Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp từ thực tiễn huyện gia lâm, thành phố hà nội
Bạn đang xem bản rút gọn của tài liệu. Xem và tải ngay bản đầy đủ của tài liệu tại đây (2.91 MB, 111 trang )
THẠCH THỊ HƢƠNG
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƢỜNG ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI
LUẬN VĂN THẠC SỸ
LUẬT KINH TẾ
NGÀNH: LUẬT KINH TẾ
PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƢỜNG, HỖ TRỢ KHI NHÀ NƢỚC
THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP TỪ THỰC TIỄN
HUYỆN GIA LÂM THÀNH PHỐ HÀ NỘI
THẠCH THỊ HƢƠNG
2018 - 2020
HÀ NỘI - 2020
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƢỜNG ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI
LUẬN VĂN THẠC SỸ
PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƢỜNG, HỖ TRỢ KHI NHÀ NƢỚC
THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP TỪ THỰC TIỄN
HUYỆN GIA LÂM, THÀNH PHỐ HÀ NỘI
THẠCH THỊ HƢƠNG
NGÀNH: LUẬT KINH TẾ
MÃ SỐ: 8380107
NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. PHẠM THỊ HƢƠNG LAN
HÀ NỘI - 2020
LỜI CAM ĐOAN
Tôi cam đoan:
Tôi xin cam đoan luận văn là cơng trình nghiên cứu khoa học của riêng
tơi. Kết quả nghiên cứu luận văn với các trích dẫn, số liệu đƣa ra đảm bảo chính
xác, trung thực và chƣa đƣợc cơng bố tại bất kỳ một cơng trình nào khác.
Tác giả luận văn
Thạch Thị Hƣơng
LỜI CẢM ƠN
Trong quá trình học tập, thực hiện nghiên cứu đề tài, Tôi đã nhận đƣợc sự
quan tâm chỉ bảo, giúp đỡ nhiệt tình, sự đóng góp q báu của các thầy cơ, bạn
bè, gia đình đã giúp tơi hồn thành khóa học và bản Luận văn này.
Tơi xin trân thành cảm ơn TS. Phạm Thị Hƣơng Lan đã trực tiếp giúp đỡ,
hƣớng dẫn tơi trong suốt q trình thực hiện đề tài và những góp ý chân thành
của các thầy, cô giáo trong Khoa.
Tôi xin chân thành cảm ơn lãnh đạo, cán bộ nhân viên Trung tâm phát
triển quỹ đất; Phịng Tài ngun Mơi trƣờng, Phịng Tài chính – Kế hoạch,
Thanh tra huyện Gia Lâm, Ban Quản lý dự án đầu tƣ xây dựng huyện Gia
Lâm… đã tạo điều kiện, giúp đỡ tôi trong việc thu thập, điều tra số liệu để
nghiên cứu hồn thiện luận văn.
Tơi xin chân thành cảm ơn những ngƣời thân trong gia đình, bạn bè, đồng
nghiệp đã khích lệ, tạo điều kiện tốt nhất để tơi hồn thành luận văn này.
Tác giả luận văn
Thạch Thị Hƣơng
MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN................................................................................................... i
LỜI CẢM ƠN ...................................................................................................... iv
MỤC LỤC ............................................................................................................. v
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT ..................................................................... ix
DANH MỤC CÁC BẢNG.................................................................................... x
DANH MỤC CÁC HÌNH .................................................................................... xi
MỞ ĐẦU ............................................................................................................... 1
Chƣơng 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ BỒI THƢỜNG, HỖ TRỢ KHI
NHÀ NƢỚC THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP VÀ PHÁP LUẬT VỀ BỒI
THƢỜNG, HỖ TRỢ KHI NHÀ NƢỚC THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP ....... 7
1.1. Lý luận về thu hồi đất nông nghiệp ............................................................ 7
1.1.1. Khái niệm, đặc điểm của đất nông nghiệp .................................................. 7
1.1.2. Khái niệm thu hồi đất nông nghiệp ............................................................. 7
1.1.3. Nhu cầu cần thiết khách quan của việc thu hồi đất nơng nghiệp cho q
trình cơng nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước ...................................................... 9
1.2. Lý luận về bồi thƣờng, hỗ trợ khi Nhà nƣớc thu hồi đất nông nghiệp . 11
1.2.1. Khái niệm bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp .................. 11
1.2.2. Khái niệm hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp ......................... 12
1.2.3. Cơ sở lý luận của việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp ..... 13
1.3. Lý luận về pháp luật bồi thƣờng, hỗ trợ khi Nhà nƣớc thu hồi đất nông
nghiệp ................................................................................................................. 15
1.3.1. Sự cần thiết khách quan của pháp luật điều chỉnh về bồi thường khi Nhà
nước thu hồi đất nông nghiệp ............................................................................. 15
1.3.2. Khái niệm, đặc điểm và các yếu tố chi phối tới pháp luật về bồi thường
khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp ................................................................ 17
Pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp bao gồm các
nhóm quy phạm pháp luật cơ bản sau: ............................................................... 19
1.3.4. Một số điều kiện đảm bảo thực hiện pháp luật về bồi thường giải phóng
mặt bằng .............................................................................................................. 20
1.4. Lƣợc sử hình thành và phát triển pháp luật về bồi thƣờng, hỗ trợ khi
Nhà nƣớc thu hồi đất nông nghiệp .................................................................. 20
1.4.1. Giai đoạn trước khi ban hành Luật Đất đai năm 1993 ............................ 21
1.4.2. Giai đoạn từ khi ban hành Luật Đất đai năm 1993 đến trước khi ban hành
Luật Đất đai năm 2003........................................................................................ 22
1.4.3. Giai đoạn từ khi có Luật Đất đai năm 2003 đến nay................................ 25
1.5. Kinh nghiệm và thực tiễn pháp lý của một số nƣớc trên thế giới về bồi
thƣờng khi Nhà nƣớc thu hồi đất nông nghiệp và một số gợi mở cho Việt
Nam ..................................................................................................................... 28
1.5.1. Kinh nghiệm của Trung Quốc ................................................................... 28
1.5.2. Kinh nghiệm của Hàn Quốc ...................................................................... 29
1.5.3. Kinh nghiệm của Singapore ...................................................................... 31
1.5.4. Một số gợi mở cho Việt Nam trong q trình xây dựng và hồn thiện pháp
luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp ................................. 32
Kết luận Chƣơng 1 .............................................................................................. 33
Chƣơng 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƢỜNG, HỖ TRỢ KHI
NHÀ NƢỚC THU HỒI ĐẤT ĐẤT NÔNG NGHIỆP TỪ THỰC TIỄN HUYỆN
GIA LÂM, THÀNH PHỐ HÀ NỘI .................................................................... 34
2.1. Khái quát về điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội của huyện Gia Lâm,
thành phố Hà Nội .............................................................................................. 34
2.1.1. Điều kiện tự nhiên ..................................................................................... 34
2.1.2. Phát triển kinh tế ....................................................................................... 37
2.1.3. Công tác quy hoạch, quản lý đô thị, đầu tư xây dựng cơ bản, GPMB và tài
nguyên, môi trường ............................................................................................. 37
2.1.4. Các lĩnh vực văn hóa, xã hội tiếp tục phát triển; an sinh xã hội được đảm
bảo, các chính sách xã hội thực hiện kịp thời, đầy đủ, đúng đối tượng ............. 38
2.1.5. Quốc phòng - an ninh được giữ vững, trật tự an toàn xã hội được đảm bảo
............................................................................................................................. 39
2.1.6. Đánh giá chung về điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội huyện Gia Lâm... 39
2.2. Nội dung pháp luật về bồi thƣờng, hỗ trợ khi Nhà nƣớc thu hồi đất
nông nghiệp ........................................................................................................ 41
2.2.1. Các quy định về nguyên tắc bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất
nông nghiệp ......................................................................................................... 41
2.2.2. Các quy định về điều kiện bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất
nông nghiệp ......................................................................................................... 45
2.2.3. Các quy định cụ thể về các khoản hỗ trợ cho người có đất nơng nghiệp bị
thu hồi .................................................................................................................. 48
2.2.4. Các quy định về trình tự, thủ tục thu hồi đất và bồi thường, hỗ trợ khi Nhà
nước thu hồi đất nông nghiệp ............................................................................. 49
2.2.5. Nội dung các quy định pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo về bồi
thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp ................................................... 51
2.3. Thực tiễn thực hiện pháp luật về bồi thƣờng, hỗ trợ khi Nhà nƣớc thu
hồi đất trên địa bàn huyện Gia Lâm, Thành phố Hà Nội ............................. 54
2.3.1. Thực trạng tổ chức biên chế cán bộ thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ
trợ khi Nhà nước thu hồi đất của huyện Gia Lâm .............................................. 54
2.3.2. Việc thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất
nông nghiệp trên địa bàn huyện Gia Lâm, thành phố Hà Nội............................ 57
2.3.3. Kết quả thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi
đất nông nghiệp tại huyện Gia Lâm .................................................................... 61
2.3.4. Đánh giá chung thực tiễn thực hiện pháp luật về bồi thường khi Nhà nước
thu hồi đất nông nghiệp tại huyện Gia Lâm, thành phố Hà Nội......................... 73
2.4.5. Nguyên nhân của những khó khăn, vướng mắc khi thực hiện pháp luật về
bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp trên địa bàn huyện Gia
Lâm, thành phố Hà Nội ....................................................................................... 76
Kết luận chƣơng 2 ............................................................................................... 78
Chƣơng 3: ĐỊNH HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT,
NÂNG CAO HIỆU QUẢ THỰC THI PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƢỜNG, HỖ
TRỢ KHI NHÀ NƢỚC THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP TRÊN ĐỊA
BÀN79HUYỆN GIA LÂM THÀNH PHỐ HÀ NỘI ......................................... 79
3.1. Định hƣớng hoàn thiện pháp luật về bồi thƣờng, hỗ trợ khi Nhà nƣớc
thu hồi đất nông nghiệp trên địa bàn thành phố Hà Nội. ............................. 79
3.2. Kiến nghị hoàn thiện pháp luật về bồi thƣờng, hỗ trợ khi nhà nƣớc thu
hồi đất nông nghiệp ........................................................................................... 81
3.2.1. Hoàn thiện các quy định pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và giải quyết việc
làm cho người nông dân khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp ....................... 81
3.2.2. Hồn thiện các quy định pháp luật về trình tự, thủ tục thu hồi và bồi
thường giải phóng mặt bằng ............................................................................... 83
3.2.3. Hoàn thiện quy định về cơ chế xác định giá đất nơng nghiệp bồi thường
giải phóng mặt bằng dựa trên sự tôn trọng các nguyên tắc khách quan của thị
trường .................................................................................................................. 85
3.3.4. Hoàn thiện quy định về việc Nhà nước điều tiết một phần lợi ích từ việc
thu hồi, chuyển mục đích sử dụng đất để thực hiện các khoản hỗ trợ cho người
sử dụng đất .......................................................................................................... 87
3.3. Giải pháp đảm bảo thực hiện pháp luật, nâng cao hiệu quả thực thi
pháp luật về bồi thƣờng, hỗ trợ khi Nhà nƣớc thu hồi đất nông nghiệp trên
địa bàn huyện Gia Lâm, thành phố Hà Nội.................................................... 87
3.3.1. Tăng cường tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật đất đai và pháp
luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp. .................... 87
3.3.2 . Nâng cao năng lực quản lý, trình độ chun mơn, phẩm chất của cán bộ
thực hiện pháp luật về bồi thường giải phóng mặt bằng .................................... 89
3.2.3. Đẩy mạnh cơng khai hóa, minh bạch hóa q trình thực hiện pháp luật
khi bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp ........................... 90
3.2.4. Tăng cường thanh tra, kiểm tra, giám sát và xử lý vi phạm trong thực hiện
pháp luật về bồi thường khi bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông
nghiệp .................................................................................................................. 91
Kết luận chƣơng 3 ............................................................................................... 94
KẾT LUẬN ......................................................................................................... 95
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ............ Error! Bookmark not defined.
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
Kí hiệu
STT
Nguyên nghĩa
01
CNH - HĐH
: Cơng nghiệp hóa, hiện đại hóa
02
GCNQSDĐ
: Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất
03
GPMB
: Giải phóng mặt bằng
04
KT
: Kinh tế
05
LĐĐ
: Luật Đất đai
06
MTTQVN
: Mặt trận tổ quốc Việt Nam
07
NN
: Nông nghiệp
08
SDĐ
: Sử dụng đất
09
TLSX
: Tƣ liệu sản xuất
10
THĐ
: Thu hồi đất
11
UBND
: Ủy ban nhân dân
12
XH
: Xã hội
DANH MỤC CÁC BẢNG
Bảng 2.1. Hiện trạng sử dụng đất huyện Gia Lâm .............................................. 35
Bảng 2.2: Các bƣớc thực hiện trình tự, thủ tục bồi thƣờng, hỗ trợ khi nhà nƣớc
thu hồi đất nông nghiệp ....................................................................................... 49
Bảng 2.3. Đơn giá đất trồng lúa và đất trồng cây hàng năm khác năm 2009 ..... 59
Bảng 2.4. Đơn giá đất trồng cây lâu năm khác năm 2009 .................................. 59
Bảng 2.5. Đơn giá đất trồng lúa và đất trồng cây hàng năm khác năm 2020 ..... 60
Bảng 2.6. Đơn giá đất trồng cây lâu năm khác năm 2020 .................................. 60
Bảng 2.7. Thống kê về các dự án từ năm 2017 – 2019 ....................................... 61
Bảng 2.8. Khái quát tiến độ công tác bồi thƣờng GPMB năm 2017-2019 ......... 62
Biểu 2.9. Tiến độ công tác bồi thƣờng GPMB từ năm 2017 đến 2019 .............. 62
DANH MỤC CÁC HÌNH
Hình 2.1 Cơ cấu kinh tế huyện Gia Lâm năm 2019 ........................................... 37
Hình 2.1 Tiến độ cơng tác bồi thƣờng GPMB từ năm 2017 đến 2019 ............... 63
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài luận văn
Gia Lâm là một huyện kinh tế trọng điểm của thành phố Hà Nội. Để thực
hiện nhiệm vụ xây dựng Gia Lâm theo hƣớng hiện đại, văn minh, giàu đẹp nhằm
góp phần đẩy mạnh cơng nghiệp hóa, hiện đại hóa Thủ đô đã đƣợc Nghị quyết
Đại hội Đảng bộ huyện Gia Lâm lần thứ XXI, XXII khẳng định và phấn đấu trở
thành quận vào năm 2025. Trong thời gian qua trên địa bàn huyện đã và đang
triển khai nhiều dự án đầu tƣ phát triển kết cấu hạ tầng, dự án đƣờng giao thông,
các khu đô thị, khu công nghiệp, thƣơng mại, dịch vụ … Để giải quyết yêu cầu
này, Nhà nƣớc phải thực hiện việc thu hồi đất của ngƣời sử dụng trong đó bao
gồm cả đất nơng nghiệp. Thu hồi đất không đơn giản chỉ là việc làm chấm dứt
quyền sử dụng đất của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân đối với một diện tích đất
nơng nghiệp nhất định. Hành động này để lại những hậu quả về kinh tế - xã hội
cần kịp thời giải quyết nhằm duy trì sự ổn định chính trị, xã hội. Thực tế cho
thấy đây là cơng việc khó khăn, phức tạp và thƣờng phát sinh tranh chấp, khiếu
kiện về đất đai; nó ảnh hƣởng trực tiếp đến những lợi ích thiết thực khơng chỉ
của ngƣời sử dụng đất mà cịn của Nhà nƣớc, của xã hội và lợi ích của các
doanh nghiệp, chủ đầu tƣ. Chỉ khi nào Nhà nƣớc giải quyết hài hịa lợi ích của
các chủ thể này thì việc thu hồi đất mới không tiềm ẩn nguy cơ khiếu kiện, tranh
chấp kéo dài, gây mất ổn định chính trị - xã hội. Dẫu vậy, không phải trong bất
kỳ trƣờng hợp thu hồi đất nào, Nhà nƣớc, ngƣời sử dụng đất và các nhà đầu tƣ
cũng tìm đƣợc “tiếng nói” đồng thuận; bởi lẽ, ngƣời bị thu hồi đất chịu ảnh
hƣởng nhất định từ việc thu hồi đất nông nghiệp, họ là ngƣời bị mất đất sản xuất
nông nghiệp - mất tƣ liệu sản xuất quan trọng nhất, phải chuyển đổi nghề nghiệp
và tạo việc làm mới, v.v.. Hơn nữa, thu hồi đất nơng nghiệp cịn đặt ra thách
thức mà xã hội phải giải quyết; đó là việc giảm sút diện tích đất nơng nghiệp sẽ
ảnh hƣởng lớn đến an ninh lƣơng thực quốc gia, làm giảm sản lƣợng gạo xuất
khẩu hàng năm… Nhận thức đƣợc những thách thức do việc thu hồi đất nông
nghiệp gây ra cho sự phát triển bền vững của đất nƣớc, Đảng và Nhà nƣớc ta đã
có nhiều quan điểm, đƣờng lối, chính sách và ban hành pháp luật về bồi thƣờng
khi thu hồi đất nơng nghiệp nhằm giải quyết hài hịa lợi ích của ngƣời sử dụng
đất, lợi ích của xã hội và lợi ích của nhà đầu tƣ. Mặc dù vậy, thực tế thi
hành pháp luật đất đai nói chung và thi hành các quy định về bồi thƣờng khi
Nhà nƣớc thu hồi đất nói riêng vẫn bộc lộ những hạn chế, thiếu sót. Điều này có
1
nguyên nhân từ hệ thống pháp luật về thu hồi đất và bồi thƣờng có những nội
dung cịn chƣa phù hợp với thực tiễn, nhƣ các quy định về giá đất bồi thƣờng;
quy định về cơ chế thu hồi đất sử dụng vào mục đích kinh tế; quy định về thời
điểm xác định giá bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ v.v.. Để khắc phục những
hạn chế này, cần có sự đánh giá một cách tồn diện cả về lý luận và thực tiễn
thực trạng pháp luật về bồi thƣờng khi Nhà nƣớc thu hồi đất nông nghiệp để đƣa
ra các giải pháp hồn thiện. Vì vậy, tơi lựa chọn đề tài: “Pháp luật về bồi
thƣờng, hỗ trợ khi Nhà nƣớc thu hồi đất nông nghiệp từ thực tiễn huyện
Gia Lâm, thành phố Hà Nội” làm luận văn thạc sỹ Luật Kinh tế.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn
Trong nhiều chuyên đề nghiên cứu, trên các tạp chí, các báo cáo, bài viết,
báo viết, báo điện tử đã có nhiều nhà nghiên cứu đề cập đến các nội dung xoay
quanh vấn đề này. Có thể kể đến cuốn chuyên khảo “Pháp luật về định giá đất
trong bồi thƣờng, giải phóng mặt bằng ở Việt Nam”, PGS.TS Doãn Hồng
Nhung (chủ biên), NXB. Tƣ pháp 2013; Cuốn sách “Cơ chế Nhà nƣớc thu hồi
đất và chuyển dịch đất đai tự nguyện ở Việt Nam. Cuốn “Đổi mới chính sách về
chuyển đổi mục đích sử dụng đất đai trong q trình cơng nghiệp hóa, đơ thị hóa
ở Việt Nam” của Nguyễn Quốc Hùng - Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia năm
2006.“Phƣơng pháp tiếp cận, định giá và giải quyết khiếu nại của ngƣời dân”
của Ngân hàng Thế giới, Hà nội 2011.Ngoài ra phải kể đến một số khóa luận tốt
nghiệp, luận văn và luận án tiêu biểu nhƣ sau:
Trần Thị Phƣơng Liên (2013), Pháp luật về bồi thƣờng, hỗ trợ đối với hộ
gia đình, cá nhân khi nhà nƣớc thu hồi đất nông nghiệp - Thực trạng và hƣớng
hoàn thiện, luận văn thạc sĩ luật học, TS. Nguyễn Thị Nga hƣớng dẫn.
Nguyễn Quang Tuyến (2013), “Địa vị pháp lý của người sử dụng đất
trong các giao dịch dân sự và thương mại”, Luận văn tiến sĩ luật học, Trƣờng
Đại học Luật Hà Nội.
Nguyễn Thị Tâm (2014), Pháp luật về thu hồi đất trong việc giải quyết
mối quan hệ giữa nhà nƣớc, nhà đầu tƣ và ngƣời có đất bị thu hồi, luận văn thạc
sĩ luật học, do TS. Trần Quang Huy hƣớng dẫn.
Phạm Thu Thuỷ (2014), Pháp luật về bồi thƣờng khi Nhà nƣớc thu hồi đất
nông nghiệp ở Việt Nam: luận án tiến sĩ luật học, do PGS. TS. Nguyễn Quang
Tuyến, PGS. TS. Phạm Hữu Nghị hƣớng dẫn.
2
Nguyễn Thị Thảo My (2014), Thực trạng áp dụng pháp luật về bồi thƣờng
khi Nhà nƣớc thu hồi đất trên địa bàn huyện Lâm Bình, tỉnh Tuyên Quang, luận
văn thạc sỹ luật học, PGS. TS. Nguyễn Quang Tuyến hƣớng dẫn.
Trần Thị Ngà (2014), Pháp luật về hỗ trợ khi nhà nƣớc thu hồi đất nông
nghiệp qua thực tiễn thi hành tại thành phố Phủ Lý - tỉnh Hà Nam, luận văn thạc
sĩ luật học, PGS. TS. Nguyễn Quang Tuyến hƣớng dẫn.
Phạm Thu Thuỷ (2014), Pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi
đất nông nghiệp ở Việt Nam: luận án tiến sĩ luật học; Ngƣời hƣớng dẫn: PGS.
TS. Nguyễn Quang Tuyến, PGS. TS. Phạm Hữu Nghị.
Nguyễn Thị Minh Khuê (2015), Những vấn đề pháp lý về tái định cƣ khi
nhà nƣớc thu hồi đất: khóa luận tốt nghiệp, do TS. Nguyễn Thị Dung hƣớng
dẫn, Hà Nội.
Phạm Thị Tuyết Chinh (2015), Công khai, minh bạch, dân chủ trong bồi
thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất, khóa luận tốt nghiệp do
PGS. TS. Nguyễn Quang Tuyến hƣớng dẫn.
Nông Thị Minh Trầm (2015), Những vấn đề pháp lý về hỗ trợ khi nhà
nƣớc thu hồi đất và thực tiễn thi hành pháp luật về hỗ trợ cho ngƣời có đất bị thu
hồi: khóa luận tốt nghiệp, TS. Nguyễn Thị Nga hƣớng dẫn
Tạ Văn Thắng (2015), Pháp luật về bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ khi
Nhà nƣớc thu hồi đất từ thực tiễn thực hiện tại huyện Hoài Đức, thành phố Hà
Nội, luận văn thạc sĩ luật học Viện Đại học Mở Hà Nội do TS. Nguyễn Văn
Phƣơng hƣớng dẫn.
Vũ Hải Anh (2015), Pháp luật về thu hồi đất, bồi thƣờng, hỗ trợ và tái
định cƣ từ thực tiễn thực hiện tại Quận Long Biên, thành phố Hà Nội, luận văn
thạc sĩ luật học Viện Đại học Mở Hà Nội do PGS.TS Phạm Hữu Nghị.
Nguyễn Đình Long (2015), Thực hiện pháp luật về bồi thƣờng, hỗ trợ, tái
định cƣ khi Nhà nƣớc thu hồi đất trên địa bàn Huyện Thanh Trì, Thành phố Hà
Nội, luận văn thạc sĩ luật học Viện Đại học Mở Hà Nội do PGS.TS. Đinh Văn
Thanh hƣớng dẫn.
Vũ Thị Kiều Oanh (2016), Pháp luật về bồi thường khi nhà nước thu hồi
đất, khóa luận tốt nghiệp do TS. Nguyễn Thị Dung hƣớng dẫn.
Luận văn nghiên cứu và kế thừa các thành quả của các nhà nghiên cứu
trƣớc, nhƣng có sự tập trung về pháp luật bồi thƣờng, hỗ trợ khi Nhà nƣớc thu
3
hồi đất nông nghiệp một cách chuyên sâu hơn qua thực tiễn áp dụng tại huyện
Gia Lâm, thành phố Hà Nội.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu luận văn
3.1. Mục đích nghiên cứu
Mục đích nghiên cứu của đề tài là tìm hiểu vấn đề lý luận và làm sáng tỏ
nhận thức về vấn đề bồi thƣờng, hỗ trợ khi Nhà nƣớc thu hồi đất nông nghiệp
và nghiên cứu thực tiễn áp dụng pháp luật về bồi thƣờng, hỗ trợ qua các vụ việc,
tình huống cụ thể trên địa bàn huyện Gia Lâm, thành phố Hà Nội nhằm chỉ ra
những thành tựu, những hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế, tồn tại.
Trên cơ sở đó, đề xuất các giải pháp hồn thiện pháp luật, nhằm đáp ứng có hiệu
quả các yêu cầu do thực tiễn cuộc sống đặt ra, trong quá trình thực thi pháp luật
về bồi thƣờng, hỗ trợ khi Nhà nƣớc thu hồi đất nông nghiệp.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Đề tài đi sâu phân tích những cơ sở lý luận và thực tiễn thực thi pháp luật
về bồi thƣờng, hỗ trợ khi Nhà nƣớc thu hồi đất nơng nghiệp. Đặc biệt nghiên
cứu tình hình thực tế trên địa bàn huyện Gia Lâm, thành phố Hà Nội trong thời
gian qua. Qua đó chỉ ra các qui định phù hợp, chƣa phù hợp của pháp luật về bồi
thƣờng, hỗ trợ khi Nhà nƣớc thu hồi đất cũng nhƣ những tồn tại vƣớng mắc
trong thực tiễn áp dụng. Từ đó đƣa ra đề xuất những giải pháp tiếp tục đổi mới
hồn thiện pháp luật và góp phần nâng cao chất lƣợng để áp dụng vào thực tiễn
trong thời gian tới.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu luận văn
4.1.Đối tượng nghiên cứu
- Đối tƣợng nghiên cứu là các văn bản pháp luật và chính sách của Nhà
nƣớc, của thành phố Hà Nội áp dụng trong công tác bồi thƣờng, hỗ trợ khi Nhà
nƣớc thu hồi đất nông nghiệp trong những năm gần đây.
- Đề tài nghiên cứu thực trạng áp dụng các quy định pháp luật về bồi
thƣờng, hỗ trợ khi Nhà nƣớc thu hồi đất nông nghiệp để làm rõ những kết quả
đạt đƣợc và đƣa ra khó khăn, vƣớng mắc trong quá trình Nhà nƣớc thu hồi đất
nơng nghiệp. Nghiên cứu để tìm ra những ngun nhân, những khó khăn tồn tại
và đề xuất những giải pháp nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về bồi thƣờng,
hỗ trợ khi Nhà nƣớc thu hồi đất nông nghiệp từ thực tiễn huyện Gia Lâm, thành
4
phố Hà Nội.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
- Luận văn chỉ tập trung nghiên cứu các qui định pháp luật về bồi thƣờng
hỗ trợ khi Nhà nƣớc thu hồi đất nông nghiệp mà cụ thể các qui định và chính
sách về bồi thƣờng, hỗ trợ cho các hộ gia đình, cá nhân.
+ Không gian và thời gian thực hiện: Đề tài thực hiện trên địa bàn huyện
Gia Lâm, thành phố Hà Nội từ khi Luật Đất đai 2013 đƣợc ban hành và thực
hiện đến nay.
5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu luận văn
5.1. Phương pháp luận
- Phƣơng pháp luận: Về duy vật biện chứng, duy vật lịch sử của triết học,
tƣ tƣởng Hồ Chí Minh, quan điểm đƣờng lối, chính sách của Đảng và pháp luật
của Nhà nƣớc trong điều kiện hiện nay.
5.2. Phương pháp nghiên cứu
- Phƣơng pháp nghiên cứu: Phân tích, tổng hợp, so sánh, thống kê, tổng
kết thực tiễn đánh giá tình hình thực tế áp dụng đƣợc áp dụng trong các chƣơng
cụ thể .
(i) Phƣơng pháp luận giải, phƣơng pháp phân tích, tổng hợp, phƣơng pháp
lịch sử ..... đƣợc sử dụng trong Chƣơng 1 khi nghiên cứu một số vấn đề lý luận
về bồi thƣờng, hỗ trợ khi Nhà nƣớc thu hồi đất và pháp luật về bồi thƣờng, hỗ
trợ khi Nhà nƣớc thu hồi đất;
(ii) Phƣơng pháp phân tích, phƣơng pháp tổng hợp, phƣơng pháp đối
chiếu, so sánh, thống kê tổng kết thực tiễn v.v v đƣợc sử dụng trong Chƣơng 2
khi nghiên cứu pháp luật về bồi thƣờng, hỗ trợ khi Nhà nƣớc thu hồi đất và thực
trạng áp dụng trên địa bàn huyện Gia Lâm, thành phố Hà Nội;
(iii) Phƣơng pháp bình luận, phƣơng pháp tổng hợp, phƣơng pháp phân tích,
phƣơng pháp quy nạp v.v v đƣợc sử dụng trong Chƣơng 3 khi nghiên cứu một số
giải pháp hoàn thiện pháp luật về bồi thƣờng, hỗ trợ khi Nhà nƣớc thu hồi đất và
kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về bồi thƣờng, hỗ trợ cƣ khi
5
Nhà nƣớc thu hồi đất trên địa bàn huyện Gia Lâm, thành phố Hà Nội;
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn
6.1. Ý nghĩa lí luận
Luận văn góp phần hệ thống hóa và làm rõ hơn về những vấn đề lý luận
liên quan đến hoạch định chính sách, ban hành pháp luật và việc thực hiện chính
sách, pháp luật về bồi thƣờng, GPMB khi Nhà nƣớc thu hồi đất theo hƣớng đổi
mới cho phù hợp hơn với mơ hình KTTT định hƣớng XHCN, đáp ứng yêu cầu
đẩy mạnh toàn diện cơng cuộc CNH, HĐH đất nƣớc, góp phần đổi mới hệ thống
pháp luật về đất đai.
6.2. Ý nghĩa thực tiễn
- Làm rõ những bất cập từ góc nhìn thực tiễn đối với việc thực hiện các
quy định của pháp luật về bồi thƣờng, GPMB khi Nhà nƣớc thu hồi đất trong Luật
Đất đai, các văn bản hƣớng dẫn thi hành Luật nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật
đất đai.
- Đáp ứng yêu cầu giải quyết những vấn đề còn nhiều vƣớng mắc, bất cập
trong việ bồi thƣờng, GPMB nhằm làm giảm tình trạng khiếu kiện của ngƣời dân.
- Kết quả nghiên cứu của đề tài có thể sử dụng làm tài liệu tham khảo
trong giảng dạy, học tập và nghiên cứu về chính sách cơng và làm tài liệu tham
khảo cho các nhà tổ chức thực thi chính sách bồi thƣờng, GPMB khi Nhà nƣớc
thu hồi đất.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung
của luận văn đƣợc bố cục gồm 3 chƣơng:
Chương 1: Những vấn đề lý luận về bồi thƣờng, hỗ trợ khi Nhà nƣớc thu
hồi đất và pháp luật về bồi thƣờng, hỗ trợ khi Nhà nƣớc thu hồi đất nông nghiệp
Chương 2: Thực trạng pháp luật về bồi thƣờng, hỗ trợ khi Nhà nƣớc thu
hồi đất nông nghiệp từ thực tiễn huyện Gia Lâm, thành phố Hà Nội.
Chương 3: Định hƣớng, giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu
quả thực thi pháp luật về bồi thƣờng, hỗ trợ khi Nhà nƣớc thu hồi đất nông
nghiệp trên địa bàn huyện Gia Lâm, thành phố Hà Nội.
6
Chƣơng 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ BỒI THƢỜNG, HỖ TRỢ KHI NHÀ
NƢỚC THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP VÀ PHÁP LUẬT VỀ BỒI
THƢỜNG, HỖ TRỢ KHI NHÀ NƢỚC THU HỒI ĐẤT NƠNG NGHIỆP
1.1. Lý luận về thu hồi đất nơng nghiệp
1.1.1. Khái niệm, đặc điểm của đất nông nghiệp
- Đất nông nghiệp là một thuật ngữ đƣợc sử dụng phổ biến trong các văn
bản pháp luật đất đai ở nƣớc ta, theo Từ điển Luật học của Viện Khoa học Pháp
lý (Bộ Tƣ pháp): “Đất nông nghiệp là tổng thể các loại đất đƣợc xác định là tƣ
liệu sản xuất chủ yếu phục vụ cho việc trồng trọt, chăn nuôi, nghiên cứu thí
nghiệm về trồng trọt, chăn ni, bảo vệ môi trƣờng sinh thái, cung ứng sản
phẩm cho các ngành công nghiệp, dịch vụ”. Trong quản lý đất đai, việc xác định
đất nông nghiệp là yếu tố tiền đề để có những quyết định hợp lý trong đầu tƣ,
quản lý, giải quyết chế độ, chính sách phù hợp với ngƣời dân.
- Đất nơng nghiệp có 05 đặc điểm cơ bản sau:
+ Là tƣ liệu sản xuất đặc biệt và chủ yếu. Đất nông nghiệp vừa là tƣ liệu
lao động vừa là đối tƣợng lao động.
+ Đất nơng nghiệp có vị trí cố định, khơng thể di chuyển và có khả năng
tái tạo đƣợc.
+ Bị giới hạn về mặt diện tích, nhƣng sức sản xuất của nó lại khơng giới hạn.
+ Đất nông nghiệp vừa là sản phẩm tự nhiên, vừa là sản phẩm của lao động.
+ Đất nông nghiệp chứa chất lƣợng không đồng đều.
Từ các đặc điểm trên của đất nơng nghiệp, nên trong q trình sử dụng đất
con ngƣời phải không ngừng cải tạo, bồi dƣỡng, đồng thời phải khai thác đất
nông nghiệp cho hợp lý.
1.1.2. Khái niệm thu hồi đất nông nghiệp
Trong Luật Đất đai năm 1987 và Luật Đất đai năm 1993, đã đề cập vấn đề
thu hồi đất, nhƣng chƣa định nghĩa rõ thế nào là thu hồi đất mà chỉ liệt kê các
trƣờng hợp bị thu hồi đất (Điều 14 Luật Đất đai năm 1987 và điều 26 Luật Đất
đai năm 1993).
Theo Từ điển giải thích thuật ngữ Luật học, thu hồi đất đƣợc hiểu là: Cơ
quan nhà nƣớc có thẩm quyền thu hồi quyền sử dụng đất của ngƣời vi phạm quy
7
định về sử dụng đất để Nhà nƣớc giao cho ngƣời khác sử dụng hoặc trả lại cho
chủ sử dụng đất hợp pháp bị lấn chiếm. Trƣờng hợp thật cần thiết, Nhà nƣớc thu
hồi đất đang sử dụng của ngƣời sử dụng đất để sử dụng vào mục đích quốc
phịng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích cơng cộng.
Khái niệm này thực ra cũng chƣa hẳn là một định nghĩa rõ ràng về thu hồi
đất, mặc dù có đề cập các trƣờng hợp thu hồi đất nhƣng nội hàm của khái niệm
này chƣa bao quát hết các trƣờng hợp thu hồi đất của Nhà nƣớc.
Khi Luật Đất đai năm 2003 ra đời, thuật ngữ thu hồi đất đã đƣợc giải thích
tại Khoản 5, Điều 4: “Thu hồi đất là việc Nhà nƣớc ra quyết định hành chính để
thu lại quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất đã giao cho tổ chức, Ủy ban nhân
dân xã, phƣờng, thị trấn quản lý theo quy định của Luật này”.
Dù đã có sự điều chỉnh và mở rộng nội hàm của vấn đề thu hồi đất, song
cách giải thích này chƣa thật sự chính xác, bởi nó dẫn đến cách hiểu rằng ngƣời sử
dụng đất bị thu hồi chỉ là tổ chức hay Ủy ban nhân dân xã, phƣờng thị trấn, trong
khi theo quy định pháp luật, ngƣời sử dụng đất bị thu hồi cịn có thể là hộ gia đình,
cá nhân sử dụng đất, hơn nữa đây mới là chủ thể phổ biến bị thu hồi đất.
Đa số các ý kiến khác lại cho rằng, trong điều kiện đất đai thuộc sở hữu
toàn dân do Nhà nƣớc là đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lí, Nhà nƣớc
có quyền phân bổ và điều chỉnh đất đai, việc xác lập, thay đổi hay chấm dứt
quyền sử dụng đất của đối tƣợng này để xác lập cho đối tƣợng khác vì mục
tiêu kinh tế xã hội của đất nƣớc là hoàn tồn thuộc quyền của Nhà nƣớc với hai
tƣ cách đó. Việc có hay khơng sự lạm quyền, độc quyền hay xâm phạm tới quyền
tài sản tƣ (quyền sử dụng đất thuộc tài sản tƣ của ngƣời sử dụng) không biểu hiện
ở quyết định hành chính về thu hồi đất mà cần phải xem quyết định hành chính
đó có đúng đắn và hợp pháp hay khơng.
Trên cơ sở tiếp thu có chọn lọc các ý kiến, các quan điểm của các nhà
khoa học, tại khoản 11, Điều 4, Luật Đất đai năm 2013 đã quy định: “Nhà nƣớc
thu hồi đất là việc Nhà nƣớc quyết định thu lại quyền sử dụng đất của ngƣời
đƣợc Nhà nƣớc trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của ngƣời sử dụng đất
vi phạm pháp luật về đất đai”.
Từ những nghiên cứu trên, có thể hiểu một cách khái quát về thu hồi đất
nhƣ sau: “Thu hồi đất là việc Nhà nƣớc ra quyết định hành chính để thu lại đất
và quyền sử dụng đất đã giao cho các chủ thể sử dụng đất theo quy định của
8
pháp luật đất đai”. Từ cách hiểu này, có thể đƣa ra khái niệm về thu hồi đất
nông nghiệp nhƣ sau: “Thu hồi đất nông nghiệp là việc Nhà nước ra quyết định
hành chính để thu lại đất nơng nghiệp và quyền sử dụng đất nông nghiệp đã
giao cho các chủ thể sử dụng đất theo quy định của pháp luật đất đai”.
Thu hồi đất nông nghiệp gây ra những hậu quả tiêu cực cho ngƣời bị thu
hồi đất. Họ bị mất tƣ liệu sản xuất, khơng có cơng ăn việc làm dẫn đến đời
sống gặp nhiều khó khăn. Vì vậy, việc thu hồi đất nơng nghiệp vì lý do
khách quan nhƣ thu hồi đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích quốc phịng,
an ninh; lợi ích quốc gia; lợi ích cơng cộng hoặc vì mục đích phát triển kinh tế
phải đặt ra và đặc biệt chú trọng vấn đề bồi thƣờng, hỗ trợ cho ngƣời sử dụng
đất nhằm giúp họ sớm vƣợt qua khó khăn để ổn định đời sống và tìm kiếm việc
làm mới.
1.1.3. Nhu cầu cần thiết khách quan của việc thu hồi đất nông nghiệp cho
quá trình cơng nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước
Nhà nƣớc khơng trực tiếp chiếm hữu, sử dụng đất đai nói chung và đất
nơng nghiệp nói riêng mà giao đất cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn
định lâu dài (gọi chung là ngƣời sử dụng đất). Khi Nhà nƣớc có nhu cầu sử dụng
đất vào mục đích chung nhƣ sử dụng vào mục đích quốc phịng, an ninh; lợi ích
quốc gia, lợi ích cơng cộng,… thì Nhà nƣớc phải thu hồi đất của ngƣời sử dụng
đất. Đặt trong bối cảnh đó, thu hồi đất nói chung và thu hồi đất nơng nghiệp nói
riêng là thực tế khó tránh khỏi, có thể thấy điều đó từ những lý do sau:
Thứ nhất, Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XI đã khẳng định:
“Phấn đấu đến năm 2020, nƣớc ta cơ bản trở thành nƣớc công nghiệp theo
hƣớng hiện đại”. Để đạt đƣợc mục tiêu này, chúng ta cần đẩy mạnh cơng nghiệp
hóa, hiện đại hóa đất nƣớc, xây dựng hệ thống cơ sở hạ tầng kỹ thuật đồng bộ,
hiện đại, phát triển nguồn nhân lực chất lƣợng cao đi đơi với cải cách thể chế
chính trịv.v. Do vậy, việc chuyển một phần đất nông nghiệp sang sử dụng vào
mục đích khác là điều khơng tránh khỏi. Để có thể điều chỉnh đƣa một phần đất
nơng nghiệp thích hợp sang sử dụng cho các yêu cầu công nghiệp hóa, hiện đại
hóa đất nƣớc, Nhà nƣớc cần thiết phải thực hiện việc thu hồi đất nông nghiệp
của ngƣời sử dụng đất, bởi việc tăng loại đất này thì đồng nghĩa với việc phải
giảm loại đất khác, bởi quỹ đất quốc gia là có giới hạn.
Thứ hai, cùng với sự tăng trƣởng kinh tế, q trình đơ thị hóa ngày càng
9
đƣợc thúc đẩy, đặt ra yêu cầu Nhà nƣớc phải xây dựng hệ thống hạ tầng kỹ thuật
và hệ thống hạ tầng xã hội nhằm cải thiện, nâng cao đời sống của ngƣời dân.
Điều này dẫn đến việc Nhà nƣớc phải thu hồi đất đang sử dụng (trong đó có khá
nhiều diện tích đất nơng nghiệp) để chuyển sang mục đích khác. Tuy nhiên, vấn
đề đặt ra cần phải giải quyết, đó là việc thu hồi đất nơng nghiệp phải đƣợc tính
tốn một cách khoa học và dựa trên cơ sở quy hoạch đảm bảo hài hòa giữa tăng
trƣởng kinh tế với ổn định xã hội, giữa phát triển công nghiệp, dịch vụ với bảo
đảm an ninh lƣơng thực quốc gia và sự phát triển bền vững đất nƣớc. Chúng ta
phải ý thức rất rõ về vai trò của đất nông nghiệp đối với cuộc sống của ngƣời
dân hiện tại và mai sau. Chính vì vậy, khơng thể phát triển công nghiệp bằng
mọi giá mà phải cẩn trọng, biết trân trọng đối với đất nông nghiệp.
Thứ ba, việc thu hồi đất nơng nghiệp cịn do nhu cầu chuyển mục đích sử
dụng đất nơng nghiệp nhằm mục đích sử dụng đất hiệu quả hơn. Trên thực tế, có
những trƣờng hợp chủ sử dụng để đất nơng nghiệp hoang hóa, khơng khai thác
đƣợc giá trị sử dụng của đất, hoặc là cho ngƣời khác thuê để sử dụng vào mục
đích khác, hoặc bản thân diện tích đất nơng nghiệp đó khơng cịn đáp ứng đƣợc
yêu cầu về mặt hóa, lý cho mục đích trồng trọt, ví dụ đất có độ dốc cao, bạc
màu, cằn cỗi,… Trong khi đó, việc chuyển đất nơng nghiệp thành đất đô thị làm
cho giá trị một đơn vị diện tích đất tăng lên rõ rệt, ví dụ đất nơng nghiệp có giá
50.000đ/1m2 nhƣng chuyển sang đất đơ thị thì giá trị đất sẽ tăng lên là
5.000.000đ/1m2 (tăng gấp 100 lần). Để đảm bảo hiệu quả cho việc sử dụng đất,
cũng nhƣ quyền lợi của chủ thể sử dụng đất, việc quy hoạch, chuyển mục đích sử
dụng đất nông nghiệp cần phải đƣợc đặt ra.
Việc thu hồi đất nông nghiệp do nhu cầu của Nhà nƣớc sẽ là hợp lí, hợp
quy luật và chính đáng nếu đất đó đƣợc khai thác và sử dụng có hiệu quả cho
các mục đích quốc phịng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích cơng cộng và vì mục
tiêu phát triển kinh tế. Việc thu hồi đất nông nghiệp cũng sẽ là tất yếu và nhận
đƣợc sự đồng lịng, nhất trí cao của ngƣời có đất bị thu hồi nếu đất đó đƣợc sử
dụng đích thực cho sự nghiệp cơng nghiệp hóa, đơ thị hóa đất nƣớc và đi kèm
với đó là chính sách bồi thƣờng, hỗ trợ cho ngƣời có đất bị thu hồi một cách
thỏa đáng, hơn thế nữa là sự bố trí việc làm gắn liền với việc chuyển dịch cơ
cấu kinh tế một cách hợp lí, cân bằng.
10
1.2. Lý luận về bồi thƣờng, hỗ trợ khi Nhà nƣớc thu hồi đất nông nghiệp
1.2.1. Khái niệm bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp
Theo Từ điển Tiếng Việt [37], bồi thƣờng là đền bù những tổn hại đã gây
ra. Bồi thƣờng thiệt hại do thu hồi đất là quyền của chủ thể đang sử dụng đất bị
thu hồi nhằm bù đắp thiệt hại về vật chất cho ngƣời sử dụng đất trong trƣờng
hợp bị thu hổi đất để chuyển sang sử dụng vào mục đích khác hoặc vì nhu cầu
của nhà nƣớc và xã hội.
Thuật ngữ “bồi thƣờng” trong pháp luật đất đai ở Việt Nam đã đƣợc ghi
nhận trong các văn bản pháp luật về đất đai, kể từ trƣớc khi có Luật Đất đai
năm 1987. Sau khi Luật Đất đai năm 1987 ra đời, Hội đồng Bộ trƣởng (nay là
Chính phủ) đã ban hành Quyết định số 186/HĐBT ngày 31/5/1990 quy định
“Về đền bù thiệt hại đất nơng nghiệp, đất có rừng khi chuyển sang sử dụng vào
mục đích khác”, thuật ngữ “bồi thƣờng” đƣợc thay thế bằng thuật ngữ “đền bù
thiệt hại”. Mặc dù pháp luật khơng đƣa ra sự giải thích về vấn đề này, song có thể
hiểu “đền bù thiệt hại” khi Nhà nƣớc thu hồi đất là việc bù đắp lại những thiệt hại
do việc thu hồi đất gây ra, trả lại tƣơng xứng với giá trị quyền sử dụng đất và công
lao mà ngƣời sử dụng đất đã đầu tƣ vào đất trong quá trình sử dụng.
Thuật ngữ này tiếp tục đƣợc sử dụng trong Luật Đất đai năm 1993, Luật sửa
đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm 1998 và các Nghị định hƣớng dẫn
thi hành.
Khi Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm 2001 đƣợc
Quốc hội ban hành, thuật ngữ “bồi thƣờng” đƣợc sử dụng trở lại bởi sự hợp lý
của nó và tiếp tục xuất hiện trong Luật Đất đai năm 2003; Nghị định số
197/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 của Chính phủ quy định “Về bồi thƣờng,
hỗ trợ và tái định cƣ khi Nhà nƣớc thu hồi đất" cũng nhƣ các văn bản hƣớng
dẫn thi hành khác.
Khoản 6, Điều 4 Luật Đất đai năm 2003 quy định: "Bồi thƣờng khi Nhà
nƣớc thu hồi đất là việc Nhà nƣớc trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện
tích đất bị thu hồi cho ngƣời bị thu hồi đất" Tuy nhiên, quy định này chƣa thật
sự chặt chẽ và chƣa thể hiện đƣợc trọn vẹn những giá trị thiệt hại mà Nhà nƣớc
sẽ bồi thƣờng khi thu hồi đất, đó không chỉ là giá trị quyền sử dụng đất mà cịn
phải tính đến giá trị thiệt hại về tài sản có trên đất, ngồi ra phải tính đến những
thiệt hại vơ hình khác mà Nhà nƣớc phải sử dụng thêm cơ chế hỗ trợ mới bù
11
đắp đƣợc một cách trọn vẹn những thiệt hại do thu hồi đất gây ra. Vì vậy trong
Luật Đất đai năm 2013 mới đƣợc Quốc hội thông qua ngày 29/11/2013, Khoản
12, Điều 3 về giải thích từ ngữ đã quy định rõ: “Bồi thƣờng về đất là việc Nhà
nƣớc trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất thu hồi cho ngƣời sử
dụng đất”. Cịn vấn đề hỗ trợ và bồi thƣờng thiệt hại về tài sản đƣợc quy định
tại mục 2, mục 3 chƣơng VI của Luật này.
Nhƣ vậy, khi Nhà nƣớc thu hồi đất, Nhà nƣớc có nghĩa vụ bồi thƣờng cho
ngƣời sử dụng đất hợp pháp bị thu hồi đất những giá trị, thiệt hại hợp lý về đất và
tài sản trên đất, việc bồi thƣờng đƣợc thực hiện theo những quy định của pháp luật
đất đai.
Từ những phân tích trên, có thể hiểu một cách đầy đủ về bồi thƣờng khi
Nhà nƣớc thu hồi đất nhƣ sau: Bồi thƣờng khi Nhà nƣớc thu hồi đất là việc Nhà
nƣớc hoặc tổ chức, cá nhân đƣợc Nhà nƣớc giao đất, cho thuê đất để sử dụng vào
mục đích quốc phịng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích cơng cộng, phát triển
kinh tế phải bù đắp những tổn hại về đất và tài sản trên đất do hành vi thu hồi đất
gây ra, cho ngƣời sử dụng đất tuân theo những quy định của pháp luật đất đai.
Từ khái niệm chung này, có thể đƣa ra khái niệm về bồi thƣờng khi Nhà
nƣớc thu hồi đất nông nghiệp nhƣ sau: “Bồi thƣờng khi Nhà nƣớc thu hồi đất
nông nghiệp là việc Nhà nƣớc hoặc tổ chức, cá nhân đƣợc Nhà nƣớc giao đất,
cho thuê đất nơng nghiệp để sử dụng vào mục đích quốc phịng, an ninh, lợi ích
quốc gia, lợi ích cơng cộng, phát triển kinh tế, phải bù đắp những tổn hại về đất
và tài sản trên đất do hành vi thu hồi đất nông nghiệp gây ra, cho ngƣời sử dụng
đất tuân theo những quy định của pháp luật đất đai”.
1.2.2. Khái niệm hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp
Theo Từ điển Tiếng Việt thông dụng: “Hỗ trợ: Giúp thêm, góp thêm
vào”. Nhƣ vậy dƣới góc độ ngơn ngữ, hỗ trợ là sự trợ giúp, giúp đỡ của cộng
đồng nhằm san sẻ hay chia sẻ bớt một phần khó khăn, rủi ro mà một thành viên
hoặc một nhóm ngƣời gặp phải trong cuộc sống. Hoạt động này bao gồm 2 hình
thức: hỗ trợ về vật chất (tiền của hoặc các hiện vật) và hỗ trợ về tinh thần (động
viên, thăm hỏi, an ủi).
Nói đến những quy định pháp luật về vấn đề bồi thƣờng khi Nhà nƣớc
thu hồi đất nơng nghiệp, khơng thể khơng nói đến vấn đề hỗ trợ. Sở dĩ nhƣ vậy
là vì, đất đai vừa là tƣ liệu sản xuất (TLSX) đặc biệt trong sản xuất nông, lâm
12
nghiệp; vừa là tƣ liệu tiêu dùng đối với con ngƣời. Do vậy, khi Nhà nƣớc thu hồi
đất thì ngƣời SDĐ bị mất TLSX hoặc tƣ liệu tiêu dùng, nên họ lâm vào hồn
cảnh khó khăn nhƣ mất cơng ăn, việc làm hoặc mất nơi ở v.v. Để giúp họ vƣợt
qua khó khăn, ổn định sản xuất và đời sống thì bên cạnh việc bồi thƣờng, Nhà
nƣớc phải thực hiện việc hỗ trợ. Với ý nghĩa đó, Luật Đất đai năm 2013 quan
niệm: “Hỗ trợ khi Nhà nƣớc thu hồi đất là việc Nhà nƣớc hỗ trợ cho ngƣời có
đất nông nghiệp bị thu hồi để ổn định đời sống, sản xuất và phát triển” (Khoản
14, Điều 3).
1.2.3. Cơ sở lý luận của việc bồi thƣờng khi Nhà nƣớc thu hồi đất nông nghiệp
Việc bồi thƣờng khi Nhà nƣớc thu hồi đất nông nghiệp đƣợc xây dựng
căn cứ vào những nền tảng lý luận cơ bản sau:
Thứ nhất, căn cứ vào chế độ sở hữu toàn dân về đất đai mà Nhà nƣớc là
ngƣời đại diện. Với tƣ cách đại diện chủ sở hữu đất đai, Nhà nƣớc trao quyền sử
dụng đất cho các chủ thể có nhu cầu sử dụng, đồng thời họ có quyền đƣợc
hƣởng thành quả lao động, kết quả đầu tƣ trên đất đƣợc giao. Nhƣ vậy, quyền
sử dụng đất đã đƣợc đại diện chủ sở hữu đất đai chuyển giao cho ngƣời sử
dụng đất, nó trở thành một loại quyền về tài sản thuộc sở hữu của ngƣời sử dụng
đất. Khẳng định nhƣ vậy bởi lẽ, ngƣời sử dụng đất đƣợc pháp luật trao cho các
quyền năng mở rộng trong quá trình thực hiện quyền sử dụng đất của mình nhƣ
chuyển đổi, chuyển nhƣợng, cho thuê, cho thuê lại, tặng cho, thừa kế quyền sử
dụng đất, thế chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng giá trị quyền sử dụng đất. Với những
quyền năng đƣợc ghi nhận và bảo hộ nhƣ vậy, dƣờng nhƣ ngƣời sử dụng đất ở
Việt Nam đã là ngƣời đƣợc “sở hữu” một loại quyền về tài sản đó là “quyền sử
dụng đất”. Mặt khác, quyền sở hữu tài sản của công dân là một quyền năng đƣợc
pháp luật ghi nhận và bảo hộ, điều này đã đƣợc khẳng định tại đạo luật gốc đó là
Hiến pháp. Thật vậy, điều 12 Hiến pháp 1946 quy định: “Quyền sở hữu về tài
sản của công dân Việt Nam đƣợc bảo đảm”. Tiếp đó, tại Hiến pháp 1992, điều
58 cũng ghi nhận: “Cơng dân có quyền sở hữu về thu nhập hợp pháp, của cải
để dành, nhà ở, tƣ liệu sinh hoạt, tƣ liệu sản xuất…Nhà nƣớc bảo hộ quyền sở
hữu hợp pháp và quyền thừa kế của công dân”; Hiến pháp sửa đổi năm 2013
cũng đã quy định: “Mọi ngƣời có quyền sở hữu về thu nhập hợp pháp, của cải để
dành, nhà ở, tƣ liệu sản xuất,…Quyền sở hữu tƣ nhân và quyền thừa kế đƣợc
pháp luật bảo hộ” (Khoản 1,2 - Điều 32 Hiến pháp 2013).
Nhƣ vậy, quyền sở hữu về tài sản hợp pháp của mọi cá nhân và tổ chức
13
đƣợc Hiến pháp ghi nhận và bảo hộ. Vì vậy, khi Nhà nƣớc thu hồi đất để sử
dụng vào mục đích quốc phịng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích cơng cộng hay
vì mục tiêu phát triển kinh tế thì giá trị quyền sử dụng đất bị thu hồi và toàn bộ
tài sản hợp pháp gắn liền với đất bị thu hồi của ngƣời đang sử dụng đất sẽ đƣợc
bồi thƣờng theo thời giá thị trƣờng.
Thứ hai, căn cứ vào bản chất ƣu việt của nhà nƣớc ta. Nhà nƣớc Cộng hòa
xã hội chủ nghĩa Việt Nam, là Nhà nƣớc do nhân dân lao động thiết lập nên, đại
diện cho ý chí, nguyện vọng và lợi ích của nhân dân. Điều này đã đƣợc ghi
nhận trong Hiến pháp, các đạo luật về tổ chức bộ máy nhà nƣớc và các văn kiện
của Đảng. Nhà nƣớc theo đuổi sứ mạng cao cả và mang đầy tính nhân văn đó là
phục vụ và chăm lo cho lợi ích, sự phồn vinh của nhân dân, của xã hội. Về cơ
bản, lợi ích của Nhà nƣớc là đồng nhất với lợi ích của nhân dân. Vì vậy, Nhà
nƣớc phải có trách nhiệm và nghĩa vụ bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của
nhân dân. Mặt khác, để phát huy nội lực, tinh thần đồn kết dân tộc và khơi dậy
lịng u nƣớc, sự tin tƣởng đồng thuận của ngƣời dân vào Đảng, vào Nhà nƣớc,
đóng góp hiệu quả vào sự nghiệp chấn hƣng đất nƣớc, thì điều quan trọng là
Nhà nƣớc phải biết tơn trọng và bảo hộ những quyền lợi chính đáng của ngƣời
dân. Khi quyền và lợi ích hợp pháp của ngƣời sử
Thứ ba, căn cứ vào thiệt hại về lợi ích của ngƣời sử dụng đất chính là hậu
quả phát sinh trực tiếp từ hành vi thu hồi đất của Nhà nƣớc gây ra. Trong một
nhà nƣớc pháp quyền, mọi chủ thể sống trong xã hội bao gồm Nhà nƣớc, cơng
dân, các tổ chức kinh tế, tổ chức chính trị - xã hội,… đều bình đẳng trƣớc pháp
luật. Hơn nữa, chúng ta đang từng bƣớc xây dựng một xã hội dân sự văn minh
và hiện đại, nơi mà ở đó quyền và lợi ích hợp pháp của mọi thành viên sống
trong xã hội phải đƣợc pháp luật tôn trọng và bảo vệ. Rõ ràng, khi Nhà nƣớc thu
hồi đất mà làm phƣơng hại đến lợi ích hợp pháp của ngƣời sử dụng đất thì Nhà
nƣớc phải có trách nhiệm bồi thƣờng thiệt hại cho họ; Mặt khác việc thu hồi đất
nông nghiệp gây ảnh hƣởng không nhỏ đến đời sống và việc làm của ngƣời
nông dân, hậu quả để lại cho ngƣời nông dân là rất nặng nề, bởi mất đất nông
nghiệp là mất đi tƣ liệu sản xuất chính trong lao động sản xuất, mất đi nguồn
sống, nguồn việc làm. Đối với đất ở khi thu hồi, Nhà nƣớc có thể bồi thƣờng
bằng tiền (tiền bồi thƣờng đối với đất ở cao hơn gấp nhiều lần tiền bồi thƣờng
đối với đất nông nghiệp), hoặc bồi thƣờng bằng một mảnh đất ở khác hoặc nhà ở
tại khu tái định cƣ. Nhƣng đối với đất nông nghiệp việc bồi thƣờng không đơn
14
