trừ24. Vì vậy, để điều chỉnh tốt hơn hoạt
động sáp nhập TCTD, chúng tôi cho rằng,
NHNN cần nghiên cứu bổ sung thêm quy định
về ngưỡng giới hạn tập trung kinh tế trong
hoạt động sáp nhập ngân hàng theo quy định
của Luật Cạnh tranh, bởi lẽ, Luật Cạnh tranh

chỉ quy định về “hành vi hạn chế cạnh tranh,
hành vi cạnh tranh khơng lành mạnh, trình tự,
thủ tục giải quyết vụ việc cạnh tranh, biện
pháp xử lý vi phạm pháp luật về cạnh tranh”25
của tổ chức, cá nhân kinh doanh (sau đây gọi
chung là doanh nghiệp) bao gồm cả doanh
nghiệp sản xuất, cung ứng sản phẩm, dịch vụ
cơng ích, doanh nghiệp hoạt động trong các
ngành, lĩnh vực thuộc độc quyền nhà nước và
doanh nghiệp nước ngoài hoạt động ở Việt
Nam và hiệp hội ngành nghề hoạt động tại
Việt Nam26. Nếu các quy định pháp luật về sáp
nhập TCTD làm được điều này sẽ tạo lập cơ
sở pháp lý cho sự giới hạn can thiệp trái quy
luật của thị trường vào hoạt động sáp nhập
TCTD của NHNN.
Ba là, nghiên cứu cụ thể hơn nữa quy
định về tư vấn thực hiện sáp nhập TCTD.
Thông tư số 36/2015/TT-NHNN ngày
31/12/2015 đã có quy định về tư vấn tổ chức
lại TCTD. Theo đó, các TCTD tham gia sáp

nhập, hợp nhất, TCTD được chuyển đổi hình
thức pháp lý được sử dụng dịch vụ tư vấn thực
hiện tổ chức lại, song những quy định này
chung chung về điều kiện và khó đi vào thực
tiễn27. Để cho các quy định pháp luật về tư vấn
về sáp nhập TCTD đi vào thực tiễn cũng như
bảo đảm cho hoạt động tư vấn này thúc đẩy
sự phát triển của hoạt động sáp nhập TCTD
theo quy luật của thị trường, chúng tơi kiến
nghị NHNN cần có hướng dẫn cụ thể về loại
hình, hình thức tổ chức của doanh nghiệp kinh
doanh dịch vụ tư vấn tổ chức lại TCTD; cơ
chế kiểm soát để bảo đảm sự khách quan,
trung thực trong hoạt động tư vấn cũng như
bảo vệ quyền lợi của TCTD sau khi tiến hành
sáp nhập; xem xét khả năng coi hoạt động tư
vấn tổ chức lại TCTD là ngành nghề kinh
doanh có điều kiện và phải được đào tạo…n

23 Điều 18 Luật Cạnh tranh quy định: Cấm tập trung kinh tế nếu thị phần kết hợp của các doanh nghiệp tham gia tập trung
kinh tế chiếm trên 50% trên thị trường liên quan, trừ trường hợp quy định tại Điều 19 của Luật này hoặc trường hợp
doanh nghiệp sau khi thực hiện tập trung kinh tế vẫn thuộc loại doanh nghiệp nhỏ và vừa theo quy định của pháp luật.
24 Điều 18 Luật Cạnh tranh quy định miễn trừ đối với tập trung kinh tế bị cấm bao gồm: 1. Một hoặc nhiều bên tham gia
tập trung kinh tế đang trong nguy cơ bị giải thể hoặc lâm vào tình trạng phá sản; 2. Việc tập trung kinh tế có tác dụng
mở rộng xuất khẩu hoặc góp phần phát triển kinh tế - xã hội, tiến bộ kỹ thuật, công nghệ.
25 Điều 1 Luật Cạnh tranh 2004.
26 Điều 2 Luật Cạnh tranh 2004.
27 Điều 7 Thông tư số 36/2015/TT-NHNN ngày 31/12/2015 quy định tổ chức tư vấn tổ chức lại phải đáp ứng đủ các điều
kiện sau đây:
- Là tổ chức được phép cung cấp dịch vụ tư vấn trong lĩnh vực tài chính, ngân hàng;

- Tổ chức tư vấn, người quản lý, người điều hành, cổ đông lớn, chủ sở hữu, thành viên góp vốn của tổ chức tư vấn khơng
phải là người có liên quan, khách hàng đang được cấp tín dụng khơng có bảo đảm, cấp tín dụng với điều kiện ưu đãi của
các TCTD tham gia sáp nhập, hợp nhất, TCTD được chuyển đổi hình thức pháp lý;
- Khơng thực hiện tư vấn tài chính, ngân hàng cho các TCTD tham gia sáp nhập, hợp nhất, TCTD được chuyển đổi hình
thức pháp lý trong thời gian 03 năm liền kề trước năm nộp hồ sơ đề nghị chấp thuận tổ chức lại.

50

NGHIÏN CÛÁU

LÊÅP PHẤP

Sưë 21(325) T11/2016