(Luận văn thạc sĩ) quản lý nhà nước về môi trường thực trạng và giải pháp luận văn ths luật 60 36 01

MỤC LỤC
CÁC CHỮ VIẾT TẮT

3

MỞ ĐẦU

4

CHƯƠNG 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN CỦA QUẢN LÝ
NHÀ NƯỚC VỀ MÔI TRƯỜNG
9
1.1 MƠI TRƯỜNG VÀ CÁC ĐẶC TÍNH CỦA MƠI TRƯỜNG
9
1.2 NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG ĐỐI VỚI QLNN VỀ BVMT
14
1.3 MÔ HÌNH CƠ QUAN QLMT CỦA MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ
GIỚI VÀ TRONG KHU VỰC
20
CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG TÌNH HÌNH QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ
MÔI TRƯỜNG
32
2.1 HIỆN TRẠNG MÔI TRƯỜNG
32
2.2 THỰC TRẠNG HỆ THỐNG QLNN VỀ BVMT
42
2.3 TÌNH HÌNH CƠNG TÁC BVMT TRONG THỜI GIAN QUA
56
CHƯƠNG 3 PHƯƠNG HƯỚNG HOÀN THIỆN CÔNG TÁC QUẢN
LÝ NHÀ NƯỚC VỀ MÔI TRƯỜNG Ở VIỆT NAM
63

3.1 SỰ CẦN THIẾT PHẢI KIỆN TỒN CƠNG TÁC QLNN VỀ MƠI
TRƯỜNG
Ở VIỆT NAM
63
3.2 PHƯƠNG HƯỚNG HỊAN THIỆN BỘ MÁY QLNN VỀ BVMT
67

1


3.3 MỘT SỐ GIẢI PHÁP, MƠ HÌNH NHẰM NÂNG CAO HIỆU QUẢ
CÔNG TÁC QLNN VỀ MÔI TRƯỜNG
81
KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ

94

TÀI LIỆU THAM KHẢO

97

PHỤ LỤC 1

99

PHỤ LỤC 2

106

2

CÁC CHỮ VIẾT TẮT

PTBV

Phát triển bền vững

BVMT

BVMT

3


ĐTM

Đánh giá tác động môi trường

UBND

Uỷ ban nhân dân

HĐND

Hội đồng nhân dân

TNTN

TNTN

CNH – HĐH

Cơng nghiệp hóa, hiện đại hóa

OECD

Tổ chức Hợp tác và Phát triển

QLNN

QLNN

QLMT

QLMT

Bộ TN&MT

Bộ Tài nguyên và Môi trường

Sở TN&MT

Sở Tài ngun và Mơi trường

MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài
Khoảng hai thập kỷ gần đây, PTBV được đặt ra như là một yêu cầu
không thể thiếu của q trình phát triển trên tồn thế giới cũng như ở mỗi

4


quốc gia. Tiếp sau Hội nghị Thượng đỉnh của Liên hợp quốc tại Rio De
Janeiro (Braxin) năm 1992, Hội nghị Thượng đỉnh thế giới năm 2002 tại
Johannesburg (Nam Phi) đã nhất trí thơng qua Kế hoạch thực hiện PTBV, xác
nhận xu thế tất yếu mà cộng đồng quốc tế cần hướng tới.
Để PTBV địi hỏi phải có cơ chế QLNN đồng bộ và linh hoạt trên cả ba
bộ phận cấu thành là kinh tế, xã hội và môi trường. Hệ thống QLNN về
BVMT ở nước ta đã được thành lập: Bộ TN&MT. Song, hiện nay, các cơ
quan QLMT cấp địa phương mới chỉ có tính chất kiêm nhiệm và phần lớn
mới chỉ được triển khai đến cấp tỉnh/thành phố mà thiếu đi các cơ quan chức
năng ở các cấp thấp hơn như quận, huyện, làng, xã…, trong khi đó, mơi
trường ở cộng đồng thuộc những cấp này lại là đầu nguồn phát sinh ơ nhiễm.
Hơn nữa, hệ thống chính sách, pháp luật để QLMT trong PTBV của
nước ta cho đến nay vẫn thiên về mệnh lệnh kiểm soát, theo cách tiếp cận áp
đặt các biện pháp hành chính và pháp lý theo các tiêu chuẩn môi trường. Khi
nền kinh tế "vận hành theo cơ chế thị trường, theo định hướng XHCN" địi
hỏi phải có một chính sách và cơ chế QLMT phù hợp với thị trường về tiêu
chuẩn môi trường, về chi phí và hạch tốn mơi trường, v.v…, trong đó sử
dụng các cơng cụ kinh tế là tn thủ theo quy luật thương mại và trên nguyên
tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền, phải đền bù thiệt hại tính theo giá cả
tương ứng của thị trường.
Thực tế này cho thấy việc hồn thiện hệ thống QLNN về mơi trường là
nội dung nghiên cứu có tầm quan trọng đặc biệt và không thể thiếu đối với sự
thành công của chiến lược PTBV quốc gia. Vấn đề đặt ra là phải xây dựng
được các mơ hình cơ quan chức năng phù hợp với hoàn cảnh, điều kiện địa lý,
kinh tế, xã hội và văn hố của cấp địa phương. Đó cũng là nội dung nghiên
cứu của đề tài : QLNN về môi trường – Thực trạng và giải pháp” được xây

5


dựng dựa trên khuôn khổ những kiến thức tiếp thu thơng qua khố đào tạo
Cao học Luật 2003 – 2006 tại Khoa Luật - Đại hội Quốc gia Hà Nội và
những kinh nghiệm trong thời gian công tác trong lĩnh vực BVMT của tác
giả.
Đã có nhiều nghiên cứu đơn lẻ trong lĩnh vực QLNN về BVMT thể
hiện qua các bài viết: QLNN về môi trường và PTBV- GS.TS. Lê Văn Khoa ĐHKHTN, Đại học Quốc gia Hà Nội; Một số vấn đề cấp bách trong quản lý
môi trường ở địa phương - T.S Nguyễn Ngọc Sinh, T.S Nguyễn Đắc Hy, T.S
Nguyễn Văn Tài – Cục Môi trường; QLMT cho sự phát triển bền vững - Lưu
Đức Hải, Nguyễn Ngọc Sinh, 2000; QLMT địa phương trong thời kỳ CNHHĐH đất nước – TS. Trần Thanh Lâm, 2005; Tăng cường công tác QLNN về
BVMT trong thời kỳ CNH-HĐH – T.S Phạm Khôi Ngun, Bộ TN&MT
2005... Tuy nhiên, chưa có một cơng trình nghiên cứu chính thức nào về thực
trạng và đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả công tác quản lý Nhà nước về
môi trường sau thời điểm đã thành lập Bộ Tài ngun và Mơi trường (năm
2002). Vì vậy, đề tài : QLNN về môi trường – Thực trạng và giải pháp” là
đề tài mang tính thời sự, đáp ứng nhu cầu nghiên cứu một cách hoàn chỉnh và
đầy đủ về thực trạng chính sách, bộ máy và những bất cập trong công tác
QLNN về môi trường trong giai đoạn hiện nay.
2. Mục tiêu, đối tƣợng, phƣơng pháp nghiên cứu của đề tài
Nhằm bổ trợ cho công tác xây dựng cơ quan QLNN về BVMT, thực thi
chức năng QLMT theo từng cấp từ Trung ương đến địa phương, tác giả chọn
đề tài: Quản lý Nhà nước về môi trường – Thực trạng và giải pháp . Trong
phần nghiên cứu của mình, tác giả khơng có tham vọng giải quyết tất cả các
vấn đề thuộc nội dung công tác QLNN về BVMT mà chỉ tập trung nghiên
cứu, đánh giá, đề xuất những giải pháp cụ thể để hòan thiện chức năng, nâng
cao hiệu quả của công tác QLMT của các cơ quan được trao quyền quản lý.
6

Đề tài nghiên cứu các giải pháp nhằm tìm ra cách thức phát huy tối đa hiệu
quả công tác QLNN về BVMT đồng thời đảm bảo thực hiện công tác xã hội
hóa về BVMT, biến cơng tác BVMT thành nhiệm vụ khơng chỉ của cơ quan
Nhà nước mà cịn là trách nhiệm, nghĩa vụ của mỗi tổ chức, cá nhân trong xã
hội.
Vấn đề nghiên cứu
Xuất phát điểm của lựa chọn đề tài trên là những suy nghĩ, trăn trở của
tác giả trong cơng tác QLMT. Đó là :
- Tại sao công tác QLNN về BVMT chưa được thực sự trở thành vấn
đề quan tâm hàng đầu của các cơ quan QLNN từ Trung ương đến địa
phương ?
- Mơ hình cơ quan QLNN về môi trường hiện nay đã thực sự phát huy
hiệu quả ?
- Có những giải pháp nào để nâng cao chất lượng mơi trường thơng qua
các hình thức QLNN ?
Đối tượng nghiên cứu
Các nội dung, mơ hình qua từng giai đoạn lịch sử của bộ máy Nhà
nước ; hiệu quả thực tế của những cơ quan có chức năng QLNN về BVMT ;
một số kết quả nghiên cứu hệ thống QLMT của một số nước trên thế giới và
việc áp dụng những biện pháp đây mạnh công tác QLNN về môi trường tại
Việt Nam.
Khách thể nghiên cứu
Trên cơ sở bộ máy QLNN về môi trường hiện hành, đề tài thực hiện
nghiên cứu tại một số cơ quan QLMT từ Trung ương đến địa phương với 5
trường hợp của các nước trên thế giới.

7

Phương pháp nghiên cứu
Đề tài này được thực hiện với các phương pháp :
- Kế thừa, nghiên cứu các tài liệu có liên quan về bộ máy, cơ chế, chính
sách của hệ thống QLNN về môi trường gồm :
+ Luật pháp và chính sách về xây dựng bộ máy QLMT
+ Luật pháp, chính sách về thực hiện cơng tác QLNN về BVMT
+ Kinh nghiệm xây dựng bộ máy QLMT của các quốc gia trên thế giới
+ Các báo cáo nghiên cứu trong nước về các mơ hình xây dựng bộ máy
QLNN về BVMT
- Thu thập, kiểm nghiệm thông tin khảo sát thực tế tại Bộ TN&MT ;
Vụ thẩm định và đánh giá tác động môi trường; Vụ môi trường ; Cục Mơi
trường ; Tập đồn cơng nghiệp than, khống sản Việt Nam ; Bộ Kế hoạch và
đầu tư ; Bộ Công nghiệp ; Sở TN&MT các tỉnh : Phú Thọ, Vĩnh Phúc.
- Tổng hợp thông tin
3. Kết cấu của luận văn
Đề tài "Quản lý nhà nước về bẩo vệ môi trường - thực trạng và giải
pháp" có các kết quả nghiên cứu được trình bày trong 3 chương:
Chương 1. Những vấn đề lý luận của quản lý nhà nước về mơi trường:
Chương 2. Thực trạng tình hình quản lý nhà nước về mơi trường
Chương 3. Phương hướng hồn thiện cơng tác quản lý nhà nước về
môi trường ở việt nam

8


Chương 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC
VỀ MƠI TRƢỜNG

1.1 Mơi trƣờng và các đặc tính của mơi trƣờng
Trên thế giới có khá nhiều các khái niệm khác nhau về môi trường. Lý
do chủ yếu là: Thứ nhất, khoa học về môi trường là bộ môn khoa học cịn hết
sức non trẻ so với các bộ mơn khoa học truyền thống khác; cùng với thời gian
phát triển, khái niệm về môi trường càng ngày càng được bổ sung, hồn thiện
và chính xác hố dần. Thứ hai, với các mục đích nghiên cứu hoặc ứng dụng
khác nhau người ta đưa ra những khái niệm khác nhau về môi trường cho phù
hợp.
Ở Việt Nam cũng vậy, chúng ta đã từng thấy có sự tồn tại của những
khái niệm khác nhau về môi trường trong các tài liệu khác nhau. Ở hầu hết
các vùng khảo sát, người dân địa phương có xu hướng định nghĩa mơi trường
là những vấn đề liên quan đến tài nguyên thiên nhiên mà có ảnh hưởng đến
cuộc sống hàng ngày của họ. Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 đưa ra khái
niệm rằng, môi trường bao gồm các yếu tố tự nhiên và yếu tố vật chất nhân
tạo quan hệ mật thiết với nhau, bao quanh con người, có ảnh hưởng tới đời
sống, sản xuất, sự tồn tại, phát triển của con người và thiên nhiên.
Theo quan điểm truyền thống, Trái đất trong hệ mặt trời có sự tồn tại
của các quyển tự nhiên như: Thạch quyển (Lithosphere), Thổ quyển
(Pedosphere), Sinh quyển (Biosphere), Thuỷ quyển (Hydrosphere), Khí quyển
(atmosphere)... Về thành phần vật chất, Thổ quyển được phát sinh từ Thạch
quyển do kết quả phong hoá của các đá dưới tác động của các yếu tố vật lý,

9


hố học, sinh học... do vậy, khi nghiên cứu mơi trường có thể gọi gộp Thạch
quyển và Thổ quyển với nhau với tên gọi chung là Địa quyển (Geosphere).
Tất cả các quyển tự nhiên đã nêu trên đều có mối liên kết với nhau, ràng buộc
lẫn nhau và tác động qua lại lẫn nhau rất chặt chẽ. Đó chính là bản chất của
vấn đề môi trường.

Con người được xếp vào các thành tố thuộc Sinh quyển. Trừ con người
ra, tất cả các thành tố, các quá trình khác thuộc các quyển mơi trường đều có
mối liên kết, tác động qua lại lẫn nhau một cách vô thức và khách quan; mối
quan hệ nhân - quả giữa các thành tố và q trình đó là mối quan hệ khách
quan. Cịn con người thì lại khác, mọi hành vi và hoạt tác động đến các thành
tố và các quá trình thuộc các quyển mơi trường nói chung đều được thực hiện
một cách chủ quan và có ý thức.
1.1.1 Định nghĩa mơi trƣờng
Theo Luật BVMT năm 2005 (Điều 3):
"Môi trường bao gồm các yếu tố tự nhiên và yếu tố vật chất nhân tạo
quan hệ mật thiết với nhau, bao quanh con người, có ảnh hưởng tới đời sống,
sản xuất, sự tồn tại, phát triển của con người và thiên nhiên."
Với những lý giải và mục đích nghiên cứu khoa học như nói ở trên, xin
đưa ra khái niệm và định nghĩa về môi trường như sau: Môi trường bao gồm
tất cả các nhân tố, các thành phần vật chất tự nhiên và nhân tạo, các q
trình vật lý, hố học, cơ học, sinh học và các quá trình khác được phát sinh,
tồn tại và phát triển trong các quyển môi trường (Địa quyển, Thuỷ quyển, Khí
quyển, Sinh quyển và Nhân sinh quyển), và có quan hệ mật thiết với nhau, có
mối tác động qua lại lẫn nhau, trong đó con người và các hoạt động của con
người giữ vai trò quyết định.

10


Mơi trường cũng có thể được hiểu như là một thể thống nhất của tất cả
5 quyển môi trường khác nhau thuộc Trái đất đang tồn tại và phát triển trong
hệ mặt trời mà chúng ta đã biết được cho đến nay. Đó là: Địa quyển, Thuỷ
quyển, Khí quyển, Sinh quyển và Nhân sinh quyển. Thể thống nhất này được
gọi là Hệ thống môi trường.
1.1.2 Đặc điểm của môi trƣờng:

- Môi trường là không gian sống của con người và các lồi sinh vật.
- Mơi trường là nơi cung cấp tài nguyên cần thiết cho cuộc sống và hoạt
động sản xuất của con người.
- Môi trường là nơi chứa đựng các chất phế thải do con người tạo ra
trong cuộc sống và hoạt động sản xuất của mình.
- Mơi trường là nơi giảm nhẹ các tác động có hại của thiên nhiên tới
con người và sinh vật trên trái đất.
1.1.3 Phân loại môi trƣờng
Môi trường sống của con người theo chức năng được chia thành các
loại:
Môi trường tự nhiên bao gồm các nhân tố thiên nhiên như vật lý, hoá
học, sinh học, tồn tại ngoài ý muốn của con người, nhưng cũng ít nhiều chịu
tác động của con người. Đó là ánh sáng mặt trời, núi sông, biển cả, không khí,
động, thực vật, đất, nước... Mơi trường tự nhiên cho ta khơng khí để thở, đất
để xây dựng nhà cửa, trồng cấy, chăn nuôi, cung cấp cho con người các loại
tài nguyên khoáng sản cần cho sản xuất, tiêu thụ và là nơi chứa đựng, đồng
hoá các chất thải, cung cấp cho ta cảnh đẹp để giải trí, làm cho cuộc sống con
người thêm phong phú.

11


Môi trường xã hội là tổng thể các quan hệ giữa người với người. Đó là
những luật lệ, thể chế, cam kết, quy định, ước định... Ở các cấp khác nhau
như: Liên Hợp Quốc, Hiệp hội các nước, quốc gia, tỉnh, huyện, cơ quan, làng
xã, họ tộc, gia đình, tổ nhóm, các tổ chức tơn giáo, tổ chức đồn thể,... Môi
trường xã hội định hướng hoạt động của con người theo một khuôn khổ nhất
định, tạo nên sức mạnh tập thể thuận lợi cho sự phát triển, làm cho cuộc sống
của con người khác với các sinh vật khác.
Ngoài ra, người ta cịn phân biệt khái niệm mơi trường nhân tạo, bao

gồm tất cả các nhân tố do con người tạo nên, làm thành những tiện nghi trong
cuộc sống, như ôtô, máy bay, nhà ở, công sở, các khu vực đô thị, công viên
nhân tạo...
Môi trường tự nhiên và sản xuất xã hội quan hệ khăng khít, chặt chẽ,
tác động lẫn nhau trong thế cân đối thống nhất: Môi trường tự nhiên (bao gồm
cả tài nguyên thiên nhiên) cung cấp nguyên liệu và không gian cho sản xuất
xã hội
1.1.4 Mối quan hệ giữa mơi trƣờng và PTBV
Có thể nói rằng mọi vấn đề về môi trường đều bắt nguồn từ phát triển.
Con đường để giải quyết mâu thuẫn giữa môi trường và phát triển là phải
chấp nhận phát triển, nhưng giữ sao cho phát triển không tác động một cách
tiêu cực tới mơi trường. Do đó, năm 1987 Uỷ ban Môi trường và Phát triển
của Liên Hợp Quốc đã đưa ra khái niệm PTBV:
"PTBV là sự phát triển nhằm thoả mãn các nhu cầu hiện tại của con
người nhưng không tổn hại tới sự thoả mãn các nhu cầu của thế hệ tương
lai".

12


Tài ngun nói riêng và mơi trường tự nhiên nói chung (trong đó có cả
tài ngun) có vai trị quyết định đối với sự phát triển bền vững về kinh tế - xã
hội (KT-XH) ở mỗi quốc gia, vùng lãnh thổ, địa phương vì:
Thứ nhất, mơi trường khơng những chỉ cung cấp “đầu vào” mà còn
chứa đựng “đầu ra” cho các quá trình sản xuất và đời sống.
Hoạt động sản xuất là một quá trình bắt đầu từ việc sử dụng nguyên,
nhiên liệu, vật tư, thiết bị máy móc, đất đai, cơ sở vật chất kỹ thuật khác, sức
lao động của con người để tạo ra sản phẩm hàng hóa. Những dạng vật chất
trên khơng phải gì khác, mà chính là các yếu tố môi trường.
Các hoạt động sống cũng vậy, con người ta cũng cần có khơng khí để

thở, cần có nhà để ở, cần có phương tiện để đi lại, cần có chỗ vui chơi giải trí,
học tập nâng cao hiểu biết,... Những cái đó khơng gì khác là các yếu tố môi
trường.
Ngược lại môi trường tự nhiên cũng lại là nơi chứa đựng, đồng hóa
“đầu ra” các chất thải của các quá trình hoạt động sản xuất và đời sống. Q
trình sản xuất thải ra mơi trường rất nhiều chất thải (cả khí thải, nước thải,
chất thải rắn). Quá trình sinh hoạt, tiêu dùng của xã hội lồi người cũng thải
ra mơi trường rất nhiều chất thải. Những chất thải này nếu không được xử lý
tốt cũng sẽ gây ô nhiễm môi trường nghiêm trọng.
Thứ hai, môi trường liên quan đến tính ổn định và bền vững của sự phát
triển KT-XH.
Phát triển KT-XH là quá trình nâng cao điều kiện sống về vật chất và
tinh thần của con người qua việc sản xuất ra của cải vật chất, cải tiến quan hệ
xã hội, nâng cao chất lượng văn hóa. Phát triển là xu thế chung của từng cá
nhân cũng như của cả lồi người trong q trình sống. Giữa môi trường và sự

13


phát triển có mối quan hệ chặt chẽ: Mơi trường là địa bàn và đối tượng của sự
phát triển, còn phát triển là nguyên nhân tạo nên các biến đổi của môi trường.
Mặt khác, môi trường tự nhiên đồng thời cũng tác động đến sự phát
triển KT-XH thông qua việc làm suy thoái nguồn tài nguyên - đối tượng của
sự phát triển KT-XH hoặc gây ra các thảm họa, thiên tai đối với các hoạt động
KT-XH trong khu vực.
1.2 Những vấn đề chung đối với QLNN về BVMT
1.2.1 QLNN về môi trƣờng
QLNN là hoạt động của Nhà nước thông qua các cơ quan Nhà nước,
các cán bộ công chức trong các cơ quan đó trên các lĩnh vực lập pháp, hành
pháp và tư pháp nhằm thực hiện chức năng đối nội, đối ngoại của Nhà nước.

Hoạt động QLNN được thực hiện bởi các cơ quan Nhà nước, các cán
bộ công chức Nhà nước có thẩm quyền. Hoạt động này tạo nên mối quan hệ
quản lý giữa một bên là các chủ thể quản lý Nhà nước với một bên là các đối
tượng bị quản lý bao gồm các quan hệ xã hội, các hành vi xử xự của con
người. Sự tác động, điều chỉnh của chủ thể QLNN lên đối tượng quản lý phải
căn cứ vào quy định của pháp luật nhằm thiết lập, củng cố và duy trì các trật
tự QLNN. Muốn đảm bảo hiệu lực, hiệu quả QLNN đòi hỏi phải xây dựng, tổ
chức sao cho các chủ thẻ quản lý hội đủ các yếu tố cần và đủ như thể chế,
quyền lực và các biện pháp cưỡng chế Nhà nước.
QLNN về mơi trường là q trình mà Nhà nước bằng các cách thức,
công cụ, phương tiện khác nhau tác động đến các hoạt động của con người
nhằm làm hài hồ mối quan hệ giữa mơi trường và phát triển sao cho vừa
thoả mãn nhu cầu về mọi mặt của con người, vừa đảm bảo được chất lượng
của môi trường sống.

14


QLNN về BVMT là một nội dung cụ thể của QLNN. Đó là việc sử
dụng các cơng cụ quản lý trên cơ sở khoa học, kinh tế, luật pháp để tổ chức
các hoạt động nhằm đảm bảo giữ cân bằng giữa phát triển kinh tế – xã hội và
BVMT.
Chủ thể của QLNN về môi trường
Chủ thể của QLNN về môi trường là các cơ quan, cá nhân, tổ chức
được Chính phủ trao chức năng quản lý hành chính Nhà nước về lĩnh vực bảo
vệ môi trường.
Khách thể QLNN về môi trường
Khách thể QLNN về mơi trường chính là trật tự quản lý Nhà nước
trong lĩnh vực bảo vệ môi trường
1.2.2 Đặc điểm của QLNN về môi trƣờng

Đặc điểm chung của QLNN về MT hay QLMT chính là đảm bảo quyền
được sống trong môi trường trong lành, phục vụ sự PTBV của đất nước, góp
phần gìn giữ mơi trường chung của lồi người trên Trái đất. QLMT có các
đặc điểm chính yếu sau:
- Hướng tới sự PTBV
- Kết hợp các mục tiêu Quốc gia - Quốc tế - vùng lãnh thổ và cộng
đồng dân cư trong việc QLMT
- QLMT xuất phát từ quan điểm tiếp cận hệ thống và cần được thực
hiện bằng nhiều biện pháp và công cụ tổng hợp đa dạng và thích hợp.
- Phịng ngừa tai biến, suy thối mơi trường cần được ưu tiên hơn để
chủ động kiểm sốt sự cố, ơ nhiễm mơi trường.
- Người gây ô nhiễm phải trả tiền: người nào gây ô nhiễm, tổn hại đến
mơi trường phải trả kinh phí cho cơng tác phục hồi chất lượng môi trường.
15


1.2.3 Cơ sở triết học và pháp lý của QLNN về mơi trƣờng
Ngun lý về tính thống nhất vật chất thế giới gắn tự nhiên, con người
và xã hội thành một hệ thống rộng lớn "Tự nhiên - Con người - Xã hội", trong
đó yếu tố con người giữ vai trị rất quan trọng và chính là cơ sở triết học của
QLNN về môi trường.
Cơ sở pháp lý của QLNN về môi trường là các văn bản về luật quốc tế
và luật quốc gia về lĩnh vực môi trường.
Luật quốc tế về môi trường là tổng thể các nguyên tắc, quy phạm quốc
tế điều chỉnh mối quan hệ giữa các quốc gia, giữa quốc gia và tổ chức quốc tế
trong việc ngăn chặn, loại trừ thiệt hại gây ra cho mơi trường của từng quốc
gia và mơi trường ngồi phạm vi tàn phá quốc gia. Các văn bản luật quốc tế
về mơi trường được hình thành một cách chính thức từ thế kỷ XIX và đầu thế
kỷ XX, giữa các quốc gia châu Âu, châu Mỹ, châu Phi. Từ hội nghị quốc tế về
"Môi trường con người" tổ chức năm 1972 tại Thuỵ Điển và sau Hội nghị

thượng đỉnh Rio 92 có rất nhiều văn bản về luật quốc tế được soạn thảo và ký
kết. Cho đến nay đã có hàng nghìn các văn bản luật quốc tế về mơi trường,
trong đó nhiều văn bản đã được chính phủ Việt Nam tham gia ký kết.
Trong phạm vi quốc gia, vấn đề môi trường được đề cập trong nhiều bộ
luật, trong đó Luật BVMT được Quốc hội nước Việt Nam thơng qua ngày
29/11/2005 là văn bản quan trọng nhất. Bộ Luật hình sự, hàng loạt các thơng
tư, quy định, quyết định của các ngành chức năng về thực hiện Luật BVMT
đã được ban hành. Một số tiêu chuẩn môi trường chủ yếu được soạn thảo và
thơng qua. Nhiều khía cạnh BVMT được đề cập trong các văn bản khác như
Luật Khoáng sản, Luật Dầu khí, Luật Hàng hải, Luật Lao động, Luật Đất đai,
Luật Phát triển và Bảo vệ rừng...Các văn bản trên cùng với các văn bản về

16


luật quốc tế mà Việt Nam tham gia là cơ sở quan trọng để thực hiện công tác
QLNN về BVMT.
1.2.4 Mục tiêu cơ bản của QLMT
Tuỳ thuộc vào điều kiện tự nhiên, kinh tế xã hội, hệ thống pháp lý, mục
tiêu phát triển ưu tiên của từng địa phương mà mục tiêu QLMT thay đổi theo
thời gian và có những ưu tiên riêng.
Mục tiêu cơ bản của BVMT ở nước ta trong giai đoạn cơng nghiệp hố,
hiện đại hố đất nước hiện nay là: 'Ngăn ngừa ô nhiễm môi trường, phục hồi
và cải thiện môi trường ở những nơi, những vùng đã bị suy thoái, từng bước
nâng cao chất lượng môi trường ở các khu công nghiệp, đô thị, nông thơn,
góp phần phát triển kinh tế, xã hội bền vững, nâng cao chất lượng đời sống
của nhân dân, tiến hành thắng lợi sự nghiệp cơng nghiệp hố, hiện đại hố đất
nước.
1.2.5 Nội dung QLNN về môi trƣờng
Nội dung QLNN về môi trường bao gồm :

- Xây dựng và tổ chức thực hiện chiến lược, chính sách và pháp luật
mơi trường. Định kỳ đánh giá về hiện trạng môi trường với cơ quan cấp trên
các chiến lược, chính sách và pháp luật mơi trường ; chủ động tìm ra các giải
pháp tích cực để giải quyết các vấn đề mơi trường đang và sẽ đặt ra.
- Xây dựng và quản lý các cơng trình có liên quan tới mơi trường.
- Thẩm định báo cáo ĐTM, kết luận về thẩm định cùng với các kết luận
khác là cơ sở để cơ quan thẩm quyền nhà nước có thẩm quyền xét duyệt dự
án, hoặc cho phép thực hiện dự án, quyết định tiếp tục cho phép hoạt động
hay có những biện pháp xử lý khác, thậm chí phải đình chỉ hoạt động
- Xây dựng hệ thống tiêu chuẩn môi trường. Cấp, thu hồi giấy chứng
nhận đạt tiêu chuẩn môi trường.
17


- Giám sát, thanh tra, kiểm tra xử lý vi phạm và giải quyết tranh chấp,
khiếu nại, tố cáo có liên quan tới mơi trường.
- Nâng cao trình độ khoa học kỹ thuật, trình độ quản lý, trình độ pháp
lỹ trong lĩnh vực môi trường, thiết lập quan hệ quốc tế trong lĩnh vực môi
trường, việc hợp tác quốc tế về BVMT sẽ giúp cho hoạt động QLNN về MT
đạt kết quả cao hơn, thông qua việc trao đổi thông tin, đào tạo cán bộ quản lý,
hỗ trợ về tài chính, ký kết các thoả thuận quốc tế,...
1.2.6 Cơng cụ QLMT
QLMT bằng pháp luật
Nhà nước ta đang sẽ tiếp tục thực hiện việc quản lý mọi mặt đời sống
xã hội bằng pháp luật và theo pháp luật. Đây cũng là một trong những yêu cầu
cơ bản của quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Việc
QLNN về BVMT không phải là trường hợp ngoại lệ của hoạt động quản lý
của nhà nước ta. Nói cách khác, hoạt động BVMT cũng được Nhà nước ta
quản lý bằng pháp luật và theo pháp luật.
Pháp luật về BVMT của Nhà nước là tổng hợp các quy tắc xử sự do các

cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành và bảo đảm thực thi bằng nhiều
biện pháp như giáo dục, thuyết phục và cả cưỡng chế đối với những tổ chức,
cá nhân không tuân thủ hay làm trái với các quy định của pháp luật.
Với tính chất đó, pháp luật về BVMT là công cụ trong tay Nhà nước để
điều chỉnh các quan hệ xã hội nhằm BVMT. Vai trị của cơng cụ này thể hiện
như sau:
- Là phương thức, biện pháp chuyển tải đường lối, chính sách của Đảng
Cộng sản Việt Nam vào cuộc sống xã hội trong lĩnh vực BVMT.

18


- Điều chỉnh các quan hệ xã hội nhằm tạo ra khuôn mẫu cho các hành
vi của các tổ chức, cá nhân trong lĩnh vực BVMT, bảo đảm cho các quan hệ
xã hội phát triển theo chiều hướng có lợi cho sự PTBV đất nước.
Trong một Nhà nước pháp quyền, việc xây dựng và tổ chức hoạt động
của các cơ quan Nhà nước nói chung và các cơ quan thực hiện QLNN về mơi
trường nói riêng cũng phải được thực hiện trên cơ sở và trong khuôn khổ của
các quy định pháp luật. Nếu khơng có quy định của pháp luật thì sẽ dễ dàng
xảy ra tình trạng tuỳ tiện, lộn xộn ngay trong nội bộ tổ chức và cả trong hoạt
động của tổ chức. Khi đã có cơ sở pháp lý đầy đủ, vững chắc với những nội
dung đáp ứng các yêu cầu nâng cao hiệu lực cũng như hiệu quả hoạt động của
hệ thống các cơ quan QLNN trong lĩnh vực BVMT thì mới có thể xây dựng
được một hệ thống các cơ quan QLNN về BVMT thực sự vững mạnh.
Xã hội hoá hoạt động BVMT
Xã hội hoá hoạt động BVMT là một trong những chủ trương lớn và
đúng đắn của Đảng và Nhà nước ta. Để triển khai việc xã hội hoá hoạt động
BVMT, tức là huy động mọi nguồn lực của nhân dân, của các tổ chức Nhà
nước cũng như các tổ chức phi chính phủ, các doanh nghiệp và cá nhân đầu tư
vào việc BVMT, đẩy mạnh các hoạt động BVMT, biến việc BVMT thành sự

nghiệp chung của tồn dân, cần phải có hệ thống các quy định pháp luật rõ
ràng, đầy đủ, sát với yêu cầu của thực tiễn. Thực tiễn đã chứng minh rằng,
nếu việc xã hội hố hoạt động BVMT khơng thành cơng, dồn tồn bộ trách
nhiệm và gánh nặng BVMT lên vai cơ quan Nhà nước, để các cơ quan Nhà
nước đơn thương độc mã trong lĩnh vực này thì khơng thể bảo vệ có hiệu quả
mơi trường.

19


Monitoring mơi trường
Monitoring mơi trường (hay cịn gọi là Quan trắc môi trường) là các
biện pháp khoa học, công nghệ và tổ chức, bảo đảm kiểm soát một cách hệ
thống các trạng thái, khuynh hướng phát triển của quá trình tự nhiên hoặc
nhân tạo với nhiều quy mô và nhiều loại đối tượng.
Đánh giá tác động mơi trường (ĐTM)
Mục đích của ĐTM là xác định và dự báo các tác động của hành động
phát triển (bao gồm các hoạt động kinh tế, xã hội, chính sách , luật pháp) đến
mơi trường khu vực, một vùng hoặc tồn quốc. Trong khn khổ QLMT địa
phương thì đối tượng của ĐTM thường là các hoạt động kinh tế xã hội như
các nhà máy, xí nghiệp, các dự án nằm trên địa bàn địa phương quản lý cũng
như các chính sách, quy định của địa phương, kể cả đối với các dự án thuộc
quyền quản lý của cấp cơ sở (huyện, thị, xã, phường)
Thuế tài nguyên
Thuế tài nguyên là một loại thuế thực hiện nhiệm vụ điều tiết thu nhập
về hoạt động khai thác cũng như sử dụng TNTN của đất nước.
Thuế môi trường
Thuế môi trường là khoản thu của ngân sách nhà nước nhằm điều tiết
các hoạt động BVMT quốc gia. Khoản thu này nhằm bù đắp các chi phí mà
xã hội phải bỏ ra để giải quyết các vấn đề như: chi phí y tế, chi phí phục hồi

mơi trường, chi phí phục hồi tài nguyên, chi phí xử lý và ngăn ngừa ơ nhiễm...
Phí và lệ phí mơi trường
Phí mơi trường là khoản thu của nhà nước, sử dụng trực tiếp cho các
hoạt động BVMT tính trên thiệt hại mà chất thải ô nhiễm doanh nghiệp hoặc
người tiêu dùng đã thải vào môi trường xung quanh.

20


Lệ phí mơi trường là khoản thu có tổ chức bắt buộc đối với các cá
nhân, pháp nhân được hưởng một lợi ích hoặc được sử dụng một dịch vụ nào
đó về mơi trường. Điều này tn theo ngun tắc người gây ô nhiễm cũng
như người tiêu dùng phải trả tiền.
Quỹ Môi trường
Quỹ môi trường được thành lập từ các nguồn kinh phí bao gồm đóng
góp ban đầu của ngân sách nhà nước, các cơ sở sản xuất kinh doanh, đóng
góp tự nguyện của các tổ chức và cá nhân, nguồn đóng góp từ phí mơi trường
cũng như một số loại phí khác, nguồn hỗ trợ của các chính phủ, tổ chức quốc
tế, các tổ chức phi chính phủ dành cho các hoạt động về môi trường.
Ở Việt Nam, ngày 26/6/2002 Thủ Tướng Chính phủ đã ký Quyết định
thành lập Quỹ BVMT Việt Nam (QBVMTVN). QBVMTVN là 1 tổ chức tài
chính có vai trị huy động vốn và hỗ trợ vốn cho các dự án BVMT. Quỹ được
ngân sách nhà nước cấp 200 tỷ đồng vốn điều lệ.
Nhãn sinh thái
Nhãn sinh thái là một danh hiệu của nhà nước dành cho các sản phẩm
không gây ra ô nhiễm môi trường trong quá trình sản xuất ra các sản phẩm;
quá trình sử dụng các sản phẩm đó nhằm mục đích thúc đẩy các hoạt động
hướng tới BVMT.
1.3 Mơ hình cơ quan QLMT của một số nƣớc trên thế giới và
trong khu vực

Việc Nghiên cứu chi tiết về tổ chức bộ máy, chức năng, nhiệm vụ tập
trung vào một số nước trong khu vực và một số nước công nghiệp phát triển
giúp cho việc tham khảo, vận dụng các mơ hình vào q trình xây dựng mơ
hình QLMT ở các cấp ở Việt Nam.

21


Bảng 1: Tổng hợp các mơ hình tổ chức cơ quan QLNN về BVMT trên thế
giới.
MƠ HÌNH TỔ CHỨC

Tỷ lệ

Bộ Môi trường

19%

Cục Môi trường thuộc Bộ Khoa học công nghệ và môi trường

4%

Cơ quan QLNN về môi trường thuộc Bộ môi trường và tài nguyên.

18%

Cục môi trường thuộc Bộ Nông nghiệp hoặc Bộ Nông nghiệp (Phát triển
nông thôn) và môi trường

6%

Bộ môi trường và Du lịch

7%

Cục môi trường thuộc Bộ mơi trường và các chính quyền địa phương

3%

Bộ mơi trường và quy hoạch

7%

Cục mơi trường quốc gia trực thuộc chính phủ

8%

Uỷ ban môi trường quốc gia

8%

Chức năng QLNN về môi trường thuộc Bộ Y tế (hoặc Bộ Y tế và mơi trường)

5%

Khơng có cơ quan chun trách riêng về mơi trường, chức năng QLMT thuộc
một số bộ ngành liên quan

2%

Các số mơ hình khác (Bộ ngoại giao và mơi trường; B mụi trng v dõn
s...)

13%

1.3.1 Mô hình của các quốc gia có cơ quan BVMT
là một bộ độc lập - Cơ quan BVMT của Xingapo
Xingapo là một quốc đảo nhỏ ở khu vực Đông Nam
, nm gia Malaixia v Inụnờxia, có tổng diện tích tự nhiên 1.092 km2 và
193 km đường bờ biển. Với các chính sách và luật pháp về môi trường rất tiến
bộ (luôn đặt ra chỉ tiêu tối thiểu là đạt được các tiêu chuẩn quốc tế), cộng với
nguồn kinh phí dành cho các hoạt động mơi trường chiếm tới 1,2% GDP
(khồng 2 đến 3 tỷ đơla Xingapo/năm) và một khung luật pháp có những quy
định mơi trường rất nghiêm ngặt và cụ thể, Xingapo đã trở thành một trong
các quốc gia xanh, sạch và đẹp nhất thế giới.
Cơ cấu tổ chức:

22


Mơ hình cơ quan BVMT của Xingapo là Bộ mơi trường. Bộ Môi
trường Xingapo được thành lập năm 1972, do Thủ tướng Chính phủ trực tiếp
điều hành như mơ tả trong Hình 1.1.
Cơ chế và phạm vi hoạt động:
- Vụ chính sách và QLMT
Xử lý các kế hoạch sử dụng hệ thống cống rãnh, các dự án phát triển và
phát triển mới, các đơn từ về xây dựng nhà xưởng công nghiệp (bảo đảm tuân
thủ các yêu cầu về môi trường và kỹ thuật); Quy hoạch chiến lược, nghiên
cứu và triển khai, quản lý tiếng ồn, giám sát khơng khí và nước.
- Vụ Kỹ thuật môi trường

Xây dựng, quy hoạch, thực hiện, kiểm soát, tư vấn cho các kế hoạch
tiêu thoát nước tổng hợp, lên kế hoạch, xây dựng, vận hành và duy trì hệ
thống cống rãnh cơng cộng; xử lý nước thải; vận hành và quản lý các nhà máy
thiêu đốt rác, các bãi trung chuyển rác.

Hình 1.1: Sơ đồ tổ chức các cơ quan BVMT Singapore

23


Thủ tướng chính phủ

Bộ trưởng

Thư ký thường trực
Phó thư ký thường trực

Vụ chính sách và
QLMT

Phịng kiểm sốt
ơ nhiễm
Phịng nghiên cứu và
quy hoạch chiến lược
Phịng chính sách mơi
trường quốc tế

Vụ kỹ thuật
môi trường

Vụ quản trị các
hoạt động chung

Vụ sức khoẻ môi
trường và cộng đồng

Phịng tiêu thốt nước

Phịng nhân sự

Phịng kiểm sốt chất
lượng thực phẩm

Phòng quản lý hệ
thống cống rãnh

Trung tâm đào tạo
mơi trường

Quy hoạch, thiết kế
Xây dựng
Vận hành và duy
trì
Đơn vị dự án
Dịch vụ tập thể
Phịng các dịch vụ
kỹ thuật

Tài chính và
quản lý hành

chính
Các dự án kỹ
thuật và phát
triển

Phịng hệ thống
thơng tin máy tính
Phịng tài chính
Bộ phận khởi tố
Phịng các vấn đề
quần chúng
Bộ phận chính sách
và hệ thống
Bộ phận kiểm tốn
nội bộ

mơiphịng
trường
Văn
quận T.T
Văn phịng quận Tây
Văn phịng quận
Nam
Văn phịng quận Bắc
Văn phòng quận ĐN
Văn phòng quận ĐB
Phòng kiểm dịch
và dịch tễ
Giám sát và nghiên
cứu dịch tễ

Sức khoẻ hải cảng và
sân bay
Quản lý hành chính

Phịng nghiên cứu
và kiểm sốt cơn
trùng gây bệnh

Đấu thầu+hợp
đồng

Phòng giáo dục
cộng đồng

Quản lý khu cao
tầng và trụ sở
Nhà máy thiêu
đốt rác Ulu
- Vụ quản trị các hoạtPandan
động chung
Nhà máy thiêu
đốt rác đào
Tuas tạo về kỹ thuật, công nghệ
Thực hiện các kế hoạch
Nhà máy thiêu
đốt rác Senoko
Trạm trung
chuyển Kim
Chuan

Phòng sức khoẻ

24

Phịng cơng vụ
Phịng quy hoạch
nghiên cứu
Vụ nghiên cứu rủi ro
mơi trường
Vụ nghiên cứu chất
mơi
trường
và
lượng
khơng khí
Vụ nghiên cứu chất
lượng nước
Khoa nghiên cứu
quản lý chất thải
Phịng thí nghiệm
nghiên cứu phát tán ơ
tơ
4 phịng thí nghiệm
nghiên cứu chất lượng


các kỹ năng khác như ngoại ngữ, tin học…; cung cấp các dịch vụ hỗ trợ và tư
vấn liên qua tới luật pháp và hợp đồng môi trường, thực hiện các thủ thục
khởi tố đối với những cá nhân, tổ chức vi phạm pháp luật về BVMT…
- Vụ sức khoẻ mơi trường và cộng đồng

Thanh tra, lấy mẫu, phân tích, phân huỷ và khởi tố các trường hợp vi
phạm pháp luật về an toàn thực phẩm; làm sạch những nơi công cộng, quản lý
việc vận hành các cơ sở xử lý rác tại các bãi chôn lấp; Nghiên cứu dịch tễ các
bênh truyền nhiễm phát hiện được ở Singapore (trừ bênh lao, AIDS và các
bênh lan truyền theo đường tình dục) và các vấn đề dịch tễ môi trường; đánh
giá các chương trình giáo dục cộng đồng…
Nhận xét:
Từ mơ hình quản lý và BVMT của Xingapo cho thấy: Các điều kiện
thuận lợi như diện tích nhỏ, số dân ít... mang lại cho Xingao rất nhiều lợi thế
để có thể có được một tổ chức gọn nhẹ dễ triển khai thực hiện và kiểm sốt
các hoạt động mơi trường. Số dân có mức sống khá cao và số lượng ít tạo
điều kiện thuận lợi cho việc đào tạo, tuyên truyền... về nhận thức mơi trường,
đồng thời dân chúng có khả năng chi trả và sẵn lịng chi trả các chi phí mơi
trường cao.
Tuy mơ hình của Xingapo là rất hiệu quả, nhưng do đặc thù riêng của
nước này mà không dễ triển khai áp dụng cho các nước khác. Nếu theo mơ
hình của Xingapo, các cơ quan quản lý từ cấp quận trở xuống là các phịng,
thì bộ máy BVMT sẽ rất cồng kềnh, chi phí gián tiếp lớn. Do có mức sống
cao, nên mục tiêu chiến lược về môi trường của Xingapo là tối thiểu phải đạt
tiêu chuẩn quốc tế, nhưng việc đạt được mục tiêu này đối với các nước nghèo,
dân số đơng và có những vấn đề mơi trường trầm trọng như nước ta là không
phù hợp.

25