(Luận văn thạc sĩ) giải quyết khiếu nại về đất đai trên địa bàn huyện thanh trì, thành phố hà nội luận văn ths lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật 60 38 01

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

NGUYỄN PHƢƠNG THẢO

GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI
TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN THANH TRÌ,
THÀNH PHỐ HÀ NỘI

Chuyên ngành : Lý luận và lịch sử Nhà nƣớc và pháp luật
Mã số
: 60 38 01

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Người hướng dẫn khoa học: GS.TS. Hoàng Thị Kim Quế

HÀ NỘI – 2012


MỤC LỤC
Trang phụ bìa
Lời cam đoan
Mục lục
MỞ ĐẦU ....................................................................................... 1
Chƣơng 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KHIẾU NẠI VÀ GIẢI
QUYẾT KHIẾU NẠI TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI .............. 5
1.1.

Khiếu nại và quyền khiếu nại.......................................................... 5

1.1.1.

Khái niệm khiếu nại........................................................................ 5

1.1.2.

Quyền khiếu nại............................................................................ 12

1.1.3.

Thẩm quyền giải quyết khiếu nại .................................................. 13

1.1.4.

Thời hiệu khiếu nại ....................................................................... 16

1.1.5.

Quá trình hình thành và phát triển pháp luật về khiếu nại ở Việt
Nam.............................................................................................. 17

1.2.

Khiếu nại về đất đai và giải quyết khiếu nại về đất đai ........... 19

1.2.1.

Khiếu nại về đất đai ...................................................................... 19

1.2.1.1.

Khái niệm khiếu nại về đất đai ..................................................... 20

1.2.1.2.

Đặc điểm cơ bản của khiếu nại về đất đai ..................................... 20

1.2.2.

Giải quyết khiếu nại về đất đai ..................................................... 22

1.2.2.1.

Nguyên tắc giải quyết khiếu nại về đất đai.................................... 22

1.2.2.2.

Thẩm quyền giải quyết khiếu nại về đất đai .................................. 25

1.2.2.3.

Thực trạng việc thực hiện các quy định pháp luật về giải quyết
khiếu nại trong lĩnh vực đất đai .................................................... 28
Chƣơng 2: THỰC TRẠNG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ
ĐẤT ĐAI TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN THANH TRÌ, THÀNH
PHỐ HÀ NỘI .............................................................................. 31


2.1.

Tổng quan điều kiện tự nhiên, kinh tế xã hội của huyện Thanh Trì,
thành phố Hà Nội ......................................................................... 31

2.1.1.

Điều kiện tự nhiên về đất đai ........................................................ 31

2.1.2.

Tình hình phát triển kinh tế xã hội ................................................ 32

2.1.2.1.

Về Kinh tế: ................................................................................... 33

2.1.2.2.

Về Văn hóa xã hội ........................................................................ 34

2.1.2.3.

Về y tế .......................................................................................... 35

2.1.3.

Vị trí vai trị của huyện Thanh Trì trong sự phát triển của thủ đô
Hà Nội .................................................................................... 35

2.2.

Thực trạng giải quyết khiếu nại về đất đai trên địa bàn huyện Thanh
Trì, thành phố Hà Nội ................................................................... 37

2.2.1.

Tình hình khiếu nại về đất đai trên địa bàn huyện Thanh Trì, thành
phố Hà Nội ................................................................................... 37

2.2.2.

Thực trạng áp dụng pháp luật để giải quyết khiếu nại đất đai trên
địa bàn huyện Thanh Trì ............................................................... 44

2.2.2.1.

Thực trạng áp dụng các quy định về thẩm quyền giải quyết khiếu
nại đất đai ..................................................................................... 44

2.2.2.2.

Thực trạng áp dụng các quy định về trình tự, thủ tục giải quyết
khiếu nại đất đai ........................................................................... 45

2.2.3.

Đánh giá thực trạng giải quyết khiếu nại về đất đai trên địa bàn
huyện Thanh Trì, thành phố Hà Nội. ............................................ 50

2.2.3.1.

Thành cơng ................................................................................... 50

2.2.3.2.

Tồn tại, hạn chế ............................................................................ 52

2.2.3.3.

Nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế ...................................... 54

2.2.3.3.1. Nguyên nhân khách quan.............................................................. 58
2.2.3.3.2. Nguyên nhân chủ quan ................................................................. 59


Chƣơng 3: QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP
LUẬT, NÂNG CAO HIỆU QUẢ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI
VỀ ĐẤT ĐAI THÔNG QUA VIỆC NGHIÊN CỨU THỰC
TRẠNG ÁP DỤNG TẠI HUYỆN THANH TRÌ, THÀNH PHỐ
HÀ NỘI ....................................................................................... 62
3.1.

Quan điểm hồn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả giải quyết
khiếu nại về đất đai ....................................................................... 63

3.1.1.

Hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại về
đất đai trước hết phải đảm bảo, bảo vệ các quyền, lợi ích của cá
nhân. ............................................................................................. 63

3.1.2.

Hoàn thiện pháp luật giải quyết khiếu nại về đất đai phải dựa trên
sự quán triệt sâu sắc quan điểm, đường lối của Đảng về giải quyết
khiếu nại về đất đai. ...................................................................... 63

3.1.3.

Tăng cường sự lãnh đạo, chỉ đạo của các cấp ủy đảng, chính quyền
đối với cơng tác giải quyết khiếu nại, tố cáo nói chung và giải quyết
khiếu nại về đất đai nói riêng ........................................................ 66

3.1.3.1.

Tăng cường việc tổ chức công tác tiếp dân ở các cấp chính quyền ........ 66

3.1.3.2.

Nâng cao trách nhiệm của cơ quan giải quyết khiếu nại ................ 67

3.1.3.3.

Nâng cao năng lực, trình độ cho đội ngũ làm cơng tác giải quyết
khiếu nại, tố cáo............................................................................ 68

3.1.3.4.

Tăng cường công tác giáo dục, phổ biến pháp luật ....................... 68

3.2.

Giải pháp hoàn thiện pháp luật giải quyết khiếu nại về đất đai, tăng
cường và nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại về đất đai .......... 69

3.2.1.

Tổng rà sốt hệ thống chính sách, pháp luật về đất đai, giải quyết
khiếu nại về đất đai ....................................................................... 69

3.2.2.

Hồn thiện chính sách, pháp luật về đất đai, giải quyết khiếu nại về
đất đai ........................................................................................... 70


3.2.2.1.

Sửa đổi quy định hiện hành về thời hiệu khiếu nại, thời hạn khiếu
nại lần hai và cách tính mốc thời hạn khiếu nại lần hai ................. 70

3.2.2.2.

Cần thống nhất về ủy quyền trong khiếu nại được quy định tại
Khoản 1 Điều 12 và Khoản 2 Điều 11 Luật Khiếu nại 2011. ........ 71

3.2.2.3.

Về nghĩa vụ của người khiếu nại .................................................. 72

3.2.2.4.

Về trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại về đất đai ........................ 73

3.2.2.5.

Hoàn thiện một số quy định của hệ thống chính sách, pháp luật về
đất đai liên quan đến nguyên nhân phát sinh khiếu nại về đất đai . 74

3.2.3.

Nâng cao hiệu lực, hiệu quả thực hiện pháp luật về giải quyết khiếu
nại về đất đai ................................................................................ 75

3.2.3.1.

Tập trung giải quyết dứt điểm các vụ việc khiếu nại về đất đai tồn
đọng, không để phát sinh thành điểm nóng, khiếu kiên đơng người
gây mất ổn định an ninh chính trị, trật tự an tồn xã hội ............... 75

3.2.3.2

Dự báo được tình hình khiếu nại, tố cáo về đất đai tại địa phương
mình quản lý ................................................................................. 75

3.2.3.3.

Hạn chế phát sinh những đơn thư khiếu nại về đất đai mới ........... 76

3.2.3.4.

Thống nhất nhận thức về công tác tiếp công dân, giải quyết khiếu
nại, tố cáo về đất đai của các cấp ủy, chính quyền các cấp. ........... 77

3.2.4.

Tăng cường công tác kiểm tra, thanh tra, giám sát trong lĩnh vực
quản lý đất đai, giải quyết khiếu nại về đất đai ............................. 77

3.2.5.

Giáo dục pháp luật, đạo đức, nghiệp vụ về giải quyết khiếu nại, tố
cáo liên quan đến đất đai cho cán bộ, công chức ........................... 78
KẾT LUẬN ................................................................................. 79
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................... 79


PHẦN MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Khiếu nại, tố cáo là một trong những quyền cơ bản của cơng dân, được
Hiến pháp nước Cộng hịa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 ghi nhận:
“Cơng dân có quyền khiếu nại, quyền tố cáo với cơ quan nhà nước có thẩm
quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế,
tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất cứ cá nhân nào.”
Quyền khiếu nại của công dân được quy định cụ thể hơn trong Luật
Khiếu nại 2011.
Quyền khiếu nại, tố cáo của công dân được pháp luật quy định là cơ sở
pháp lý cần thiết để công dân thực hiện tốt quyền làm chủ và giám sát hoạt
động của các cơ quan nhà nước, góp phần làm trong sạch bộ máy nhà nước
đồng thời cũng qua đó phát huy dân chủ, tăng cường pháp chế xã hội chủ
nghĩa. Thông qua quyền khiếu nại, tố cáo công dân tự bảo vệ mình trước sự

xâm hại của các cá nhân, cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong q trình
quản lý nhà nước hoặc vơ tình hoặc cố tình đã xâm hại đến quyền, lợi ích hợp
pháp của cơng dân.
Giải quyết khiếu nại, tố cáo là nghĩa vụ, trách nhiệm của các cơ quan nhà
nước, cá nhân có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước do pháp luật quy định.
Việc giải quyết tốt khiếu nại, tố cáo khơng chỉ góp phần ổn định tình hình
chính trị xã hội, thúc đẩy kinh tế phát triển mà cịn bảo vệ quyền, lợi ích hợp
pháp của công dân, thể hiện đúng bản chất nhà nước xã hội chủ nghĩa của
dân, do dân và vì dân.
Khiếu nại đất đai là một hiện tượng xảy ra phổ biến trong xã hội; đặc
biệt khi nước ta chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường, Nhà nước trao quyền
được chuyển đổi mục đích sử dụng đất cho từng cá nhân. Khiếu nại về đất đai
1


diễn ra rất phổ biến và ngày càng có xu hướng gia tăng về số lượng, phức tạp
về nội dung, trở thành vấn đề cấp bách, được quan tâm hàng đầu không chỉ
của các cơ quan quản lý nhà nước mà của tồn xã hội. Do tính chất thời sự
của chủ đề nghiên cứu, nhiều nhà nghiên cứu, học viên cao học, sinh viên đã
tiếp cận nghiên cứu lĩnh vực khiếu nại và khiếu nại về đất đai. Tuy nhiên,
nghiên cứu vấn đề nêu trên tại một địa bàn cụ thể như huyện Thanh Trì thì
hầu như vẫn chưa có nhiều tác giả đề cập đến. Chính vì vậy, tác giả mạnh dạn
nghiên cứu đề tài : “Giải quyết khiếu nại về đất đai trên địa bàn huyện
Thanh Trì, thành phố Hà Nội” nhằm góp phần hệ thống hóa, phân tích cơ
sở lý luận và thực tiễn của việc xây dựng các quy định pháp luật về giải quyết
khiếu nại đất đai trên một địa bàn cụ thể.
2. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài
2.1.Mục đích:
Mục đích của đề tài là hệ thống hóa, phân tích cơ sở lý luận và thực tiễn
của việc xây dựng các quy định pháp luật về giải quyết khiếu nại đất đai của

các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền thơng qua việc nghiên cứu thực tế tại địa
bàn một huyện ngoại thành của Thành phố Hà Nội; qua đó đề xuất những
quan điểm, định hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật Việt Nam về giải
quyết khiếu nại về đất đai nhằm đáp ứng yêu cầu của thực tiễn khách quan
trong điều kiện kinh tế thị trường và xu thế hội nhập kinh tế quốc tế hiện nay.
Là tài liệu có giá trị tham khảo cho các cơ quan hành chính trong việc
giải quyết khiếu nại về đất đai của huyện Thanh Trì và là tài liệu tham khảo
cho sinh viên, học viên của Khoa luật- ĐHQG Hà Nội nghiên cứu, tìm hiểu
về hệ thống pháp luật khiếu nại nói chung và các quy định về giải quyết khiếu
nại đất đai nói riêng.

2


2.2.Nhiệm vụ:
Với mục đích nghiên cứu trên, nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài được xác
định cụ thể gồm:
- Luận giải những vấn đề lý luận chung và pháp luật về khiếu nại, quyền
khiếu nại, khiếu nại về đất đai và giải quyết khiếu nại đất đai.
- Đánh giá thực trạng khiếu nại về đất đai và thực trạng áp dụng pháp
luật giải quyết khiếu nại về đất đai trên địa bàn huyện Thanh Trì.
- Đưa ra định hướng và đề xuất một số giải pháp góp phần hồn thiện hệ
thống pháp luật về giải quyết khiếu nại đất đai ở nước ta.
3. Đối tƣợng, phạm vi, phƣơng pháp nghiên cứu của đề tài
3.1. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
- Các quy định hiện hành về giải quyết khiếu nại nói chung và giải quyết
khiếu nại về đất đai nói riêng.
- Thực tiễn áp dụng các quy định hiện hành về giải quyết khiếu nại về
đất đai trên địa bàn huyện Thanh Trì.
3.2. Phương pháp nghiên cứu

- Phương pháp luận nghiên cứu khoa học duy vật biện chứng và duy vật
lịch sử của CN Mác- Lê nin
- Phương pháp bình luận, diễn giải được sử dụng trong Chương 1 của
Luận văn khi nghiên cứu cơ sở lý luận, cơ sở pháp lý về khiếu nại và giải
quyết khiếu nại;
- Phương pháp so sánh luật học, phương pháp đánh giá, phương pháp
phân tích được sử dụng ở Chương 2 của Luận văn khi nghiên cứu về thực
trạng giải quyết khiếu nại về đất đai trên địa bàn huyện Thanh Trì;
- Phương pháp phân tích, tổng hợp được sử dụng ở Chương 2 và Chương
3 của Luận văn khi xem xét, nghiên cứu các vụ việc cụ thể và tìm hiểu về
hoàn thiện pháp luật giải quyết khiếu nại về đất đai thông qua việc nghiên cứu
3


thực trạng áp dụng pháp luật giải quyết khiếu nại về đất đai trên địa bàn
huyện Thanh Trì.
4. Tình hình nghiên cứu
Khiếu nại về đất đai và giải quyết khiếu nại về đất đai tiếp cận dưới góc
độ pháp luật và nghiên cứu khơng cịn là vấn đề mới. Đã có rất nhiều các
cơng trình nghiên cứu tìm hiểu về vấn đề này được cơng bố, có thể kể đến
một số cơng trình tiêu biểu sau: 1. Báo cáo tổng thuật: Vấn đề đối thoại trong
giải quyết khiếu nại hành chính của TS. Nguyễn Tiến Binh- Phó vụ trưởng vụ
tiếp dân và xử lý đơn thư Thanh tra Chính phủ, 2005; 2. Các vấn đề pháp luật
đất đai àm doanh nghiệp nước ngoài khi đầu tư vào Việt Nam cần quan tâm,
tạp chí Luật học số 11, 2009; 3. Xây dựng quy trình giải quyết khiếu nại hành
chính của TS. Ngơ Mạnh Toan- Phó hiệu trưởng trường Cán bộ thanh tra,
2005;
Tuy nhiên, các cơng trình nêu trên nghiên cứu, tìm hiểu pháp luật về
khiếu nại nói chung và khiếu nại về đất đai nói riêng…
5. Kết cấu của Luận văn

Ngồi phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, Luận văn
được chia thành 3 chương:
Chương 1: Cơ sở lý luận về khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong lĩnh
vực đất đai.
Chương 2: Thực trạng áp dụng PL về giải quyết khiếu nại đất đai thông
qua cơ quan hành chính trên địa bàn huyện Thanh Trì.
Chương 3: Quan điểm, giải pháp hoàn thiện pháp luật, nâng cao hiệu quả
giải quyết khiếu nại về đất đai thông qua việc nghiên cứu thực trạng áp dụng
tại huyện Thanh Trì, Thành phố Hà Nội.

4


Chƣơng 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KHIẾU NẠI VÀ GIẢI QUYẾT
KHIẾU NẠI TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI
1.1. KHIẾU NẠI VÀ QUYỀN KHIẾU NẠI
1.1.1. Khái niệm khiếu nại
Khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân đã được ghi
nhận tại điều 74 của Hiến pháp năm 1992 :
Công dân có quyền khiếu nại, quyền tố cáo với cơ quan Nhà
nước có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan
Nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân
hoặc bất cứ cá nhân nào.
Việc khiếu nại, tố cáo phải được cơ quan Nhà nước xem xét và giải
quyết trong thời hạn pháp luật quy định.
Mọi hành vi xâm phạm lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp
pháp của tập thể và của công dân phải được kịp thời xử lý nghiêm
minh. Người bị thiệt hại có quyền được bồi thường về vật chất và
phục hồi danh dự .

Nghiêm cấm việc trả thù người khiếu nại, tố cáo hoặc lợi dụng
quyền khiếu nại, tố cáo để vu khống, vu cáo làm hại người khác
[12].
Bên cạnh Hiến pháp, quyền khiếu nại của cơng dân được cụ thể hóa tại
Luật Khiếu nại và nhiều văn bản hướng dẫn thi hành. Các quy định về khiếu
nại và giải quyết khiếu nại đã tạo cơ sở pháp lý để người dân bảo vệ các
quyền, lợi ích của mình.
Khiếu nại được hiểu là hiện tượng phát sinh trong đời sống xã hội như là
một phản ứng của con người trước một quyết định, một hành vi nào đó mà
5


người khiếu nại cho rằng quyết định hay hành vi đó là khơng phù hợp với các
quy tắc, chuẩn mực trong đời sống cộng đồng, xâm phạm đến quyền và lợi
ích hợp pháp của mình. Khiếu nại là quyền, là hành vi của các chủ thể như cơ
quan nhà nước, tổ chức và cá nhân.
Dưới góc độ pháp lý, Khoản 1, Điều 2 Luật Khiếu nại 2011 quy định:
Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ,
công chức theo thủ tục do Luật này quy định đề nghị cơ quan, tổ
chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính,
hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ công chức khi có
căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm
phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình [20, tr. 96].
Khác với tố cáo, khiếu nại là đề nghị của cá nhân, cơ quan, tổ chức hoặc
cán bộ công chức là đối tượng trực tiếp bị tác động bởi quyết định hành chính,
hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ công chức yêu cầu cơ
quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính,
hành vi hành chính là đối tượng của khiếu nại. Đề nghị này xuất phát từ nhận
thức chủ quan của người khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi
hành chính tác động trực tiếp đến họ. Nhận thức đó có thể đúng hay sai, nó

chỉ được kết luận khi có cá nhân hay cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải
quyết khiếu nại tiến hành xác minh, xem xét một cách khách quan, thận trọng
dựa trên cơ sở nhưng tài liệu, chứng cứ hiện có và đưa ra kết luận.
Nhìn ở góc độ quyền cơng dân, khiếu nại chính là hành động của chính
cơng dân để tự bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình khi bị cơ quan nhà
nước hay cá nhân có thẩm quyền xâm hại thơng qua quyết định hành chính
hay hành vi hành chính mà họ ban hành hay thực hiện. Cũng giống như các
quyền lao động, học tập, sở hữu, tự do tín ngưỡng, tơn giáo…của cơng dân,
quyền khiếu nại của công dân được Nhà nước ghi nhận và đảm bảo thực hiện.
6


Khiếu nại có các đặc điểm sau đây:
Về chủ thể: Chủ thể của khiếu nại có thể là cơ quan, tổ chức, cá nhân,
cán bộ cơng chức bất bình trước quyết định hay hành vi hành chính của cơ
quan nhà nước. Các văn bản pháp luật trước đây chỉ quy định quyền khiếu nại
của công dân mà không quy định quyền khiêu nại của cơ quan, tổ chức. Qua
thực tế nghiên cứu khơng chỉ có cơng dân mà các tổ chức kinh tế, xã hội cũng
chịu sự tác động của quyết định hành chính, hành vi hành chính. Đồng thời,
trong quá trình quản lý nhà nước, các cơ quan nhà nước cũng có những quyết
định hành chính, hành vi hành chính ảnh hưởng đến hoạt động của các cơ
quan nhà nước khác. Vì vậy, khoản 4 Điều 2 Luật khiếu nại 2011 đã quy định
cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại gồm: cơ quan nhà nước, tổ chức chính
trị, tổ chức chính trị- xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp, tổ
chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân. Việc khiếu nại của cơ quan, tổ chức
được thực hiện thông qua người đại diện hợp pháp của cơ quan, tổ chức đó.
Với chủ thể là cá nhân cơng dân, mọi cơng dân đều có quyền khiếu nại
kể cả những người bị hạn chế một số quyền công dân trừ những trường hợp bị
tước quốc tịch. Nhưng công dân chỉ được khiếu nại khi họ là đối tượng chịu
tác động trực tiếp của quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại

và họ phải có đầy đủ năng lực hành vi dân sự theo quy định của pháp luật.
Với chủ thể là cơ quan, tổ chức, không phải bất cứ chủ thể là cơ quan, tổ
chức nào cũng có quyền khiếu nại mà chỉ các cơ quan, tổ chức được quy định
tại khoản 4 Điều 2 Luật Khiếu nại mới có quyền khiếu nại. Việc khiếu nại của
các chủ thể này phải được thực hiện thơng qua người đại diện hợp pháp của
mình chứ khơng phải tồn bộ cơ quan, tổ chức cùng tụ tập đi khiếu nại. Việc
quy định quyền khiếu nại của nhóm chủ thể là cơ quan, tổ chức nhằm đảm bảo
sự bình đẳng của nhóm chủ thể này trong quan hệ đối với các chủ thể khác.

7


Như vậy, đặc điểm chung của chủ thể khiếu nại là phải có đầy đủ năng
lực hành vi và phải là đối tượng chịu tác động trực tiếp của quyết định hành
chính, hành vi hành chính hoặc là người được chủ thể của khiếu nại ủy quyền
hợp pháp. Các chủ thể đặc biệt được ủy quyền khiếu nại bao gồm chủ thể
khiếu nại ốm đau, già yếu, có nhược điểm về thể chất hoặc vì lý do khách
quan mà khơng thể tự mình khiếu nại được thì ủy quyền cho cha, mẹ, vợ,
chồng, anh, chi, em ruột, con đã thành niên hoặc người khác để khiếu nại. Đối
với các chủ thể khiếu nại là người chưa thành niên, người mắc bệnh tâm thần
hoặc mắc các bệnh không nhận thức, làm chủ được hành vi của mình thì
người đại diện theo pháp luật của họ được quyền thay họ thực hiện khiếu nại.
Các chủ thể được ủy quyền khi tham gia khiếu nại có đầy đủ quyền và nghĩa
vụ của chủ thể khiếu nại.
Đối tượng của khiếu nại: Điều 2 Luật Khiếu nại 2011 quy định đối
tượng khiếu nại là quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan
hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà
nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ công chức.
Quyết định hay hành vi trái pháp luật của cơ quan nhà nước hay của
nhân viên Nhà nước khi thi hành nhiệm vụ gây thiệt hại trực tiếp đến quyền,

lợi ích của ai thì người đó có quyền khiếu nại với cơ quan nhà nước có thẩm
quyền để yêu cầu xem xét lại đối với quyết định hay việc làm đó.
Quyết định hành chính được hiểu là văn bản do cơ quan hành chính Nhà
nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính Nhà nước
được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn
đề cụ thể trong hoạt động quản lý nhà nước. Khoản 1 Điều 3 Luật Tố tụng
hành chính quy định: Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính
nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ
quan, tổ chức đó ban hành, quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động
8


quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng
cụ thể.
Như vậy, một quyết định hành chính phải bao gồm đầy đủ 3 yếu tố:
- Về hình thức thể hiện dưới dạng văn bản
- Về chủ thể ban hành là cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có
thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành.
- Về hiệu lực pháp lý, là quyết định được áp dụng một lần đối với một
hoặc một số đối tượng cụ thể. Hay nói cách khác quyết định hành chính là
quyết định cá biệt, có phạm vi điều chỉnh, đối tượng điều chỉnh cụ thể, rõ ràng
và cá biệt. Hiệu lực của quyết định này sẽ chấm dứt khi quyết định đó được
đối tượng điều chỉnh thi hành [31].
Có thể nhận thấy, so với quy định của Luật Khiếu nại tố cáo 1998 sửa
đổi bổ sung năm 2004, 2005, quy định của Luật Khiếu nại 2011 về quyết định
hành chính có khác biệt về cách hiểu. Theo Luật Khiếu nại, tố cáo cũ thì
quyết định hành chính bắt buộc phải là quyết định bằng văn bản. Quy định
của Luật Khiếu nại 2011 quy định về quyết định hành chính có nội hàm rộng
hơn, khơng chỉ bao gồm các văn bản được ban hành dưới hình thức một quyết
định mà bao gồm cả các văn bản dù khơng dưới hình thức một quyết định

nhưng chứa đựng những quy định đụng chạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của
các nhân, cơ quan, tổ chức. Như vậy, quyết định hành chính theo quy định
của Luật Khiếu nại có thể là quyết định, thơng báo, kết luận, cơng văn. Về
bản chất, quyết định hành chính thể hiện ý chí quyền lực đơn phương của cá
nhân, cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định một vấn đề nào đó trong
khi thực hiện hoạt động quản lý nhà nước. Các quyết định này được ban hành
theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định.
Hành vi hành chính: theo quy định tại khoản 9, Điều 2 của Luật khiếu
nại 2011 thì: “ Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà
9


nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước khi thực
hiện hoặc khơng thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật”.
Khoản 2 Điều 3 Luật Tố tụng hành chính quy định: “Hành vi hành chính là
hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc của
người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó thực hiện hoặc không thực
hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật.” Như vậy khác với quyết
định hành chính phải được thể hiện bằng văn bản thì hành vi hành chính được
biểu hiện bằng những hành động khơng đúng hoặc làm trái với các quy định
của pháp luật, cũng có thể là việc khơng thực hiện cơng vụ mà theo quy định
của pháp luật họ phải thực hiện. So với Luật Khiếu nại, tố cáo 1998, quy định
về hành vi hành chính của Luật Khiếu nại 2011 có bổ sung thêm về hành vi
hành chính. Theo quy định hiện hành thì hành vi hành chính bao gồm cả việc
thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ của cơ quan hành chính
nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước chứ
khơng chỉ dừng lại ở việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ như Luật Khiếu nại, tố
cáo cũ quy định.
Một hành vi là hành vi hành chính khi nó có các đạc điểm sau:
- Hành vi thể hiện dưới dạng hành động hoặc khơng hành động. Cơ quan

hành chính Nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính
nhà nước có hành động không đúng với quy định của pháp luật hoặc họ
không hành động đúng với quy định của pháp luật về nhiệm vụ, chức trách họ
phải làm khi họ thực hiện nhiệm vụ, công vụ được giao.
- Chủ thể thực hiện hành vi hành chính là cơ quan hành chính hay người
có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước.
- Hành vi hành chính là đối tượng của khiếu nại khi nó được cơ quan
hành chính nhà nước hay người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính

10


nhà nước thực hiện trong khi thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của
pháp luật.
- Hành vi hành chính chỉ có hiệu lực pháp luật một lần mà khơng có giá
trị áp dụng với một số trường hợp khác.
Quyết định kỷ luật là “quyết định bằng văn bản của người đứng đầu cơ
quan, tổ chức để áp dụng một trong các hình thức kỷ luật đối với cán bộ, cơng
chức thuộc quyền quản lý của mình theo quy định của pháp luật về cán bộ,
công chức” [20, tr. 97]. Những quyết định này không bao gồm quyết định kỷ
luật đối với người làm công ăn lương theo quy định của Bộ luật Lao động,
quyết định kỷ luật trong cơ quan, đơn vị thuộc lực lượng Công an nhân dân,
Quân đội nhân dân cũng như quyết địnhn kỷ luật của các tổ chức chính trị, tổ
chức chính trị- xã hội.
Như vậy, đối tượng của khiếu nại là quyết định hay việc làm trái pháp
luật đã trực tiếp gây thiệt hại cho người khiếu nại khi cá nhân, cơ quan nhà
nước có thẩm quyền thực hiện hoạt động quản lý Nhà nước. Khi công dân
thực hiện quyền khiếu nại của mình chính là cơng dân thực hiện q trình
cung cấp cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền các tài liệu, chứng cứ chứng
minh sự vi phạm của cơ quan nhà nước hay người có thẩm quyền trong cơ

quan nhà nước đối với cơng dân. Các cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu
nại dựa vào tài liệu, chứng cứ do người khiếu nại cung cấp đồng thời tiến
hành xác minh, thu thập thông tin từ các nguồn khác nhau để làm căn cứ giải
quyết khiếu nại.
Tuy nhiên, không phải quyết định hành chính, hành vi hành chính nào bị
khiếu nại cũng được thụ lý giải quyết mà nó chỉ được cơ quan nhà nước có
thẩm quyền thụ lý giải quyết khi quyết định hành chính, hành vi hành chính
đó khơng thuộc các trường hợp sau: quyết định hành chính, hành vi hành
chính trong nội bộ cơ quan nhà nước để chỉ đạo, tổ chức thực hiện nhiệm vụ,
11


cơng vụ; quyết định hành chính, hành vi hành chính trong chỉ đạo điều hành
của cơ quan hành chính cấp trên với cơ quan hành chính cấp dưới; quyết định
hành chính có chứa đựng các quy phạm pháp luật do cơ quan, tổ chức, cá
nhân có thẩm quyền ban hành theo trình tự, thủ tục của pháp luật về ban hành
văn bản quy phạm pháp luật; quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc
phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao
theo danh mục do Chính phủ quy định.
1.1.2. Quyền khiếu nại
Mục đích của khiếu nại là để bảo vệ, khơi phục quyền, lợi ích hợp pháp
do pháp luật quy định của chủ thể khiếu nại trước sự xâm phạm của cá nhân
có thẩm quyền hoặc cơ quan nhà nước. Quyền khiếu nại của cơng dân ln
giữ một vị trí quan trọng trong chế định quyền và nghĩa vụ cơ bản của công
dân được Hiến pháp và pháp luật ghi nhận. Việc mở rộng và đảm bảo các
quyền của công dân, trước hết là quyền khiếu nại, tố cáo là sự phản ánh một
cách khách quan, đầy đủ hiện thực nền dân chủ [33].
Quyền khiếu nại của công dân được hiểu là một khái niệm pháp lý thể
hiện qua việc công dân có thể tự định đoạt việc đưa kiến nghị, khiếu nại đến
cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Và đến lượt mình, các cơ quan đó phải có

trách nhiệm nghiên cứu, giải quyết các kiến nghị, khiếu nại tuân theo một
trình tự và thời hạn luật định. Như vậy, quyền khiếu nại chỉ xuất hiện trong
mối liên hệ với quá trình thực hiện chức năng quản lý nhà nước. Thơng qua
việc trao cho cá nhân, cơ quan, tổ chức quyền khiếu nại, Nhà nước đảm bảo
các quyền lợi chính đáng của công dân được bảo vệ trước bất kỳ sự xâm
phạm nào cho dù chủ thể xâm phạm có là cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm
quyền. Đây chính là phương thức bảo vệ quyền lợi của công dân của Nhà
nước. Mặt khác, trao quyền khiếu nại cho công dân cũng là cách Nhà nước
bảo vệ lợi ích của mình, củng cố, giám sát bộ máy của mình tránh những sai
12


lầm, thiếu sót trong q trình quản lý đồng thời tăng cường mối quan hệ giữa
nhà nước và công dân, xây dựng lòng tin của quần chúng đối với Đảng, đối
với Nhà nước, đối với chế độ. Hình thức giám sát này thực tế cho thấy rất
hiệu quả vì khi lợi ích bị cá nhân, cơ quan nhà nước có thẩm quyền xâm
phạm, bất kỳ chủ thể nào cũng sẽ có những phản ứng để bảo vệ lợi ích của
mình. Những phản ứng này mang tính chất tự giác và thường rất quyết liệt
cho đến khi quyền, lợi ích hợp pháp của chủ thể khiếu nại được khôi phục. Sở
dĩ như vậy vì xuất phát từ tâm lý chủ thể khiếu nại là luôn mong muốn được
cơ quan, các nhân, tổ chức có thẩm quyền giải quyết sự việc theo ý nguyện
của mình một cách nhanh chóng, do đó chủ thể khiếu nại sẽ bằng mọi cách
chứng minh sự sai xót, vi phạm trong quyết định hành chính, hành vi hành
chính của cá nhân, cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo nhận thức chủ quan
của họ. Bên cạnh đó, pháp luật cho phép chủ thể khiếu nại có thể tự mình thực
hiện quyền khiếu nại hoặc ủy quyền cho người khác khiếu nại. Trao quyền
khiếu nại cho công dân, Nhà nước được cung cấp những tài liệu, chứng cứ
hoặc được tiếp nhận những phản ánh về sai sót trong q trình quản lý của
mình. Do vậy, những thiếu sót, sai phạm của cá nhân, cơ quan nhà nước có
thẩm quyền được phát hiện và giải quyết kịp thời.

Tuy nhiên, quyền, lợi ích hợp pháp của chủ thể khiếu nại chỉ được đảm
bảo thực hiện nếu có sự phối hợp, hỗ trợ, giúp đỡ của cá nhân, cơ quan nhà
nước giải quyết khiếu nại. Điều này đòi hỏi cá nhân, cơ quan giải quyết khiếu
nại phải công tâm, thực hiện đầy đủ quyền, nghĩa vụ giải quyết khiếu nại đã
được pháp luật quy định.
1.1.3. Thẩm quyền giải quyết khiếu nại
Thẩm quyền giải quyết khiếu nại tức là quyền xem xét để kết luận vấn đề
mà chủ thể quyền khiếu nại đưa ra. Thẩm quyền giải quyết khiếu nại đã được
Hiến pháp 1992 quy định “…việc khiếu nại, tố cáo phải được cơ quan nhà
13


nước xem xét và giải quyết trong thời hạn pháp luật quy định”. Như vậy, các
khiếu nại của công dân phải do cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền
trong cơ quan nhà nước xem xét, giải quyết. Việc xem xét, giải quyết phải
được tiến hành trong thời hạn nhất định theo quy định của pháp luật.
Theo quy định của Luật Khiếu nại 2011, cá nhân, cơ quan có thẩm quyền
giải quyết khiếu nại bao gồm:
- Chủ tịch Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn, thủ trưởng cơ quan
thuộc ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh.
- Chủ tịch Ủy ban nhân dân quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh.
-Thủ trưởng cơ quan thuộc sở và cấp tương đương
- Giám đốc sở và cấp tương đương.
- Chủ tịch ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.
- Thủ trưởng cơ quan thuộc bộ, thuộc cơ quan ngang bộ, thuộc cơ quan
thuộc Chính phủ.
- Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, thủ trưởng cơ quan thuộc
Chính phủ.
- Tổng thanh tra Chính phủ.
- Chánh thanh tra các cấp.

- Thủ tướng Chính phủ.
Nguyên tắc xác định thẩm quyền giải quyết khiếu nại là khi phát sinh
khiếu nại thì quyết định hành chính, hành vi hành chính của ai thì người có
quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc cơ quan có cán bộ, cơng chức
có hành ci hành chính bị khiếu nại phải giải quyết khiếu nại lần đầu. Trong
trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại
lần đầu hoặc quá thời hạn quy định mà khiếu nại khơng được giải quyết thì
Thủ trưởng cấp trên trực tiếp của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại
lần đầu phải giải quyết lần hai ( nếu người khiếu nại khiếu nại lần hai mà
14


khơng khởi kiện vụ án hành chính tại Tịa án). Như vậy, có thể hiểu người có
thẩm quyền giải quyết khiếu nại có thẩm quyền giải quyết khiếu nại đối với
quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình; quyết định hành chính,
hành vi hành chính của người có trách nhiệm, của cán bộ, cơng chức do mình
quản lý trực tiếp; giải quyết khiếu nại mà cấp dưới trực tiếp đã giải quyết
nhưng vẫn còn khiếu nại.
Đối với giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật công chức trong cơ quan
hành chính nhà nước thì khiếu nại lần đầu đối với quyết định kỷ luật của thủ
trưởng cơ quan nào thì thủ trưởng cơ quan đó có trách nhiệm giải quyết. Nếu
không đồng ý với quyết định giải quyết lần đầu, thẩm quyền khiếu nại lần hai
được quy định như sau:
Chủ tịch ủy ban nhân dân cấp tỉnh giải quyết khiếu nại đối với khiếu nại
quyết định kỷ luật mà chủ tịch ủy ban nhân dân cấp huyện, giám đốc sở đã
giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại.
Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, thủ trưởng cơ quan thuộc
Chính phủ giải quyết khiếu nại đối với quyết định kỷ luật mà thủ trưởng cơ
quan thuộc bộ, thuộc cơ quan ngang bộ, thuộc cơ quan thuộc Chính phủ đã
giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại.

Bộ trưởng Bộ Nội vụ giải quyết khiếu nại đối với quyết định kỷ luật mà
Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, thủ trưởng cơ quan thuộc Chính
phủ, chủ tịch ủy ban nhân dân cấp tỉnh đã giải quyết mà vẫn còn khiếu nại.
Việc quy định chủ thể có thẩm quyền giải quyết khiếu nại nhằm đảm bảo
việc giải quyết khiếu nại của cơng dân được nhanh chóng, kịp thời, hiệu quả,
tránh vịng vo, gây khó khăn, cản trở cho việc cơng dân tự bảo về quyền, lợi
ích hợp pháp của mình đồng thời cũng chính là thể hiện trách nhiệm phối hợp
của cơ quan, cá nhân có thẩm quyền giải quyết khiếu nại đối với công dân.

15


Nhìn chung, hoạt động giải quyết khiếu nại của cơ quan, cá nhân có
thẩm quyền dựa trên các quan hệ pháp lý nảy sinh giữa công dân với các cơ
quan nhà nước, giữa công dân với các tổ chức kinh tế, các tổ chức xã hội.
Bằng hoạt động của mình, các cơ quan, các cấp có thẩm quyền giải quyết
khiếu nại đã khắc phục các tình trạng vi phạm pháp luật do cá nhân hoặc cơ
quan nhà nước có thẩm quyền gây ra trong quá trình thực hiện chức năng
quản lý nhà nước.
1.1.4. Thời hiệu khiếu nại
Điều 9 Luật Khiếu nại 2011 quy định:
Thời hiệu khiếu nại là 90 ngày kể từ ngày nhận được quyết
định hành chính hoặc biết được quyết định hành chính, hành vi
hành chính. Trong trường hợp người khiếu nại không thực hiện
được quyền khiếu nại theo đúng thời hiệu vì ốm đau, thiên tai, địch
họa, đi cơng tác, học tập ở nơi xa hoặc vì những trở ngại khách
quan khác thì thời gian có trở ngại đó khơng tính vào thời hiệu
khiếu nại [20, tr. 104].
Hiểu theo nghĩa thông thường, thời hiệu khiếu nại được hiểu là khoảng
thời gian cần thiết đặt ra đối với người khiếu nại kể từ khi nhận được quyết

định hành chính hay biết được có hành vi hành chính mà tự mình quyết định
có thực hiện quyền khiếu nại hay không. Đây là khoảng thời gian cần thiết
để người khiếu nại xem xét, cân nhắc, đánh giá về quyết định hành chính,
hành vi hành chính của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền thực hiện
đối với mình.
Quy định về thời hiệu khiếu nại là biện pháp Nhà nước đưa ra để thực
hiện việc giải quyết khiếu nại nhanh chóng, dứt điểm, tránh trường hợp một
vụ việc phát sinh từ nhiều năm trước, các quyết định hành chính, hành vi hành

16


chính đã được thực hiện, hiệu quả của nó và các vấn đề có liên quan đã có
nhiều biến đổi dẫn đến việc giải quyết gặp nhiều khó khăn.
Về thời hạn khiếu nại lần 2, Điều 33 Luật khiếu nại quy định thời hạn
khiếu nại lần 2 là 30 ngày kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu
nại lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý hoặc kể từ ngày hết thời hạn
giải quyết khiếu nại quy định tại Điều 28 Luật Khiếu nại 2011; đối với vũng
sâu, vừng xa, đi lại khó khăn thì có thể kéo dài nhưng không quá 45 ngày kể
từ ngày hết thời hạn giải quyết lần đầu mà khiếu nại không được giải quyết
hoặc kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu mà người
khiếu nại không đồng ý.
Việc quy định thời hiệu khiếu nại, thời hạn giải quyết lần 2 nhằm đảm
bảo tính liên tục, ổn định của nền hành chính, bảo đảm cho việc giải quyết
khiếu nại được nhanh chóng, hiệu quả hơn.
1.1.5. Q trình hình thành và phát triển pháp luật về khiếu nại ở
Việt Nam
Hiến pháp năm 1946 đã ghi nhận: tất cả quyền bính trong nước Việt
Nam dân chủ cộng hịa của tồn thể nhân dân Việt Nam. Cụ thể hóa các quy
định trong Hiến pháp năm 1946, hàng loạt các văn bản luật, dưới luật ra đời.

Ngày 23 tháng 11 năm 1945, Hồ Chủ tịch ký Sắc lệnh số 64/SL thành lập Ban
Thanh tra đặc biệt trong đó tại Điều 2 quy định: “ Nhận đơn khiếu nại của
nhân dân, điều tra hỏi chứng, xem xét các giấy tờ của Ủy ban nhân dân hoặc
các cơ quan của Chính phủ cần thiết cho công việc giám sát”. Tại Sắc lệnh số
138b/SL ngày 18/12/1949 cũng quy định nhiệm vụ thanh tra sự khiếu nại của
nhân dân. Bên cạnh đó cịn rất nhiều các văn bản đảm bảo quyền khiếu nại, tố
cáo của công dân. Trong thông tư số 203 NV/VP ngày 25/5/1946 của Bộ
trưởng Bộ Nội vụ về khiếu tố có chỉ rõ: “ Chính phủ và các cơ quan của
Chính phủ thiết lập trên nền tảng dân chủ, có bổn phận đảm bảo cơng lý và vì
17


thế rất để ý đến nguyện vọng của dân chúng và sẵn lòng xem xét nỗi oan
khuất trong dân gian”. Trong Thông tư này hướng dẫn cho công dân thủ tục
gửi đơn, giới thiệu thẩm quyền của các cơ quan nhà nước, thời hạn giải quyết
khiếu tố. Như vậy, có thể thấy ngay từ khi mới thành lập Nhà nước Việt Nam
dân chủ cộng hòa, Đảng và Nhà nước đã rất chú trọng tới quyền lợi của nhân
dân trong đó có quyền khiếu nại. Sự quan tâm đó ngày càng được thể hiện sâu
sắc trong quá trình xây dựng và hoàn thiện pháp luật.
Hiến pháp năm 1959 đã giành hẳn một điều quy định về quyền khiếu nại,
tố cáo của công dân và trách nhiệm của cơ quan nhà nước phải xem xét, giải
quyết kịp thời, nhanh chóng các khiếu nại, tố cáo, bảo vệ quyền lợi cho người
dân. Nhằm cụ thể hóa Hiến pháp năm 1959, Chính phủ đã ban hành nhiều văn
bản đảm bảo cho công dân thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo như Nghị quyết
số 164/CP ngày 31/8/1970 của hội đồng Chính phủ về việc tăng cường công
tác thanh tra và chấn chỉnh hệ thống cơ quan Thanh tra của Nhà nước; Nghị
định số 165/CP ngày 31/8/1970 của Hội đồng Chính phủ quy định nhiệm vụ,
quyền hạn của Ủy ban thanh tra của Chính phủ… Những quy định tại các văn
bản nêu trên đã tạo điều kiện thuận lợi cho công dân thực hiện quyền làm chủ
trong việc tham gia quản lý nhà nước, quản lý xã hội, kiểm tra, giám sát hoạt

động của cán bộ, nhân viên nhà nước, tổ chức xã hội trong việc thi hành chủ
trương, chính sách của Đảng và Nhà nước, bảo vệ lợi ích Nhà nước, tập thể,
quyền và lợi ích hợp pháp của công dân đồng thời quy định trách nhiệm của
mỗi cấp mỗi ngành phải nghiêm chỉnh chấp hành pháp luật, nâng cao tinh
thần phục vụ nhân dân, giải quyết đúng đắn, kịp thời đơn thư khiếu nại, tố cáo
của công dân [34].
Kế thừa, sửa đổi và bổ sung một số Điều của Hiến pháp 1959, Hiến Pháp
1980 quy định về quyền khiếu nại, tố cáo của công dân cụ thể, chi tiết hơn.
Ngày 27/11/1981, Hội đồng Nhà nước ban hành Pháp lệnh quy định việc
18


xem xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân. Đây là văn bản pháp lý
đầu tiên quy định đầy đủ, chi tiết về việc tiếp nhận và giải quyết khiếu nại,
tố cáo của cơng dân. Có thể nói, đây là tiền thân của Luật khiếu nại, Luật tố
cáo hiện nay.
Sau 10 năm thi hành, căn cứ tình hình thực tế đã có nhiều thay đổi, một
số quy định của pháp lệnh cũ khơng cịn phù hợp với hồn cảnh hiện tại, năm
1991 Nhà nước ta ban hành Pháp lệnh 1991 thay thế pháp lệnh năm 1981.
Pháp lệnh năm 1991 có nhiều điểm thể hiện sự đổi mới về mặt nhận thức
quyền khiếu nại, tố cáo.
Năm 1998, Quốc hội thông qua Luật khiếu nại, tố cáo thay thế Pháp
lệnh khiếu nại, tố cáo năm 1991. Tại kỳ họp thứ 5 Quốc hội khóa XI đã thơng
qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật khiếu nại, tố cáo.
Năm 2011, Quốc hội thông qua Luật khiếu nại, Luật tố cáo có hiệu lực
thi hành từ ngày 1/7/2012.
1.2. KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI VÀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ
ĐẤT ĐAI
1.2.1. Khiếu nại về đất đai
Khiếu nại, tố cáo, tranh chấp đất đai là một hiện tượng xảy ra phổ biến

trong xã hội, đặc biệt từ khi Nhà nước ta chuyển đổi sang nền kinh tế thị
trường. Cùng với sự gia tăng số lượng các vụ tố cáo, tranh chấp đất đai; khiếu
nại về đất đai ngày một gia tăng theo xu hướng phức tạp, gay gắt, xảy ra hầu
hết ở khắp các địa phương trên toàn quốc. Số lượng đơn thư khiếu nại liên
quan đến lĩnh vực đất đai chiếm tới 80% tổng số lượng đơn thư khiếu nại
hàng năm. Nội dung đơn thư khiếu nại về đất đai thường hết sức gay gắt,
nhiều đơn thư mang tựa đề “đơn kêu cứu”, “đơn thỉnh cầu” gửi đến các cơ
quan Trung ương; số lượng công dân đến khiếu nại trực tiếp tại phòng tiếp
dân của các địa phương, các cơ quan Trung ương hàng năm cao. Với thực
19


trạng đó, giải quyết khiếu nại về đất đai trở thành vấn đề cấp bách được Đảng
và Nhà nước ta quan tâm hàng đầu và luôn giám sát, chỉ đạo sát sao nhằm
đảm bảo an ninh chính tị, trật tự an toàn xã hội.
1.2.1.1. Khái niệm khiếu nại về đất đai
Khiếu nại về đất đai được hiểu là việc cơ quan, tổ chức, công dân đề
nghị cơ quan Nhà nước có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính,
hành vi hành chính trong quản lý đất đai khi có căn cứ cho rằng các quyết
định, hành vi đó xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình.
Hoạt động khiếu nại về đất đai được thực hiện bởi chủ thể của quyền
khiếu nại và cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền giải quyết khiếu nại về
đất đai.
1.2.1.2. Đặc điểm cơ bản của khiếu nại về đất đai
Khiếu nại về đất đai ngoài các đặc điểm chung của khiếu nại cịn có
những đặc điểm nổi bật sau:
Chủ thể của của khiếu nại về đất đai là cá nhân, cơ quan, tổ chức cho
rằng quyền, lợi ích hợp pháp của họ bị xâm hại bởi quyết định hành chính,
hành vi hành chính trái pháp luật trong lĩnh vực quản lý và sử dụng đất đai.
Khách thể của khiếu nại về đất đai là sự bảo đảm của Nhà nước đối với

quyền và lợi ích hợp pháp của cơng dân, cơ quan, tổ chức.
Đối tượng khiếu nại về đất đai bao gồm: quyết định hành chính và hành
vi hành chính liên quan đến quá trình quản lý đất đai.
Quyết định hành chính bị khiếu nại trong quản lý đất đai theo quy định
tại khoản 1 Điều 162 Nghị định 181/2004/NĐ-CP của Chính phủ về thi hành
Luật Đất đai gồm: Quyết định giao đất, quyết định cho thuê đất, thu hồi đất,
trưng dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, quyết định bồi thường
giải phóng mặt bằng, tái định cư, quyết định cấp, thu hồi giấy chứng nhận
quyền sử dụng đất, quyết định gia hạn thời hạn sử dụng đất. Hành vi hành
20