(Luận văn thạc sĩ) giám sát xã hội đối với quyền lực nhà nước ở việt nam

MỤC LỤC
Trang
PHẦN MỞ ĐẦU

1

Chƣơng 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ CƠ SỞ PHÁP LUẬT VỀ GIÁM
SÁT XÃ HỘI ĐỐI VỚI QUYỀN LỰC NHÀ NƢỚC

7

1.1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ GIÁM SÁT XÃ HỘI ĐỐI VỚI QUYỀN LỰC
NHÀ NƢỚC

7

1.1.1. Quyền lực nhà nƣớc và các loại giám sát đối với quyền lực nhà nƣớc

7

1.1.2. Giám sát xã hội - Một loại giám sát đối với quyền lực nhà nƣớc ở
Việt Nam
1.2. CƠ SỞ PHÁP LUẬT VỀ GIÁM SÁT XÃ HỘI ĐỐI VỚI QUYỀN LỰC
NHÀ NƢỚC

16
27

1.2.1. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật quy định về giám sát xã
hội đối với quyền lực nhà nƣớc
1.2.2. Nội dung của pháp luật về giám sát xã hội đối với quyền lực nhà nƣớc

27
30

1.3. KINH NGHIỆM HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT XÃ HỘI ĐỐI VỚI QUYỀN
LỰC NHÀ NƢỚC CỦA MỘT SỐ NƢỚC TRÊN THẾ GIỚI

39

1.3.1. Giám sát xã hội ở một số nƣớc

39

1.3.2. Những kinh nghiệm có thể áp dụng cho giám sát xã hội ở Việt Nam

43

Chƣơng 2: THỰC TRẠNG GIÁM SÁT XÃ HỘI ĐỐI VỚI QUYỀN
LỰC NHÀ NƢỚC Ở VIỆT NAM

45

2.1. THỰC TRẠNG CÁC CHỦ THỂ, NỘI DUNG VÀ HÌNH THỨC GIÁM
SÁT XÃ HỘI ĐỐI VỚI QUYỀN LỰC NHÀ NƢỚC

45

2.1.1. Giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên

45

2.1.2. Giám sát của công dân

66


2.1.3. Giám sát của các tổ chức xã hội

72

2.1.4. Giám sát của các tập thể lao động

76

2.1.5. Vai trò và hoạt động của báo chí, dƣ luận xã hội

78

2.2. ĐÁNH GIÁ CHUNG VÀ MỘT SỐ KINH NGHIỆM TỪ THỰC TIỄN
HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT XÃ HỘI ĐỐI VỚI QUYỀN LỰC NHÀ NƢỚC

80

2.2.1. Đánh giá chung về hoạt động giám sát của các chủ thể giám sát xã hội

80

2.2.2. Những nguyên nhân và một số kinh nghiệm

84

Chƣơng 3: PHƢƠNG HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP TĂNG CƢỜNG
GIÁM SÁT XÃ HỘI ĐỐI VỚI QUYỀN LỰC NHÀ NƢỚC

87

3.1. TĂNG CƢỜNG GIÁM SÁT XÃ HỘI ĐỐI VỚI QUYỀN LỰC NHÀ
NƢỚC - YÊU CẦU CẤP THIẾT TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY

87

3.1.1. Tăng cƣờng giám sát xã hội với mục tiêu xây dựng Nhà nƣớc
pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân

87

3.1.2. Tăng cƣờng giám sát xã hội nhằm kế thừa và phát huy ƣu điểm,
khắc phục những yếu kém trong thực tiễn giám sát xã hội đối với
quyền lực nhà nƣớc thời gian qua

89

3.1.3. Tăng cƣờng giám sát xã hội đáp ứng yêu cầu mở cửa, hội nhập
kinh tế quốc tế ngày càng sâu rộng của đất nƣớc

91

3.2. QUAN ĐIỂM VÀ PHƢƠNG HƢỚNG TĂNG CƢỜNG GIÁM SÁT XÃ
HỘI ĐỐI VỚI QUYỀN LỰC NHÀ NƢỚC

93

3.2.1. Quan điểm

93

3.2.2. Những phƣơng hƣớng tăng cƣờng giám sát xã hội đối với quyền
lực nhà nƣớc

94

3.3. MỘT SỐ GIẢI PHÁP NHẰM TĂNG CƢỜNG GIÁM SÁT XÃ HỘI ĐỐI
VỚI QUYỀN LỰC NHÀ NƢỚC

101

3.3.1. Xây dựng và hoàn thiện cơ chế tổng thể về giám sát đối với
quyền lực nhà nƣớc

101


3.3.2. Tiếp tục hoàn thiện và nâng cao hiệu quả thực hành những quy
định pháp luật về giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ
chức chính trị - xã hội.

102

3.3.3. Phát huy vai trò giám sát của các tổ chức xã hội, các tập thể lao
động và các hình thức giám sát trực tiếp của cơng dân

105

3.3.4. Phát huy vai trò giám sát của các cơ quan thông tin đại chúng

106

3.3.5. Tăng cƣờng trách nhiệm của các cơ quan nhà nƣớc trong giám
sát xã hội

107

KẾT LUẬN

108

TÀI LIỆU THAM KHẢO


PHẦN MỞ ĐẦU
1. TÍNH CẤP THIẾT CỦA ĐỀ TÀI
Khoa học cũng nhƣ thực tiễn đời sống chính trị - pháp lý đã khẳng định và
ngày càng làm sáng tỏ nguyên lý rằng nhà nƣớc không phải là một “lực lƣợng bên
ngoài, áp đặt lên xã hội” mà về bản chất nhà nƣớc là “lực lƣợng nảy sinh từ xã hội”,
quyền lực nhà nƣớc do xã hội “trao cho” để phục vụ nhu cầu, lợi ích vì sự phát triển
của xã hội. Trong mối quan hệ đó, xã hội - đƣợc tạo nên bởi những ngƣời dân với vai
trò cá nhân hoặc trong những nhóm và những tổ chức mà ngƣời dân tham gia - có
quyền giám sát đối với quyền lực nhà nƣớc. Cụ thể là giám sát đối với việc tổ chức
và thực hiện quyền lực thông qua quá trình hoạt động của các cơ quan trong bộ máy
nhà nƣớc.

Chúng ta đang xây dựng “Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân
dân, do nhân dân, vì nhân dân”. Nhà nƣớc pháp quyền với những đặc trƣng của nó
ln đặt ra u cầu bắt buộc có những cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nƣớc. Bộ máy
nhà nƣớc là một hệ thống hoàn chỉnh nhờ thế đã thiết lập nên những phƣơng thức nội
tại để hạn chế quyền lực. Tuy nhiên, tất cả những phƣơng thức nhƣ: phân chia quyền
lực, kiềm chế và đối trọng lẫn nhau giữa các nhánh quyền lập pháp - hành pháp - tƣ
pháp, lập ra các cơ quan kiểm tra, thanh tra, kiểm sát của nhà nƣớc,... đều chỉ là
những biện pháp do bản thân nhà nƣớc thực hiện; tự nó chƣa đủ để bảo đảm cho cơ
chế kiểm soát quyền lực nhà nƣớc đƣợc thực hiện một cách toàn diện. Khoa học và
thực tiễn cho thấy, yếu tố giám sát từ bên ngồi, từ phía xã hội cơng dân, tức là giám
sát xã hội đối với nhà nƣớc pháp quyền là quan trọng và cần thiết.
Trên một khía cạnh khác, mục tiêu “đẩy mạnh tồn diện cơng cuộc đổi mới” ở
nƣớc ta dẫn đến tất yếu phải đổi mới hệ thống chính trị. Càng đi sâu vào đổi mới hệ
thống chính trị, chúng ta gặp phải ngày càng bức thiết đòi hỏi phát huy cao độ nền
dân chủ xã hội chủ nghĩa, cụ thể hoá cơ chế “Đảng lãnh đạo, Nhà nước quản lý,
nhân dân làm chủ”, tăng cƣờng giám sát và phản biện xã hội đối với chủ trƣơng,
đƣờng lối của Đảng, pháp luật, chính sách của Nhà nƣớc trong bối cảnh duy nhất
một đảng cầm quyền.
1


Thực tế thời gian qua cho thấy: Phƣơng thức lãnh đạo của Đảng, tổ chức bộ
máy và cơ chế vận hành của Nhà nƣớc ta đã có nhiều đổi mới, trong đó, đã tổ chức
nghiên cứu, ban hành và đƣa vào thực hiện nhiều chủ trƣơng, nghị quyết, văn bản
pháp luật liên quan đến việc phát huy vai trò của giám sát xã hội đối với tổ chức và
hoạt động của bộ máy nhà nƣớc. Cùng với sự tích cực và năng động của các chủ thể
giám sát, việc đa dạng hóa về hình thức, cụ thể hóa về nội dung, thẩm quyền, phạm
vi giám sát đã góp phần làm cho hiệu quả giám sát xã hội đối với quyền lực nhà
nƣớc ngày một tăng lên. Tuy vậy, xét trên bình diện chung, cơ chế vận hành của Nhà
nƣớc trong xã hội vẫn chƣa khắc phục đƣợc những khiếm khuyết ngày càng hiện rõ,

đó là: Hoạt động tổ chức và thực hiện quyền lực của các cơ quan nhà nƣớc chƣa thực
sự khoa học và hiệu quả; tệ quan liêu và tham nhũng ngày càng nghiêm trọng; một
bộ phận cơ quan, cán bộ, công chức nhà nƣớc thực thi Hiến pháp và pháp luật chƣa
thực sự nghiêm minh, chức năng cịn chồng chéo hoặc có nhiệm vụ cịn bỏ trống; có
hiện tƣợng “lấn sân”, vƣợt cấp, vƣợt quyền; dân chủ có lúc, có nơi bị vi phạm,…
Ngun nhân của tình trạng trên có thể phân tích trên nhiều lĩnh vực song có
một thực tế rất rõ là giám sát xã hội đối với quyền lực nhà nƣớc còn bị coi nhẹ. Một
mặt, về nhận thức cho rằng giám sát xã hội khơng có tính cƣỡng chế, khơng đem lại
những hậu quả pháp lý trực tiếp nên ít đƣợc coi trọng (cả về phía chủ thể của quyền
giám sát và phía đối tƣợng bị giám sát). Mặt khác, cũng còn thiếu những sự đầu tƣ
thực sự cả về cơ chế pháp lý và điều kiện vật chất - kỹ thuật cần thiết để giám sát xã
hội trở thành quyền và trách nhiệm thiết thân đối với mỗi cơ quan, tổ chức, công dân
và các thiết chế xã hội khác. Việc nghiên cứu về bản chất, cơ chế pháp lý, các chủ
thể, phạm vi, nội dung, hình thức, hiệu lực, hiệu quả… của giám sát xã hội với tƣ
cách là một loại giám sát đối với quyền lực nhà nƣớc chƣa đƣợc tiến hành đầy đủ.
Trong bối cảnh phải gấp rút hoàn thiện hệ thống pháp luật nhằm đáp ứng yêu cầu hội
nhập kinh tế quốc tế, gia nhập WTO, chúng ta đã gặp khơng ít khó khăn, lúng túng
khi xử lý các vấn đề liên quan đến giám sát từ phía một xã hội đang trên đà phát triển
đối với một nhà nƣớc mới ở giai đoạn khởi đầu của việc xây dựng Nhà nƣớc pháp
quyền.
Chính vì lý do đó, cùng với tính chất cơng việc bản thân đang làm hiện nay,
2


tôi lựa chọn đề tài "Giám sát xã hội đối với quyền lực nhà nước ở Việt Nam" làm
Luận văn tốt nghiệp thạc sĩ luật học của mình nhằm làm rõ cơ sở lý luận, pháp luật
và thực tiễn của vấn đề này; đồng thời đề xuất một số phƣơng hƣớng, giải pháp tăng
cƣờng giám sát xã hội đối với quyền lực nhà nƣớc trong thời gian tới.
2. TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
Qua các tài liệu, sách báo khoa học pháp lý phổ biến ở nƣớc ta hiện nay cho

thấy các cơ quan nghiên cứu khoa học, các nhà nghiên cứu đã đề cập đến giám sát
đối với quyền lực nhà nƣớc dƣới nhiều góc độ khác nhau, tập trung vào những nhóm
vấn đề chủ yếu, nhƣ:
Một là, những vấn đề chung về giám sát: Quan niệm giám sát, các loại, các
lĩnh vực, nội dung của giám sát, điều chỉnh pháp luật đối với tổ chức và hoạt động
giám sát, hiệu quả giám sát, bàn về cơ chế giám sát và hoàn thiện cơ chế giám sát
việc thực hiện quyền lực nhà nƣớc ở nƣớc ta hiện nay, những kinh nghiệm về kiểm
tra, giám sát ở các nƣớc trên thế giới,... Đó là những bài viết của nhiều tác giả đăng
trên các tạp chí chuyên ngành, nhƣ: Tạp chí Nghiên cứu lập pháp (Văn phịng Quốc
hội), Tạp chí Nhà nước và pháp luật (Viện Nghiên cứu Nhà nƣớc và pháp luật). Có
một số sách đã xuất bản và phát hành nhƣ cuốn Giám sát và cơ chế giám sát việc
thực hiện quyền lực nhà nước ở nước ta hiện nay gồm nhiều bài viết của các tác giả
do GS.TSKH. Đào Trí Úc và PGS.TS. Võ Khánh Vinh làm chủ biên.
Hai là, hoạt động giám sát của bộ máy nhà nƣớc: Đa số các tác giả tập trung
nghiên cứu giám sát của các cơ quan dân cử (Quốc hội, hội đồng nhân dân, các cơ
quan thuộc Quốc hội, các cơ quan thuộc hội đồng nhân dân) với cơ quan hành chính,
cơ quan tƣ pháp và các cơ quan khác trong bộ máy nhà nƣớc. Đó là các bài viết:
Quyền giám sát tối cao của Quốc hội và quyền giám sát của các cơ quan của Quốc
hội - Đối tượng, nội dung, phương thức thực hiện và hậu quả pháp lý của PGS.TS.
Trần Ngọc Đƣờng, Về phạm vi, hình thức giám sát của Quốc hội của PGS.TS. Phạm
Hồng Thái; Vấn đề nâng cao hiệu lực, hiệu quả giám sát của hội đồng nhân dân của
TS. Vũ Thƣ,... Luận văn tốt nghiệp Thạc sỹ quản lý hành chính cơng với đề tài: Tăng
cường hoạt động giám sát của Quốc hội đối với cơ quan hành chính nhà nước ở
3


trung ương của ThS. Trƣơng Thị Mai (2004); các hội thảo khoa học do Văn phòng
Quốc hội, các uỷ ban của Quốc hội tổ chức. Một số tác giả nghiên cứu về giám sát
thông qua hoạt động của các cơ quan khác trong bộ máy nhà nƣớc, nhƣ: Các bài viết
về Vấn đề giám sát của Chủ tịch nước của ThS. Đỗ Gia Thƣ, Vai trị của tồ hành

chính trong việc kiểm tra, giám sát thực hiện quyền lực nhà nước của ThS. Đặng
Xuân Đào và CN. Mai Văn Quang, Mấy nhận thức về cơ chế kiểm tra, giám sát của
Viện kiểm sát nhân dân của ThS. Phạm Văn Tỉnh;…
Về hoạt động giám sát của các chủ thể bên ngoài nhà nước cũng có một số
nhà khoa học đã đề cập đến. Đó là, viết về giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam
trong cuốn Sự hạn chế quyền lực nhà nước của PGS.TS. Nguyễn Đăng Dung; giám
sát của Mặt trận, các tổ chức thành viên và công dân trong cuốn Đổi mới, hoàn thiện
bộ máy nhà nước trong giai đoạn hiện nay của PGS.TS. Bùi Xuân Đức, Nhân dân
giám sát các cơ quan quyền lực dân cử ở Việt Nam trong thời kỳ đổi mới của TS.
Đặng Đình Tân (chủ biên); một số bài viết về nhà nƣớc pháp quyền, xã hội cơng dân
trên các tạp chí chun ngành của PGS.TS Hoàng Thị Kim Quế; một số chuyên đề
nghiên cứu hằng năm về giám sát của Ban Dân chủ - Pháp luật thuộc Ủy ban Trung
ƣơng Mặt trận Tổ quốc Việt Nam.
Tuy nhiên, cho đến nay, chƣa có một cơng trình khoa học nào nghiên cứu về
giám sát xã hội đối với quyền lực nhà nƣớc dƣới góc độ chung và tƣơng đối hệ
thống. Những tài liệu nêu trên có giá trị tham khảo tốt để tác giả Luận văn nghiên
cứu và vận dụng trong đề tài nghiên cứu của mình.
3. MỤC ĐÍCH, ĐỐI TƢỢNG, PHẠM VI NGHIÊN CỨU
3.1. Mục đích của luận văn:
Nghiên cứu cơ sở lý luận và cơ sở pháp luật về giám sát xã hội đối với quyền
lực nhà nƣớc mà cụ thể là giám sát đối với tổ chức và hoạt động thực hiện quyền lực
nhà nƣớc; chỉ ra những đặc trƣng của giám sát xã hội đối với quyền lực nhà nƣớc ở
nƣớc ta; khái quát đƣợc thực trạng và kết quả hoạt động giám sát của Mặt trận Tổ
quốc Việt Nam, các tổ chức chính trị - xã hội, các tổ chức xã hội, các tập thể lao
động, giám sát trực tiếp của cơng dân, vai trị của dƣ luận xã hội và hoạt động của
4


các cơ quan thông tin đại chúng trong việc giám sát đối với quyền lực nhà nƣớc; đề
xuất một số phƣơng hƣớng, giải pháp tăng cƣờng giám sát xã hội đối với quyền lực

nhà nƣớc thời gian tới.
3.2. Đối tƣợng nghiên cứu:
Đối tƣợng nghiên cứu của đề tài là hoạt động giám sát mang tính xã hội đối
với việc tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nƣớc, đƣợc thực hiện bởi Mặt trận Tổ
quốc, các tổ chức chính trị - xã hội, các tổ chức xã hội, các tập thể lao động, các
phƣơng tiện thông tin đại chúng và giám sát trực tiếp của công dân (cụ thể là giám
sát của các chủ thể nêu trên đối với tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nƣớc
theo quy định của pháp luật hiện hành).
3.3. Phạm vi nghiên cứu:
Đây là đề tài vừa có phạm vi rộng, vừa đòi hỏi những vấn đề khái quát sâu
thuộc về cơ chế tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nƣớc trong xã hội mà trên đó nhà
nƣớc tồn tại. Trong khuôn khổ một luận văn tốt nghiệp cao học, học viên chỉ xin đƣợc
đề cập những vấn đề có tính khái lƣợc về giám sát xã hội, đi sâu nghiên cứu một số
hình thức, phương tiện, chủ thể đặc thù của giám sát xã hội đối với hoạt động của các
cơ quan nhà nước đã được quy định bởi hệ thống pháp luật hiện hành. Thơng tin tình
hình thực tế và các số liệu trích dẫn xin đƣợc lấy trong phạm vi khoảng 5 năm trở lại
đây; các vấn đề lý luận dựa trên cơ sở phát triển tƣ duy lý luận của Đảng ta từ khi bắt
đầu thời kỳ đổi mới đến nay; các giải pháp, kiến nghị đề xuất cho khoảng 5 năm tới.
4. PHƢƠNG PHÁP LUẬN VÀ PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
4.1. Phƣơng pháp luận:
Đề tài dựa trên phƣơng pháp luận của chủ nghĩa Mác - Lê nin và tƣ tƣởng Hồ
Chí Minh; những quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam, đặc biệt trong các nghị
quyết Trung ƣơng gần đây, trong văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VIII, IX,
X về phát huy dân chủ, xây dựng và hoàn thiện Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ
nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân.
4.2. Phƣơng pháp nghiên cứu:
Luận văn sử dụng những phƣơng pháp nghiên cứu cơ bản sau để rút ra những
nhận xét, kết luận phục vụ cho đề tài:
5

- Phƣơng pháp nghiên cứu lý thuyết;
- Phƣơng pháp thống kê số liệu;
- Phƣơng pháp tổng hợp, phân tích, so sánh;
- Phƣơng pháp điều tra, phỏng vấn;
- Phƣơng pháp chuyên gia;
- Phƣơng pháp tổng kết kinh nghiệm;
5. KẾT CẤU CỦA LUẬN VĂN
Ngoài Mục lục, Phần mở đầu, Kết luận và Tài liệu tham khảo, Luận văn gồm
3 chƣơng:
Chƣơng 1: Cơ sở lý luận và cơ sở pháp luật về giám sát xã hội đối với quyền lực
nhà nƣớc
Chƣơng 2: Thực trạng giám sát xã hội đối với quyền lực nhà nƣớc ở Việt Nam
Chƣơng 3: Phƣơng hƣớng và giải pháp tăng cƣờng giám sát xã hội đối với quyền
lực nhà nƣớc

Chƣơng 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ CƠ SỞ PHÁP LUẬT
VỀ GIÁM SÁT XÃ HỘI ĐỐI VỚI QUYỀN LỰC NHÀ NƢỚC
1.1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ GIÁM SÁT XÃ HỘI ĐỐI VỚI QUYỀN LỰC NHÀ
NƢỚC
1.1.1. Quyền lực nhà nƣớc và các loại giám sát đối với quyền lực nhà nƣớc
1.1.1.1. Quyền lực nhà nước
Quyền lực nhà nƣớc đƣợc hiểu là sức mạnh (hay khả năng) của nhà nƣớc có
thể bắt các chủ thể khác trong quốc gia (các tổ chức, cá nhân, giai cấp, tầng lớp,…)
phải phục tùng ý chí của nhà nƣớc. Quyền lực nhà nước là quyền lực dựa trên sức
6


mạnh của bộ máy nhà nước; là khả năng sử dụng nhà nước để thực hiện ý chí của

giai cấp thống trị (hoặc của nhân dân) buộc xã hội phải phục tùng ý chí đó [23,
tr.295]. Quyền lực nhà nƣớc chính là quyền lực chính trị đƣợc thực hiện bằng bộ
máy nhà nƣớc.
Một cách định nghĩa khác cho rằng: Quyền lực nhà nước là thuật ngữ để chỉ
"Tiềm năng của chính thể (nhà nước) được tổ chức chính trị (đảng hay liên minh
giữa nhiều đảng) hoặc tồn thể cơng dân tập hợp, xây dựng trong một quốc gia
nhằm buộc mọi cá nhân, tổ chức hay toàn xã hội phải phục tùng, hành động hay xử
sự theo những quy định nhất định để nhà nước thực hiện đúng các chức năng và
quản lý mọi lĩnh vực đời sống xã hội [21]. Đây là cách định nghĩa thiên về chức năng
quản lý của quyền lực nhà nƣớc.
Dù định nghĩa theo khía cạnh nào thì quyền lực nhà nƣớc cũng là một hiện
tƣợng ra đời và tồn tại gắn liền với nhà nƣớc, là một trong những dấu hiệu cơ bản
phân biệt nhà nƣớc với các chủ thể khác trong xã hội.
Trong nhà nƣớc hiện đại, quyền lực đƣợc tổ chức và thực hiện dƣới hình thức
những quyền năng cụ thể, bao gồm: Quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tƣ
pháp. Các quốc gia trên thế giới ngày nay có cách tổ chức, phân công thực hiện 3
quyền trong quyền lực nhà nƣớc khác nhau. Có nƣớc phân chia 3 quyền độc lập, chế
ƣớc lẫn nhau; có nƣớc thực hiện quyền lực nhà nƣớc thống nhất. Ở nƣớc ta, quyền
lực nhà nƣớc là thống nhất, có sự phân cơng và phối hợp giữa các cơ quan nhà nƣớc
trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tƣ pháp.
Về bản chất, toàn bộ quyền lực nhà nƣớc là thuộc về nhân dân. Nhân dân có
vai trị “là chủ” quyền lực nhà nƣớc đồng thời có khả năng và điều kiện “làm chủ”
quyền lực nhà nƣớc. Hai phƣơng thức để nhân dân thực hiện quyền lực nhà nƣớc là:
trực tiếp và thông qua các cơ quan đại diện.
Phƣơng thức nhân dân thực hiện quyền lực trực tiếp là việc những ngƣời dân
trực tiếp tham gia vào công việc quản lý nhà nƣớc, quản lý xã hội, tham gia thảo luận
dự thảo Hiến pháp, pháp luật, trực tiếp thể hiện ý chí của mình khi có trƣng cầu dân
ý, … Phƣơng thức này có ƣu điểm là ý chí của nhân dân đƣợc bày tỏ một cách trực
tiếp, sinh động, phản ánh sát thực với những nhu cầu và lợi ích của ngƣời dân. Tuy
7

nhiên, hạn chế cơ bản của phƣơng thức này là khơng phải mọi việc của xã hội đều có
thể lấy ý kiến của tồn thể nhân dân, khơng phải ngƣời dân nào cũng đủ năng lực
tham gia vào công việc quản lý chung do sự phân công lao động khác nhau, sự giới
hạn của phƣơng tiện thơng tin và địi hỏi tính kịp thời của những quyết định quản lý.
Những hạn chế của phƣơng thức thực hiện quyền lực trực tiếp đƣợc khắc
phục bằng phƣơng thức nhân dân thực hiện quyền lực thông qua các cơ quan đại
diện. Đây là phƣơng thức chủ yếu, phổ biến ở Việt Nam và nhiều nƣớc khác trên thế
giới hiện nay. Nhân dân thông qua cuộc phổ thông đầu phiếu bầu ra cơ quan đại
diện, thay mặt nhân dân thực hiện quyền lực và quản lý xã hội. Thông qua phương
thức đại diện, quyền lực nhà nước được thực hiện bằng hoạt động của các cơ quan
nhà nước và cán bộ, công chức nhà nước thuộc các cơ quan đó.
Phƣơng thức đại diện có ƣu điểm là những cá nhân ƣu tú đƣợc bầu vào những
cơ quan đại diện và những cơ quan do cơ quan đại diện lập ra có đƣợc sự sáng suốt,
giải quyết kịp thời và nhanh chóng những vấn đề bức bách của cộng đồng. Tuy
nhiên, hình thức đại diện có những nhƣợc điểm cơ bản là: Nguy cơ những cơ quan,
cán bộ, công chức nhà nƣớc thực hiện vƣợt quá hoặc không đúng thẩm quyền, chức
năng, nhiệm vụ, thậm chí có xu hƣớng thốt ly đối với chủ thể quyền lực nhân dân,
trở thành những kẻ đặc quyền, đặc lợi, tham nhũng,… khiến cho quyền lực nhà nƣớc
xa rời những lợi ích chính đáng của ngƣời dân. Vì vậy, vấn đề đặt ra là bộ máy nhà
nƣớc cần đƣợc tổ chức và hoạt động đúng nghĩa là tổ chức thay mặt nhân dân thực
thi quyền lực nhƣng không đƣợc tách khỏi nhân dân, đứng trên nhân dân, sai lệch
với bản chất quyền lực nhân dân.
Mặt khác, yêu cầu của sự ủy quyền là bao giờ cũng có giới hạn. Quyền lực
nhà nƣớc ln ln phải có sự hạn chế. Quyền lực của các cơ quan cụ thể trong bộ
máy nhà nƣớc bị hạn chế càng rõ thể hiện ở việc mỗi cơ quan có chức năng, nhiệm
vụ, phạm vi và thẩm quyền nhất định do Hiến pháp, pháp luật quy định trƣớc. Mỗi
cơ quan trong bộ máy nhà nƣớc trong quá trình hoạt động đều phải chịu sự kiểm sốt
quyền lực bởi những cơ chế thực hiện từ phía các cơ quan trong cùng bộ máy nhà

nƣớc hoặc từ phía các chủ thể khác trong xã hội. Một trong những hoạt động quan
trọng thuộc cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nƣớc đó chính là giám sát.
8


1.1.1.2. Một số vấn đề chung về giám sát đối với quyền lực nhà nước
Trong hệ thống chính trị nƣớc ta, giám sát đƣợc hiểu là một trong những chức
năng, nhiệm vụ do một số chủ thể nhất định tiến hành trong q trình tổ chức thực
thi quyền lực chính trị của nhân dân nhằm bảo đảm cho quyền lực đó đúng định
hƣớng, mục tiêu đề ra; các cơ quan mang quyền lực hoạt động đúng chức năng,
nhiệm vụ, phạm vi, giới hạn thẩm quyền đã quy định. Giám sát là một hoạt động đặc
thù trong số các hoạt động thuộc cơ chế kiểm soát đối với quyền lực nhà nƣớc, cơ
chế đó bao gồm: giám sát, thanh tra, kiểm sát, kiểm tra.
Bàn về khái niệm giám sát, lý luận và thực tiễn đang có nhiều ý kiến, quan
điểm khác nhau:
Theo Từ điển Tiếng Việt: “Giám sát là theo dõi và kiểm tra xem có thực hiện
đúng những điều quy định không”.
Theo nghĩa dịch từ Từ điển Tiếng Nga, “Giám sát là một nhóm hoặc một tổ
chức để theo dõi người, việc nào đấy”.
Theo Từ điển Hán - Việt do Đào Duy Anh chủ biên thì: “Giám sát là theo dõi
và đàn hạch”.
Theo Khoản 1, Điều 2, Luật hoạt động giám sát của Quốc hội: “Giám sát
(trong Luật này - TG) là việc Quốc hội, Ủy ban thƣờng vụ quốc hội, Hội đồng dân
tộc, ủy ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội theo dõi,
xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong
việc thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy
ban thƣờng vụ Quốc hội”.
Theo quan điểm của khoa Hành chính học thì giám sát dùng để chỉ hoạt động
của các cơ quan quyền lực nhà nƣớc, tịa án, các tổ chức xã hội và cơng dân nhằm
đảm bảo sự tuân thủ nghiêm chỉnh pháp luật trong quản lý xã hội. Giám sát là sự tác

động quyền lực nhằm chấn chỉnh những lệch lạc, trái pháp luật, sai trái mục tiêu của
một hệ thống đối với một hệ thống khác, nằm ngoài quan hệ trực thuộc theo chiều
dọc [22, tr.506].
Theo GS.TSKH. Đào Trí Úc, để một cơ chế đƣợc coi là giám sát thì cơ chế đó
phải đáp ứng các yêu cầu nhƣ: “Có khả năng giám sát đƣợc toàn bộ hệ thống quyền
9


lực”, “phải đứng ngồi mà nhìn nhận”, “phải có tính độc lập về mặt pháp lý và phải
đảm bảo đƣợc yêu cầu khách quan” [36].
Theo PGS.TS. Võ Khánh Vinh, giám sát theo nghĩa rộng là khái niệm để biểu
thị “tổng thể các cơ chế xã hội tác động đến hành vi của con ngƣời với mục đích
khắc phục các sai lệch khỏi các quy phạm mà xã hội tiếp nhận”. Xã hội lồi ngƣời có
nhiều dạng giám sát khác nhau, trong đó, giám sát đối với quyền lực nhà nƣớc là một
dạng giám sát, nó vừa có đặc điểm chung vừa mang đặc điểm riêng cả về chủ thể,
đối tƣợng và mối quan hệ trong giám sát [41].
Từ những ý kiến, quan điểm nêu trên, có thể rút ra những đặc trƣng cơ bản
của hoạt động giám sát và giám sát đối với quyền lực nhà nƣớc nhƣ sau:
(1)- Giám sát là một hoạt động, một quá trình, một loại hành vi với biểu hiện
khách quan bên ngoài là sự “theo dõi”, “quan sát”, “xem xét”, “đánh giá” đối tƣợng
bị giám sát.
(2)- Giám sát là hành động mang tính chủ động, thường xuyên, liên tục của
chủ thể giám sát hƣớng đến đối tƣợng bị giám sát.
(3)- Trong quá trình giám sát ln có sự thu thập thơng tin về đối tƣợng giám
sát và đối chiếu, nhận xét, đánh giá sự phù hợp trong hoạt động của đối tƣợng với
một hệ thống quy phạm nào đó (quy phạm xã hội, quy phạm pháp luật,…) nhằm mục
đích phịng ngừa, chấn chỉnh, khắc phục những sai sót, lệch lạc, đảm bảo cho các
quy phạm đƣợc thực hiện đúng trên thực tế.
(4)- Giám sát là sự tác động qua lại giữa chủ thể và đối tƣợng giám sát, sự tác
động này có tính chất quyền lực, tạo thành mối quan hệ (pháp lý, xã hội) giữa các

bên trong q trình giám sát, trong đó có quyền và trách nhiệm của mỗi bên. Cơ
quan, tổ chức, cá nhân có quyền giám sát gọi là chủ thể giám sát và cơ quan, tổ chức,
cá nhân phải chịu sự giám sát gọi là đối tượng giám sát. (Trong lý luận chung còn đề
cập đến khách thể giám sát. Theo quan niệm về khách thể của quan hệ pháp luật thì
khách thể giám sát là cái mà các bên trong quan hệ giám sát đều hƣớng tới, đó chính
là trạng thái hoạt động bình thƣờng, thơng suốt, đúng pháp luật, đúng các quy định
của các cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát).
(5)- Đa số các quan điểm về giám sát hiện nay đều quan niệm rằng giữa chủ
10


thể giám sát và đối tƣợng giám sát khơng có mối quan hệ theo hệ thống dọc. Điều đó
có nghĩa giám sát đƣợc hiểu là sự xem xét, đánh giá từ bên ngồi nhìn vào, giữa hệ
thống này với hệ thống khác, giữa bộ phận này với bộ phận khác trong cùng một hệ
thống mà các bộ phận đó có tính độc lập tƣơng đối với nhau.
(6)- Giám sát đối với quyền lực nhà nƣớc là sự tác động để quyền lực đó vận
hành trong giới hạn và những cơ chế ràng buộc một cách tự nhiên hoặc đƣợc quy
định bởi hiến pháp, pháp luật; nhằm làm cho các cơ quan mang quyền lực nhà nƣớc
hoạt động đúng giới hạn thẩm quyền, chức năng, nhiệm vụ. Giám sát đối với quyền
lực nhà nước thực chất là giám sát việc tổ chức và thực thi quyền lực nhà nước
thông qua hoạt động của các cơ quan trong bộ máy nhà nước.
Để góp phần hiểu rõ về giám sát đối với quyền lực nhà nƣớc, cần phân biệt
giám sát với những hoạt động khác trong cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước:
(1)- Giám sát khác với kiểm tra: Theo Từ điển Tiếng Việt của Viện Ngôn ngữ
học xuất bản năm 2004, kiểm tra là “xem xét tình hình thực tế để đánh giá, nhận
xét”. Do đó, so với giám sát thì kiểm tra là khái niệm bao hàm những thao tác có tính
xác định và tính cụ thể rõ hơn (đo, đếm, nhìn, sờ sự vật, hiện tƣợng, nghiên cứu tài
liệu, đối thoại, đối chất để thu thập thông tin, làm rõ sự việc); kiểm tra thƣờng đƣợc
dùng khi xem lại những sự việc, những sai phạm đã xảy ra. Kiểm tra có thể là bản
thân tự kiểm tra, cũng có thể là cấp trên trong cùng hệ thống kiểm tra, cũng có thể là

cơ quan, tổ chức có thẩm quyền đến kiểm tra. Trong thực tiễn, khái niệm kiểm tra
đƣợc sử dụng khá rộng rãi, có thể chỉ hoạt động của các cơ quan Đảng, Nhà nƣớc
hay các chủ thể khác trong xã hội.
(2)- Giám sát khác với thanh tra: Thanh tra, theo Từ điển Tiếng Việt là “kiểm
tra, xem xét tại chỗ việc làm của địa phƣơng, cơ quan, xí nghiệp”. Trong khoa học
pháp lý, thanh tra là khái niệm chủ yếu đƣợc dùng để chỉ hoạt động của các cơ quan,
tổ chức hay cá nhân có thẩm quyền đƣợc xác định theo Luật thanh tra năm 2004.
Điều 4 Luật Thanh tra quy định: “Thanh tra nhà nƣớc là việc xem xét, đánh giá, xử lý
của cơ quan quản lý nhà nƣớc đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ
của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự quản lý theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục đƣợc
quy định trong Luật này và các quy định khác của pháp luật…”.
11


Nhƣ vậy, về mặt khách quan của hành vi có thể thấy thanh tra và giám sát
giống nhau ở chỗ cũng có hoạt động xem xét, đánh giá nhƣng khác nhau ở chỗ: Giám
sát là sự chủ động theo dõi cịn thanh tra thƣờng chỉ xem xét khi có sự việc có dấu
hiệu vi phạm xảy ra. Sau khi xem xét, đánh giá, kết quả giám sát chủ yếu thông qua
hình thức kiến nghị, ngƣợc lại việc xem xét, đánh giá của thanh tra thƣờng gắn với
việc áp dụng những biện pháp xử lý cụ thể. Thanh tra là việc đƣợc tiến hành bởi
những chủ thể xác định, có thẩm quyền, theo những trình tự, thủ tục chặt chẽ do
pháp luật quy định. Thanh tra là hoạt động kiểm soát quyền lực nhà nƣớc đặc trƣng
trong hệ thống hành pháp với vai trị của các cơ quan thanh tra chính phủ và thanh
tra chuyên ngành, có đối tƣợng là các cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự quản lý. Với
ý nghĩa đó, thực chất thanh tra là hoạt động gắn liền với quản lý, là một chức năng
trong hoạt động quản lý hành chính của nhà nƣớc.
(3)- Giám sát khác với kiểm sát, bởi vì kiểm sát là khái niệm để chỉ hoạt động
mang tính đặc thù của Viện kiểm sát nhân dân các cấp đối với việc đảm bảo tính
pháp chế, tính hợp pháp trong các hành vi, văn bản pháp quy của cơ quan nhà nƣớc,
sự tuân thủ pháp luật nghiêm chỉnh của những cán bộ, công chức và công dân. Theo

pháp luật hiện hành, Viện kiểm sát khơng cịn thực hiện chức năng kiểm sát chung,
vì vậy, kiểm sát chỉ có ý nghĩa trực tiếp là một loại hoạt động trong cơ chế kiểm soát
đối với quyền lực nhà nƣớc khi Viện kiểm sát nhân dân thực hiện chức năng kiểm sát
các hoạt động tƣ pháp.
Tóm lại, giám sát, kiểm tra, thanh tra, kiểm sát là những khái niệm gần nghĩa,
dùng để chỉ những hoạt động có phạm vi gần nhau, thậm chí có những biểu hiện
khách quan khá giống nhau (xem xét, đánh giá,…), cùng là những cơ chế để kiểm
soát quyền lực nhà nƣớc, tuy nhiên, giữa chúng có sự khác nhau và phân biệt với
nhau bởi tính đặc thù trong quan hệ pháp lý, đối tượng, chủ thể, phạm vi, phương
pháp thực hiện và biện pháp xử lý.
Cùng với kiểm tra, thanh tra và kiểm sát, giám sát đối với quyền lực nhà nƣớc
có vai trị, mục đích và ý nghĩa rất to lớn; là điều kiện đảm bảo để củng cố và duy trì
trật tự, kỷ cƣơng trong hoạt động sử dụng quyền lực để quản lý nhà nƣớc và xã hội,
bảo vệ các quyền, tự do cơ bản của công dân; đảm bảo sự thông suốt trong tổ chức
12


và vận hành của nhà nƣớc nói chung và các bộ phận cấu thành nhà nƣớc nói riêng;
góp phần đảm bảo sự phù hợp trong hoạt động của các cơ quan, cán bộ, nhân viên
nhà nƣớc với các quy định, nhiệm vụ đặt ra; khắc phục các sai lệch; nâng cao hiệu
quả hoạt động của quyền lực nhà nƣớc. Ở đâu có quyền lực nhà nƣớc tất yếu ở đó
phải có sự giám sát.
Giám sát đối với quyền lực nhà nƣớc bao gồm giám sát đối với tổ chức và
giám sát thực thi quyền lực nhà nƣớc thông qua giám sát hoạt động của các cơ quan
nhà nƣớc. Trong đó, dù là giám sát tổ chức hay giám sát hoạt động của các cơ quan
nhà nƣớc thì căn cứ để đối chiếu, nhận xét, đánh giá hoạt động quyền lực ở đây chủ
yếu dựa vào hệ thống các quy định của pháp luật. Giám sát đối với quyền lực nhà
nƣớc là loại giám sát mang tính chất pháp lý. Giám sát, khi đƣợc pháp luật quy định,
trở thành quyền của chủ thể đối với đối tƣợng giám sát và khi đó khái niệm giám sát
cũng đƣợc hiểu là quyền giám sát.

1.1.1.3. Các loại giám sát đối với quyền lực nhà nước
Căn cứ vào các mục tiêu, nhiệm vụ nghiên cứu hay hoạt động thực tiễn cần
giải quyết mà có thể lấy các tiêu chí khác nhau làm cơ sở để phân loại hoạt động
giám sát đối với quyền lực nhà nƣớc. Sự phân loại đó có thể dựa vào: (1) chủ thể; (2)
nhiệm vụ; (3) nội dung; (4) tính chất,… của hoạt động giám sát.

Phổ biến nhất

trong khoa học pháp lý hiện nay là phân loại giám sát đối với quyền lực nhà nƣớc
theo tiêu chí chủ thể.
Ở nƣớc ta hiện nay, lý luận và thực tiễn cho thấy có thể chia ra 6 chủ thể
chính thực hiện giám sát đối với quyền lực nhà nƣớc. Đó là: Các cơ quan nhà nƣớc;
tổ chức chính trị; các tổ chức chính trị - xã hội; các tổ chức xã hội; các tập thể lao
động và cơng dân. Tƣơng ứng với đó, có thể phân chia giám sát thành:
+ Giám sát của Nhà nƣớc;
+ Giám sát của tổ chức chính trị;
+ Giám sát của các tổ chức chính trị - xã hội;
+ Giám sát của các tổ chức xã hội;
+ Giám sát của các tập thể lao động;
+ Giám sát trực tiếp của công dân.
13


Tùy thuộc vào bản chất, vai trị và vị trí của mỗi chủ thể trong hệ thống chính
trị và xã hội mà nhiệm vụ, tính chất, hình thức và nội dung của hoạt động giám sát
do chủ thể đó tiến hành có sự khác nhau.
Trong các giám sát nêu trên, giám sát của Nhà nước là một loại riêng chỉ do
các cơ quan nhà nƣớc (chủ yếu là nhóm cơ quan quyền lực nhà nƣớc bao gồm Quốc
hội và Hội đồng nhân dân) thực hiện trong quá trình tổ chức và thực thi quyền lực
nhà nƣớc. Đặc điểm của loại giám sát này là mang tính quyền lực nhà nƣớc một cách

rõ nét; đƣợc quy định rất cụ thể, chặt chẽ trong các văn bản quy phạm pháp luật, nhất
là các luật về tổ chức và hoạt động của cơ quan nhà nƣớc; với những thủ tục, quy
trình, thẩm quyền đối với từng cơ quan tham gia quan hệ giám sát; thể hiện sự phân
cơng, phối hợp và kiểm sốt lẫn nhau giữa các cơ quan nhà nƣớc theo tƣ tƣởng phân
quyền.
Trong mối quan hệ với giám sát của các cơ quan nhà nƣớc, giám sát của
những chủ thể còn lại đều là các chủ thể bên ngoài nhà nƣớc thực hiện. Các chủ thể
này có tính độc lập đối với nhà nƣớc, với tƣ cách chủ thể cá biệt chúng không mang
quyền lực nhà nƣớc mà là những cơ cấu tổ chức, thiết chế thuộc về xã hội, mang tính
chất xã hội nên có thể gọi đó là giám sát xã hội đối với quyền lực nhà nƣớc, hoặc
cũng có tài liệu gọi là “giám sát khơng mang tính quyền lực nhà nước”, “giám sát
nhân dân”.
Giám sát của tổ chức chính trị - tức hoạt động giám sát của Đảng Cộng sản
Việt Nam - phần nào đó cũng có thể coi là giám sát của chủ thể “bên ngoài Nhà
nƣớc” nhƣng do bản chất chính trị và vị trí hạt nhân của Đảng trong hệ thống chính
trị nƣớc ta nên giám sát của Đảng cần đƣợc tách ra thành một loại riêng. Theo Điều 4
Hiến pháp 1992: “Đảng Cộng sản Việt Nam … là lực lƣợng lãnh đạo Nhà nƣớc và
xã hội”. Cơ chế vận hành của hệ thống chính trị nƣớc ta là “Đảng lãnh đạo, Nhà
nƣớc quản lý, nhân dân làm chủ”. Vì vậy giám sát của Đảng là giám sát của chủ thể
lãnh đạo đối với Nhà nƣớc và tồn xã hội thơng qua các cán bộ, đảng viên do Đảng
giới thiệu, cử sang đảm nhận các cƣơng vị lãnh đạo trong bộ máy nhà nƣớc; thơng qua
các ban cán sự đảng, đảng đồn, đảng ủy đƣợc thành lập và giữ vai trò lãnh đạo trong
các cơ quan công quyền. Giám sát của Đảng đƣợc tiến hành cả trong quá trình lãnh
14


đạo chung và thông qua các cơ quan chức năng kiểm tra, giám sát của Đảng ở các cấp.
Trên thực tế cịn một loại giám sát nữa đƣợc hình thành từ sự kết hợp của các
loại giám sát trên và có thể tạm gọi là giám sát phối hợp hay giám sát hỗn hợp. Đây
là loại hình giám sát có sự tham gia của các chủ thể thuộc hai hoặc cả ba loại giám

sát nêu trên (giám sát của Đảng, giám sát của Nhà nƣớc, giám sát của nhân dân) đối
với việc tổ chức và thực thi quyền lực nhà nƣớc.
1.1.2. Giám sát xã hội - Một loại giám sát đối với quyền lực nhà nƣớc ở Việt
Nam
1.1.2.1. Khái niệm giám sát xã hội
Khái niệm giám sát xã hội gần đây thƣờng xuất hiện trong các tài liệu, sách
báo khoa học pháp lý ở nƣớc ta nhƣng cách thức sử dụng của mỗi tác giả là khác
nhau.
Theo nghĩa rộng, một số nhà khoa học pháp lý và xã hội học đã sử dụng khái
niệm giám sát xã hội để biểu thị cho tổng thể các cơ chế xã hội tác động một cách có
mục đích nhằm khắc phục các sai lệch khỏi các quy phạm, chuẩn mực mà xã hội tiếp
nhận; là một trong những yếu tố điều chỉnh đời sống xã hội và đƣợc hình thành trên
cơ sở của tồn tại xã hội nói chung; là chức năng thuộc về hệ thống tổ chức tự nhiên
của xã hội loài ngƣời.
Theo nghĩa này, giám sát xã hội bao trùm lên trên cả khái niệm giám sát nói
chung đối với quyền lực nhà nƣớc bởi hai lẽ: Thứ nhất, giám sát đối với quyền lực
nhà nƣớc là giám sát của tiểu hệ thống trong hệ thống rộng hơn là toàn xã hội và suy
cho cùng, nhà nƣớc cũng là một hiện tƣợng xã hội, nảy sinh từ xã hội, thuộc về xã
hội, quyền lực nhà nƣớc là một dạng của quyền lực xã hội. Thứ hai, các hoạt động
giám sát do nhà nƣớc hay xã hội thực hiện đều có mục đích là phịng ngừa, khắc
phục những sai lệch khỏi các quy phạm mà xã hội đã đặt ra hoặc chấp nhận (quy
phạm pháp luật cũng là một bộ phận trong số các quy phạm xã hội đó).
Theo nghĩa hẹp, giám sát xã hội đƣợc hiểu là một loại giám sát trong cơ chế
tổng thể về giám sát đối với quyền lực nhà nƣớc, loại giám sát này đặc trƣng bởi chủ
thể giám sát là các tổ chức và cá nhân bên ngồi nhà nƣớc chứ khơng phải do chính
nhà nƣớc thơng qua các cơ quan của mình để thực hiện. Các chủ thể giám sát ở đây
15


với đặc tính xã hội có thể là những thành tố độc lập nhỏ nhất (cá nhân) hoặc những

nhóm xã hội (do các cá nhân tập hợp lại tạo nên).
Để nghiên cứu giám sát xã hội đối với quyền lực nhà nƣớc ở nƣớc ta, Luận
văn này đã tiếp cận giám sát xã hội theo nghĩa hẹp. Đó là khái niệm chung để chỉ
những hoạt động giám sát có cùng tính chất, do các chủ thể đặc thù thực hiện, nhƣ:
các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, các tập thể lao động và của công dân
(trực tiếp hoặc thông qua các tổ chức, các diễn đàn báo chí, dƣ luận xã hội) trong
việc quản lý các công việc của Nhà nƣớc và xã hội. Sự ghi nhận của pháp luật đã tạo
ra cho giám sát của các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, tập thể lao động và
công dân tồn tại trên thực tế ở nƣớc ta với vị trí, vai trị là một loại giám sát, có đầy
đủ các yếu tố phân biệt với giám sát của các cơ quan nhà nƣớc.
Giám sát xã hội là hình thức kết hợp hài hòa giữa dân chủ trực tiếp và dân chủ
đại diện. Tính trực tiếp biểu hiện ở việc ngƣời dân không thông qua cơ quan nhà
nƣớc trung gian nào mà trực tiếp theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động quyền lực
nhà nƣớc. Tính gián tiếp biểu hiện ở việc giám sát không phải là làm thay chức năng
của quyền lực nhà nƣớc hay trực tiếp thực thi quyền lực nhà nƣớc; giám sát xã hội
chỉ là hình thức thơng qua đó để góp ý, chấn chỉnh hoạt động của cơ quan nhà nƣớc
trong tổ chức thực thi quyền lực nhân dân giao cho.
Một đặc điểm trong hệ thống chính trị và xã hội ta là bộ phận lớn dân cƣ cả
nƣớc đƣợc tập hợp trong các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội và các tập thể
lao động phù hợp. Các tổ chức và tập thể đó hầu hết lại đƣợc liên hiệp lại trong Mặt
trận Tổ quốc Việt Nam, cùng với những cá nhân tiêu biểu đại diện cho mọi tầng lớp
dân cƣ. Điều đó làm cho Mặt trận Tổ quốc có cơ sở xã hội rộng rãi nhất mà không
một chủ thể xã hội nào có đƣợc. Giám sát của Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức thành
viên, các tổ chức xã hội, các tập thể lao động và giám sát trực tiếp của công dân đối
với quyền lực nhà nƣớc là nội hàm trực tiếp của khái niệm giám sát xã hội - một cách
diễn đạt khác của “giám sát nhân dân” trong các văn bản quy phạm pháp luật hiện
hành ở nƣớc ta trong giai đoạn hiện nay.
Xét về bản chất, giám sát xã hội ở nƣớc ta không phải là giám sát của lực
lƣợng kiềm chế, đối trọng hay tƣơng phản với Nhà nƣớc. Trong hoạt động giám sát
16

có chỉ ra cái đúng, cái sai, có đồng tình, có phản đối, có chấp nhận và có bổ sung
nhƣng giữa giám sát xã hội và quyền lực nhà nƣớc ở nƣớc ta đều thống nhất với nhau
ở lợi ích của nhân dân, ở bản chất nhà nƣớc của dân, do dân, vì dân. Giám sát xã hội
dù cho chủ thể nào thực hiện cũng mang bản chất của chế độ chính trị, nhằm mục
tiêu phát huy tính ƣu việt của dân chủ xã hội chủ nghĩa, dƣới sự lãnh đạo của Đảng
và đặc biệt là đều phải tuân theo những quy định của pháp luật trong xu hƣớng xây
dựng Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa.
Giám sát xã hội cũng nhƣ giám sát nói chung đối với quyền lực nhà nƣớc ở
nƣớc ta phải bảo đảm để quyền lực nhà nƣớc là thống nhất, đồng thời có sự phân
công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nƣớc trong việc thực hiện các quyền lập
pháp, hành pháp, tƣ pháp; bảo đảm để mỗi cơ quan trong hệ thống quyền lực nhà
nƣớc luôn thực hiện đúng chức năng, nhiệm vụ, hạn chế thấp nhất sự lạm quyền xảy
ra.
Nhƣ vậy, căn cứ vào những quy định của Đảng, pháp luật của Nhà nƣớc cũng
nhƣ thực tế tổ chức và hoạt động của hệ thống chính trị nƣớc ta hiện nay thì giám sát
xã hội được hiểu là hình thức hoạt động của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức
chính trị - xã hội, các tổ chức xã hội, các tập thể lao động và công dân, theo dõi,
quan sát, xem xét, đánh giá hoạt động của các cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức
nhà nước trong việc tổ chức và thực thi quyền lực nhà nước; nhằm làm cho các cơ
quan, cán bộ, công chức nhà nước hoạt động đúng chức năng, nhiệm vụ, phạm vi,
giới hạn quyền lực được giao; phát huy quyền làm chủ của nhân dân và đảm bảo
cho quyền lực nhà nước được thực hiện một cách khách quan, khoa học, hiệu quả;
giữ vững bản chất Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân
dân, vì nhân dân.
1.1.3.2. Những đặc trưng của giám sát xã hội đối với quyền lực nhà nước
Là một loại giám sát đối với quyền lực nhà nƣớc, giám sát xã hội ở nƣớc ta có
những đặc trƣng chủ yếu sau:
a) Về chủ thể: Chủ thể của giám sát xã hội là những cá nhân, tổ chức khơng

mang quyền lực nhà nƣớc. Đó là cơng dân và các tổ chức, tập thể do các công dân
thành lập hoặc tham gia. Trong hệ thống chính trị nƣớc ta hiện nay, chủ thể của giám
17


sát xã hội bao gồm:
+ Mặt trận Tổ quốc Việt Nam: Mặt trận Tổ quốc Việt Nam là tổ chức liên
minh chính trị, liên hiệp tự nguyện của tổ chức chính trị, các tổ chức chính trị - xã
hội, tổ chức chính trị xã hội nghề nghiệp, các tổ chức xã hội, các tổ chức xã hội nghề nghiệp, các cá nhân tiêu biểu trong các giai cấp, các tầng lớp xã hội, các dân
tộc, các tôn giáo, ngƣời Việt Nam ở nƣớc ngồi.
+ Các tổ chức chính trị - xã hội: Đây chính là 5 trong số các tổ chức thành
viên của Mặt trận có vai trị quan trọng nhất hiện nay: Liên đồn lao động Việt Nam
(Cơng đồn), Hội Liên hiệp Phụ nữ Việt Nam, Đoàn TNCS Hồ Chí Minh, Hội Nơng
dân Việt Nam, Hội Cựu chiến binh Việt Nam. Tính chất chính trị - xã hội trong mối
quan hệ với Nhà nƣớc là yếu tố phân biệt 5 tổ chức này với các tổ chức khác trong xã
hội.
+ Các tổ chức xã hội: Tổ chức xã hội là tên gọi chung để chỉ các tổ chức tự
nguyện của quần chúng nhƣng không phải là 5 tổ chức chính trị xã hội nêu trên.
Trong thực tế, các tổ chức xã hội mang nhiều tên gọi khác nhau: hội, liên hiệp các
hội, hội liên hiệp, tổng hội, liên đoàn, hiệp hội,… và đều có những đặc điểm chung,
nhƣ: là tổ chức tự nguyện của quần chúng; tập hợp đông đảo ngƣời cùng ngành nghề,
hoặc cùng giới, cùng sở thích,… cùng góp kiến thức, sức lực và hành động một cách
thƣờng xun để đạt mục đích nào đó. Tổ chức và hoạt động của hội khơng đƣợc trái
với lợi ích của nhân dân, của dân tộc, của Tổ quốc, của chế độ và đƣợc pháp luật
công nhận. Đa số các hội có điều lệ và nhiều hội có tƣ cách pháp nhân.
+ Các tập thể lao động: Là những tập hợp ngƣời trong những không gian, thời
gian hay quan hệ ràng buộc nhất định tạo thành những nhóm (chính thức, phi chính
thức) để nói tiếng nói của mình. Các tập thể lao động có thể là: Các doanh nghiệp,
hợp tác xã, các tổ, đội, nhóm sản xuất,…;
+ Cơng dân: Là những ngƣời dân trong mối quan hệ quốc tịch với một nhà

nƣớc nhất định, bao gồm những ngƣời có năng lực pháp luật và năng lực hành vi
theo quy định của pháp luật.
Ngày nay, sự tham gia ngày càng nhiều của dƣ luận xã hội với tƣ cách là một
định chế xã hội vào hoạt động giám sát đã chứng tỏ phạm vi chủ thể của giám sát xã
18


hội đối với quyền lực nhà nƣớc có xu thế ngày càng rộng mở. Dƣ luận xã hội tồn tại
có tính chất độc lập so với các thiết chế xã hội khác trong hoạt động giám sát đối với
quyền lực nhà nƣớc, thơng qua vai trị rất lớn của các cơ quan thơng tin đại chúng
(báo chí) và các phƣơng tiện truyền tin (viễn thơng, Internet,…) góp phần làm hồn
thiện và phong phú thêm cho kênh giám sát xã hội đối với quyền lực nhà nƣớc ở
nƣớc ta.
Do bản chất và vị trí khác nhau trong hệ thống chính trị nên nhìn chung mỗi
chủ thể nêu trên tham gia giám sát đối với quyền lực nhà nƣớc ở mức độ khác nhau.
Mặt trận Tổ quốc Việt Nam là tổ chức có tính chất xã hội rộng rãi nhất, là nơi tập
hợp các tầng lớp nhân dân và tiêu biểu cho khối đại đoàn kết toàn dân nên Mặt trận
Tổ quốc và các tổ chức thành viên có khả năng, điều kiện và cần phải tham gia giám
sát quyền lực nhà nƣớc nhiều nhất. Các tổ chức xã hội, các tập thể lao động và công
dân trực tiếp tham gia giám sát trƣớc hết và chủ yếu trong những lĩnh vực hoạt động
của mình. Giám sát của tập thể tạo nên tiếng nói có trọng lƣợng hơn giám sát của cá
nhân. Giám sát trực tiếp của công dân luôn ở mức độ tổ chức thấp hơn, nhóm ngƣời
thực hiện sự giám sát đó khơng xác định và mỗi ngƣời tham gia giám sát hoạt động
theo suy nghĩ và sáng kiến riêng của mình, khơng có các thẩm quyền chính thức
(pháp luật thƣờng ghi nhận chung bằng các thuật ngữ “công dân”, “nhân dân”). Tuy
nhiên, cơng dân có thể thơng qua các tổ chức xã hội hoặc các diễn đàn báo chí,
truyền thông, dƣ luận xã hội để thực hành quyền giám sát của mình và hiện nay đó là
một hình thức ngày càng phát huy vai trị quan trọng.
b) Về tính chất: Giám sát xã hội đƣợc quy định bởi pháp luật nhƣng khơng
mang tính cƣỡng chế của quyền lực nhà nƣớc. Trong các văn bản quy phạm pháp

luật ở nƣớc ta, giám sát xã hội thƣờng đƣợc gọi là giám sát “mang tính nhân dân”,
“hỗ trợ” cho cơng tác giám sát, kiểm tra, thanh tra của nhà nƣớc. Trong giám sát xã
hội, các chủ thể giám sát chủ yếu áp dụng các biện pháp tác động mang tính giáo
dục, thuyết phục, kiến nghị, phòng ngừa. Nếu nhƣ giám sát của các cơ quan nhà
nƣớc đặc trƣng bởi tính pháp lý cụ thể trong từng quy định về thẩm quyền, đối
tƣợng, thủ tục, quy trình giám sát thì giám sát xã hội lại đặc trƣng bởi tính xã hội chính trị trong tồn bộ các nội dung và hình thức, phƣơng pháp giám sát. Giám sát xã
19


hội không đi quá sâu vào các biện pháp nghiệp vụ mà thiên về đánh giá ý thức, nhận
thức, thái độ hành vi, thể hiện sự phản kháng, bất bình với những sai phạm của cơ
quan, cán bộ, công chức nhà nƣớc trong quá trình phục vụ xã hội, phụng sự nhân
dân, đánh giá về năng lực điều hành của các cơ quan, cá nhân có chức vụ quyền hạn
trong bộ máy nhà nƣớc.
c) Về mục đích: Giám sát xã hội chủ yếu nhằm phòng ngừa, phát hiện vi phạm
pháp luật để đề xuất, kiến nghị với các cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền áp dụng
những biện pháp loại trừ những nguyên nhân, điều kiện vi phạm pháp luật và kỷ
cƣơng, kỷ luật nhà nƣớc
d) Về đối tượng và khách thể: Giám sát của các cơ quan nhà nƣớc thƣờng
đƣợc quy định cụ thể về đối tƣợng chịu sự giám sát gắn với thẩm quyền giám sát của
từng chủ thể nhất định (Ví dụ: Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội giám sát cơ
quan hành chính nhà nƣớc ở trung ƣơng; Hội đồng nhân dân giám sát hoạt động của
Ủy ban nhân dân cùng cấp,…). Theo đó, khách thể trong quan hệ giám sát do các cơ
quan nhà nƣớc thực hiện cũng thƣờng có tính cụ thể (là những trạng thái hoạt động
bình thƣờng, đúng pháp luật của các cơ quan mang quyền lực nhà nƣớc chịu sự giám
sát). Ngược lại, giám sát xã hội đƣợc thực hiện đối với toàn bộ hoạt động tổ chức và
thực hiện quyền lực nhà nƣớc. Các chủ thể xã hội có quyền giám sát đối với tất cả
các cơ quan trong bộ máy nhà nƣớc, trên cả 3 lĩnh vực lập pháp, hành pháp và tƣ
pháp. Giám sát xã hội có thể từ lúc bắt đầu lập ra các cơ quan nhà nƣớc (ví dụ: giám
sát trong q trình bầu cử Quốc hội, bầu cử Hội đồng nhân dân, giám sát trong quá

trình tham gia bổ nhiệm Thẩm phán, bầu Hội thẩm nhân dân…) đến khi các cơ quan
đó đã hình thành và hoạt động. So với giám sát của nhà nƣớc, giám sát xã hội có
khách thể ở tầm khái quát chung hơn và phạm vi đối tƣợng rộng hơn.
Giám sát xã hội thực hiện ở tất cả các tầng nấc của bộ máy nhà nƣớc trong đó
giám sát ở mỗi tầng nấc có tác động và ý nghĩa khác nhau, hỗ trợ và bổ sung cho
nhau. Giám sát ở cấp cao có ý nghĩa điều chỉnh vĩ mơ đối với cơ chế tổ chức và thực
hiện quyền lực; giám sát ở cơ sở có tác động trực tiếp đến việc thực thi quyền lực
một cách đúng đắn của cơ quan công quyền, nhất là đối với những vấn đề liên quan
đến quyền và lợi ích chính đáng của công dân. Tuy nhiên, do đặc thù mối quan hệ
20


Nhà nƣớc với nhân dân chủ yếu thông qua hoạt động tại các cơ sở (xã, phƣờng, thị
trấn, cơ quan, doanh nghiệp,…); cơ sở là nơi tiếp cận và giải quyết các cơng việc cho
dân hàng ngày, do đó giám sát xã hội đƣợc thực hiện một cách trực tiếp và cụ thể
nhất đối với các cơ quan nhà nƣớc, cán bộ, cơng chức ở cấp cơ sở. Đó cũng là lý do
góp phần lý giải vấn đề thực tế hiện nay, tuy cũng là giám sát đối với quyền lực nhà
nƣớc nhƣng trong khi giám sát của một số cơ quan nhà nƣớc nhằm vào tính khoa
học, hợp lý, hợp pháp trong cơ chế tổ chức vận hành quyền lực thì giám sát xã hội
chủ yếu biểu hiện thơng qua việc giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước biểu
hiện ra bên ngoài xã hội.
đ) Về phương pháp: Các chủ thể giám sát xã hội thông qua các nguồn thông
tin thu thập đƣợc để thực hiện quyền giám sát, chỉ trong một số trƣờng hợp do pháp
luật quy định có thể tiến hành kiểm tra trực tiếp, ví dụ: Thanh tra nhân dân tiến hành
thanh tra theo quyết định của thủ trƣởng cơ quan, Cơng đồn kiểm tra các vụ việc về
an toàn, bảo hộ lao động,… Để đảm bảo hiệu lực, hiệu quả của giám sát và xử lý sau
giám sát, các cơ quan nhà nƣớc dựa vào quyền lực trực tiếp do nhà nƣớc trao cho.
Ngƣợc lại, trong giám sát xã hội sử dụng vai trị của dƣ luận xã hội, hình thành nên
những “kiến nghị có sức nặng” nhƣ là một ƣu thế, “vũ khí” quan trọng để đảm bảo
hiệu lực, hiệu quả của giám sát.

e) Về tính đa dạng trong hình thức, phương pháp giám sát: Do tính đa dạng,
phong phú của chủ thể giám sát và vị trí, chức năng của mỗi loại chủ thể trong hệ
thống chính trị mà các hình thức, phƣơng pháp cụ thể đƣợc các chủ thể vận dụng
trong giám sát đối với quyền lực nhà nƣớc có sự khác nhau.
Ngoài những vấn đề đã nêu trong phần này, đặc trƣng của giám sát xã hội đối
với quyền lực nhà nƣớc cũng biểu hiện qua nội dung và các hình thức thực hiện giám
sát mà Luận văn sẽ lần lƣợt phân tích ở những phần tiếp sau.
1.1.2.3. Các lĩnh vực, nội dung và hình thức của giám sát xã hội đối với
quyền lực nhà nước
a) Các lĩnh vực và nội dung của giám sát xã hội:
Giám sát của các cơ quan nhà nƣớc thƣờng đƣợc pháp luật giới hạn rõ phạm
vi nội dung thực hiện quyền giám sát phù hợp với vị trí, chức năng và thẩm quyền
21


của từng cơ quan trong bộ máy nhà nƣớc (ví dụ: Hội đồng nhân dân giám sát Ủy ban
nhân dân trong hoạt động chấp hành và điều hành, tổ chức thực thi pháp luật ở địa
phƣơng). Ngƣợc lại, với vai trò chủ thể tối thƣợng của quyền lực nhà nƣớc, về
nguyên tắc, nhân dân có quyền giám sát đối với tất cả mọi nội dung của hoạt động
quyền lực nhà nƣớc. Nói cách khác, giám sát xã hội đƣợc áp dụng đối với tất cả các
quá trình và phạm vi thực hiện quyền lực nhà nƣớc, trên các lĩnh vực cơ bản nhƣ sau:
- Giám sát quá trình bầu cử Quốc hội, hội đồng nhân dân và thành lập các cơ
quan khác của bộ máy nhà nƣớc.
- Giám sát đối với hoạt động của các cơ quan đại diện quyền lực nhà nƣớc;
đây thực chất cũng là hệ thống cơ quan nắm giữ chủ yếu quyền lập pháp.
- Giám sát đối với hoạt động của các cơ quan chấp hành - điều hành hay còn
gọi là hệ thống cơ quan hành chính nhà nƣớc, nắm giữ quyền hành pháp trong nhà
nƣớc, trực tiếp quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội.
- Giám sát đối với hoạt động của các cơ quan tƣ pháp, nắm giữ quyền tƣ pháp
mà trọng tâm là hoạt động xét xử của các toà án nhân dân.

Từ 4 lĩnh vực cơ bản trên, giám sát thực hiện với những nội dung cụ thể sau:
- Giám sát việc thực hiện đúng chức năng, nhiệm vụ, phạm vi, giới hạn thẩm
quyền của các cơ quan nhà nƣớc trong mối quan hệ với cơ quan khác và với nhân
dân.
- Giám sát đối với tính hợp hiến, hợp pháp và tính hợp lý của các quyết định,
hành vi mang tính quyền lực nhà nƣớc đƣợc ban hành.
- Giám sát việc tuân thủ và tổ chức thực hiện các văn bản mang tính quyền lực
nhà nƣớc đã đƣợc ban hành bởi cơ quan có thẩm quyền.
- Giám sát đối với việc bảo đảm thực hiện các quyền tự do và các lợi ích của
cơng dân đƣợc pháp luật bảo vệ.
- Giám sát đối với đội ngũ cán bộ, công chức thực thi quyền lực.
- Giám sát hiệu quả thực hiện quyền lực nhà nƣớc, việc sử dụng hợp lý các
nguồn lực vật chất, tài chính, lao động và các nguồn lực khác trong việc tổ chức, lao
động, sử dụng các thành tựu mới trong hoạt động quyền lực của nhà nƣớc.
Điều cần lƣu ý là việc phân chia các nội dung nhƣ trên chỉ có tính chất tƣơng
22