(Luận văn thạc sĩ) phân cấp quản lý ngân sách nhà nước tại địa bàn tỉnh nam định

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

HỒNG TIỂU VÂN

PH¢N CÊP QUảN Lý NGÂN SáCH NHà NƯớc
tại địa bàn tỉnh nam ®Þnh

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - 2014


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

HỒNG TIỂU VÂN

PH¢N CÊP QUảN Lý NGÂN SáCH NHà NƯớc
tại địa bàn tỉnh nam ®Þnh

Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử Nhà nước và Pháp luật
Mã số: 60 38 01 01

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Cán bộ hướng dẫn khoa học: GS.TS. NGUYỄN ĐĂNG DUNG

HÀ NỘI - 2014

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của
riêng tơi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được cơng bố trong
bất kỳ cơng trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong
Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tơi đã
hồn thành tất cả các mơn học và đã thanh tốn tất cả các nghĩa vụ
tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội.
Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để
tơi có thể bảo vệ Luận văn.
Tơi xin chân thành cảm ơn!
NGƯỜI CAM ĐOAN

Hồng Tiểu Vân


MỤC LỤC
Trang
Trang phụ bìa
Lời cam đoan
Mục lục
Danh mục các chữ viết tắt
Danh mục các bảng
MỞ ĐẦU ....................................................................................................... 1
Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ NGÂN SÁCH NHÀ
NƯỚC VÀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC ......6
1.1.

Tại sao phải phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước ...................... 6

1.1.1. Đây là xu thế tất yếu khách quan, một yêu cầu phát triển kinh tế ............. 6
1.1.2. Phân cấp quản lý ngân sách nhằm phân định rõ chức năng, nhiệm
vụ, trách nhiệm, quyền hạn của từng cấp trong quản lý ngân sách
Nhà nước ............................................................................................ 7
1.1.3. Phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước nhằm nâng cao chất lượng
và hiệu quả quản lý ngân sách Nhà nước ............................................ 7
1.1.4. Phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước nhằm vận hành đồng bộ
hệ thống ngân sách địa phương........................................................... 8
1.1.5. Phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước nhằm hạn chế thất thoát,
lãng phí trong quản lý ngân sách Nhà nước ........................................ 9
1.2.

Nội dung của việc phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước ............. 9

1.2.1. Khái niệm và vai trò của ngân sách Nhà nước .................................... 9
1.2.2. Khái niệm của phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước ...................... 13
1.2.3. Các nhân tố ảnh hưởng tới phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước......... 14
1.2.4. Nội dung phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước .............................. 17
Tiểu kết chương 1 ....................................................................................... 27


Chương 2: THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH
NHÀ NƯỚC Ở TỈNH NAM ĐỊNH ............................................... 29
2.1.

Khái quát tình hình phát triển kinh tế - xã hội và tổ chức hệ
thống chính quyền, hệ thống ngân sách tỉnh Nam Định .............. 29

2.1.1. Giới thiệu tổng quan về tỉnh Nam Định ............................................ 29
2.1.2. Tình hình phát triển kinh tế - xã hội tỉnh Nam Định ......................... 30

2.1.3. Tổ chức hệ thống chính quyền và hệ thống ngân sách ở tỉnh Nam Định .... 33
2.2.

Thực trạng phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi ngân sách
Nhà nước ở tỉnh Nam Định ............................................................ 34

2.2.1. Thời kỳ ổn định ngân sách 2004-2006 .............................................. 34
2.2.2. Thời kỳ ổn định ngân sách 2007-2010 .............................................. 46
2.2.3. Thời kỳ ổn định ngân sách 2011 - đến nay ....................................... 57
2.3.

Đánh giá chung về thực trạng phân cấp quản lý ngân sách
Nhà nước ở tỉnh Nam Định ............................................................ 62

2.3.1. Ưu điểm ........................................................................................... 62
2.3.2. Hạn chế ............................................................................................ 66
2.3.3. Nguyên nhân .................................................................................... 71
2.3.4. Bài học kinh nghiệm......................................................................... 72
Tiểu kết chương 2 ....................................................................................... 74
Chương 3: MỘT SỐ GIẢI PHÁP NHẮM HOÀN THIỆN PHÂN CẤP
QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở TỈNH NAM ĐỊNH ...........75
3.1.

Quan điểm hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước.... 75

3.1.1. Phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước phải thực hiện đồng bộ, phù
hợp và gắn với phân cấp quản lý hành chính về kinh tế - xã hội........... 75
3.1.2. Phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước phải đảm bảo vai trò chủ
đạo của ngân sách cấp trên và tính chủ động, sáng tạo của ngân
sách cấp dưới .................................................................................... 76

3.1.3. Phân cấp phải đảm bảo ổn định cả nguồn thu và nhiệm vụ chi
tương đối lâu dài, phù hợp với tình hình thực tế của từng địa
phương và có tính khả thi trong q trình thực hiện.......................... 77
3.1.4. Phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước phải đảm bảo tính cơng
bằng, hợp lý, bao qt đầy đủ các hoạt động thu và chi của ngân
sách Nhà nước .................................................................................. 77
3.1.5. Kế thừa và phát huy những mặt tích cực của cơ chế phân cấp quản
lý ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh giai đoạn 2011-2015 .............. 77
3.2.

Các giải pháp cơ bản nhằm hoàn thiện phân cấp quản lý
ngân sách Nhà nước ở tỉnh Nam Định .......................................... 78

3.2.1. Đề xuất và kiến nghị sửa đổi bổ sung Luật ngân sách Nhà nước ........... 78
3.2.2. Về phân cấp quản lý thu ngân sách ................................................... 81
3.2.3. Về phân cấp quản lý chi ngân sách ................................................... 84
3.2.4. Một số giải pháp có tính bổ trợ ......................................................... 88
3.3.

Một số điều kiện thực hiện giải pháp............................................. 94

3.3.1. Kinh tế - xã hội phát triển ổn định bền vững ..................................... 94
3.3.2. Cải cách hành chính trong lĩnh vực tài chính, ngân sách đảm bảo
hoạt động tài chính chất lượng và hiệu quả....................................... 95
3.3.3. Về khung pháp lý ............................................................................. 95
Tiểu kết chương 3 ....................................................................................... 97
KẾT LUẬN ................................................................................................. 99
TÀI LIỆU THAM KHẢO........................................................................ 101

DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT

HĐND:

Hội đồng nhân dân

NSĐP:

Ngân sách địa phương

NSNN:

Ngân sách Nhà nước

NSTƯ:

Ngân sách trung ương

QH:

Quốc hội

UBND:

Ủy ban nhân dân


DANH MỤC CÁC BẢNG

Số hiệu bảng

Tên bảng

Trang

Bảng 2.1: Tỷ lệ (%) phân chia các khoản thu cho các cấp NS

36

Bảng 2.2: Thu ngân sách các cấp trên địa bàn thời kỳ 2004-2006

40

Bảng 2.3: Tỷ trọng các khoản thu 100% giữa các cấp ngân
sách thời kỳ 2004-2006

41

Bảng 2.4: Tỷ trọng các khoản thu phân chia theo tỷ lệ %
giữa các cấp ngân sách thời kỳ 2004-2006

42

Bảng 2.5: Tình hình chi ngân sách tỉnh Nam Định thời kỳ
2004-2006

43

Bảng 2.6: Tỷ trọng chi đầu tư phát triển giữa các cấp ngân

sách thời kỳ 2004-2006

44

Bảng 2.7: Tỷ trọng chi thường xuyên giữa các cấp ngân sách
thời kỳ 2004-2006

45

Bảng 2.8: Tỷ trọng các khoản thu 100% giữa các cấp ngân
sách thời kỳ 2007-2010

50

Bảng 2.9: Tỷ trọng các khoản thu phân chia theo tỷ lệ %
giữa các cấp ngân sách thời kỳ 2007-2010

51

Bảng 2.10: Tình hình chi ngân sách tỉnh Nam Định 4 năm
2007 – 2010

52

Bảng 2.11: Tỷ trọng chi đầu tư phát triển giữa các cấp ngân
sách thời kỳ 2007-2010

54

Bảng 2.12: Tỷ trọng chi thường xuyên giữa các cấp ngân sách

thời kỳ 2007-2010

55

Bảng 2.13: Tỷ trọng các khoản thu giữa các cấp ngân sách
trên địa bàn thời kỳ 2011-2012

60

Bảng 2.14: Tỷ trọng các khoản chi giữa các cấp ngân sách
thời kỳ 2011-2012

61


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu
NSNN là bộ phận cơ bản, là khâu chủ đạo, có vị trí, vai trị đặc biệt
quan trọng trong hệ thống tài chính quốc gia, đồng thời là cơng cụ tài chính để
Nhà nước thực hiện chức năng quản lý vĩ mô đối với hoạt động kinh tế - xã
hội của đất nước trong từng giai đoạn phát triển. Cùng với sự phân cấp quản
lý kinh tế và hành chính thì NSNN cũng được phân cấp lý quản lý. Phân cấp
quản lý ngân sách là cần thiết, nó giúp q trình quản lý và phân bổ một cách
hiệu quả việc sử dụng các nguồn lực tài chính khan hiếm của quốc gia, nó cịn
tạo tiền đề và điều kiện thuận lợi để thúc đẩy sự phát triển hài hoà về kinh tế
xã hội.Sự phân cấp có thể là khác nhau phụ thuộc vào điều kiện về chính trị,
kinh tế, xã hội của từng quốc gia.
Luật NSNN số 01/2002/QH11 ngày 16/12/2002 ra đời, có hiệu lực
ngày 01/01/2004 thay thế cho Luật NSNN số 47-L/CTN ngày 20/3/1996 và
Luật sửa đổi một số điều của Luật NSNN số 06/1998/QH10 ngày 20/5/1998

là cơ sở pháp lý quan trọng phát huy hiệu quả công tác quản lý NSNN.
NSNN bao gồm: NSTW và NSĐP. Trong đó NSĐP lại bao gồm ngân
sách cấp tỉnh, ngân sách cấp huyện, ngân sách cấp xã. Việc phân cấp quản lý
NSĐP là một phần quan trọng trong phân cấp quản lý ngân sách ở nước ta.
Đây là vấn đề được Nhà nước rất quan tâm, với điều kiện của từng địa
phương mà việc phân cấp quản lý ngân sách giữa các cấp chính quyền địa
phương cũng rất khác nhau. Hiệu quả của việc phân cấp quản lý ngân sách ở
địa phương có ảnh hưởng rất lớn đến sự phát triển chung của cả nước, nếu
việc phân cấp quản lý các cấp chính quyền địa phương tốt nó khơng những
đảm bảo việc thực hiện tốt được các nhiệm vụ đề ra mà còn thể hiện sự tự
chủ, sáng tạo của địa phương trong việc sử dụng ngân sách.
Nam Định là tỉnh nghèo, thu ngân sách còn hạn chế trong khi nhu cầu

1


chi ngày một tăng. Trong những năm vừa qua phân cấp quản lý NSNN tại
tỉnh Nam Định đã đạt được một số kết quả nhất định. Tuy nhiên, việc thực thi
phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi trên thực tế còn nhiều vướng mắc, hạn chế,
đang bộc lộ một số vấn đề cần được xem xét và cải tiến. Mặc dù địa phương
được trao quyền quản lý ngân sách nhiều hơn, song hầu hết các địa phương
vẫn phụ thuộc khá nhiều vào các quyết định từ Trung ương, việc thực hiện
phân cấp giữa các cấp chính quyền địa phương cịn nhiều lúng túng, phân cấp
cho ngân sách cấp dưới phụ thuộc hồn tồn vào quyết định của chính quyền
cấp tỉnh. Thực trạng cơ chế phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi chưa tạo thế
chủ động, chưa đảm bảo tính độc lập của ngân sách các cấp, chưa mở rộng
quyền tự chủ để mỗi cấp chính quyền, cấp ngân sách chủ động trong việc khai
thác các nguồn thu tại chỗ và chủ động bố trí chi tiêu hợp lý.
Để quản lý thống nhất nền tài chính, xây dựng NSNN lành mạnh, củng
cố kỷ luật tài chính, sử dụng tiết kiệm kinh phí của nhà nước, tăng tích luỹ để

thực hiện cơng nghiệp hoá - hiện đại hoá, nâng cao đời sống nhân dân, đảm
bảo quốc phịng – an ninh thì việc phân cấp quản lý NSNN nói chung và phân
cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi nói riêng cần phải ln hồn thiện để đáp ứng
yêu cầu quản lý trong từng giai đoạn. Với lý do đó, tơi chọn đề tài: "Phân cấp
quản lý ngân sách Nhà nước tại địa bàn tỉnh Nam Định" làm luận văn thạc
sĩ luật học.
2. Tình hình nghiên cứu
Để xây dựng được một hệ thống pháp lý hoàn chỉnh về phân cấp quản
lý NSNN, điều cần thiết là phải chỉ ra được những vướng mắc, những điểm
không phù hợp với thực tế và bổ sung những quy định mới hợp lý. Từ đó,
ta mới có cơ sở để thảo luận đánh giá, đề ra phương hướng và phương pháp
giải quyết các vướng mắc chính xác và có hiệu quả thực tế cao.
Cùng với sự ra đời của Luật NSNN số 01/2002/QH11 ngày 16/12/2002,

2


các quy phạm pháp luật liên quan đến lĩnh vực này cũng đã được xây dựng và
bổ sung kịp thời đáp ứng nhu cầu của hoạt động thực tiễn phát sinh. Bên cạnh
đó, nhiều cuộc hội thảo đánh giá kết quả đạt được của việc thực hiện luật này,
cũng như những điểm còn hạn chế cần phải khắc phục trong thời gian tới cho
phù hợp. Nhiều ý kiến, bài viết tham gia đánh giá của các chuyên gia, các
giáo viên và các cá nhân, tổ chức nghiên cứu về phân cấp quản lý NSNN và
thực hiện công việc liên quan đến phân cấp quản lý NSNN. Các ý kiến tham
gia đó đã góp phần bổ sung thêm vào q trình hoàn thiện hơn pháp luật về
phân cấp quản lý NSNN.
Dựa trên những cơ sở đó, người viết lựa chọn đề tài: "Phân cấp quản
lý ngân sách Nhà nước tại địa bàn tỉnh Nam Định" làm luận văn với suy
nghĩ có thể tìm hiểu rõ hơn về phân cấp quản lý NSNN, các vấn đề pháp lý
hiện hành điều chỉnh phân cấp quản lý NSNN, những vướng mắc, bất cập

trong các quy định pháp luật, đồng thời đưa ra các đề xuất nhằm hoàn thiện
các quy định của pháp luật về phân cấp quản lý NSNN, đưa ra các kiến nghị
có liên quan để giúp cho việc thực hiện luật NSNN đạt được hiệu quả hơn.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn
Thơng qua việc nghiên cứu có hệ thống các vấn đề lý luận về phân cấp
quản lý NSNN, các quy định của pháp luật thực định về phân cấp quản lý
NSNN, thực tế áp dụng phân cấp quản lý NSNN trên địa bàn tỉnh Nam
Định, luận văn nhằm mục đích làm sáng tỏ các cơ sở lý luận và thực tiễn
cho việc hoàn thiện khung pháp luật về phân cấp quản lý NSNN, đồng thời
đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả việc phân cấp quản lý NSNN
tại địa bàn tỉnh Nam Định.
Để đạt được mục đích trên, nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn là:
Thứ nhất: Nghiên cứu những vấn đề lý luận chung về phân cấp quản lý
NSNN và pháp luật phân cấp quản lý NSNN ở Việt Nam.

3


Thứ hai: Nghiên cứu, phân tích các số liệu liên quan đến phân cấp quản
lý NSNN phát sinh trên địa bàn tỉnh Nam Định và các vấn đề pháp lý liên
quan đến quá trình áp dụng pháp luật quản lý NSNN vào thực tiễn trên địa
bàn tỉnh Nam Định.
Thứ ba: Căn cứ vào cơ sở lý luận và thực tiễn áp dụng pháp luật quản
lý NSNN, luận văn chỉ ra những vướng mắc, bất cập trong các quy định của
pháp luật về quản lý NSNN hiện hành, đồng thời đề xuất những giải pháp,
kiến nghị nhằm đảm bảo thực hiện pháp luật quản lý NSNN có hiệu quả trên
địa bàn tỉnh Nam Định.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của đề tài là các vấn đề lý luận về pháp luật quản
lý NSNN và thực tiễn của việc áp dụng luật quản lý NSNN.

Phạm vi nghiên cứu của đề tài là:
+ Về mặt không gian: Trên địa bàn Tỉnh Nam Định
+ Về mặt thời gian: số liệu thống kê được lấy từ năm 2004-2012
5. Phương pháp nghiên cứu
Phương pháp luận để nghiên cứu đề tài này là chủ nghĩa duy vật biện
chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử kết hợp song song với các phương pháp
tổng hợp, phân tích, thống kê, so sánh, sơ đồ.
Phương pháp phân tích dùng để làm rõ khái niệm về NSNN, về phân
cấp quản lý NSNN, làm rõ thực trạng áp dụng quản lý NSNN trên địa bàn
tỉnh Nam Định.
Phương pháp thống kê, so sánh được sử dụng để làm rõ sự khác biệt
của công tác áp dụng phân cấp quản lý NSNN trong từng thời điểm. Ngoài
ra, luận văn còn sử dụng các bản biểu, số liệu thống kê để phân tích, chứng
minh các nội dung liên quan.
Trên cơ sở đó, phương pháp tổng hợp được sử dụng để khái quát hoá
nhằm đưa ra các đề xuất, kiến nghị của luận văn.

4


6. Kết cấu của luận văn
Luận văn gồm ba chương với kết cấu như sau:
Chương 1: Nhu cầu phải có sự phân cấp quản lý NSNN
Chương 2: Thực trạng phân cấp quản lý NSNN ở tỉnh Nam Định
Chương 3: Một số giải pháp nhằm hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN
ở tỉnh Nam Định

5

Chương 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ
PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
1.1. Tại sao phải phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước
1.1.1. Đây là xu thế tất yếu khách quan, một yêu cầu phát triển kinh tế
Sau khi miền Nam Việt Nam được hồn tồn giải phóng (năm 1975) và
đất nước thống nhất (năm 1976) cơ chế quản lý kinh tế ở nước ta là cơ chế kế
hoạch hóa tập trung, quan liêu, bao cấp.
Nhà nước quản lý nền kinh tế chủ yếu bằng mệnh lệnh hành chính,
thơng qua chế độ “cấp phát – giao nộp”. Các cơ quan hành chính can thiệp
quá sâu vào hoạt động sản xuất, kinh doanh của các doanh nghiệp nhưng
lại khơng chịu trách nhiệm gì về vật chất đối với các quyết định của mình.
Những thiệt hại vật chất do các quyết định không đúng gây ra thì NSNN
phải gánh chịu.
Đồng thời nhà nước quản lý kinh tế thông qua chế độ bao cấp.
Bao cấp qua giá: Nhà nước quyết định giá trị tài sản, thiết bị, vật tư,
hàng hóa thấp hơn giá trị thực của chúng nhiều lần so với giá trị thị trường.
Với giá thấp như vậy, coi như một phần những thứ đó được cho không.
Bao cấp qua chế độ tem phiếu (tiền lương hiện vật): Nhà nước quy định
chế độ phân phối vật phẩm tiêu dùng cho cán bộ, công nhân viên, cơng nhân
theo định mức qua hình thức tem phiếu. Chế độ tem phiếu thủ tiêu động lực
kích thích người lao động và phá vỡ nguyên tắc phân phối theo lao động.
Bao cấp qua chế độ cấp phát vốn của ngân sách nhưng khơng có chế tài
ràng buộc trách nhiệm vật chất đối với các đơn vị được cấp vốn. Điều đó vừa
làm tăng gánh nặng đối với NSNN vừa làm cho sử dụng vốn kém hiệu quả,
nảy sinh cơ chế “xin cho”.
Hội nghị lần thứ tám Ban Chấp hành Trung ương khoá V họp bàn và

6

quyết định một vấn đề cực kỳ quan trọng: xoá bỏ quan liêu, bao cấp, chuyển
hẳn sang hạch toán kinh tế và kinh doanh xã hội chủ nghĩa. Điều chỉnh mối
quan hệ giữa NSTW và NSĐP, thực hiện chế độ phân cấp ngân sách trên cơ
sở ba cấp cùng làm chủ, bảo đảm sự nhất trí giữa ba lợi ích (toàn xã hội, tập
thể, cá nhân người lao động), tạo điều kiện cho địa phương chủ động khai
thác các tiềm năng để phát triển kinh tế địa phương, tăng nguồn thu và chủ
động bố trí NSĐP.
Hội nghị lần thứ tám Ban Chấp hành Trung ương khoá V là một mốc
đánh dấu bước trưởng thành vượt bậc của Đảng và nhân dân ta trên mặt
trận quản lý kinh tế, bước đầu thực hiện việc phân cấp quản lý NSNN.
Điều này phù hợp với những quy luật phát triển khách quan về kinh tế, và
cùng là phù hợp trong chặng đường đầu tiên của thời kỳ quá độ lên chủ
nghĩa xã hội ở nước ta.
1.1.2. Phân cấp quản lý ngân sách nhằm phân định rõ chức năng,
nhiệm vụ, trách nhiệm, quyền hạn của từng cấp trong quản lý ngân sách
Nhà nước
Việc phân cấp quản lý thể hiện việc phân định rõ phạm vi của vị trí, vai
trị, chức năng, nhiệm vụ, trách nhiệm quyền hạn của NSTW và NSĐP trong
hệ thống ngân sách. Tổ chức quản lý theo hướng đảm bảo tập trung các nguồn
thu lớn vào NSTW để thực hiện nhiệm vụ chi quan trọng có tính chất điều
chỉnh vĩ mơ của cả nền kinh tế, chi NSĐP được phân giao cụ thể, rõ ràng, ổn
định các nhiệm vụ chi và nguồn thu gắn với phân cấp kinh tế - xã hội và hoạt
động của chính quyền địa phương.
1.1.3. Phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước nhằm nâng cao chất
lượng và hiệu quả quản lý ngân sách Nhà nước
Phân cấp quản lý NSNN là vấn đề hết sức quan trọng và có ý nghĩa để
khơng ngừng từng bước đổi mới và nâng cao dần chất lượng và hiệu quả quản

7

lý NSNN phù hợp với mục tiêu chung trong chiến lược phát triển kinh tế - xã
hội và hội nhập quốc tế.
Chất lượng và hiệu quả quản lý NSNN, trước hết phụ thuộc rất lớn vào
phạm vi điều chỉnh của Luật Ngân sách và nhiều chính sách hướng dẫn thực
hiện NSNN, cho nên việc phân cấp quản lý NSNN phải phù hợp với thực tế
tình hình kinh tế - xã hội để tăng tính hiệu quả trong quản lý và sử dụng ngân
sách như: thu ngân sách phải tập trung có trọng điểm, khơng được tùy tiện,
chi ngân sách phải chủ động, khơng phải chịu sức ép phi tài chính trong khi
điều hành. Các chỉ tiêu ngân sách (từ khâu lập, chấp hành và quyết tốn) phải
rõ mục đích sử dụng, có giá trị phân tích. Đặt cơng tác lập ngân sách đúng vị
trí quan trọng của nó, chấm dứt tình trạng tùy tiện, thiếu trách nhiệm trong
việc lập dự tốn thu, chi tài chính của đơn vị, cơ quan... Muốn vậy, trong quản
lý ngân sách đòi hỏi phải tiến hành một loạt biện pháp đồng bộ như hoàn
chỉnh chế độ, chính sách, có định hướng dứt khốt thể hiện trong chính sách
tài khóa, ngồi ra cịn tiến hành hồn chỉnh các mối quan hệ giữa các cơ quan
hữu quan để tạo môi trường thuận lợi trong hoạt động ngân sách.
1.1.4. Phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước nhằm vận hành đồng
bộ hệ thống ngân sách địa phương
Sự tồn tại của hệ thống NSNN là sự tồn tại thống nhất cơ bản về phân
giao nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền và các cơ quan chức năng các cấp
đối với các vấn đề thuộc về NSNN.Theo quy định của Luật NSNN thì NSTW
giữ vai trị chủ đạo, đồng thời thực hiện nguyên tắc phân định rõ các nguồn
thu, nhiệm vụ chi đối với NSĐP. Q trình đó ln đảm bảo nguyên tắc thống
nhất tập trung dân chủ trong tổ chức hệ thống ngân sách, xuyên suốt từ trung
ương xuống địa phương về chế độ, chính sách, định mức, chức năng, nhiệm
vụ, trách nhiệm, quyền hạn của mỗi cấp quản lý ngân sách. Đó là điều kiện
quan trọng để đưa mọi hoạt động thu, chi của NSNN ở các cấp vào nề nếp

8


theo đúng quỹ đạo quản lý kinh tế - tài chính của Nhà nước. Có như vậy mới
khắc phục tình trạng chồng chéo, cục bộ thiếu nhất quán và không bao quát
các mặt trong quản lý ngân sách của các cấp, phát huy thế chủ động sáng tạo
và đảm bảo tính độc lập tương đối của NSĐP, khai thác ni dưỡng nguồn
thu và bố trí chỉ tiêu hợp lý.
1.1.5. Phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước nhằm hạn chế thất
thốt, lãng phí trong quản lý ngân sách Nhà nước
Thực hiện triệt để nguyên tắc tiết kiệm thu, chi theo dự toán, chế độ
định mức, hạn chế thất thoát, lãng phí, chống tham nhũng NSNN là nhằm
nâng cao hiệu quả thu, chi ngân sách quản lý và điều hành NSNN.
Nâng cao hiệu quả thu, chi ngân sách luôn gắn liền với công tác tổ chức
lại nguồn thu, cơ cấu lại nội dung chi, đẩy mạnh cơng tác xã hội hóa, cải tiến
cơng nghệ quản lý, đổi mới quy trình lập, chấp hành, cấp phát, thanh toán và
quyết toán NSNN.
1.2. Nội dung của việc phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước
1.2.1. Khái niệm và vai trò của ngân sách Nhà nước
Khi nói về khái niệm NSNN thì có rất nhiều quan niệm khác nhau, với
từng thời kỳ và từng quốc gia khác nhau thì lại có những khái niệm khác nhau.
Theo các nhà nghiên cứu kinh tế cổ điển thì: “NSNN là một văn kiện
tài chính mơ tả các khoản thu, chi của Chính phủ, được thiết lập hàng năm”.
Cịn theo nhiều nhà nghiên cứu kinh tế hiện đại thì cho rằng: “Ngân
sách là bảng liệt kê các khoản thu, chi bằng tiền mặt trong một giai đoạn nhất
định của nhà nước”.
Theo Luật NSNN số 01/2002/QH11 ngày 16/12/2002 định nghĩa:
“NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của nhà nước đã được cơ quan Nhà
nước có thẩm quyền quyết định và thực hiện trong một năm để đảm bảo thực
hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà Nước” [9, Điều 1].

9


Tuy có nhiều quan niệm về NSNN nhưng giữa chúng cũng có những
điểm chung là:
- NSNN là một đạo luật dự trù các khoản thu, chi của một chủ thể trong
một thời gian nhất định, thường là một năm- gọi là năm tài chính.
- NSNN của một Quốc gia được cơ quan lập pháp của Quốc gia đó ban
hành, nó là công cụ kinh tế của Nhà nước nhằm phục vụ cho việc thực hiện
các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.
Nội dung chủ yếu của ngân sách là thu, chi nhưng không phải chỉ là các
con số, cũng không chỉ là quy mô, sự tăng giảm số lượng tiền tệ đơn thuần,
mà còn phản ánh chủ trương phân cấp quản lý của Nhà nước, biểu hiện các
quan hệ tài chính giữa các cấp chính quyền, giữa Nhà nước với các chủ thể
kinh tế khác của nền kinh tế quốc dân trong quá trình phân bố các nguồn lực
và phân phối thu nhập.
NSNN là một công cụ kinh tế quan trọng, Nhà nước sử dụng nhằm tác
động vào nền kinh tế để thúc đẩy (kìm hãm) sự phát triển kinh tế, đảm bảo
công bằng xã hội, bảo vệ các tầng lớp dân cư.
Thông qua việc lập, sử dụng NSNN bản chất của ngân sách được hình
thành. NSNN thể hiện quan hệ kinh tế, tài chính giữa Nhà nước và các chủ thể
kinh tế khác của nền kinh tế hàng hóa trong quá trình phân bổ, sử dụng nguồn
lực của nền kinh tế phân phối lại thu nhập. Bản chất kinh tế của ngân sách gắn
liền với bản chất chính trị và bản chất giai cấp cầm quyền.
NSNN là công cụ điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế xã hội, định hướng phát
triển sản xuất, điều tiết thị trường, bình ổn giá cả, điều chỉnh đời sống xã hội.
- NSNN điều tiết trong kinh tế, thúc đẩy phát triển kinh tế. NSNN là
cơng cụ định hướng hình thành cơ cấu kinh tế mới kích thích phát triển sản
xuất kinh doanh và chống độc quyền.

10


Vai trò của NSNN
Vai trò của NSNN được xác định trên cơ sở các chức năng và nhiệm vụ
cụ thể của nó trong từng giai đoạn. Theo yêu cầu thực hiện chức năng, nhiệm
vụ của Nhà nước thì vai trị NSNN cũng được thể hiện khác nhau tùy theo
từng thời kỳ phát triển kinh tế và cơ chế quản lý tương ứng với từng thời kỳ
đó. Vì vậy, vai trị của NSNN là khâu chủ đạo trong hệ thống tài chính, là
cơng cụ quan trọng để Nhà nước thực hiện điều hành vĩ mơ và tồn bộ đời
sống kinh tế - xã hội. Với quan điểm đó, vai trị NSNN thể hiện nội dung cơ
bản sau đây:
* Huy động nguồn tài chính để đảm bảo các nhu cầu chi tiêu của Nhà
nước, đồng thời NSNN thực hiện cân đối giữa các khoản thu và các khoản chi
(bằng tiền) của Nhà nước. Đây là vai trò lịch sử của NSNN mà bất cứ cơ chế
kinh tế nào, hình thái kinh tế - xã hội nào cũng phải thực hiện.
* Điều tiết vĩ mô nền kinh tế - xã hội.
Trong thời kỳ kinh tế hiện vật với cơ chế tập trung, quan liêu bao cấp...
cơng cụ tài chính khơng phát huy được vai trị và vị trí của mình. Hoạt động
tài chính luôn ở thế bị động và nặng về nguyên tắc hành chính, các quan hệ tài
chính chỉ chủ yếu tác động trong phạm vi nhỏ hẹp, bản thân nguồn tài chính
mang tính chất đơn điệu. Nhận thức về các quan hệ tài chính nói chung và
quan hệ ngân sách nói riêng chưa thật đầy đủ, rõ ràng. Các quan hệ tài chính
lúc đó chủ yếu là quan hệ thu, chi trong phạm vi tài chính nhà nước với nét
đặc trưng là quan hệ giao nộp cấp phát.
- Điều chỉnh cơ cấu kinh tế thông qua các hoạt động thu, chi:
Thông qua các sắc thuế, là công cụ của NSNN và là nguồn thu chủ yếu
của NSNN, có tác dụng để khuyến khích, mở rộng sản xuất. Những mặt hàng
sản xuất trong nước, hàng xuất khẩu cần khuyến khích và tạo điều kiện cho

cạnh tranh với hàng hóa trong khu vực và trên thế giới, nhất là hiện nay Việt

11


Nam đã bắt đầu có những động thái hịa nhập thương mại với Mỹ, thế giới,
đang đứng trước thời cơ và thách thức mới; cho nên cần phải có chính sách
động viên NSNN hợp lý... Chính vì thế, thơng qua chính sách thuế, khơng chỉ
tập trung nguồn thu cho NSNN mà cịn góp phần thực hiện vai trị định hướng
đầu tư, điều chỉnh cơ cấu nền kinh tế phát triển theo hướng tích cực, kích
thích hoặc hạn chế sản xuất kinh doanh.
Ngồi cơng cụ thuế cịn có khoản thu từ nguồn vay nợ trong nước và
ngoài nước sẽ tạo thêm nguồn vốn cho NSNN, vấn đề là việc sử dụng nguồn
vốn vay sao cho đúng hướng, có chế độ quản lý hợp lý để có hiệu quả. Nếu
khơng sử dụng tốt thì đây là khoản nợ lớn của ngân sách, càng làm cho ngân
sách khó khăn bởi gánh nợ chi trả.
Thông qua chi đầu tư của NSNN cho xây dựng, kết cấu hạ tầng như
xây dựng giao thông, thủy lợi, điện, nước, bưu điện đã tạo được môi trường
kết cấu hạ tầng thuận lợi cho phát triển sản xuất kinh doanh. Ngân sách cịn
dành vốn đầu tư để hình thành các doanh nghiệp then chốt, mũi nhọn có tác
dụng thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo ngành và vùng lãnh thổ, và
cuối cùng tác động đến tăng trưởng kinh tế và là một biện pháp để chống độc
quyền, thực hiện các chính sách ưu đãi thuế đối với doanh nghiệp sản xuất
kinh doanh miền núi, chính sách hỗ trợ các doanh nghiệp cơng ích đã tạo điều
kiện hỗ trợ cho sự phát triển doanh nghiệp và góp phần điều chỉnh hoạt động
kinh tế - xã hội giữa các vùng đảm bảo hợp lý hơn.
- Đảm bảo công bằng xã hội:
Vai trò quan trọng nhất của NSNN về mặt xã hội là từ nguồn thu huy
động được, NSNN chi đầu tư và phân phối thơng qua dự tốn chi NSNN cho
các ngành và mọi lĩnh vực xã hội, đảm bảo cho Nhà nước thực hiện các chức

năng nhiệm vụ của mình.
NSNN chi phối tồn bộ đời sống kinh tế - xã hội từ tiêu dùng, thu nhập

12


cho đến các vấn đề kinh tế, xã hội; quan hệ chi tiêu liên quan đến mọi lĩnh
vực như chi cho hoạt động của bộ máy nhà nước, an ninh quốc phịng, trật tự
an tồn xã hội, chi cho giáo dục, y tế, văn hóa, xóa đói giảm nghèo, hỗ trợ cho
các đối tượng chính sách và chi cho nhiệm vụ xã hội khác... Những khoản chi
này của NSNN thường được gom thành hai nhóm; chi thường xun để duy
trì bộ máy nhà nước và chi phục vụ cho đầu tư phát triển. Quan hệ chi tiêu
NSNN tỷ lệ tương quan giữa các nhóm, giữa các khoản mục chi tiêu, tốc độ
tăng, giảm, chi thứ tự của ưu tiên cấp phát chi... khơng những chỉ phản ánh
vấn đề có quan hệ kinh tế quan trọng mà cịn có ý nghĩa giai cấp, dân tộc và
các vấn đề chính trị, xã hội.
- Ổn định giá cả thị trường và chống lạm phát. Bằng các cơng cụ thu và
các chính sách chi ngân sách, Nhà nước có thể điều chỉnh giá cả thị trường
một cách chủ động. Mối quan hệ giữa giá cả, thuế và dự trữ nhà nước có ảnh
hưởng sâu sắc tới tình hình thị trường. Quản lý nhà nước về thị trường, Nhà
nước tác động vĩ mô thông qua các chính sách để định hướng, tạo hành lang
cho thị trường hàng hóa phát triển mạnh và ổn định. Trong trường hợp thị trường
có biến động mạnh về giá cả, để đảm bảo quyền lợi cho người tiêu dùng Nhà
nước sử dụng nguồn dự trữ hàng hóa và tài chính để ổn định, điều hịa quan
hệ cung - cầu, bình ổn sản xuất kinh doanh. Nguồn dự trữ này hình thành từ
kinh phí cấp phát của NSNN.
1.2.2. Khái niệm của phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước
Cùng với việc phân cấp về quản lý hành chính và kinh tế, quản lý ngân
sách cũng được thực hiện và phù hợp với quản lý kinh tế và hành chính. Phân
cấp quản lý ngân sách là việc xác định phạm vi trách nhiệm và quyền hạn của

chính quyền Nhà nước ở mỗi cấp trong việc quản lý thu, chi NSNN. Trong
phân cấp quản lý ngân sách thì việc phân cấp ngân sách giữa các cấp chính
quyền địa phương là quan trọng và cơ bản nhất.

13


Những quy định pháp lý về phân cấp quản lý ngân sách bao gồm những
quy phạm pháp luật liên quan đến xác định quyền hạn, nhiệm vụ của các cấp
chính quyền Nhà nước trong việc quản lý điều hành ngân sách. Luật NSNN
số 01/2002/QH11 ngày 16/12/2002 ở nước ta đã rất quan tâm đến việc phân
cấp quản lý ngân sách đặc biệt là phân cấp mối quan hệ giữa các cấp chính
quyền trong việc quản lý ngân sách.
Như vậy có thể hiểu phân cấp quản lý ngân sách là sự giao trách nhiệm
và quyền hạn từ trung ương xuống các cấp chính quyền trong việc quản lý và
điều hành NSNN, đảm bảo cho việc các cấp chính quyền có sự tự chủ nhất
định về tài chính để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình.
1.2.3. Các nhân tố ảnh hưởng tới phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước
1.2.3.1. Hình thức cấu trúc nhà nước
Là sự cấu tạo Nhà nước thành các đơn vị hành chính lãnh thổ, xác lập
những mối quan hệ qua lại giữa các cơ quan nhà nước, giữa các cơ quan nhà
nước trung ương với cơ quan chính quyền địa phương. Với mỗi hình thức cấu
trúc nhà nước, bộ máy nhà nước được phân chia thành từng cấp và được giao
nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể trong quản lý kinh tế, xã hội.
Có hai hình thức cấu trúc nhà nước chủ yếu:
Nhà nước đơn nhất: Có chủ quyền chung, thống nhất cơ quan quyền
lực, cơ quan quản lý thống nhất từ trung ương đến địa phương, tập trung
quyền lực cao ở cấp trung ương. Mức độ phân cấp quản lý ngân sách ở các
nước theo hình thức cấu trúc nhà nước đơn nhất thường mức độ và giới hạn,
phần lớn tập trung ở NSTW.

Nhà nước liên bang: Là nhà nước có từ hai hay nhiều thành viên hợp
lại, cơ quan quyền lực và cơ quan quản lý được tổ chức thành hai hệ thống.
Trong đó một hệ thống chung cho toàn liên bang và một hệ thống riêng của
từng thành viên. Đối với cấu trúc nhà nước liên bang, hệ thống NSNN được

14


chia thành ngân sách liên bang, ngân sách các bang và ngân sách của các cấp
trực thuộc bang.
Qua trên có thể thấy với mỗi hình thức cấu trúc nhà nước khác nhau thì
cách phân cấp về quản lý nhà nước là khác nhau và kéo theo là khác nhau
trong phân cấp quản lý NSNN.
1.2.3.2. Trình độ tổ chức, quản lý kinh tế - xã hội của các cấp chính
quyền và mức độ phân cấp quản lý kinh tế - xã hội
Trình độ tổ chức, quản lý của các cấp chính quyền địa phương về kinh
tế - xã hội nói chung và tài chính nói riêng có tính quyết định đến hiệu quả
việc sử dụng nguồn lực tài chính quốc gia. Trong điều kiện tình hình kinh tế,
chính trị, xã hội ở địa phương khơng có sự biến động lớn thì nguồn thu,
nhiệm vụ chi NSNN ổn định. Khi nền kinh tế, chính trị xã hội bất ổn định thì
nguồn thu NSNN trên địa bàn bị ảnh hưởng, nhiệm vụ chi cho phát triển
kinh tế, chi cho đảm bảo an ninh quốc phòng và giải quyết các vấn đề xã hội
phải thay đổi theo chiều hướng khác. Khi nền kinh tế càng phát triển khả
năng tích luỹ của nền kinh tế càng lớn, khả năng chi cho đầu tư phát triển
càng cao. Như vậy cơ chế phân cấp quản lý NSNN cũng vì thế mà phải thay
đổi cho phù hợp.
Trong điều kiện hiện nay, xu thế hội nhập kinh tế quốc tế và tồn cầu
hố nền kinh tế thế giới đang là nhân tố ảnh hưởng lớn đến phân cấp quản lý
NSNN ở mỗi quốc gia, mỗi địa phương. Bởi lẽ, sự tác động của tồn cầu hố
và hội nhập kinh tế quốc tế đã làm thay đổi chức năng nhiệm vụ của nhà nước

trong thời kỳ mới. Trong thời kỳ hội nhập Nhà nước không can thiệp sâu sắc
và trực tiếp vào nền kinh tế mà chỉ đóng vai trị là người cầm cân nảy mực,
tạo môi trường hành lang pháp lý cho nền kinh tế ở tầm vĩ mô, việc đầu tư
trực tiếp vào nền kinh tế bằng nguồn vốn NSNN chỉ tập trung ở những khâu
trọng yếu không có khả năng thu hồi vốn và đáp ứng các nhu cầu phúc lợi xã
hội.Vì vậy đây là nhân tố quan trọng ảnh hưởng tới phân cấp quản lý NSNN.

15


Căn cứ trình độ tổ chức, quản lý kinh tế - xã hội tại từng thời kỳ nhất
định, tương ứng có mức độ phân cấp quản lý phù hợp, phổ biến theo hai mức
độ phân cấp quản lý NSNN như sau:
- Phân quyền: là việc phân giao quyền hạn, nghĩa vụ cho các cấp trong
hệ thống; mỗi cấp chính quyền được quyền quyết định về các vấn đề đã được
giao. Khi đã thực hiện phân quyền, chính quyền cấp trên công nhận quyền tự
quản của các cấp dưới, các cấp chính quyền được tự chủ trong việc quyết định
các hoạt động trong phạm vi quản lý hành chính của mình phù hợp với Luật,
các quy định chung của chính quyền cấp cao hơn. Với mơ hình này các cấp
chính quyền ở địa phương cần được tự quản cao về mặt tài chính, ngân sách,
có một ngân sách độc lập tương xứng với quyền tự quản của mình. Do vậy
cần hình thành các cấp ngân sách ở địa phương.
- Tản quyền: là biện pháp tổ chức quyền lực hành chính của nhà nước
mà qua đó các cơ quan trung ương uỷ nhiệm cho các cơ quan địa phương
quyền quản lý hành chính, tổ chức thực hiện các phân cấp quản lý do Trung
ương ban hành. Trung ương chuyển một phần quyền lực của mình cho các cơ
quan của nhà nước tại địa phương và bổ nhiệm các công chức ở địa phương
để đại diện cho các cơ quan trung ương nhằm thực hiện các nhiệm vụ của
mình tại địa phương; các cơ quan ở địa phương chịu trách nhiệm trước cơ
quan trung ương về các hoạt động của mình. Trong mơ hình này, hoạt động

của các cơ quan nhà nước địa phương do ngân sách cấp trên đảm bảo, do đó
khơng cần hình thành một cấp ngân sách riêng cho các đơn vị hành chính.
1.2.3.3. Nhiệm vụ cung cấp hàng hố cơng cộng
Cung cấp hàng hố cơng cộng là một trong những chức năng của Nhà
nước. Và để việc cung cấp hàng hố cơng cộng, dịch vụ cơng cơng có hiệu
quả và đáp ứng được nhu cầu của nhân dân thì cũng cần được giao cho các
cấp chính quyền thực hiện. Những hàng hoá, dịch vụ cần nguồn vốn lớn,

16


mang tính quan trọng thường do chính quyền địa phương đảm bảo, cịn những
hàng hố mang tính phổ biến thường giao cho chính quyền địa phương thực
hiện, đảm bảo tính hiệu quả và phù hợp với tình hình địa phương.Việc phân
cấp về cung ứng hàng hố và dịch vụ cơng cộng là tiền đề để phân định nhiệm
vụ thu, và nghĩa vụ chi cho từng cấp, địa phương.
1.2.3.4. Đặc điểm tự nhiên, kinh tế - xã hội của vùng lãnh thổ
Căn cứ vào đặc điểm về tự nhiên khác nhau của từng vùng mà việc
phân cấp về quản lý hành chính cũng khác nhau. Vùng hải đảo, biên giới hoặc
vùng đơng dân cư có truyền thống văn hố, ngơn ngữ, tơn giáo riêng.. Các
yếu tố này hình thành nên sự phân cấp mang tính đặc thù. Vì vậy sẽ có sự
phân cấp đặc biệt trong phân cấp quản lý NSNN về phân định nguồn thu,
nhiệm vụ chi.
1.2.4. Nội dung phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước
Với định chế tổ chức hệ thống Nhà nước gồm nhiều cấp chính quyền,
trong đó ngân sách được coi là phương tiện vật chất chủ yếu để mỗi cấp chính
quyền thực hiện các nhiệm vụ, chức năng theo Hiến pháp và theo luật định thì
phân cấp quản lý ngân sách là nội dung chủ yếu của phân cấp quản lý tài
chính. Về thực chất đó là sự giải quyết các quan hệ về ngân sách giữa chính
quyền nhà nước Trung ương và chính quyền Nhà nước địa phương thể hiện

trên các mặt chủ yếu sau:
Thứ nhất, phân cấp về quyền hạn giữa các cấp chính quyền trong việc
ban hành các chính sách, chế độ thu chi, chế độ quản lý NSNN
Đó là sự phân định quyền hạn, trách nhiệm của Chính phủ và chính
quyền địa phương trong các vấn đề chủ yếu của ngân sách như quyết định
dự toán, phân bổ dự toán ngân sách, phê chuẩn quyết toán ngân sách, điều
chỉnh dự toán ngân sách; ban hành chế độ, tiêu chuẩn, chính sách, định
mức về NSNN.

17