Pháp luật về mua bán nhà ở xã hội từ thực tiễn thành phố hà nội

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI

VŨ NGỌC KHÁNH

LUẬN VĂN THẠC SĨ
NGÀNH: LUẬT KINH TẾ

LUẬT KINH TẾ

PHÁP LUẬT VỀ MUA, BÁN NHÀ Ở XÃ HỘI
TỪ THỰC TIỄN THÀNH PHỐ HÀ NỘI

VŨ NGỌC KHÁNH

2018-2020

HÀ NỘI - 2020


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SĨ

PHÁP LUẬT VỀ MUA, BÁN NHÀ Ở XÃ HỘI
TỪ THỰC TIỄN THÀNH PHỐ HÀ NỘI
VŨ NGỌC KHÁNH

NGÀNH: LUẬT KINH TẾ
MÃ SỐ: : 8.38.01.07

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC. TS. VŨ QUANG

HÀ NỘI - 2020


MỤC LỤC
DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU ...................................................................... ii
PHẦN MỞ ĐẦU ................................................................................................. 1
Chương 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ MUA BÁN NHÀ Ở XÃ HỘI
VÀ ĐIỀU CHỈNH PHÁP LUẬT VỀ MUA BÁN NHÀ Ở XÃ HỘI ................. 8
1.1. Những vấn đề lý luận về mua nhà ở và nhà ở xã hội .......................................... 8
1.2. Điều chỉnh pháp luật về mua bán nhà ở xã hội ................................................... 15
1.3. Pháp luật về mua bán nhà ở xã hội ......................................................................... 18
1.4. Khái quát sự hình thành và phát triển của pháp luật về mua bán nhà ở xã
hội tại Việt Nam ................................................................................................ 23
Kết luận Chương 1 ............................................................................................ 26
Chương 2. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ MUA BÁN NHÀ Ở XÃ HỘI . 27
VÀ THỰC TIỄN TẠI THÀNH PHỐ HÀ NỘI ................................................ 27
2.1. Thực trạng pháp luật về mua bán nhà ở xã hội................................................. …….27
2.2. Thực tiễn thực hiện pháp luật về mua bán nhà ở xã hội tại thành phố Hà
Nội.............................................................................................................................................. 38
Kết luận Chương 2 ............................................................................................ 61
Chương 3. ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT ... 62
VỀ MUA BÁN NHÀ Ở XÃ HỘI ..................................................................... 62
3.1. Dự báo nhu cầu và định hướng hoàn thiện pháp luật về mua bán nhà ở xã
hội ............................................................................................................................................... 62
3.2. Kinh nghiệm xây dựng pháp luật về mua bán nhà ở xã hội tại một số quốc gia và
khả năng vận dụng cho việt nam .......................................................................................... 69
3.3. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về mua bán nhà ở xã hội ........................................ 72

Kết luận Chương 3 ............................................................................................ 78
PHẦN KẾT LUẬN ........................................................................................... 80
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO .......................................................... 81

i


DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU

Stt

Mã số

Nội dung

1

Hình 2.1:

Sơ đồ thủ tục xét duyệt hồ sơ mua nhà ở xã hội tại Thành phố
Hà Nội

2

Bảng 2.2:

Tiêu chí chấm điểm điều kiện mua (và thuê hoặc thuê mua)
nhà ở xã hội tại Thành phố Hà Nội

3

Bảng 2.3:

Thống kê số căn hộ nhà ở xã hội cho người thu nhập thấp được
bán ở Thành phố Hà Nội thời gian qua.

4

Bảng 2.4:

Bảng so sánh mức lương và khả năng mua nhà ở thu nhập thấp
của công chức, viên chức

ii


PHẦN MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Q trình tạo lập, phân phối và quản lý, sử dụng nhà ở xã hội có nhiều đặc thù
so với nhà ở thơng thường. Theo đó, để đảm bảo mục đích an sinh xã hội, chúng cần
được phân phối bằng những hình thức nhất định (thuê, thuê mua, bán) tới những đối
tượng xác định thơng qua thủ tục và những tiêu chí lựa chọn, xét duyệt chặt chẽ. Quá
trình phân phối này được Nhà nước điều chỉnh bằng nhiều công cụ khác nhau, trong
đó, việc điều chỉnh bằng pháp luật đối với hình thức phân phối là mua bán nhà ở xã
hội có vai trị quan trọng, nhất là trong điều kiện kinh tế thị trường, Nhà nước thực
hiện quản lý xã hội bằng pháp luật. Do vậy, việc nghiên cứu pháp luật về mua bán nhà
ở xã hội có ý nghĩa lý luận và thực tiễn không chỉ với khoa học luật, mà cịn với cả
khoa học quản lý cơng.
Luật nhà ở được Quốc hội thông qua năm 2005 (sửa đổi, bổ sung năm 2014)
Trong đó đã quy định cụ thể về việc thực hiện cơ chế Nhà nước và các tổ chức, cá

nhân thuộc các thành phần kinh tế đầu tư xây dựng Quỹ nhà ở xã hội để cho một số
đối tượng thu nhập thấp gặp khó khăn về nhà ở thuê hoặc thuê mua. Tuy nhiên, cho
đến nay, việc xây dựng nhà ở xã hội vẫn chưa có nhiều chuyển biến tích cực; nguyên
nhân cơ bản do chi phí đầu tư xây dựng nhà ở nói chung, nhà ở xã hội nói riêng địi hỏi
phải có nguồn vốn lớn, các chủ đầu tư phải vay với lãi suất cao, thời gian thu hồi vốn
dài, các dự án nhà ở xã hội để cho thuê hoặc thuê mua theo khung giá Nhà nước quy
định thì hầu như khơng có lợi nhuận. Vì vậy, các cơ chế, chính sách thời điểm này
chưa thực sự thu hút các thành phần kinh tế tham gia đầu tư xây dựng các dự án nhà ở
xã hội.
Từ năm 2012, nền kinh tế Việt Nam bị ảnh hưởng lớn bởi khủng hoảng kinh tế
thế giới, thị trường bất động sản bị đi xuống nhanh chóng, lượng tiền bị đọng ở bất
động sản rất lớn, phân khúc nhà ở thương mại, nhất là nhà có giá cao bị khủng hoảng,
gần như khơng có giao dịch. Nhiều dự án bất động sản bị bỏ dở. Trong bối cảnh đó,
phát triển nhà ở xã hội vừa được kỳ vọng là lối thoát cho các dự án, các nhà đầu tư bất
động sản, vừa là thời điểm quan trọng để Nhà nước chuyển trọng tâm sang phát triển
nhà ở xã hội. Từ đây, nhiều cơ chế, chính sách đã được ban hành nhằm hỗ trợ người
đầu tư xây dựng và người mua nhà ở xã hội. Đến nay, trên cả nước, ngoài những dự án
nhà xã hội được chuyển đổi từ dự án nhà ở thương mại, đã có nhiều dự án nhà ở xã hội
được hình thành từ ban đầu. Để tăng cường hơn nữa sự chủ động của Nhà nước và các
thành phần kinh tế khác trong phát triển nhà ở xã hội, ngày 20/10/2015, Chính phủ đã

1


ban hành Nghị định số 100/2015/NĐ-CP về Phát triển và quản lý nhà ở xã hội. Trong
đó, có quy định nhiều cơ chế phát triển loại nhà ở xã hội để bán. Tuy nhiên, chủ
trương phát triển nhà ở xã hội để bán chỉ được thực hiện đúng với tính chất xã hội của
nó khi mà sản phẩm đến tay người mua có nhu cầu thực sự, thơng qua hình thức phân
phối là mua bán. Việc mua – bán là khâu cuối cùng, nhưng cũng là khâu đánh giá tập
trung nhất sự thành cơng của một chính sách, dự án nhà ở.

Sau hơn 10 năm phát triển, vấn đề nhà ở xã hội hiện nay vẫn đang được Nhà
nước và nhiều tầng lớp nhân dân quan tâm, đặc biệt là ở đô thị lớn như TP. Hà Nội. Hà
Nội hiện là thành phố có nhu cầu về nhà ở đứng đầu cả nước, đây cũng là thành phố có
tốc độ phát triển các dự án nhà ở vào loại lớn nhất nước. Trong những năm qua, TP.
Hà Nội chú trọng phát triển nhà ở xã hội với nhiều cơ chế ưu đãi cho người đầu tư,
người mua nhà. Nhiều dự án nhà ở xã hội ở Hà Nội đã và đang được hình thành, đầu
tư, xây dựng. Tuy nhiên, trong giai đoạn hiện nay, các cơ chế, chính sách của Nhà
nước về phát triển nhà ở xã hội nói chung, ở Hà Nội nói riêng cịn nhiều hạn chế, chưa
đồng bộ, thiếu ổn định. Quan hệ mua – bán chưa phản ánh đúng tính chất của nhà ở xã
hội, cịn nhiều bất cập. Những hạn chế trong thủ tục mua bán nhà ở xã hội đã trở thành
nguyên nhân của tình trạng “tham nhũng nhà ở xã hội”: người khơng thuộc đối tượng,
nhưng vẫn được xét mua nhà, để sau đó bán lại cho người khác để kiếm chênh lệch.
Hoặc, mức độ công khai, trung thực của chủ đầu tư trong việc thực hiện pháp luật về
bán nhà ở xã hội, đã là những nguyên nhân quan trọng ảnh hưởng tới sự phát triển của
thị trường nhà ở xã hội ở TP.Hà Nội. Do vậy, việc nghiên cứu pháp luật về mua bán
nhà ở xã hội trên địa bàn Thành phố Hà Nội là đỏi hỏi cấp thiết cả về mặt lý luận và
thực tiễn, để từ đó Nhà nước có những phản ánh, điều chỉnh phù hợp.
Xuất phát từ những lý do trên, tác giả chọn đề tài “Pháp luật về mua bán nhà ở
xã hội từ thực tiễn thành phố Hà Nội” làm đề tài luận văn tốt nghiệp hệ cao học
chuyên ngành luật kinh tế.

2. Tình hình nghiên cứu
Nghiên cứu pháp luật về mua bán nhà ở xã hội là một vấn đề mới trong khoa
học pháp lý ở Việt Nam. Tuy nhiên, vấn đề này cũng đã được nghiên cứu ở những mức độ
nhất định trong những cơng trình khoa học thuộc nhiều lĩnh vực khác nhau như luật học,
kinh tế, hay quản lý nhà nước. Có thể kể đến một số cơng trình như sau:
- Các cơng trình tiếp cận ở góc độ quản lý nhà nước về bất động sản, trong đó
có vấn đề nhà ở xã hội: TS. Hoàng Xuân Nghĩa, PGS. TS. Nguyễn Khắc Thanh (đồng
chủ biên), Nhà ở cho người có thu nhập thấp ở các đô thị lớn hiện nay – Kinh nghiệm

2


Hà Nội, Nxb. Chính trị Quốc gia, 2009 [31]; Bộ Tư pháp – Viện khoa học pháp lý, TS.
Đinh Thị Mai Phương (Chủ biên), Các giải pháp để hoàn thiện thể chế thúc đẩy sự
phát triển của thị trường bất động sản Việt Nam (Sách tham khảo) [11]
Đây là những tài liệu tham khảo quan trọng khi khảo sát về thực tiễn tại Hà Nội, cũng như
xác định vị trí thể chế - pháp luật về mua bán nhà ở xã hội trong tổng thể thể chế thị
trường bất động sản.
- Các cơng trình tiếp cận ở góc độ luật học về bất động sản, nhà ở xã hội, về
hợp đồng kinh tế về nhà ở: Có thể kể đến sách Pháp luật về kinh doanh bất động sản,
Nxb. Tư pháp, 2009 do TS. Trần Quang Huy và Nguyễn Quang Tuyến đồng chủ biên
[25]. Các tác giả đã phân tích những vấn đề lý luận – pháp lý về bất động sản, thị
trường bất động sản, kinh doanh bất động sản, quản lý nhà nước về thị trường bất động
sản, trong đó có vấn đề nhà ở, nhà ở xã hội và pháp luật về mua bán nhà ở. Đây được
xem là cơng trình cơ bản để nghiên cứu pháp luật về mua bán nhà ở xã hội thuộc đối
tượng nghiên cứu của Luận văn.
Tiếp đến, cần phải kể đến sách chuyên khảo Pháp luật về nhà ở xã hội, nhà ở
cho người có thu nhập thấp tại Việt Nam, Nxb. Xây dựng, 2010 do TS. Doãn Hồng
Nhung chủ biên, cùng tập thể tác giả: Trần Tố Uyên, Đỗ Thị Thanh Hà, Nguyễn Thị
Minh Hồn [32]. Cơng trình này đã nghiên cứu những vấn đề lý luận cơ bản về nhà ở
xã hội, nhà ở cho người có thu nhập thấp; thực trạng pháp luật điều chỉnh đối với loại
nhà này, trong đó đề cập trực tiếp tới các nhóm chủ thể có quyền mua, thuê mua, cũng
như các quy định về thủ tục mua, thuê mua các loại nhà này; kiến nghị những giải
pháp hoàn thiện pháp luật về nhà ở xã hội, nhà ở cho người có thu nhập thấp tại Việt
Nam. Đây được xem là tài liệu gần với nội dung nghiên cứu của đề tài Luận văn.
- Các cơng trình nghiên cứu về phát triển thị trường bất động sản ở Việt Nam,
về hoàn thiện hệ thống an sinh xã hội, như: TS. Đinh Văn Ân (Chủ biên): Chính sách
phát triển thị trường bất động sản ở Việt Nam, Nxb. Chính trị quốc gia, 2011 [1]; Tạp
chí Bất động sản số 83/2010: Hội thảo quốc tế phát triển nhà ở và thị trường bất động

sản – Kinh nghiệm thế giới và lựa chọn cho Việt Nam [24]; Nguyễn Văn Thanh (Chủ
nhiệm): Một số giải pháp tài chính tín dụng nhằm kích cầu thị trường nhà ở dân dụng
ở nước ta hiện nay, Đề tài khoa học cấp Bộ, Trường Đại học Thương mại, Hà Nội,
2004 [43]; GS. TS. Mai Ngọc Cường (Chủ biên): Xây dựng và hồn thiện hệ thống
chính sách an sinh xã hội ở Việt Nam [18]. Các cơng trình này đề cập tới những chính
sách nhằm phát triển thị trường bất động sản ở Việt Nam, trong đó có phân khúc nhà ở

3


xã hội, hay đề cập tới vấn đề nhà ở cho người có thu nhập thấp trong hệ thống chính
sách an sinh xã hội của Việt Nam.
- Các cơng trình về phát triển nhà ở, thị trường bất động sản ở Hà Nội: Các
cơng trình này có giá trị tham khảo trực tiếp cho luận văn; có thể kể đến như: Ủy ban
nhân dân Thành phố Hà Nội, Chương trình phát triển nhà ở Hà Nội đến năm 2020
[53]; Viện nghiên cứu phát triển kinh tế - xã hội Hà Nội, Kỷ yếu Hội thảo khoa học:
Giải quyết nhà cho người thu nhập thấp ở Hà Nội – Thực trạng và giải pháp, Hà Nội,
2006 [58], và Kỷ yếu Hội thảo khoa học: Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội Thủ đơ
Hà Nội đến năm 2030, tầm nhìn 2050, Hà Nội, 2006 [59]. Những cơng trình, Hội thảo
này đã xác định những định hướng cho phát triển nhà ở thành phố Hà Nội, trong đó có
nhà ở xã hội.
- Các cơng trình nghiên cứu là luận văn, khóa luận tốt nghiệp, nghiên cứu khoa
học có liên quan đến đề tài như: Nguyễn Thu Dung, Pháp luật về nhà ở xã hội cho
người có thu nhập thấp qua thực tiễn thực hiện tại Thành phố Hà Nội, Luận văn thạc
sĩ luật kinh tế, Học viện Khoa học xã hội, Hà Nội [19]; Đỗ Mỹ Linh (2003), Thực
trạng và một số giải pháp đẩy mạnh hoạt động đầu tư phát triển nhà ở cho đối tượng
có thu nhập thấp tại Hà Nội, Luận văn thạc sĩ kinh tế, Đại học Kinh tế quốc dân, Hà
Nội [28]; Đỗ Thị Ánh Hồng (2011), Chính sách nhà ở xã hội và mua bán nhà ở xã hội
trên địa bàn Thành phố Hà Nội, Khóa luận tốt nghiệp đại học, Đại học Luật Hà Nội
[27]; nhóm tác giả Trần Tố Uyên - Đỗ Thị Thanh Hà - Nguyễn Thị Minh Hoàn, với

hai nghiên cứu khoa học "Hoàn thiện pháp luật về nhà ở xã hội và nhà ở cho người
thu nhập thấp ở Việt Nam”, Khoa luật Đại học Quốc gia Hà Nội, tháng 11/2009 [51],
và “Hồn thiện chính sách pháp luật về hỗ trợ nhà ở cho đối tượng có thu nhập thấp
và hộ nghèo tại khu vực đô thị”, Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội, tháng 4/2009
[52]. Đây là những cơng trình gần với chủ đề luận văn, có giá trị tham khảo.
Như vậy, có thể thấy vấn đề pháp luật về mua bán nhà ở xã hội nói chung, ở Hà
Nội nói riêng là vấn đề mới. Những cơng trình được khảo sát trên đã đề cập ở mức độ
nhất định tới chủ đề pháp luật về mua bán nhà ở xã hội, là tài liệu có giá trị tham khảo
cả về lý luận và phương pháp luận cho Luận văn.
3. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn
Mục đích của luận văn là nghiên cứu những quy định của pháp luật và tình hình
thực hiện pháp luật về mua bán nhà ở xã hội ở TP. Hà Nội hiện nay, từ đó đề xuất
những giải pháp hồn thiện pháp luật về mua bán nhà ở xã hội ở thành phố Hà Nội nói
riêng, ở Việt Nam nói chung.

4


Để hồn thành mục đích đề ra, luận văn tập trung giải quyết các nhiệm vụ sau:
- Một là, nghiên cứu những vấn đề lý luận cơ bản về nhà ở xã hội, mua bán nhà
ở xã hội;
- Hai là, khái quát sự điều chỉnh pháp luật về mua bán nhà ở xã hội của một số
nước, và chỉ ra những giá trị gợi mở tham khảo cho Việt Nam.
- Ba là, phân tích nội dung cơ bản của pháp luật về mua bán nhà ở xã hội của
nước ta nói chung và của TP. Hà Nội nói riêng;
- Bốn là, phân tích thực trạng thực hiện pháp luật về mua bán nhà ở xã hội ở TP.
Hà Nội; đánh giá kết quả thực hiện và chỉ ra những nguyên nhân của những hạn chế,
vướng mắc, bất cập của pháp luật và thực tiễn áp dụng.
- Năm là, thiết lập những cơ sở, định hướng hoàn thiện pháp luật về mua bán
nhà ở xã hội; đề cập, luận giải tính lơ gic và tính khả thi của các giải pháp nhằm hoàn

thiện pháp luật về mua bán nhà ở xã hội trong giai đoạn hiện nay.
4. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Từ góc độ luật học, đối tượng nghiên cứu chính của luận văn là hệ thống quy
định pháp luật về mua bán nhà ở xã hội, và thực tiễn thi hành các quy định đó của các
chủ thể tham gia xét trên địa bàn Thành phố Hà Nội; tìm hiểu những hạn chế, bất cập
của hệ thống quy định hiện hành, trên cơ sở đó, Luận văn nghiên cứu cơ sở khoa học,
tính khả thi của những giải pháp đề xuất nhằm hoàn thiện pháp luật về mua bán nhà ở
xã hội ở Việt Nam nói chung, Hà Nội nói riêng.
Luận văn cũng nghiên cứu quan điểm, chính sách, pháp luật của Đảng và Nhà
nước về phát triển nhà ở xã hội, hoàn thiện hệ thống pháp luật về bất động sản với tư
cách cách là những yếu tố tạo nên khung lý luận cho luận văn.
Luận văn cũng nghiên cứu kinh nghiệm điều chỉnh pháp luật của một số nước
trên thế giới về nhà ở xã hội và mua bán nhà ở xã hội, để chắt lọc những giá trị tham
khảo cho việc hoàn thiện pháp luật về mua bán nhà ở xã hội ở Việt Nam nói chung, Hà
Nội nói riêng.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
- Phạm vi không gian: Thành phố Hà Nội, trong đó chủ yếu là những nơi (quận,
huyện) có dự án nhà ở xã hội;
- Phạm vi thời gian: Luận văn tập trung nghiên cứu từ năm 2006 – từ khi có
Luật Kinh doanh bất động sản đến hết tháng 5/2020.

5


Những số liệu khác có tính chất tham khảo. Việc nghiên cứu văn bản pháp luật
sẽ theo hiệu lực văn bản.
- Về phạm vi về đối tượng:
+ Tập trung nghiên cứu về mua bán loại nhà ở xã hội do các thành phần kinh tế
đầu tư xây dựng để bán. Nhà ở xã hội thuộc sở hữu nhà nước, hay do Bộ Cơng an, Bộ

Quốc phịng xây dựng khơng thuộc phạm vi nghiên cứu.
+ Luận văn nghiên cứu việc mua bán nhà ở xã hội lần đầu, tức là từ Chủ đầu tư
bán cho người có nhu cầu khi dự án đủ điều kiện để bán căn hộ; không nghiên cứu
việc bán lại nhà ở xã hội giữa các cá nhân với nhau.
+ Theo phạm vi nghiên cứu của Luận văn, loại nhà ở xã hội được bán là nhà ở
cho người có thu nhập thấp ở khu vực đơ thị ở Hà Nội.
5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
Cơ sở lý luận của luận văn là chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy
vật lịch sử; tư tưởng, quan điểm của Đảng và pháp luật của Nhà nước về thị trường bất
động sản, nhà ở xã hội, an sinh xã hội.
Để hồn thành mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu, luận văn sử dụng các phương
pháp phân tích, tổng hợp, khái qt hố, hệ thống hoá…để nghiên cứu những vấn đề lý
luận về nhà ở xã hội, mua bán nhà ở xã hội, nội dung pháp luật về mua bán nhà ở xã
hội ở Hà Nội; sử dụng phương pháp điều tra xã hội học bằng bảng hỏi, phỏng vấn sâu
kết hợp với khảo sát thực tế để thu thập các thông tin, số liệu thực tế phục vụ cho việc
phân tích, đánh giá thực trạng, nguyên nhân của những vấn đề nghiên cứu và luận
chứng tính khả thi của các giải pháp mà luận văn đề xuất.
6. Ý nghĩa lý luận, thực tiễn của đề tài
- Về phương diện lý luận: Đây là công trình đầu tiên nghiên cứu một cách có hệ
thống về lý luận và thực tiễn về pháp luật mua bán nhà ở xã hội – một vấn đề còn khá
mới mẻ, đặc biệt là trên địa bàn thành phố Hà Nội – nơi mà nhà ở xã hội đang có nhiều
vấn đề về pháp lý và quản lý nhà nước.
Khi được hồn thiện, luận văn sẽ góp phần thiết thực vào việc hoàn thiện pháp
luật mua bán nhà ở xã hội nói chung, hồn thiện chính sách, quản lý nhà nước về phát
triển nhà ở xã hội ở Hà Nội nói riêng.
- Về phương diện thực tiễn: qua việc phân tích, đánh giá tình hình thực thi pháp
luật về mua bán nhà ở xã hội ở Hà Nội, Luận văn sẽ cho thấy những thuận lợi, khó
khăn trong quản lý của chính quyền Hà Nội đối với hoạt động này. Từ đó khuyến nghị

6

một số giải pháp nhằm nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động quản lý phát triển nhà
ở xã hội ở Thành phố này.
Những khuyến nghị này khơng chỉ có thể áp dụng đối với Thành phố Hà Nội,
mà còn có thể có giá trị tham khảo với những địa phương có địi hỏi phát triển nhà ở
xã hội ở mức độ lớn như: TP. Hồ Chí Minh, Đà Nẵng, Vĩnh Phúc,…
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài Phần mở đầu và Phần kết luận, Danh mục tài liệu tham khảo, Luận văn
được kết cấu thành 3 chương 9 tiết, bao gồm:
Chương 1: Cơ sở lý luận của điều chỉnh pháp luật về mua bán nhà ở xã hội.
Chương 2: Thực trạng pháp luật về mua bán nhà ở xã hội qua thực tiễn tại
Thành phố Hà Nội.
Chương 3: Phương hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật về mua bán nhà ở
xã hội.

7


Chương 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ MUA BÁN NHÀ Ở XÃ HỘI VÀ ĐIỀU CHỈNH
PHÁP LUẬT VỀ MUA BÁN NHÀ Ở XÃ HỘI
1.1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ MUA NHÀ Ở VÀ NHÀ Ở XÃ HỘI
1.1.1. Khái niệm nhà ở
Từ phương diện thực tiễn lịch sử, có thể thấy rằng, nhà ở là một nhu cầu cơ bản,
tất yếu của mỗi con người, mỗi gia đình và tồn xã hội. Đối với cá nhân, nhà ở không
chỉ là nơi trú ngụ mà cịn là mơi trường sống, mơi trường lao động - sản xuất, mơi
trường văn hóa - giáo dục. Đối với quốc gia, nhà ở không chỉ là tài sản mà cịn thể
hiện trình độ phát triển, tiềm năng kinh tế của từng quốc gia. Truyền thống dân tộc
Việt Nam có câu: “An cư lạc nghiệp”, sự đảm bảo chỗ ở cho người dân sẽ là động lực

thúc đẩy hoạt động sản xuất, kinh doanh tạo ra của cải, vật chất cho xã hội. Khi kinh tế
tăng trưởng, sự tập trung dân cư tại các thành phố lớn ngày càng tăng cao thì nhu cầu
về nhà ở lại càng trở nên cấp thiết. Do đó, tùy vào đặc điểm kinh tế - xã hội mà các
quốc gia nói chung và Việt Nam nói riêng đều cố gắng xây dựng các chính sách phù
hợp nhằm đảm bảo nhà ở cho người dân.
Nhìn lại lịch sử phát triển các hình thức nhà ở của con người cho thấy, các hình
thức cũng như ý nghĩa của nhà ở có sự thay đổi qua các giai đoạn lịch sử. Thời kỳ sơ
khai, các hang động tự nhiên là nơi trú ẩn đầu tiên của con người. Phát triển hơn, con
người đã biết dùng các vật liệu tự nhiên như cây rừng để dựng lều, lán làm nơi cư trú.
Thời kỳ hiện đại, nhà ở của con người trở nên cực kỳ đa dạng và phong phú, không chỉ
dừng lại ở việc sử dụng, khai thác các nguyên vật liệu tự nhiên mà còn người còn tạo
ra các loại vật liệu mới phù hợp với nhu cầu ngày càng cao của xã hội. Khi con người
sống trong một xã hội phat triển thì nhà ở khơng cịn đơn giản là nơi trú ẩn, tránh mưa
nắng mà còn là nơi diễn ra các hoạt động sinh hoạt gia đình, làng xóm, cộng đồng.
Nhà ở giai đoạn này vừa mang ý nghĩa vật chất vừa mang ý nghĩa tinh thần to lớn.
Dựa trên những phân tích trên, Từ điển bách khoa tồn thư mở đã định nghĩa nhà ở
như sau: Nhà là cơng trình xây dựng có mái, tường bao quanh, cửa ra vào để ở, sinh
hoạt văn hoá, xã hội hoặc cất giữ vật chất, phục vụ cho các hoạt động cá nhân và tập
thể của con người và có tác dụng bảo vệ cho các hoạt động đó. Định nghĩa này đã mô
tả được những yêu cầu cơ bản đối với một sản phẩm tạo ra bởi con người được gọi là

8


nhà ở cũng như nêu lên mục đích sử dụng của nhà ở vừa là nơi trú ẩn vừa là nơi diễn
ra các hoạt động sinh hoạt cộng đồng của con người.
Từ phương diện pháp luật, nhà ở còn là đối tượng gắn chặt chẽ với quyền con
người, quyền công dân.
Điều 19 của Hiến pháp năm 2013 nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam
quy định: Mọi người có quyền sống. Tính mạng con người được pháp luật bảo hộ.

Khơng ai bị tước đoạt tính mạng trái luật [36]. Để đảm bảo quyền sống, yếu tố căn bản
là quyền có nơi ở. Pháp luật của nước ta cũng như của các quốc gia trên thế giới đều
bảo vệ quyền có nơi ở của cơng dân với ý nghĩa là:
i) bảo vệ quyền con người (quyền có nơi ở, quyền cư trú);
ii) bảo vệ quyền sở hữu tài sản của công dân – quyền sở hữu nhà ở;
iii) Và, kéo theo đó là bảo vệ quyền tự do giao dịch về nhà ở của cơng dân.
Chính các đảm bảo này đã tạo nên sự linh hoạt trong dịch chuyển cơ học về dân
cư, con người, tạo nên sự phát triển năng động về kinh tế - xã hội của các cộng đồng,
khu vực dân cư.
Ở Việt Nam, quyền có nhà ở được Hiến pháp và pháp luật bảo đảm. Các bản
Hiến pháp, từ Hiến pháp năm 1946 đến Hiến pháp năm 1992 (được sửa đổi, bổ sung
năm 2001) đều khẳng định và bảo vệ quyền có nhà ở của cơng dân. Hiến pháp 2013
quy định: “Cơng dân có quyền có nơi ở hợp pháp” (khoản 1 Điều 22). “Công dân có
quyền tự do đi lại và cư trú ở trong nước…” (Điều 23). Cư trú được hiểu là “nơi công
dân sinh sống tại mọi địa điểm xã, phường thị trấn dưới hình thức thường trú hoặc
tạm trú ” (Điều 1 Luật Cư trú năm 2006, sửa đổi năm 2013).
Quyền có nhà ở cũng được pháp luật về nhà ở quy đinh và bảo đảm: “Hộ gia
đình, cá nhân có quyền có chỗ ở thơng qua việc đầu tư xây dựng, mua, thuê, thuê
mua,nhận tặng cho, nhận thừa kế, nhận góp vốn, nhận đổi, mượn, ở nhờ, quản lý nhà
ở theo ủy quyền và các hình thức khác theo quy định của pháp luật. Tổ chức, hộ gia
đình, cá nhân có nhà ở hợp pháp thơng qua các hình thức quy định tại khoản 2 Điều 8
của Luật này có quyền sở hữu đối với nhà ở theo quy định của Luật này” (Điều 4 Luật
Nhà ở năm 2014). Bên cạnh việc ghi nhận quyền có chỗ ở và quyền sở hữu nhà ở thì
Nhà nước cũng quy định về việc Bảo hộ quyền sở hữu nhà ở: Nhà nước công nhận và
bảo hộ quyền sở hữu hợp pháp về nhà ở của các chủ sở hữu theo quy định của Luật
này; Nhà ở thuộc sở hữu hợp pháp của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân khơng bị quốc
hữu hóa. Trường hợp thật cần thiết vì mục đích quốc phịng, an ninh; phát triển kinh tế
- xã hội vì lợi ích quốc gia, cơng cộng hoặc trong tình trạng chiến tranh, tình trạng

9

khẩn cấp, phòng, chống thiên tai, Nhà nước quyết định trưng mua, trưng dụng, mua
trước nhà ở hoặc giải tỏa nhà ở thuộc sở hữu hợp pháp của tổ chức, hộ gia đình, cá
nhân thì Nhà nước có trách nhiệm bồi thường, hỗ trợ và thực hiện chính sách tái định
cư cho chủ sở hữu nhà ở theo quy định của pháp luật
(Điều 5).
1.1.2. Khái niệm, đặc điểm nhà ở xã hội
Bản thân khái niệm “Nhà ở xã hội” đã thể hiện tính xã hội của một loại nhà ở.
Trở về lịch sử xuất hiện của loại nhà này, có hai nhóm cơ sở căn bản cho sự ra đời của
loại nhà này, đó là quyền sở hữu nhà ở của công dân - lý do pháp lý (như đã phân tích
trên), và xử lý sự bất bình đẳng về nhà ở trong quá trình tăng tưởng kinh tế (lý do kinh
tế).
Nhà ở xã hội ra đời là sản phẩm của một chính sách cơng về nhà ở khi nhà nước
thực hiện chức năng xã hội của mình, xuất hiện sớm ở các nước phát triển như ở châu
Âu (Anh, Pháp, Đức), châu Mỹ (nước Mỹ). Còn ở châu Á, nhà ở xã hội xuất hiện
muộn hơn, chủ yếu là từ những năm 60 của thế kỷ XX ở các nước như Nhật Bản, Hàn
Quốc, Trung Quốc, Singapo. Ở Việt Nam, nhà ở xã hội mới được quan tâm phát triển
từ những năm 2000 trở lại đây.
Tìm hiểu về sự ra đời của nhà ở xã hội, phải gắn liền với hồn cảnh lịch sử của
sự ra đời chính sách này, gắn liền với việc xử lý sự bất bình đẳng giữa tăng trưởng
kinh tế và nhà ở của người dân. Như chúng ta đã biết, tăng trưởng kinh tế là vấn đề cốt
lõi và động lực thực sự của các quá trình phát triển trên thế giới. Tuy nhiên, tăng
trưởng ln kéo theo tình trạng phân hóa giàu nghèo và các vấn đề xã hội nan giải,
nhất là trong điều kiện kinh tế thị trường. Cũng không phải mọi nền kinh tế phát triển
(dù là ở trình độ cao) đều tương ứng với mức độ công bằng và tiến bộ xã hội. Thực
tiễn cho thấy, nền kinh tế thị trường và tồn cầu hóa mới chỉ tác động tích cực bộ phận
lao động trình độ cao, làm việc trong khu vực chính quy hay các đơ thị lớn, trong khi
đa số người nghèo, thu nhập thấp lại là lao động có trình độ thấp, sinh sống ở nơng
thơn và làm việc trong khu vực phi chính quy. Do đó, việc bảo đảm cho họ quyền thụ

hưởng các thành quả của tăng trưởng, các lợi ích do tồn cầu hóa đem lại đang là một
trong những thách thức cho mọi quốc gia.
Nỗ lực của cộng đồng quốc tế giải quyết bất bình đẳng xã hội, trong đó có bất
bình đẳng về nhà ở đã chỉ ra những kinh nghiệm sau.
Thứ nhất, thực hiện công bằng xã hội và ổn định vĩ mô;
Thứ hai, giảm bớt khuynh hướng thiên vị khu vực nhà nước;
Thứ ba, giảm bớt khuynh hướng thiên vị khu vực thành thị;

10


Thứ tư, đảm bảo cho người nghèo hưởng lợi từ các chính sách cơng: cung cấp mạng
lưới an sinh cho những nhóm người dễ bị tổn thương; phát triển giáo dục chất lượng cao;
tiếp cận các dịch vụ y tế; xây dựng hệ thống an sinh xã hội hoàn chỉnh.
Thứ năm, thực hiện các chương trình xóa đói, giảm nghèo và tạo việc làm tăng
thu nhập.
Chỉ khi được tiếp cận bình đẳng với các cơ hội việc làm và cải thiện thu nhập,
thụ hưởng các chính sách ưu đãi và dịch vụ xã hội, thì người thu nhập thấp, nghèo mới
có điều kiện bảo đảm cơng bằng trong các vấn đề nhà ở.
Theo đó, có những quan điểm và các tiếp cận giải quyết vấn đề nhà ở cho người
có thu nhập thấp.
- Các quan điểm giải quyết nhà ở cho người thu nhập thấp xoay quanh ba trục
chính là kinh tế, xã hội và chính trị.
+ Quan điểm xã hội: Từ những năm 60 của thế kỷ XX đã xuất hiện tương phản
với quan điểm kinh tế. Quan điểm xã hội nhấn mạnh vai trò của nhà ở đối với người
dân thành thị, đặc biệt nhóm người dễ bị tổn thương như phụ nữ, người nhập cư, người
thu nhập thấp. Các nhà nghiên cứu ủng hộ quan điểm này cho rằng nhà ở là một thành
tố chủ yếu cấu thành mơi trường xã hội của con người. Theo đó, nhà ở được xem xét
như một quá trình sản xuất mà trong đó thể hiện nhiều mối quan hệ khác nhau. Thay vì
tính tốn số lượng nhu cầu và sự cung cấp, quan điểm này nhấn mạnh việc phân tích

các q trình người thu nhập thấp ở đơ thị có được nhà ở.
+ Quan điểm kinh tế: với lập luận rằng, nhà ở là một thứ hàng hóa, quan điểm
này tập trung vào sự mất cân đối giữa cung – cầu; để giải quyết sự mất cân đối này cần
tìm cách nâng cao khả năng cung ứng của thị trường nhà ở. Các chính phủ được coi là
những người đỡ đầu, tạo điều kiện và can thiệp vào thị trường bằng cách đưa ra hệ
thống chính sách cải thiện các yếu tố đầu vào cho việc cung ứng nhà (lao động, vật
liệu, đất đai, cơ sở hạ tầng và tài chính).
+ Quan điểm chính trị: Quan điểm này cho rằng, việc những người có mức
sống nghèo và trung bình để có được nhà ở tại đơ thị chủ yếu phải thơng qua các q
trình chính trị hơn là dựa vào thị trường; thị trường luôn diễn ra hiện tượng lạm phát
đối với đất đai ở đơ thị, ở đó giá cả nhà đất gia tăng với tỷ lệ bằng hoặc cao hơn mức
lợi nhuận từ các loại hình đầu tư khác đã khuyến khích người giàu đầu tư vào nhà đất.
Kết quả là gây nên những cơn sốt ảo về nhà đất và hạn chế khả năng tiếp cận nhà của
người thu nhập thấp (cho dù họ đang có nhu cầu bức xúc về nhà ở). Trường hợp thị
trường đất đai bộc lộ những khiếm khuyết và bất lực từ điều tiết, cần có sự can thiệp
bằng “bàn tay hữu hình” của Nhà nước.

11


- Một số cách tiếp cận chung về giải quyết nhà ở cho người có thu nhập thấp ở
đơ thị trong nền kinh tế thị trường:
+ Các trợ giúp cho người thu nhập thấp: Được thực hiện bằng nhiều cách khác
nhau, như hỗ trợ trực tiếp về nhà ở hoặc cung cấp phúc lợi (một phần trong đó sử dụng
cho nhà ở).
+ Cải thiện các điều kiện nhà ở;
+ Tăng cường khả năng chi trả của các hộ gia đình;
+ Ổn định sản xuất và công ăn việc làm;
+ Nhà ở và chính sách xã hội: chính sách này bảo đảm việc tiếp cận nhà ở bình
đẳng đối với mọi đối tượng trong xã hội.

Những quan điểm này phản ánh nhận thức về vai trò của Nhà nước trong việc
giải quyết vấn đề nhà ở cho người có thu nhập thấp, người nghèo, người yếu thế trong
xã hội, từ đó hình thành các chính sách về nhà ở xã hội – một chính sách cơng mang
tính xã hội.
Các quốc gia đều xây dựng chính sách về nhà ở xã hội và có những nhận thức
chung về khái niệm nhà ở xã hội (social housing). Nhà ở xã hội là loại nhà cho thuê
thuộc sở hữu và quản lý bởi Nhà nước hoặc các tổ chức phi lợi nhuận hoặc có sự kết
hợp cả hai chủ thể nhằm cung cấp nhà ở giá thấp. Tại một số quốc gia như Anh hoặc
.... Tây Ban Nha, các gia đình có đủ điều kiện có thể sở hữu nhà ở xã hội mà không
nhất thiết là phải thuê. Mặc dù mục tiêu của nhà ở xã hội tại các quốc gia là giống
nhau nhưng các thuật ngữ, tiêu chí cụ thể lại rất đa dạng. Tại Ai-len, nhà ở xã hội là
loại nhà do chính quyền địa phương hoặc tổ chức nhà ở phi lợi nhuận cung cấp cho
những người có khả năng tạo lập chỗ ở từ nguồn thu nhập của họ. Tại Anh, nhà ở xã
hội là nhà ở thuộc sở hữu của chính quyền địa phương. Tại Pháp, quy chế pháp lý do
Nhà nước ban hành sẽ quy định các thuộc tính của nhà ở xã hội. Pháp quan niệm nhà ở
xã hội không chỉ dành cho những đối tượng có thu nhập thấp mà cịn mở rộng cho các
đối tượng khác có nhu cầu nhà ở giá thấp. Quan niệm này trái ngược với các nước nói
tiếng Anh, quan niệm nhà ở xã hội là những chung cư tồi tàn, chất lượng thấp, đặc biệt
ở Mỹ. Tại Pháp, quy chế pháp lý của nhà ở xã hội không ảnh hưởng đến chất lượng và
đặc điểm kiến trúc nhà ở. Phần lớn nhà ở xã hội ở Pháp nằm trong những chung cư lớn
nhưng cũng có nhà ở xã hội được xây dựng riêng lẻ. Ở Pháp có sự tách biệt các điều
kiện được thuê và điều kiện được sở hữu nhà ở xã hội cùng với hệ thống hỗ trợ mua
hoặc thuê mua nhà ở xã hội. Theo quan điểm này, nội hàm khái niệm nhà ở xã hội phụ
thuộc rất lớn vào quy chế pháp lý mà nhà nước ban hành.
Ở Việt Nam, khái niệm “nhà ở xã hội” là khái niệm theo luật thực định từ năm

12


2006 tại Nghị định số 90/2006/NĐ-CP ngày 06/9/2006 quy định chi tiết và hướng dẫn

thi hành Luật Nhà ở năm 2005 (sau đây gọi tắt là Nghị định 90/2006/NĐ-CP). Theo
đó, nhà ở xã hội là nhà ở do Nhà nước hoặc tổ chức, cá nhân thuộc các thành phần
kinh tế đầu tư xây dựng cho một số đối tượng thụ hưởng xác định để cho thuê hoặc
thuê mua theo cơ chế do Nhà nước quy định.
Nhà ở xã hội là nhà ở có sự hỗ trợ của Nhà nước cho các đối tượng được hưởng
chính sách hỗ trợ về nhà ở theo quy định của Luật này (Khoản 7 Điều 3 Luật Nhà ở
2014)
Sau một thời gian thực hiện chính sách nhà ở xã hội, Chính phủ đã thay đổi
quan điểm pháp lý về nhà ở xã hội, tiếp cận theo hướng: Mở rộng cơ chế hình thành,
phân phối và đối tượng thụ hưởng.
Theo Nghị định 100/2015/NĐ-CP về Phát triển và Quản lý nhà ở xã hội, nhà ở
xã hội ở Việt Nam có đặc điểm sau đây.
- Là nhà ở được đầu tư xây dựng có sự hỗ trợ, ưu đãi của Nhà nước (với những
hình thức và mức độ hỗ trợ, ưu đãi cụ thể do Chính phủ ban hành).
- Hình thức phát triển:
+ Nhà nước trực tiếp đầu tư xây dựng nhà ở xã hội theo dự án bằng nguồn vốn
ngân sách (Trung ương hoặc địa phương) hoặc mua lại các căn hộ từ dự án phát triển
nhà ở thương mại hoặc nhận các căn hộ trong dự án phát triển nhà ở thương mại do
chủ đầu tư bàn giao theo hình thức BT để tạo lập quỹ nhà ở xã hội thuộc sở hữu Nhà
nước để cho thuê hoặc thuê mua;
+ Các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế tham gia đầu tư xây dựng nhà
ở xã hội theo dự án bằng nguồn vốn ngoài ngân sách để bán, cho thuê, cho thuê mua
và được Nhà nước hỗ trợ, ưu đãi theo quy định của Nghị định này;
+ Hộ gia đình, cá nhân đầu tư xây dựng nhà ở riêng lẻ
- Đối tượng thụ hưởng: Do Chính phủ quy định, Bộ Xây dựng hướng dẫn,
UBND tỉnh quy định cụ thể theo điều kiện địa phương.
- Các hình thức phân phối cho đối tượng thụ hưởng: mua, thuê hoặc thuê mua.
Như vậy, quan niệm về nhà ở xã hội như thế nào tùy thuộc vào chính sách cơng của
chính phủ quốc gia đó về nhà ở xã hội. Do vậy mà tới nay, trên thế giới, chưa có định nghĩa
thống nhất về nhà ở xã hội. Ở bình diện nhận thức chung nhất, có thể thấy, nhà ở xã hội (tại

các quốc gia) là nhà ở do Nhà nước hoặc tổ chức phi chính phủ cung cấp với giá thấp. Căn
cứ vào chủ thể cung cấp nhà ở, các quốc gia phân thành hai loại nhà ở xã hội (social housing
hay public housing) và nhà ở cộng đồng (community housing). Nhà ở xã hội do Nhà nựớc
hoặc các Hội đồng ở địa phương sở hữu, còn nhà ở cộng đồng do các tổ chức phi lợi nhuận

13


tạo lập và phân phối [63].
So với nhà ở thông thường, nhà ở xã hội có một vài điểm giống và khác nhau
căn bản, như sau:
- Sự giống nhau: Chúng đều là: i) một dạng cơng trình xây dựng được tạo
thành bởi sức lao động của con người, vật liệu xây dựng, thiết bị lắp đặt vào cơng
trình, được liên kết định vị với đất, có thể bao gồm phần dưới mặt đất, phần trên mặt
đất, phần dưới mặt nước và phần trên mặt nước, được xây dựng theo thiết kế [37]; ii)
được xây dựng với mục đích để ở và phục vụ các nhu cầu sinh hoạt của hộ gia đình, cá
nhân [39]. Hay nói cách khác, chúng đều có tính chất là một cơng trình xây dựng với
những yêu cầu cụ thể về thiết kế, vật liệu xây dựng đồng thời nhấn mạnh mục đích để
ở và phục vụ các nhu cầu sinh hoạt vật chất, tinh thần của cá nhân, hộ gia đình.
- Sự khác nhau căn bản là: tính chất xã hội của nhà ở (xã hội)
Điều này được thể hiện ở quy chế pháp lý mà Nhà nước “khốc” cho nó. Theo
đó, nó được hình thành, phân phối, quản lý, sử dụng theo những quy định riêng, thể
hiện rõ nét sự can thiệp của Nhà nước nhằm hỗ trợ những người yếu thế trong việc tạo
lập chỗ ở cho mình. Xét về mặt kinh tế, họ là những người có thu nhập thấp, nên khó
tạo lập được nhà ở thuộc sở hữu riêng của mình, bằng sức lao động của mình, nên cần
Nhà nước và cộng đồng giúp đỡ. Họ có thể sử dụng nhà ở theo hình thức thuê, thuê
mua hay mua với giá thấp hơn giá thị trường đối với nhà thuộc sở hữu tư nhân thơng
thường.
1.1.3. Các hình thức phân phối nhà ở xã hội
Về hình thức phân phối, nhà ở xã hội được phân phối thơng qua một số hình

thức gồm: cho thuê, cho thuê mua hoặc bán. Các hình thức phân phối nhà ở xã hội có
những đặc điểm khác nhau và phù hợp với từng đối tượng nhất định.
1.1.3.1. Cho thuê nhà ở xã hội
Cho thuê nhà ở xã hội là việc thuê nhà ở xã hội và trả tiền thuê hàng tháng.
Hình thức này phù hợp với những người có thu nhập ở mức thấp nhất hoặc khơng có
nhu cầu ở lâu dài. Hình thức th nhà ở xã hội cho người có thu nhập thấp tạo thuận
lợi cho đối tượng thụ hưởng vì họ ít chịu áp lực về chi phí chỗ ở nhưng lại gây bất lợi
cho phía doanh nghiệp đầu tư phát triển nhà ở vì thời gian thu hồi vốn dài. Cho thuê
nhà khác với hình thức cho thuê mua nhà ở xã hội, theo đó, cho thuê mua nhà ở xã hội
cho người có thu nhập thấp là việc người thuê nhà ở được cơ quan nhà nước có thẩm
quyền cơng nhận quyền sở hữu đối với nhà ở đang thuê sau khi đã hoàn thành nghĩa
vụ của người thuê trong một thời gian quy định. Kết thúc thời hạn thuê mua theo hợp
đồng, người thuê mua nhà ở xã hội cho người có thu nhập thấp có quyền sở hữu đối

14


với căn nhà đó.
1.1.3.2. Thuê mua nhà ở xã hội
Đối với hình thức thuê mua, người thuê mua phải thanh toán lần đầu một khoản
tiền tương đương với một tỷ lệ nhất định giá trị của nhà ở xã hội th mua: Hình thức
nảy áp dụng đối với người có khả năng tích luỹ thu nhập cao hơn. Người thuê mua vừa
được thuê nhà ở xã hội cho người có thu nhập thấp với tiền thuê phù hợp vừa được
quyền sở hữu nhà ở xã hội cho người có thu nhập thấp sau khi hợp đồng thuê chấm
dứt. Hình thức này tạo động lực cho người thuê mua phải duy trì thu nhập để có thể
mua được nhà ờ xã hội sau khi hết thời hạn thuê. Thuê mua nhà ở xã hội cho người có
thu nhập thấp thường áp dụng đối với người thuê mua có nhu cầu ở lâu dài.
1.1.3.3. Mua nhà ở xã hội
Việc mua nhà ở xã hội cho người có thu nhập thấp là việc đối tượng thụ hưởng
được ưu tiên mua nhà giá thấp, được chứng nhận quyền sở hữu nhà ở nhưng phải thanh

toán một lần tất cả số tiền thanh toán mua nhà. Hình thức này áp dụng với các đối tượng
có khả năng tích luỹ caọ nhất, nghĩa là cỏ khả năng mua nhà giá rẻ.
Tùy vào nhu cầu nhà ở và khả năng thu nhập của người dân, các quốc gia cần
thiết phải xác định hình thức nào là phù hợp với giai đoạn hiện tại của quốc gia mình.
Thơng thường, nếu thu nhập người dân quá thấp, Nhà nước nên tập trung phát triển
nhà ở xã hội cho người có thu nhập thấp cho thuê hoặc thuê mua. Nếu thu nhập người
dân đã đủ tích luỹ để có thể thạnh toán tiền cho doanh nghiệp trong thời gian ngắn thì
tập trung phát triển mạnh nhà ở xã hội cho người có thu nhập thấp để bán. Như vậy,
các quy phạm pháp luật về hình thức phân phối nhà ở xã hội cho người có thu nhập
thấp phải được xây dựng dựa trên những điều tra, khảo sát xã hội học về mức độ thu
nhập của người dân.
1.2. ĐIỀU CHỈNH PHÁP LUẬT VỀ MUA BÁN NHÀ Ở XÃ HỘI
1.2.1 Khái niệm mua bán nhà ở xã hội
Theo cách hiểu thông thường thì “mua - bán” là “đổi tiền lấy vật”, là một
phương thức trao đổi tài sản thông qua giá trị tiền tệ. Mua – bán nhà ở xã hội là một
loại hàng hóa, cần tuân theo nguyên tắc cơ bản của thị trường, đó là quy luật cung cầu.
Nhà ở được xây dựng trên đất và gắn liền với đất. Do đất đai cố định về vị trí địa lý và
cũng không thể di chuyển được. Căn cứ vào đặc tính tự nhiên này mà đất đai, nhà ở và
cơng trình xây dựng được pháp luật quan niệm là bất động sản. Việc mua bán nhà ở
chính là một loại hình kinh doanh bất động sản. Pháp luật kinh doanh bất động sản
nước ta không đề cập trực tiếp thế nào là hoạt động kinh doanh nhà và công trình xây
dựng, hay mua bán nhà ở mà chỉ đưa ra khái niệm về kinh doanh bất động sản nói

15


chung, Theo Khoản 1 Điều 3 Luật Kinh doanh bất động sản 2014: “Kinh doanh bất
động sản là việc đầu tư vốn để thực hiện hoạt động xây dựng, mua, nhận chuyển
nhượng để bán, chuyển nhượng; cho thuê, cho thuê lại, cho thuê mua bất động sản;
thực hiện dịch vụ môi giới bất động sản; dịch vụ sàn giao dịch bất động sản; dịch vụ tư

vấn bất động sản hoặc quản lý bất động sản nhằm mục đích sinh lợi”.
Như vậy chúng ta có thể hiểu “mua bán nhà ở là một hoạt động kinh doanh nhà
do người bán bỏ vốn ra đầu tư tạo lập nhà ở rồi chuyển nhượng, cho thuê, thuê mua
hoặc nhận chuyển nhượng, thuê nhà ở của người khác rồi bán lại, cho thuê lại nhằm
mục đích sinh lời”.
Việc mua bán nhà ở xã hội phải bằng hợp đồng. Bộ luật Dân sự năm 2015 đã
định nghĩa: “Hợp đồng là sự thỏa thuận giữa các bên về viêc xác lập, thay đổi hoặc
chấm dứt quyền, nghĩa vụ dân sự” (Điều 385). Đối tượng của hợp đồng là những sản
phẩm hàng hóa hoặc cơng việc, dịch vụ hoặc là những quyền lợi mà các bên thỏa
thuận, cam kết thực hiện trong hợp đồng. Với tư cách là hàng hóa – nhà ở xã hội là đối
tượng tham gia vào các giao dịch dân sự, thương mại nói chung và giao dịch mua bán
nhà ở nói riêng, khi ký kết các giao dịch mua bán nhà ở xã hội các bên phải tuân thủ
quy định về tính hợp pháp của tài sản nhằm đảm bảo hợp đồng phát sinh hiệu lực. Việc
mua bán hoàn thành khi chuyển quyền sở hữu nhà cho người mua thông qua việc sang
tên và cấp chứng nhận quyền sở hữu nhà ở.
Theo nguyên tắc chung, mua bán nhà ở được kết lập trên cơ sở tự do bày tỏ ý
chí, “bình đẳng”, “thiện chí”, “trung thực” giữa các bên mua và bên bán nhà, không ai
được “áp đặt”, “cưỡng ép”, “đe dọa” người khác phải tiến hành ký kết hợp đồng với
mình hoặc với một chủ thể khác. Đồng thời mua bán nhà ở xã hội cũng phải tuân thủ
các quy định của pháp luật, nhất là các quy định về điều kiện và thủ tục hành chính.
Trên cơ sở lý luận về hợp đồng, căn cứ quy định của Luật nhà ở, Luật Kinh
doanh bất động sản tác giả đưa ra khái niệm về mua bán nhà ở xã hội dưới góc độ luật
học như sau: “Mua bán nhà ở xã hội là sự thỏa thuận bằng văn bản giữa bên mua nhà
và bên bán nhà. Theo đó, bên bán có nghĩa vụ giao nhà và quyền sở hữu nhà ở cho bên
mua; bên mua có nghĩa vụ trả tiền cho bên bán theo thỏa thuận của các bên trong hợp
đồng. Bên mua là chủ sở hữu nhà sau khi các bên đã thực hiện các thủ tục mua bán
nhà theo quy định của pháp luật”.
1.2.2. Cơ sở của việc mua bán nhà ở xã hội
Mua bán nhà ở xã hội là một hình thức phân phối quỹ nhà ở xã hội. Tùy quan
điểm của Chính phủ về xử lý vấn đề nhà ở cho những đối tượng xã hội được thụ

hưởng mà mỗi quốc gia có cách xử lý khơng giống nhau. Tuy nhiên, về mặt lý luận về

16


pháp luật và quản lý nhà nước, việc mua bán nhà ở xã hội được Nhà nước quy định
dựa trên những cơ sở sau:
Thứ nhất, bảo đảm và khuyến khích thực hiện quyền tạo lập và sở hữu tài sản,
sở hữu nhà ở của công dân.
Nhà nước quy định cho phép mua bán nhà ở xã hội đồng nghĩa với việc ghi
nhận về mặt pháp lý sự dịch chuyển và khẳng định quyền sở hữu đối với tài sản đó –
nhà ở của cơng dân. Người dân có quyền sở hữu lượng tài sản mà họ tạo lập được, cho
dù nó hàm chứa sự giúp đỡ của Nhà nước trong q trình tạo lập nhà ở đó. Từ đây,
người dân có quyền sử dụng, quyền sở hữu đó tham gia vào các giao dịch hợp pháp
khác trong đời sống, tùy thuộc nhu cầu.
Thứ hai, coi nhà ở xã hội là một loại hàng hóa, vừa đảm bảo quyền tài sản của
công dân, vừa phù hợp với sự điều chỉnh của Nhà nước đối với phát triển nhà ở xã
hội.
Về lý luận, Nhà nước tham gia quản lý và hỗ trợ về đất và nhà ở qua ba hình
thức chủ yếu sau:
- Một là, Nhà nước hỗ trợ trực tiếp về tài chính thơng qua việc cấp vốn, cho vay
ưu đãi hoặc bảo lãnh về vốn đối với người mua hoặc thuê nhà ở;
- Hai là, Nhà nước hỗ trợ gián tiếp thông qua việc ưu đãi cho các doanh nghiệp
đầu tư xây dựng nhà ở đi đôi với việc khống chế các tiêu chuẩn về căn hộ, về giá cho
thuê, giá bán;
- Ba là, Nhà nước trực tiếp đầu tư xây dựng nhà ở xã hội để giải quyết nhu cầu
về chỗ ở cho các đối tượng chính sách xã hội theo hình thức bán trả dần hoặc cho thuê,
thuê mua.
Mỗi hình thức hỗ trợ nêu trên đều có những ưu, nhược điểm nhất định. Việc lựa
chọn áp dụng hình thức hỗ trợ nhà ở phụ thuộc vào điều kiện của từng loại đối tượng,

cũng như tình hình và điều kiện cụ thể của từng quốc gia, trong đó có thể áp dụng
đồng thời áp dụng cả ba hình thức nêu trên.
Việc phân phối nhà ở xã hội theo hình thức mua – bán xuất phát từ quan điểm
coi nhà ở là một loại hàng hóa, cần tuân theo nguyên tắc cơ bản của thị trường, đó là
quy luật cung – cầu và giá trị, nhưng không làm mất đi vai trị chủ đạo của nhà nước.
Nhà nước đóng vai trị là người hỗ trợ gián tiếp thơng qua các ưu đãi cho các doanh
nghiệp đầu tư xây dựng nhà ở đi đôi với việc khống chế các tiêu chuẩn về căn hộ, về
giá cho thuê, giá bán, quy chế quản lý, sử dụng. Khi đó, Nhà nước vừa huy động được
tính tích cực, nguồn lực của các thành phần kinh tế vào đầu tư, xây dựng nhà ở xã hội,

17


tăng nguồn cung, tăng quỹ nhà ở xã hội, đồng thời góp phần hạ giá thành, đưa nhà ở
đến tay người dân có nhu cầu thực sự.
Ở nước ta hiện nay đang áp dụng cả ba hình thức trên, một mặt Nhà nước vừa
chủ động xây dựng nhà ở xã hội từ vốn ngân sách, một mặt vừa có các biện pháp tài
chính hỗ trợ cho các cá nhân có nhu cầu và các doanh nghiệp đầu tư về nhà ở xã hội,
nhà ở cho người có thu nhập thấp để bán. Nhà ở xã hội thuộc diện bán ở nước ta hiện
nay là nhà ở xã hội có nguồn vốn đầu tư khơng thuộc ngân sách nhà nước.
1.2.3. Hình thức của mua bán nhà ở xã hội
Do tính chất xã hội của loại nhà ở xã hội, nên việc mua bán loại nhà này được
trải qua những thủ tục khá phức tạp, vừa mang nội dung kinh tế, vừa mang nội dung
hành chính.
Yếu tố kinh tế thể hiện ở chỗ: Đối tượng mà chủ thể hướng tới là nhà ở, một loại
tài sản có giá trị lớn. Hình thức mua bán được biểu hiện thành hợp đồng mua bán, theo
đó, các bên có những quyền và nghĩa vụ tương ứng với nhau. Đây là quan hệ hợp
đồng, nét đặc trưng của quan hệ kinh tế.
Tuy nhiên, bên cạnh yếu tố kinh tế, mua bán nhà ở xã hội còn mang nặng tính
chất hành chính, thể hiện ở mối quan hệ giữa một bên là các cơ quan nhà nước và một

bên là doanh nghiệp, cá nhân; giữa một bên có thẩm quyền quản lý và một bên là đối
tượng quản lý.
Cơ quan nhà nước có thẩm quyền quản lý đặt ra các điều kiện, theo đó, người
có nhu cầu mua phải thỏa mãn các điều kiện. i) thuộc diện có quyền mua nhà và đáp
ứng các điều kiện khác; ii) hoàn thiện hồ sơ, trải qua các thủ tục hành chính xét duyệt;
iii) bốc thăm chọn căn hộ; iv) ký hợp đồng mua bán; vi) thực hiện hợp đồng mua bán và
bàn giao nhà. Việc mua bán hoàn thành khi chuyển quyền sở hữu nhà cho người mua
thông qua việc sang tên và cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở.
Có thể thấy, trong việc mua bán nhà ở xã hội, có một số khâu Nhà nước cịn can
thiệp sâu, từ đó dẫn đến phát sinh nhiều tiêu cực, hạn chế, vướng mắc trong việc phân
phối nhà ở xã hội. Đây là nét đặc trưng của hình thức mua bán nhà ở xã hội cần được
nghiên cứu thực tiễn và rút kinh nghiệm.
1.3. PHÁP LUẬT VỀ MUA BÁN NHÀ Ở XÃ HỘI
1.3.1. Khái niệm và đặc điểm pháp luật về mua bán nhà ở xã hội
1.3.1.1. Khái niệm pháp luật về mua bán nhà ở xã hội
Về nguyên tắc, pháp luật về mua bán nhà ở xã hội là một bộ phận của pháp luật
về nhà ở xã hội nói chung, trong đó tập trung chủ yếu tới quan hệ mua – bán nhà ở xã
hội.

18


Pháp luật về nhà ở xã hội là hệ thống các quy phạm pháp luật điều chỉnh các
quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình tạo lập, phân phối và quản lý, sử dụng nhà ở
xã hội, nhằm thực hiện chính sách về nhà ở xã hội của Nhà nước.
Theo đó, có thể hiểu, pháp luật về mua bán nhà ở xã hội là một bộ phận của
pháp luật về nhà ở xã hội, là tổng thể các quy phạm pháp luật điều chỉnh quá trình
chuyển quyền sở hữu nhà ở xã hội (từ chủ thể có quyền) tới các đối tượng thụ hưởng
theo quy định, nhằm thực hiện trong chính sách nhà ở xã hội của Nhà nước.
Nội dung pháp luật mua bán nhà ở xã hội: Quy định về nguyên tắc, đối tượng,

các quyền và nghĩa vụ của các tổ chức, cá nhân tham gia trong quá trình mua bán nhà
ở xã hội, tức quá trình chuyển giao quyền sở hữu nhà ở xã hội cho đối tượng thụ
hưởng.
Chủ thể của quan hệ pháp luật trong lĩnh vực mua bán nhà ở xã hội gồm: Người
bán (tổ chức, cá nhân, hộ gia đình đầu tư xây dựng nhà ở xã hội), Người mua (cá nhân,
gia đình), Người quản lý, kiểm sốt (cơ quan nhà nước có thẩm quyền), Người hỗ trợ,
trung gian (các định chế tài chính).
1.3.1.2. Đặc điểm pháp luật về mua bán nhà ở xã hội
Pháp luật trong trong lĩnh vực mua bán nhà ở xã hội có những đặc điểm cơ bản
sau:
- Pháp luật về mua bán nhà ở xã hội vừa mang yếu tố kinh tế vừa mang yếu tố
hành chính: Yếu tố kinh tế thể hiện ở chỗ, đối tượng mà chủ thể hướng tới là nhà ở,
một loại tài sản có giá trị lớn. Quan hệ pháp luật về nhà ở xã hội còn liên quan trực
tiếp đến quan hệ chuyển nhượng, mua bán, thuê mua vốn là các quan hệ hợp đồng, đặc
trưng của quan hệ kinh tế. Tuy nhiên, bên cạnh yếu tố kinh tế, các quan hệ pháp luật
về nhà ở xã hội cịn mang nặng tính chất hành chính, thể hiện ở mối quan hệ giữa một
bên là các cơ quan nhà nước và một bên là doanh nghiệp, cá nhân; giữa một bên có
thẩm quyền quản lý và một bên là đối tượng quản lý. Sự song hành giữa tính chất hành
chính và kinh tế trong một số trường hợp đã làm nảy sinh mâu thuẫn giữa các chủ thể
tham gia quan hệ pháp luật.
- Pháp luật về mua bán nhà ở xã hội gắn liền với mục tiêu an sinh xã hội: Pháp
luật mua bán nhà ở xã hội được xây đựng trên nền tảng của chính sách an sinh xã hội
với mục tiêu đảm bảo cho mọi cá nhân đều có diện tích ở tối thiểu. Do đó, để thực hiện
mục tiêu an sinh xã hội thơng qua cơng cụ là pháp luật thì bản thân các QHPL phải
gắn với mục tiêu an sinh xã hội. Mặt khác, về khách quan, việc thực hiện chính sách
an sinh xã hội ln xuất phát từ ý chí của Nhà nước. Mặc dù, an sinh xã hội là một
trong các chức năng của Nhà nước nhưng điều đó khơng có nghĩa là nghĩa vụ của Nhà

19

nước trong mối quan hệ với đối tượng thụ hưởng. Ở đây, địa vị giữa Nhà nước và đối
tượng thụ hưởng là khơng bình đẳng. Sự khơng bình đẳng này có nguy cơ tạo ra sự
lạm dụng, tùy tiện, bất cơng bằng trong việc thực hiện triển khai chính sách nhà ở xã
hội, trong đó có việc xác định đối tượng được mua nhà ở xã hội. Do đó, để hạn chế
những yếu tố bất lợi này, các quy pháp pháp luật mua bán nhà ở xã hội phải gắn liền
với mục tiêu an sinh xã hội nhằm đảm bảo chính sách nhà ở xã hội đến được với đúng
người có quyền, người có đủ điều kiện thụ hưởng.
- Pháp luật về mua bán nhà ở xã hội có mối quan hệ mật thiết với các quan hệ
pháp luật trong các lĩnh vực khác như pháp luật xây dựng, pháp luật tài chính, pháp
luật kinh doanh bất động sản... Nhà ở xã hội là một trong các loại hình hỗ trợ mới tại
Việt Nam. Trước kia, việc hỗ trợ về nhà ở đã được áp dụng đối với một số đối tượng
nhất định nhưng ở phạm vi hẹp, nhà ở xã hội là loại trợ cấp nhà ở có phạm vi áp dụng
rộng hơn. Nhà ở xã hội không đơn thuần là sự hỗ trợ về tiền thuê, tiền mua nhà mà cịn
là sự hỗ trợ hiện vật có giá trị lớn. Tính chất này cũng là điểm khác biệt so với các
hình thức trợ cấp khác của Nhà nước. Do đó, có rất nhiều loại quan hệ pháp luật phát
sinh trọng quá trình tạo lập, phân phối, sử dụng và quản lý nhà ở xã hội, trong đó,
ngồi các quan hệ pháp luật về mua bán nhà ở xã hội, cịn có sự liên quan mật thiết
đến các quan hệ pháp luật trong lĩnh vực xây dựng, tài chính.
- Pháp luật về mua bán nhà ở xã hội chủ yếu là quy phạm pháp quy, hàm chứa
nhiều quy phạm thủ tục (thủ tục hành chính).
Việc phát triển loại nhà ở xã hội nào, quy mơ ra sao, những hình thức phân phối
nào là những vấn đề thuộc về chính sách cơng, cần có sự vận dụng linh hoạt tùy từng
thời điểm, do đó Nhà nước ưu tiên sử dụng cơng cụ chính sách cơng hơn là pháp luật.
Chính sách nhà ở xã hội thuộc loại chính sách an sinh xã hội.
Hơn nữa, ở Việt Nam hiện nay đang ở thời điểm mới hình thành và phát triển
chính sách nhà ở xã hội theo cơ chế thị trường, nên sự điều chỉnh của Nhà nước chưa
ổn định. Thực tế cho thấy, thời gian qua đã có nhiều văn bản pháp quy được ban hành,
chủ yếu điều chỉnh về cơ chế, chính sách đối với mua bán nhà ở xã hội, ví dụ như quy
định về hỗ trợ tài chính cho người thu nhập thấp mua nhà.

Hiện nay, việc phát triển, xây dựng, phân phối và quản lý quỹ nhà ở xã hội
được phân cấp cho chính quyền cấp tỉnh thực hiện trên cơ sở điều kiện từng địa
phương. Do đó, việc mua bán nhà ở được diễn ra như thế nào là do UBND cấp tỉnh
quyết định, kèm theo đó là những thủ tục hành chính được hướng dẫn. Điều này lý giải
vì sao việc giải quyết vấn đề nhà ở xã hội mang tính đặc thù địa phương.
1.3.2. Vai trò của pháp luật về mua bán nhà ở xã hội

20


Với tư cách là công cụ quan trọng để quản lý xã hội và bảo đảm quyền con
người, quyền công dân, pháp luật về mua bán nhà ở xã hội thể hiện những vai trò cơ
bản sau:
- Pháp luật về nhà ở xã hội nói chung, mua bán nhà ở xã hội có vai trị là cơng
cụ thể chế hóa chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước, là khung pháp lý thực
hiện chính sách an sinh xã hội.
Bất kỳ chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước đều được cụ thể hóa bằng
cơng cụ pháp luật. Đây là mối quan hệ giữa pháp luật và chính sách cơng. Chính sách
nhà ở xã hội là một chủ trương đúng đắn của Đảng và Nhà nước được ghi nhận trong
các văn kiện của Đảng với mục tiêu an sinh xã hội, tạo điều kiện cho mọi người dân có
cơ hội tiếp cận về nhà ở. Để mục tiêu này trở thành hiện thực, nhất thiết phải hình
thành hệ thống các quy phạm pháp luật điều chỉnh những vấn đề liên quan đến q
trình triển khai, thực hiện chính sách. Nếu như việc phân phối nhà ở xã hội không
công bằng (ít nhất là về mặt lý luận, và quy phạm pháp luật) thì chính sách cơng bằng
xã hội của Đảng và Nhà nước khó thành hiện thực.
Các quy phạm pháp luật về mua bán nhà ở xã hội là cơ sở pháp lý quan trọng để
thực hiện sự hỗ trợ về nhà ở từ phía Nhà nước dành cho những đối tượng có thu nhập
thấp có ít cơ hội tạo lập nhà ở. Đây là những quy phạm điều chỉnh khâu quan trọng
trong quá trình phát triển nhà ở xã hội, đó là khâu phân phối. Khâu này sẽ là nơi đánh
giá tốt nhất những chính sách của Nhà nước. Mọi trở ngại, vướng mắc, hạn chế trong

khâu mua bán đều trực tiếp ảnh hưởng tới thị trường bất động sản, tài chính, yêu cầu
các cơ quan chức năng phải điều chỉnh chính sách.
Như vậy, qua việc thực hiện pháp luật mua bán nhà ở xã hội, mà những người
gặp khó khăn về tạo lập nhà ở có cớ hội được sở hữu, sống trong những mơi trường an
tồn, sạch sẽ, lành mạnh, tăng khả năng tiếp cận với các dịch vụ, an sinh trong xã hội
ngày càng văn minh. Thơng qua đó, Nhà nước tạo lập được các cộng đồng dân cư mới,
góp phần duy trì trật tự, phát triển ổn định xã hội.
- Pháp luật về mua bán nhà ở xã hội là khung pháp lý quan trọng cho sự phát
triển thị trường bất động sản, đặc biệt thị trường kinh doanh nhà ở giá thấp.
Ở Việt Nam, nhà ở xã hội được bán là loại nhà được đầu tư xây dựng từ nguồn
vốn của các thành phần kinh tế, và đối tượng được mua là người có thu nhập thấp ở
khu vực đơ thị.
Sự xuất hiện của các quy phạm pháp luật điều chỉnh lĩnh vực mua bán nhà ở xã
hội đã đáp ứng phần nào nhu cầu nhà ở ngày càng tăng cao trước làn sóng đơ thị hóa
và sức ép về dân số. Pháp luật về mua bán nhà ở xã hội đã đáp ứng được nhu cầu

21