(Luận văn thạc sĩ) quy trình xây dựng pháp lệnh ở việt nam những vấn đề lý luận và thực tiễn

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

NGUYỄN THỊ GIANG

QUY TRÌNH XÂY DỰNG PHÁP LỆNH Ở VIỆT NAM
- NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - 2007

1


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

NGUYỄN THỊ GIANG

QUY TRÌNH XÂY DỰNG PHÁP LỆNH Ở VIỆT NAM
- NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN

CHUYÊN NGÀNH: LÝ LUẬN VÀ LỊCH SỬ NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT
MÃ SỐ: 60 38 01

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS. Bùi Xuân Đức

HÀ NỘI - 2007

2


MỤC LỤC
TRA
NG
MỞ ĐẦU………………………………………………………………..

01

Chương 1. KHÁI QUÁT CHUNG VỀ QUY TRÌNH XÂY DỰNG
PHÁP LỆNH……………………………………………………………..

06

1.1. Khái niệm pháp lệnh và quy trình xây dựng pháp lệnh……

06

1.1.1. Pháp lệnh trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của
Việt Nam…………………………………………………………….

06

1.1.2. Khái niệm quy trình xây dựng pháp lệnh……………………..

11

1.2. Đặc điểm, nội dung của quy trình xây dựng pháp

16

lệnh……..
1.2.1.

Đặc

điểm

của

quy

trình

xây

dựng

pháp

16

1.2.1.1. Quy trình xây dựng pháp lệnh do pháp luật quy định………

16

lệnh………………….
1.2.1.2. Pháp lệnh được xây dựng và ban hành theo quy trình đơn

giản hơn quy trình xây dựng và ban hành luật………………………

16

1.2.1.3. Quy trình xây dựng pháp lệnh có tính ổn định cao…………

17

1.2.2. Nội dung của quy trình xây dựng pháp lệnh………………….

18

1.2.2.1. Đưa kiến nghị pháp lệnh vào Chương trình xây dựng luật,
pháp lệnh…………………………………………………………….

20

1.2.2.2.

pháp

22

1.2.2.3. Giai đoạn thẩm tra dự án pháp lệnh………………………...

23

Soạn

thảo

dự

án

lệnh…………………………………..
1.2.2.4. Giai đoạn lấy ý kiến nhân dân, đại biểu Quốc hội và đoàn
đại biểu Quốc hội về dự án pháp lệnh……………………………….

4

24


1.2.2.5. Giai đoạn xem xét, thông qua dự án pháp lệnh của Uỷ ban
Thường

vụ

Quốc

25

pháp

25

1.3. Sự phát triển của quy trình xây dựng pháp lệnh qua các

27

hội…………………………………………………
1.2.2.6.

Giai

đoạn

công

bố

lệnh………………………………..
giai đoạn lịch sử từ năm 1945 đến nay…………………………....
1.3.1.

Giai

đoạn

Hiến

pháp

năm

27

Hiến

pháp

năm

28

Hiến

pháp

năm

29

Hiến

pháp

năm

32

1946……………………………….
1.3.2.

Giai

đoạn

1959……………………………….

2.3.3.

Giai

đoạn

1980……………………………….
1.3.3.

Giai

đoạn

1992……………………………….
Chương 2. THỰC TRẠNG QUY TRÌNH XÂY DỰNG PHÁP LỆNH
HIỆN HÀNH……………………………………………………………..

34

2.1. Quy định pháp luật về quy trình xây dựng pháp lệnh……...

34

2.1.1. Đưa kiến nghị pháp lệnh vào Chương trình xây dựng luật,
pháp lệnh…………………………………………………………….

34

2.1.2.

Soạn

thảo

dự

án

pháp

35

dự

án

pháp

37

dự

án

pháp

38

lệnh…………………………………….
2.1.3.

Thẩm

định

lệnh…………………………………...
2.1.4.

Thẩm

tra

lệnh……………………………………..
2.1.5. Lấy ý kiến nhân dân, đại biểu Quốc hội, đoàn đại biểu Quốc
hội về dự án pháp lệnh………………………………………………

5

39


2.1.6. Việc xin ý kiến Bộ Chính trị………………….………………

40

2.1.7.

pháp

40

2.1.8. Cơng bố pháp lệnh……………………………………………

42

Thảo

luận

và

thơng

qua

dự

án

lệnh……………………..
2.2. Đánh giá thực trạng quy trình xây dựng pháp lệnh hiện
hành…………………………………………………………………

42

2.2.1. Về chủ thể có thẩm quyền trình dự án pháp lệnh, kiến nghị về
pháp lệnh…………………………………………………………….

43

2.2.2. Về khâu đưa kiến nghị pháp lệnh vào Chương trình xây dựng
luật, pháp lệnh……………………………………………………….

43

2.2.3.

Về

việc

soạn

thảo

dự

án

pháp

45

định

dự

án

pháp

49

tra

dự

án

pháp

50

lệnh……………………………
2.2.4.

Về

việc

thẩm

lệnh...........................................
2.2.5.

Về

việc

thẩm

lệnh..............................................
2.2.6. Lấy ý kiến nhân dân, đại biểu Quốc hội và đồn đại biểu
Quốc

hội

về

dự

án

pháp

52

lệnh...............................................................
2.2.7. Về khâu trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội xem xét, thông
qua dự án pháp lệnh............................................................................

55

Chương 3. PHƢƠNG HƢỚNG ĐỔI MỚI, HỒN THIỆN QUY
TRÌNH XÂY DỰNG PHÁP LỆNH…………………………………….

59

3.1. Nhu cầu của việc đổi mới, hoàn thiện quy trình xây dựng
pháp lệnh……………………………………………………..……..

59

3.1.1. Xuất phát từ yêu cầu xây dựng một hệ thống pháp luật đủ về
số lượng, cao về chất lượng, phục vụ kịp thời sự nghiệp cơng
nghiệp

hố,

đại

hiện

6

hố

đất

59


nước…………………………………………..
3.1.2. Bắt nguồn từ đòi hỏi phải khắc phục những hạn chế của quy
trình xây dựng pháp lệnh hiện hành làm ảnh hưởng đến chất lượng,
số lượng pháp lệnh…………………………………………………..

62

3.2. Phƣơng hƣớng và giải pháp đổi mới, hồn thiện quy trình

xây dựng pháp lệnh………………….………………..……………

63

3.2.1. Phương hướng đổi mới, hoàn thiện quy trình xây dựng pháp
lệnh…………………………………………………………………..

63

3.2.1.1. Đổi mới, hồn thiện quy trình xây dựng pháp lệnh theo
hướng đơn giản hoá, đồng bộ nhưng có trọng tâm, trọng điểm……..

63

3.2.1.2. Đổi mới, hồn thiện quy trình xây dựng pháp lệnh trên cơ
sở quán triệt đường lối, chủ trương của Đảng và Nhà nước trong
công

tác

xây

dựng

pháp

65

luật…………………………………………
3.2.1.3. Đổi mới, hồn thiện quy trình xây dựng pháp lệnh trên cơ

sở kế thừa và phát huy những ưu điểm của quy trình hiện

66

hành…….
3.2.2. Giải pháp đổi mới, hồn thiện quy trình xây dựng pháp

66

lệnh...
3.2.2.1.

Cải tiến việc lập chương trình xây dựng pháp

66

lệnh………...
3.2.2.2. Phân công hợp lý cơ quan soạn thảo dự án pháp

69

lệnh………
3.2.2.3. Tăng cường công tác thẩm tra dự án pháp lệnh…………….

74

3.2.2.4. Coi trọng và đổi mới quy trình lấy ý kiến về dự án pháp
lệnh………………………………………………………………….

76

3.2.2.5. Cải tiến hơn nữa việc việc xem xét, thông qua pháp

78

lệnh…..

7


3.2.2.6. Vấn đề trình xin ý kiến Bộ Chính trị dự án pháp

81

lệnh………
KẾT LUẬN………………………………………….…………………...

84

TÀI LIỆU THAM KHẢO………………...…….....................................

86

PHỤ LỤC………………………………………………………………...

91

8

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài luận văn
Uỷ ban thường vụ Quốc hội ngoài làm nhiệm vụ của cơ quan
thường trực của Quốc hội, đảm bảo hoạt động bình thường của Quốc hội
trong điều kiện Quốc hội nước ta hoạt động khơng chun trách, cịn có
nhiệm vụ, quyền hạn theo uỷ quyền như ban hành pháp lệnh và kể từ khi
thực hiện chức năng uỷ quyền lập pháp của Quốc hội cho tới nayUỷ ban
thường vụ Quốc hội đã ban hành được 202 pháp lệnh. Đặc biệt trong
những năm gần đây, Uỷ ban thường vụ Quốc hội đã ban hành nhiều pháp
lệnh góp phần quan trọng trong việc hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt
Nam đầy đủ, đáp ứng được nhu cầu điều chỉnh pháp luật của các quan hệ
xã hội mới phát sinh trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội của đất
nước, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của
nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân. Và để có kết quả trên, cần phải nói
đến vai trị hết sức quan trọng của quy trình xây dựng pháp lệnh - sợi chỉ
đỏ xuyên suốt hoạt động xây dựng và ban hành pháp lệnh, đảm bảo cho
sản phẩm làm ra là các văn bản pháp lệnh có chất lượng cao nhất. Tuy
nhiên, mặc dù Quốc hội đã ban hành Luật Ban hành văn bản quy phạm
pháp luật năm 1996, được sửa đổi, bổ sung năm 2002 song cho tới nay
vẫn còn nhiều dự án pháp lệnh bị “treo” trong nhiều chương trình xây
dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội (như dự án Pháp lệnh thủ tục bắt giữ
tàu biển, dự án Pháp lệnh về án phí, lệ phí tại Tồ án nhân dân thuộc
chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2005 của Quốc hội cho tới nay
vẫn đang trong giai đoạn soạn thảo) hoặc nếu được ban hành thì cũng
khơng đảm bảo chất lượng dẫn đến hiệu quả áp dụng trên thực tế hay tính

9


khả thi của văn bản pháp lệnh bị hạn chế. Có thực tế này là do nhiều

nguyên nhân khác nhau như trong quá trình xây dựng dự án chưa huy
động được các chuyên gia có nhiều kinh nghiệm tham gia soạn thảo, góp
ý kiến và thẩm định văn bản, hay việc tuân thủ quy định của pháp luật về
quy trình xây dựng pháp lệnh đơi lúc, đơi khi cịn chưa nghiêm… hay nói
một cách khác, ngun nhân chính là do cơng tác xây dựng pháp lệnh vẫn
cịn nhiều hạn chế, quy trình xây dựng pháp lệnh tuy đã được hình thành
nhưng cịn nhiều bất cập.
Do đó, việc chỉ đạo chặt chẽ, đổi mới quy trình chuẩn bị và thơng
qua các dự án pháp lệnh; nâng cao chất lượng công tác thẩm tra của Hội
đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội… để thông qua các dự án pháp
lệnh được nhanh chóng và có chất lượng cao là vấn đề luôn được đặc biệt
quan tâm trong giai đoạn hiện nay. Hơn nữa, quy trình xây dựng pháp
lệnh được quy định trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật là
kết quả của quá trình nghiên cứu, đúc rút kinh nghiệm thực tế trong một
thời gian dài, qua những giai đoạn khác nhau của lịch sử, đã là một trong
những yếu tố quyết định đến việc nâng cao chất lượng của các pháp lệnh
đã được ban hành. Tuy nhiên, quy trình xây dựng pháp lệnh là hoạt động
khơng có mục đích tự thân mà là hoạt động đáp ứng nhu cầu điều chỉnh
pháp luật của xã hội. Một khi tồn tại xã hội có những thay đổi nhất định
thì không chỉ các pháp lệnh là sản phẩm của hoạt động xây dựng và ban
hành pháp lệnh phải thay đổi mà bản thân quy trình xây dựng pháp lệnh
cũng phải có những thay đổi tương ứng.
Vì thế, nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn của quy trình xây
dựng pháp lệnh, đề xuất các giải pháp đổi mới, hồn thiện quy trình xây
dựng pháp lệnh để góp phần nâng cao chất lượng các pháp lệnh, khắc phục
những tồn tại của quy trình xây dựng pháp lệnh hiện hành, đáp ứng yêu cầu
của việc xây dựng hệ thống pháp luật pháp quyền xã hội chủ nghĩa là công
việc
10

cần thiết hiện nay.
2. Tình hình nghiên cứu của đề tài luận văn
Cho đến nay, đã có một số cơng trình khoa học, bài viết có liên quan
đến quy trình xây dựng pháp lệnh như đề tài khoa học cấp bộ của Văn phịng
Quốc hội: “Đổi mới và hồn thiện quy trình lập pháp của Quốc hội và ban
hành pháp lệnh của Uỷ ban thường vụ Quốc hội” (mã số 94-98-169 năm
2001); hay bài viết “Nâng cao chất lượng của các dự án luật, pháp lệnh qua
hoạt động thẩm tra” của PGS.TS. Trần Ngọc Đường - Tạp chí Nhà nước và
pháp luật, số 5 (100) năm 1996; “Kỷ yếu hội thảo về đổi mới quy trình xây
dựng luật, pháp lệnh”, Ban cơng tác lập pháp, năm 2004… Nhìn chung các
cơng trình trên đã đề cập hoặc từng khía cạnh của quy trình xây dựng pháp
lệnh hoặc tồn bộ quy trình xây dựng pháp lệnh, như bài viết “Việc xem xét
thông qua pháp lệnh của Uỷ ban thường vụ Quốc hội” trong cuốn Kỷ yếu
hội thảo về đổi mới quy trình xây dựng luật, pháp lệnh của Thạc sĩ Bùi Ngọc
Chương đã tập trung đi sâu nghiên cứu về lý luận và thực tiễn của việc xem
xét, thông qua dự án pháp lệnh của Uỷ ban thường vụ Quốc hội - một trong
những giai đoạn của quy trình xây dựng pháp lệnh; đề tài khoa học “Đổi
mới và hoàn thiện quy trình lập pháp của Quốc hội và ban hành pháp lệnh
của Uỷ ban thường vụ Quốc hội” tuy có đề cập đến tồn bộ các giai đoạn
của quy trình xây dựng pháp lệnh, xem xét, đề cập dưới góc độ kỹ thuật của
quy trình nhưng lại khơng đi sâu nghiên cứu cơ sở lý luận của việc đổi mới.
Vậy nên, kế thừa các kết quả nghiên cứu đó, luận văn là cơng trình
nghiên cứu một cách hệ thống, tồn diện dưới góc độ lý luận nhà nước và
pháp luật về quy trình xây dựng pháp lệnh ở Việt Nam.
3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn
3.1. Mục đích:

11

Luận văn có mục đích tổng qt là nghiên cứu cơ sở lý luận và thực
tiễn của quy trình xây dựng pháp lệnh nhằm góp phần nâng cao chất lượng
hoạt động xây dựng và ban hành pháp lệnh; đáp ứng được yêu cầu của xã
hội đề ra trong khi chưa có đủ điều kiện để ban hành thành luật; phục vụ có
hiệu quả cơng cuộc đổi mới đất nước trên mọi lĩnh vực của đời sống chính
trị, kinh tế - xã hội.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn
Với mục đích nêu trên, luận văn có các nhiệm vụ chủ yếu sau:
- Nghiên cứu khái niệm quy trình xây dựng pháp lệnh, vị trí, vai trị
của quy trình xây dựng pháp lệnh trong hoạt động ban hành pháp lệnh ở Việt
Nam, cũng như thẩm quyền của các cơ quan, tổ chức trong quy trình xây
dựng pháp lệnh.
- Đánh giá thực trạng quy trình xây dựng pháp lệnh ở nước ta, từ đó
rút ra những ưu điểm, hạn chế và nguyên nhân dẫn tới những hạn chế đó của
quy trình xây dựng pháp lệnh hiện hành.
- Đề xuất những quan điểm, giải pháp và kiến nghị cho việc hồn
thiện quy trình xây dựng pháp lệnh.
4. Phạm vi, đối tƣợng nghiên cứu của luận văn
Là một đề tài thuộc chuyên ngành lý luận và lịch sử nhà nước và pháp
luật, luận văn khơng đi sâu nghiên cứu vị trí, chức năng, nhiệm vụ của Uỷ
ban thường vụ Quốc hội mà chỉ tập trung nghiên cứu những vấn đề lý luận
và thực tiễn của việc thực hiện uỷ quyền lập pháp, từ đó nghiên cứu trực tiếp
quy trình xây dựng pháp lệnh ở nước ta hiện nay.
5. Phƣơng pháp nghiên cứu
Dựa trên phương pháp luận của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ
Chí Minh, các nguyên tắc cơ bản của chủ nghĩa duy vật biện chứng, duy vật

12

lịch sử về nhà nước và pháp luật, quan điểm của Đảng về nhà nước và pháp
luật trong quá trình đổi mới, luận văn sử dụng phương pháp nghiên cứu sau:
- So sánh, đối chiếu các quy định của pháp luật với thực tiễn hoạt
động ban hành pháp lệnh để xác định các yếu tố ảnh hưởng đến quy trình
xây dựng pháp lệnh.
- Tổng hợp, phân tích, khảo sát thực tiễn.
6. Ý nghĩa thực tiễn của luận văn
Với kết quả luận văn đạt được, tác giả hy vọng góp phần vào việc
nâng cao chất lượng của hoạt động lập pháp nói chung, hoạt động ban hành
pháp lệnh nói riêng. Ngồi ra, luận văn cũng có thể được dùng làm tài liệu
tham khảo cho việc nghiên cứu và giảng dạy về nhà nước và pháp luật trong
các trường đào tạo chuyên ngành luật, làm tài liệu tham khảo cho các cơ
quan, tổ chức, chuyên gia hiện đang làm công tác xây dựng pháp luật.
7. Kết cấu của luận văn
Luận văn gồm: Lời mở đầu, 3 chương với 7 mục, kết luận, phụ lục và
tài liệu tham khảo.

13


Chương 1
KHÁI QUÁT CHUNG VỀ QUY TRÌNH XÂY DỰNG PHÁP LỆNH

1.1. Khái niệm pháp lệnh và quy trình xây dựng pháp lệnh
1.1.1. Pháp lệnh trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của
Việt Nam
Nếu như “luật” là khái niệm được hiểu tương đối thống nhất trong
pháp luật của các nước trên thế giới, thì khái niệm “pháp lệnh” lại có nhiều
cách hiểu khác nhau. Theo “Từ điển thuật ngữ pháp lý” của tác giả Gerard

Cornu (Pháp), thì pháp lệnh (ordonnance) là loại trung gian giữa văn bản
pháp quy (do cơ quan hành chính ban hành) và luật [53, tr.560]. Cịn trong
cuốn “Từ điển về chính quyền và chính trị Hoa Kỳ” của tác giả Jay M.
Shafritz, pháp lệnh (ordinance) là quy định của chính quyền địa phương, có
sức mạnh của luật, nhưng phải tuân thủ pháp luật liên bang và bang, được
ban hành dưới danh nghĩa trao quyền (như một hiến chương thành phố) hoặc
dưới danh nghĩa một thực thể chủ quyền (như là một bang) [28, tr.645].
Qua tìm hiểu quy trình lập pháp ở một số nước trên thế giới cho thấy,
ở các nước có xu hướng phân công quyền lập pháp giữa Quốc hội với cơ
quan thường trực của Quốc hội hoặc phân công quyền lập pháp cho nghị
viện các bang; hoặc nghị viện phân công quyền ban hành các văn bản pháp
quy cho Chính phủ hay các tổ chức xã hội để giảm gánh nặng cho lập pháp.

14


Ở Trung Quốc, dự án luật được đưa vào chương trình làm việc của Đại hội
đại biểu nhân dân tồn quốc thảo luận và sau đó tiến hành biểu quyết thông
qua. Tuy nhiên, đối với những vấn đề lớn, quan trọng thuộc nội dung của dự
án luật mà còn nhiều ý kiến khác nhau, cần phải đi sâu nghiên cứu thêm, thì
Đồn Chủ tịch có thể đề nghị Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc quyết
định giao cho Uỷ ban thường vụ giải quyết theo hai hướng sau đây:
- Giao cho Uỷ ban thường vụ tiếp thụ ý kiến của đại biểu để hồn
chỉnh dự thảo luật, sau đó xem xét, biểu quyết thông qua và báo cáo Đại hội
đại biểu nhân dân toàn quốc tại kỳ họp gần nhất. Nếu trong q trình xem
xét, thơng qua dự án luật mà các thành viên của Uỷ ban Thường vụ vẫn có ý
kiến rất khác nhau đối với các vấn đề lớn, quan trọng thuộc nội dung của dự
án luật, thì Uỷ ban thường vụ có thể giao cho cơ quan hữu quan nghiên cứu
thêm để hoàn chỉnh dự thảo luật; dự thảo luật đã được chỉnh lý sẽ được Uỷ
ban Thường vụ xem xét lại và thông qua.

- Giao cho Uỷ ban thường vụ tiếp thụ ý kiến của đại biểu để hồn
chỉnh dự thảo luật và trình Đại hội đại biểu nhân dân tồn quốc xem xét,
thơng qua tại kỳ họp gần nhất. Việc uỷ quyền cho Uỷ ban thường vụ phải
được quá nửa đại biểu Đại hội đại biểu nhân dân tồn quốc tán thành.
Tìm hiểu quy trình lập pháp của Cộng hồ liên bang Đức cho thấy, cơ
quan lập pháp của Liên bang (nghị viện liên bang) có thể trực tiếp ban hành
quy phạm pháp luật dưới hình thức một đạo luật (Luật theo nghĩa hình thức)
theo quy trình lập pháp. Cơ quan lập pháp cũng có thể tại các điều khoản cụ
thể trong một đạo luật uỷ quyền cho cơ quan hành pháp ban hành các quy
phạm pháp luật dưới hình thức sắc lệnh. Theo câu 2 khoản 1 Điều 80 của
Hiến pháp Cộng hoà liên bang Đức thì nội dung, mục đích và phạm vi của
việc uỷ quyền để ban hành sắc lệnh phải được xác định rõ trong quy phạm
uỷ quyền. Như vậy, có thể khẳng định rằng các sắc lệnh khơng có thể “thay
thế luật”, dưới góc độ nào đó cũng khơng thể coi các sắc lệnh là “bổ sung

15


luật” hoặc “sửa đổi luật”. Một đạo luật do nghị viện ban hành không được
coi là bị sửa đổi, nếu quy định của nó được thực thi. Và việc một phần
nhiệm vụ lập pháp được trao cho cơ quan hành pháp thơng qua việc uỷ
quyền lập pháp có ngun do là muốn giảm nhẹ gánh nặng của nghị viện
bằng cách cắt giảm những nhiệm vụ ít quan trọng [48, tr.330]. Các chủ thể
có thể được uỷ quyền lập pháp là Chính phủ liên bang là tập thể, từng Bộ
trưởng liên bang hoặc Chính phủ của các bang (trong đó, các sắc lệnh do
Chính phủ của một bang hoặc một cơ quan hành chính khác của bang ban
hành trên cơ sở uỷ quyền trong một đạo luật của liên bang là pháp luật của
bang, không phải là pháp luật của liên bang, vì thơng qua việc uỷ quyền để
ban hành sắc lệnh, các cơ quan hành chính của bang khơng trở thành các cơ
quan của liên bang). Nếu “Chính phủ liên bang” được uỷ quyền để ban hành

sắc lệnh thì như vậy khơng có nghĩa là từng Bộ trưởng liên bang được uỷ
quyền. Ngược lại, nếu một bộ trưởng liên bang được uỷ quyền để ban hành
sắc lệnh, thì khơng có nghĩa là cả Chính phủ liên bang cũng có thẩm quyền
để ban hành sắc lệnh, và như vậy nó sẽ mâu thuẫn với nguyên tắc tự chịu
trách nhiệm của từng bộ trưởng liên bang. Việc uỷ quyền cho cấp dưới để
ban hành sắc lệnh chỉ được phép, nếu điều đó được quy định trong chính đạo
luật có chứa quy phạm uỷ quyền. Theo quy định tại câu 4 khoản 1 Điều 80
Hiến pháp liên bang Đức, trong trường hợp này thì căn cứ để ban hành sắc
lệnh là quy phạm uỷ quyền phải được nêu rõ trong sắc lệnh.
Từ đó có thể thấy, việc uỷ quyền lập pháp chủ yếu dựa vào hình thức
cấu trúc nhà nước. Với hình thức nhà nước liên bang, việc uỷ quyền lập
pháp được thực hiện theo nguyên tắc nhà nước liên bang chỉ ban hành những
đạo luật quan trọng, liên quan đến mọi tầng lớp nhân dân như Hiến pháp,
các đạo luật về quyền và nghĩa vụ cơ bản của cơng dân, về hình sự, dân sự
hoặc chỉ ban hành Hiến pháp, một số luật về an ninh quốc phòng, ngoại
giao, còn các lĩnh vực khác thì uỷ quyền cho nhà nước tiểu bang. Với hình

16


thức nhà nước đơn nhất, việc uỷ quyền lập pháp được giao cho một số cơ
quan như Uỷ ban thường vụ ở Trung Quốc.
Vậy “uỷ quyền lập pháp” là thế nào? Theo tiếng Anh, từ
“authorisation to enact laws and regulations” dịch sang tiếng Việt là “uỷ
quyền lập pháp” được hiểu là hành vi của cơ quan lập pháp hoặc cơ quan
được giao quyền lập pháp uỷ quyền từng lần cho cấp dưới thông qua một
văn bản pháp luật gốc hoặc một văn bản pháp luật uỷ quyền. Theo đó, hành
vi này khác với việc giao quyền lập pháp hoặc phân công lập pháp ở chỗ
người được uỷ quyền chỉ được ban hành trong phạm vi được uỷ quyền từng
lần, ví dụ như Điều 46 Pháp lệnh ngoại hối quy định giao cho Chính phủ quy

định chi tiết và hướng dẫn thi hành Pháp lệnh này.
Ở nước ta, nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa mới
hình thành, nhiều quan hệ thuộc phạm vi lập pháp chưa ổn định, chưa có đủ
điều kiện quy định thành luật. Hơn nữa, năng lực lập pháp của Quốc hội cịn
có hạn, thời gian hoạt động hạn chế theo kiểu “xuân thu nhị kỳ”. Do vậy, để
thích ứng với tình hình trên, đáp ứng nhu cầu điều chỉnh pháp luật ngày càng
tăng của xã hội, khoản 4 Điều 91 Hiến pháp năm 1992 (đã được sửa đổi, bổ
sung năm 2001) quy định uỷ quyền ra pháp lệnh cho Uỷ ban thường vụ
Quốc hội trong từng vấn đề cụ thể dựa trên cơ sở Chương trình xây dựng
luật, pháp lệnh. Cũng theo định hướng xây dựng nhà nước pháp quyền, lý do
của sự uỷ quyền chỉ căn cứ vào mức độ chưa chín muồi, kém ổn định của
các quan hệ xã hội thuộc lĩnh vực lập pháp; không đồng nhất vấn đề phức
tạp có nhiều ý kiến, quan điểm khác nhau với tính kém ổn định, chưa chín
muồi của quan hệ xã hội. Việc uỷ quyền cho Uỷ ban thường vụ Quốc hội ra
pháp lệnh là sự uỷ quyền trong nội bộ cơ quan lập pháp, về tính chất, nội
dung có sự khác biệt với chế độ uỷ quyền cho cơ quan hành pháp. Theo đó,
cơ quan hành pháp ngồi việc thực hiện quyền lập quy cịn có thể được phép
quy định những vấn đề thuộc lĩnh vực lập pháp, do cơ quan lập pháp uỷ

17


quyền và chịu sự giám sát của cơ quan này. Đó chính là chế độ uỷ quyền lập
pháp [26, tr.119]. Chế độ này có nguyên nhân do nhu cầu điều chỉnh pháp
luật của xã hội ngày càng lớn - nhất là trong lĩnh vực kinh tế, xã hội - khiến
cho cơ quan lập pháp khó có thể một mình đảm đương được. Tình trạng
“quá tải” của cơ quan lập pháp đã trở thành một thực tế, ngay cả với các
nước có trình độ kỹ thuật lập pháp tiên tiến. Vậy nên, uỷ quyền lập pháp là
phương thức lập pháp khá phổ biến, nhất là trong lĩnh vực lập pháp hành
chính.

Do vậy, các pháp lệnh do Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành theo
sự uỷ quyền có đối tượng điều chỉnh - như quan niệm trên - khơng có gì
khác với đối tượng điều chỉnh của luật. Sự khác nhau ở đây chỉ là sự ổn
định, độ chín muồi của các quan hệ mà hai loại văn bản này điều chỉnh mà
thơi. Tuy nhiên, có quan điểm cho rằng, xét về mặt lý luận xuất hiện một
mâu thuẫn trong thẩm quyền là nếu quan niệm pháp lệnh của Uỷ ban thường
vụ Quốc hội có giá trị điều chỉnh như một đạo luật, thì sẽ phương hại đến
quyền làm luật của Quốc hội, bởi chỉ có Quốc hội mới có quyền lập pháp,
còn Uỷ ban thường vụ Quốc hội là cơ quan của Quốc hội, về ngun tắc
khơng thể có quyền lập pháp độc lập. Trong cuốn Quốc hội nước Cộng hồ
xã hội chủ nghĩa Việt Nam - những khía cạnh pháp lý theo Hiến pháp và
Luật tổ chức Quốc hội năm 1992 có đoạn viết: “Việc thành lập ra cơ quan
thường trực của cơ quan lập pháp giữa hai kỳ họp có thẩm quyền to lớn để
giải quyết những vấn đề thuộc thẩm quyền của cơ quan lập pháp bằng cách
thông qua các pháp lệnh và các quyết định khác là một loại cơ quan đặc biệt
của Nhà nước xã hội chủ nghĩa” [47, tr. 53-54].
Phó Giáo sư, Tiến sĩ Nguyễn Đăng Dung cho rằng: “Pháp lệnh là văn
bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý sau luật được Uỷ ban thường vụ
Quốc hội dùng để đặt ra các quy phạm pháp luật, điều chỉnh các mối quan

18


hệ xã hội quan trọng tương đối ổn định, nhưng chưa có luật điều chỉnh hoặc
luật chưa điều chỉnh một cách đầy đủ” [17, tr.282].
Từ tất cả những điều phân tích trên, có thể đưa ra điểm khái qt
chung về pháp lệnh: Pháp lệnh là một loại văn bản lập pháp uỷ quyền, thuộc
phạm trù lập pháp, quy định về những vấn đề được Quốc hội giao cho Uỷ
ban thường vụ Quốc hội ban hành, điều chỉnh những mối quan hệ mới phát
sinh trong xã hội, sau một thời gian, nếu xét thấy cần thiết, Uỷ ban thường

vụ Quốc hội sẽ trình Quốc hội xem xét, quyết định ban hành thành luật.
1.1.2. Khái niệm quy trình xây dựng pháp lệnh
Bất cứ một công việc nào dù đơn giản hay phức tạp cũng chỉ có thể
đạt được kết quả cao, nếu được thực hiện một cách hợp lý. Sự hợp lý có thể
là cơng việc được thực hiện vào thời điểm thích hợp, có thể là cơng việc
được giao phó cho người thích hợp, có thể là cách thức thực hiện cơng việc
thích hợp… Với những cơng việc được thực hiện khá thường xun trên
thực tế, con người ln có xu hướng quan sát, nhận xét, rút kinh nghiệm để
lần thực hiện sau thuận lợi, tiết kiệm, có kết quả cao hơn lần trước, dần dần
hình thành quy trình ngày càng hợp lý cho q trình thực hiện cơng việc đó.
“Quy trình” là một thuật ngữ Hán - Việt được sử dụng khá phổ biến
trong sinh hoạt xã hội. Trong hoạt động của các cơ quan, tổ chức, thì “quy
trình” càng được sử dụng rộng rãi hơn. Bởi vậy, cách hiểu về thuật ngữ này
khá thống nhất: đó là những thủ tục mà các chủ thể phải tiến hành khi xúc
tiến một hoạt động nào đó. Theo nghĩa tiếng Hán thì “quy” có nghĩa là trù
tính, dự liệu; “trình” có nghĩa là đường đi, cách thức; nghĩa là thứ tự các
bước tiến hành trong một q trình nào đó. Theo Từ điển tiếng Việt thì “quy
trình” được hiểu là “trình tự phải tn theo để tiến hành một cơng việc nào
đó” [51, tr.813]. Trong Từ điển Oxford có định nghĩa quy trình (Procedure)
nghĩa là một trật tự chính thức hay cách thức làm việc nào đó, đặc biệt là
trong kinh doanh, chính trị, pháp lý..., là một loạt các hoạt động cần được

19


hồn thành để đạt được một cái gì đó. Như vậy, để thực hiện một công việc
hoặc một hoạt động nào dù đơn giản hay phức tạp có kết quả cao thì điều
quan trọng và có tính quyết định là chủ thể thực hiện công việc hoặc hoạt
động phải sắp xếp thứ tự các công việc cụ thể phải làm và tuân theo sự sắp
xếp đó một cách nghiêm túc. Hay nói cách khác, “quy trình” là cách làm

việc, để xem xét, quyết định một vấn đề gì đó theo một trình tự, cách thức
được xác định trước và tuỳ thuộc vào các lĩnh vực khác nhau sẽ có một quy
trình riêng được áp dụng. Khái niệm quy trình khơng được đặt ra khi chỉ có
một hoạt động đơn lẻ, quy trình chỉ được nói đến khi có nhiều hoạt động
khác nhau cần phải tiến hành theo một thứ tự nhất định để hồn thành một
cơng việc nhất định.
Khi bàn về quy trình xây dựng văn bản quản lý hành chính nhà nước,
ơng Nguyễn Thế Quyền quan niệm: quy trình xây dựng văn bản quản lý nhà
nước là toàn bộ những cơng việc cần thiết mà các chủ thể có liên quan phải
thực hiện trong quy trình xây dựng văn bản để thực hiện chức năng hành
pháp, nhằm xây dựng hoặc thực hiện pháp luật [37, tr.10]. Theo quan điểm
của ông, khi xây dựng một văn bản, các chủ thể có liên quan phải tiến hành
rất nhiều cơng việc khác nhau và khá phức tạp, bao gồm những nội dung
sau: nắm tình hình; lập kế hoạch giải quyết những cơng việc cụ thể; công tác
chuẩn bị; soạn thảo văn bản; thảo luận; trình văn bản; thẩm định, thơng qua,
ký văn bản.
Và nếu nắm vững nội dung, cách giải quyết những cơng việc trên thì
sẽ tiết kiệm được thời gian, sức lực, kinh phí trong q trình xây dựng văn
bản, đảm bảo về chất lượng, nội dung văn bản. Một quy trình làm việc khoa
học hay khơng đều ảnh hưởng đến chất lượng cũng như hiệu quả của công
việc. Với một quy trình làm việc khoa học, tất yếu sẽ huy động được tốt nhất
trí tuệ của các chủ thể khi tham gia giải quyết công việc và ngược lại với quy
trình làm việc khơng khoa học. Theo đó, quy trình làm việc có thể được xem

20


như một phương tiện quan trọng để đạt được mục đích đã đề ra. Vậy nên,
quy trình làm việc phải gồm một chuỗi các bước tiến hành một cách khoa
học, phản ánh các thao tác tư duy phù hợp với sự vận động của thực tiễn

khách quan. Hay nói cách khác, lý luận nhận thức và phương pháp tư duy
triết học Mác - Lênin phải được vận dụng vào việc giải quyết những vấn đề
thực tiễn để từ đó tìm ra chân lý khách quan [39, tr.32].
Là một phạm trù trong hoạt động lập pháp, hoạt động xây dựng pháp
lệnh, do đó cũng là hoạt động phức hợp bao gồm nhiều hình thức hoạt động
khác nhau, có mối liên hệ chặt chẽ và tuân theo một trình tự nhất định; mang
tính sáng tạo mà sản phẩm của nó là thành quả của nhiều người, nhiều cơ
quan cùng tham gia. Vậy nên, sự phối kết hợp giữa các chủ thể tham gia vào
quy trình xây dựng pháp lệnh là đặc biệt quan trọng.
Bên cạnh đó, hoạt động ban hành pháp lệnh cịn thể hiện tính đa dạng,
phong phú của quy trình xây dựng pháp lệnh. Là hoạt động có những đặc thù
riêng khác biệt so với các hoạt động khác như hoạt động thực hiện pháp luật
và bảo vệ pháp luật nên quy trình xây dựng pháp lệnh cũng có những đặc thù
riêng khác biệt so với các quy trình khác. Có lẽ cũng chính vì vậy mà khi
nghiên cứu về “Nâng cao chất lượng hoạt động lập pháp theo định hướng
xây dựng nhà nước pháp quyền của dân, do dân, vì dân” trong luận án phó
tiến sĩ, tác giả Lê Văn H đã có lý khi cho rằng quy trình xây dựng pháp
lệnh là một trật tự các bước có tính độc lập tương đối, kế tiếp nhau theo một
trình tự, thủ tục nhất định, từ việc làm sáng tỏ và ghi nhận chính thức nhu
cầu điều chỉnh pháp luật, chuẩn bị dự thảo văn bản của cơ quan soạn thảo,
chuẩn bị trình dự án, thơng qua dự án và cơng bố văn bản [26, tr.27].
Theo đó, hoạt động lập pháp nói chung, hoạt động xây dựng pháp
lệnh nói riêng, là hoạt động mà quy trình của nó bao gồm nhiều giai đoạn,
trong đó các giai đoạn có mối liên hệ chặt chẽ với nhau tạo thành một vịng
khép kín. Từ thực tiễn của công tác xây dựng pháp lệnh và theo quy định

21


của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật được sửa đổi, bổ sung năm

2002, thì quy trình xây dựng pháp lệnh ở nước ta bao gồm các giai đoạn từ
đưa kiến nghị pháp lệnh vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; cho đến
soạn thảo văn bản rồi đến thẩm tra dự án pháp lệnh; lấy ý kiến nhân dân; lấy
ý kiến đại biểu Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội về một số dự án mang tính
nhạy cảm như vấn đề đất đai, xử lý vi phạm hành chính, giao dịch dân sự về
nhà ở, đặc biệt là nhà ở có yếu tố nước ngồi; rồi đến công đoạn thông qua
dự án pháp lệnh; và cuối cùng là cơng đoạn cơng bố pháp lệnh.
Để đảm bảo tính hiệu lực của hoạt động xây dựng pháp lệnh, Luật
Ban
hành văn bản quy phạm pháp luật đã bổ sung vào quy trình xây dựng pháp
lệnh bước theo dõi tác động thực tế của pháp lệnh mới ban hành để kịp thời
có sự điều chỉnh cho phù hợp. Do đó, với quan niệm này, thời điểm kết thúc
của quy trình xây dựng pháp lệnh là thời điểm quyết định sửa chữa văn bản
theo hướng sửa đổi, bổ sung hay nâng lên thành luật.
Từ sự trình bày và phân tích trên cho thấy, nội hàm cơng việc - quy
trình xây dựng và ban hành pháp lệnh không chỉ đơn thuần là một trình tự,
thủ tục giản đơn, là các bước phải tuân theo khi tiến hành một cơng việc nào
đó, mà thực tế cho thấy, khi tâm niệm về nội dung và mục đích của hoạt
động lập pháp là việc thể chế hoá đường lối, chủ trương của Đảng và Nhà
nước, ý chí và nguyện vọng của nhân dân thành quy phạm pháp luật cụ thể
để mọi người biết và thực hiện, thì buộc phải có một quy trình xây dựng
luật, pháp lệnh hữu hiệu - một quy trình khoa học, hợp lý giữa các công
đoạn, các bước, là phương tiện, công cụ liên quan chặt chẽ với quá trình xây
dựng và hoạch định chính sách để kịp thời thể chế hố cho đúng, đầy đủ các
chủ trương, chính sách của Đảng và nguyện vọng của nhân dân [33, tr.62].
Còn theo Tiến sĩ Nguyễn Văn Thuận thì, quy trình xây dựng pháp
lệnh chính là trình tự, thủ tục mà các chủ thể được pháp luật quy định có

22

trách nhiệm phải tuân thủ trong quá trình xây dựng pháp lệnh [38, tr.10].
Với tiến sĩ Ngô Đức Mạnh, ông cho rằng đó là các bước phải thực hiện trong
cơng tác xây dựng pháp luật thể hiện sự phân công, phối hợp giữa các chủ
thể của hoạt động lập pháp trong quá trình soạn thảo và ban hành luật, pháp
lệnh.
Từ những phân tích trên, cũng như từ thực tiễn hoạt động xây dựng
pháp lệnh ở Việt Nam, cũng như kế thừa các yếu tố hợp lý trong các định
nghĩa về quy trình lập pháp của một số luật gia nêu trên, có thể đưa ra khái
niệm về quy trình xây dựng pháp lệnh: Là một quy trình lập pháp, là thủ tục,
trình tự do pháp luật quy định, theo đó Uỷ ban thường vụ Quốc hội, các cơ
quan của Quốc hội, đại biểu Quốc hội và những cơ quan khác, tổ chức, cá
nhân có quyền và nghĩa vụ liên quan phải tuân theo trong quá trình xây
dựng, ban hành các pháp lệnh.
Theo đó, quy trình xây dựng pháp lệnh khơng chỉ bao gồm các thủ
tục, trình tự nhất định, các giai đoạn, các bước đi cụ thể; mà còn tạo ra sự
liên kết các hoạt động riêng lẻ đó dẫn tới kết quả cuối cùng là một pháp lệnh
được ban hành; khơng có một quy trình xây dựng pháp lệnh hay quy trình
khơng khoa học, hợp lý thì hoạt động xây dựng pháp lệnh sẽ thiếu tính tổ
chức, tốn kém nhiều thời gian mà hiệu quả cũng không cao. Các giai đoạn
của quy trình xây dựng pháp lệnh được tiến hành theo một trình tự, thủ tục
được quy chuẩn hố sẽ góp phần đảm bảo cho nội dung của pháp lệnh thống
nhất, đồng bộ, hạn chế được những mâu thuẫn, chồng chéo. Quy trình xây
dựng pháp lệnh và hoạt động xây dựng pháp lệnh là hai mặt của một vấn đề,
ln có mối quan hệ biện chứng tác động lẫn nhau. Hoạt động xây dựng
pháp lệnh là hoạt động phức tạp, đòi hỏi sự tham gia của nhiều chủ thể và
nếu khơng được tn thủ theo quy trình xây dựng pháp lệnh sẽ dẫn tới tình
trạng tuỳ tiện, thiếu thống nhất và sẽ ảnh hưởng đến chất lượng của pháp
lệnh và ngược lại, nếu hoạt động này tuân theo một quy trình khoa học, chặt

23


chẽ thì sẽ vừa đảm bảo được sự phân cơng, phối hợp giữa các cơ quan, tổ
chức, vừa đảm bảo được tính dân chủ, thống nhất trong hoạt động xây dựng
pháp lệnh.
Ngồi ra, quy trình xây dựng pháp lệnh cịn có vai trị quan trọng
trong việc đề cao trách nhiệm của các chủ thể tham gia vào quy trình, bởi
trong từng giai đoạn của quy trình được quy định chặt chẽ trong văn bản quy
phạm pháp luật đều quy định công việc cụ thể của các chủ thể phải tuân
theo. Trong trường hợp các chủ thể không tuân thủ đúng quy trình thì chất
lượng các pháp lệnh được xem xét, thơng qua sẽ khơng cao, khó đi vào cuộc
sống. Việc tn thủ quy trình xây dựng pháp lệnh, do đó có vai trị khơng
kém quan trọng so với việc tn thủ quy trình trong hoạt động hành pháp, tư
pháp.
1.2. Đặc điểm, nội dung của quy trình xây dựng pháp lệnh
1.2.1. Đặc điểm của quy trình xây dựng pháp lệnh
1.2.1.1. Quy trình xây dựng pháp lệnh do pháp luật quy định
Như tại phần mở đầu đã nêu, xây dựng và ban hành pháp lệnh là hoạt
động tạo ra các văn bản pháp lệnh có hiệu lực pháp lý cao, bất cứ một sự sai
sót nhỏ nào trong hoạt động này cũng có thể gây ra những hậu quả đáng kể
cho xã hội, nên hoạt động này bao gồm những hoạt động cụ thể nào, ai thực
hiện, thực hiện như thế nào, với thứ tự các hoạt động đó ra sao là vấn đề
khơng thể tuỳ tiện, chủ quan theo cách nhìn nhận của bất cứ cơ quan, tổ
chức, cá nhân nào mà cần phải được quy định rõ ràng, cụ thể bằng pháp luật,
tức là bằng những quy phạm có giá trị bắt buộc đối với mọi cá nhân, tổ chức
tham gia quy trình này. Mặt khác, là hoạt động thể hiện rõ rệt tính quyền lực
nhà nước, nên cũng như mọi hoạt động sử dụng quyền lực nhà nước khác,
hoạt động xây dựng và ban hành pháp lệnh phải được pháp luật quy định để
giới hạn thẩm quyền, ràng buộc trách nhiệm của các chủ thể có liên quan.

24


Đồng thời, việc quy định quy trình xây dựng pháp lệnh trong pháp luật cũng
là chỉ ra con đường rõ ràng, cụ thể tạo điều thuận lợi cho các cơ quan, tổ
chức, cá nhân tham gia hoạt động xây dựng pháp lệnh khơng phải tự mình
tìm kiếm, mày mị cách thức xây dựng các văn bản đó.
1.2.1.2. Pháp lệnh được xây dựng và ban hành theo quy trình đơn
giản hơn quy trình xây dựng và ban hành luật
Bởi Nhà nước pháp quyền luôn gắn liền hữu cơ với bản chất dân chủ,
chủ quyền nhân dân nên chỉ có luật do một tập thể những người được nhân
dân bầu ra, đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân ban hành mới thực
sự là văn bản quy phạm pháp luật có vị trí và vai trị quan trọng nhất. Trong
khi đó, pháp lệnh được ban hành nhằm quy định những vấn đề cấp thiết của
cuộc sống địi hỏi phải có sự quản lý của Nhà nước mà chưa có điều kiện
quy định ngay thành luật, nên nó đứng sau Hiến pháp, luật và khi xây dựng
pháp lệnh phải dựa vào các quy định của Hiến pháp và luật. Còn xét về mặt
nội dung thì, nếu như luật quy định về các vấn đề cơ bản, quan trọng thuộc
các lĩnh vực đối nội, đối ngoại, nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an
ninh của đất nước, những nguyên tắc chủ yếu về tổ chức và hoạt động của
bộ máy nhà nước, về quan hệ xã hội và hoạt động cơ bản của cơng dân, thì
pháp lệnh cũng quy định những vấn đề cơ bản, quan trọng nhưng phải được
Quốc hội giao và đó thường là điều chỉnh các quan hệ xã hội mới xuất hiện
chưa thật ổn định, chưa có thực tế điều chỉnh bằng pháp luật, sau một thời
gian “tập dượt” điều chỉnh bằng pháp lệnh sẽ xây dựng thành luật.
Do đó, nếu quy định quy trình phức tạp, chi tiết như quy trình xây
dựng luật trong trường hợp xây dựng và ban hành pháp lệnh sẽ chỉ làm mất
thời gian, chậm trễ quá trình xây dựng pháp lệnh một cách không cần thiết.
Như giai đoạn xem xét, cho ý kiến của Uỷ ban thường vụ Quốc hội về dự án
trong quy trình xây dựng luật là khơng cần thiết trong quy trình xây dựng

25


pháp lệnh, bởi cơ quan có thẩm quyền ban hành pháp lệnh chính là Uỷ ban
thường vụ Quốc hội - cơ quan thường trực của Quốc hội.
1.2.1.3. Quy trình xây dựng pháp lệnh có tính ổn định cao
Tính ổn định cao của quy trình quy trình xây dựng pháp lệnh thể hiện
ở chỗ các khâu, các bước, các giai đoạn được định ra trong quá trình xây
dựng pháp lệnh, trật tự các hoạt động phải tiến hành và quyền tham gia vào
các hoạt động đó của các cơ quan, tổ chức, cá nhân tương đối ổn định qua
thời gian. Sự ổn định này là cần thiết vì nếu quy trình xây dựng pháp lệnh
thường xuyên thay đổi tất yếu sẽ xáo trộn một trong những hoạt động quan
trọng nhất của Nhà nước - hoạt động lập pháp - hoạt động xây dựng và ban
hành luật, pháp lệnh, từ đó khó có thể đảm bảo chất lượng của pháp lệnh là
sản phẩm trực tiếp của hoạt động này. Song cũng không nên tuyệt đối hố
tính ổn định của quy trình xây dựng pháp lệnh dẫn đến sự xơ cứng các quy
định của pháp luật và hoạt động xây dựng văn bản pháp lệnh trên thực tế. Sự
thường xuyên nghiên cứu thực tiễn hoạt động xây dựng và ban hành pháp
lệnh để rút kinh nghiệm là cần thiết, song sự thích ứng của hoạt động này
với những biến đổi của thực tiễn quản lý trong điều kiện mới như hiện nay là
đòi hỏi khách quan. Nói cách khác, sự ổn định khơng có nghĩa là bất biến,
nhưng sự thay đổi vẫn phải bảo đảm tính ổn định cao cho quy trình xây dựng
pháp lệnh. Hay nói một cách khác thì việc đổi mới, hồn thiện quy trình xây
dựng pháp lệnh phải dưạ trên cơ sở bảo đảm tính ổn định, lâu dài của các
quy định pháp luật trên thực tiễn.
1.2.2. Nội dung của quy trình xây dựng pháp lệnh
Nội dung của quy trình xây dựng pháp lệnh chính là việc xác định các
thủ tục, trình tự, giai đoạn hoạt động có mối quan hệ chặt chẽ với nhau mà
Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, đại biểu Quốc hội,

26