Quản lý nhà nước về quy hoạch đô thị từ thực tiễn huyện phục hòa, tỉnh cao bằng

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

ĐÀM THẾ TRANG

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ QUY HOẠCH ĐƠ THỊ
HUYỆN PHỤC HỊA, TỈNH CAO BẰNG

Ngành: Luật Hiến pháp và Luật hành chính
Mã số: 8.38.01.02

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
TS. Nguyễn Huy Hoàng

Hà Nội, 2020


LỜI CAM ĐOAN
Tơi xin cam đoan đây là cơng trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu,
kết quả nêu trong luận văn là trung thực và có nguồn gốc trích dẫn rõ ràng.
Những kết luận khoa học của luận văn chưa từng được cơng bố trong bất cứ cơng
trình nào.
Tác giả luận văn

ĐÀM THẾ TRANG


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU ............................................................................................................ 1

CHƯƠNG 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC
VỀ QUY HOẠCH ĐÔ THỊ .............................................................................. 7
1.1. Khái niệm, đặc điểm của quản lý nhà nước về quy hoạch đô thị ................ 7
1.2. Thẩm quyền, nội dung quản lý nhà nước về quy hoạch đô thị .................. 10
1.3. Các yếu tố ảnh hưởng đến hoạt động quản lý nhà nước về quy hoạch đô
thị ....................................................................................................................... 16
1.4. Một số bài học kinh nghiệm rút ra từ công tác quản lý nhà nước về quy
hoạch đô thị. ...................................................................................................... 19
CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ QUY
HOẠCH ĐƠ THỊ TẠI HUYỆN PHỤC HỊA, TỈNH CAO BẰNG ........ 27
2.1. Đặc điểm phát triển kinh tế - xã hội của huyện Phục Hòa, tỉnh Cao Bằng
tác động đến công tác quản lý nhà nước về quy hoạch đô thị .......................... 27
2.2. Thực trạng quản lý nhà nước về quy hoạch đơ thị tại huyện Phục Hịa,
tỉnh Cao bằng giai đoạn 2015 - 2020 ................................................................ 33
2.3. Đánh giá công tác quản lý nhà nước về quy hoạch đô thị trên địa bàn
huyện Phục Hòa, tỉnh Cao Bằng. ...................................................................... 51
CHƯƠNG 3. PHƯƠNG HƯỚNG, GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN
LÝ NHÀ NƯỚC VỀ QUY HOẠCH ĐƠ THỊ TẠI HUYỆN PHỤC HỊA,
TỈNH CAO BẰNG .......................................................................................... 56
3.1. Phương hướng hoàn thiện quản lý nhà nước về quy hoạch đô thị trên địa
bàn huyện Phục Hịa, tỉnh Cao Bằng. ............................................................... 56
3.2. Giải pháp hồn thiện quản lý nhà nước về quy hoạch đô thị tại huyện
Phục Hịa, tình Cao Bằng. ................................................................................. 57
KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ ........................................................................ 73
1. Kết luận ........................................................................................................ 73
2. Kiến nghị ...................................................................................................... 74
TÀI LIỆU THAM KHẢO .............................................................................. 77
PHỤ LỤC

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Phục Hịa là huyện miền núi, biên giới của tỉnh Cao Bằng, đường biên giới đất
liền dài 22,707km tiếp giáp với Trung Quốc, có 01 cửa khẩu quốc tế, đặc điểm địa lý
thuận lợi cho thu hút đầu tư, phát triển kinh tế biên mậu, thương mại dịch vụ và xuất
nhập khẩu hàng hóa; trong những năm qua được sự quan tâm chỉ đạo, đầu tư của tỉnh
Cao Bằng, đặc biệt là kết quả thực hiện Nghị quyết số 16-NQ/TU ngày 16/4/2013 của
Tỉnh ủy Cao Bằng Hội nghị lần thứ 14 Ban Chấp hành Đảng bộ tỉnh (khóa XVII) về
xây dựng phát triển huyện Phục Hịa giai đoạn 2013 - 2020.
Đảng bộ, chính quyền và nhân dân huyện Phục Hịa đã tích cực triển khai
tổ chức thực hiện mục tiêu xây dựng và phát triển đơ thị Phục Hịa dần hồn
thiện tiêu chí đối với đơ thị loại IV, theo đó đã xây dựng đồ án điều chỉnh chung
quy hoạch đô thị, đẩy mạnh xây dựng hạ tầng kỹ thuật, nâng cao chất lượng
sống và thu nhập cho nhân dân, tập trung xúc tiến thu hút đầu tư, đẩy mạnh phát
triển kinh tế đối ngoại, lập đề án nâng cấp đô thị được Hội đồng nhân dân các
cấp nhất trí thơng qua, hiện đang trình Bộ xây dựng thẩm định. Tuy nhiên Phục
Hịa là đơ thị mới, trong q trình xây dựng và phát triển của đô thị đã và đang
bộc lộ những vấn đề hạn chế yếu kém trong công tác quản lý nhà nước về quy
hoạch, năng lực và kinh nghiệm của đội ngũ cán bộ cơng chức cịn hạn chế, việc
tuân thủ quy hoạch trong xây dựng và đầu tư chưa nghiêm túc… dẫn đến tình
trạng vi phạm quy hoạch cịn sảy ra khá phổ biến, hình thành những vấn đề vi
phạm phức tạp, kéo dài, khó xử lý, ảnh hưởng lớn đến mục tiêu thực hiện phát
triển đô thị trong tương lai.
Xuất phát từ lý luận và yêu cầu thực tiễn, trên cơ sở nghiên cứu thực
trạng quản lý nhà nước về quy hoạch đô thị tại huyện Phục Hòa, tỉnh Cao Bằng,
tác giả đã lựa chọn đề tài: “Quản lý nhà nước về quy hoạch đô thị từ thực tiễn
huyện Phục Hòa, tỉnh Cao Bằng” làm đề tài luận văn tốt nghiệp.
2. Tình hình nghiên cứu của đề tài
2.1. Các cơng trình nghiên cứu đã được xuất bản thành sách
Nguyễn Minh Hịa (2005), Vùng đơ thị Châu Á và tỉnh Cao Bằng, Nhà

xuất bản Tổng hợp Tỉnh Cao Bằng, đã nhấn mạnh vùng đô thị tỉnh Cao Bằng có

1


ý nghĩa rất quan trọng trong quá trình phát triển và xây dựng hệ thống đô thị
trên địa bàn thành phố. Đơ thị hóa trên địa bàn thành phố gắn chặt với đơ thị
hóa vùng đơ thị tỉnh Cao Bằng.
Võ Kim Cương (2010), Chính sách phát triển đơ thị, Nhà xuất bản Xây
dựng đã cho biết một trong những chính sách phát triển đơ thị quan trọng là
chính sách quản lý tài nguyên đất xây dựng và chính sách thu hút vốn đầu tư
xây dựng đối với một đô thị cụ thể. Ngồi ra chính sách dân số và sức chứa của
một đơ thị ln ln có ý nghĩa quan trọng.
Ngô Thúy Quỳnh (2010), Tổ chức lãnh thổ kinh tế, Nhà xuất bản Chính
trị quốc gia đã cho biết, đơ thị là một trong các đối tượng của tổ chức lãnh thổ
kinh tế. Trong các hình thái tổ chức lãnh thổ đơ thị có “chùm đơ thị” rất phù
hợp với điều kiện của tỉnh Cao Bằng. Trong trường hợp này tỉnh Cao Bằng là đô
thị hạt nhân và xung quanh nó có nhiều đơ thị vệ tinh. Mỗi đơ thị xung quanh có
chức năng riêng và cùng nhau tương tác để tạo nên bộ khung phát triển cho một
lãnh thổ xác định.
Nguyễn Thế Bá (2011), Quy hoạch xây dựng phát triển đô thị (tái bản),
Nhà xuất bản Xây dựng đã khái quát những vấn đề lý luận và thực tiễn về quy
hoạch xây dựng trong q trình phát triển đơ thị ở Việt Nam. Ơng cho rằng, sau
khi có quy hoạch tổng thể phát triển hệ thống đơ thị thì tiến hành quy hoạch xây
dựng chung đối với từng đô thị để làm căn cứ cho đầu tư xây dựng.
2.2. Các bài viết trên các tạp chí, hội thảo, tham luận, đề tài khoa học
Trần Ngọc Hiên, Trần Văn Chử (1998), Đơ thị hóa trong giai đoạn hiện
nay - Những vấn đề lý thuyết và kinh nghiệm, Đơ thị hóa và chính sách phát
triển đơ thị trong cơng nghiệp hóa, hiện đại hóa ở Việt Nam, chỉ ra rằng, q
trình đơ thị hóa có quan hệ chặt chẽ với q trình phát triển, cơng nghiệp hóa và

hiện đại hóa thành phố. Cơng nghiệp lan ra đến đâu thì đơ thị hóa đi liền với nó
và tạo nên bộ mặt khác cho cả vùng đô thị cũng như cho mỗi đô thị.
Tơ Xn Dân, Vũ Trọng Lâm (2003), Cơ chế chính sách đặc thù phát
triển Thủ đô Hà Nội: Một số định hướng cơ bản, cho biết đối với Hà Nội chính
sách đất đai và huy động vốn đầu tư từ các tập đồn kinh tế có ý nghĩa quan
trọng đặc biệt đối với thành phố Hà Nội trong những năm vừa qua.

2


Hoàng Cao Liêm (2013), Những vấn đề bất cập trong q trình đơ thị hóa
ở Việt Nam, cho biết tư duy hành chính thịnh hành đã ảnh hưởng nhiều đến đơ
thị hóa kiểu hành chính. Tức là chỉ bằng các quyết định hành chính mà đơ thị
này được nâng cấp, đơ thị kia được mọc lên. Đơ thị hóa kiểu hành chính đã làm
cho cả thống đơ thị mang tính “tự phát” và khơng có nguồn lực để xây dựng đô
thị. Các dự án đô thị mới đua nhau ra đời nhưng nhiều dự án đơ thị bị treo vì
thiếu vốn để phát triển.
2.3. Các cơng trình khoa học nghiên cứu liên quan đến đô thị, xây dựng đô thị,
quy hoạch và quản lý đơ thị nói chung
Phân tích q trình đơ thị hóa ở thành phố Hải Phịng giai đoạn 19852007, Luận án Tiến sĩ, Vũ Thị Chuyên (2007), đã chỉ ra rằng q trình đơ thị
hóa ở Hải Phòng gắn liền với các giai đoạn quy hoạch phát triển chung đối với
thành phố này. Khu đô thị mới của thành phố và các đô thị được nâng cấp trên
địa bàn đã tạo ra diện mạo mới cho hệ thống đơ thị của Hải Phịng.
Nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước trong lĩnh vực quy hoạch xây dựng
đô thị trên địa bàn thành phố Hà Nội, Luận văn Thạc sỹ Quản lý nhà nước, Học
viện Hành chính, Hồng Cao Thắng (2002).
Quản lý nhà nước về xây dựng trên địa bàn Quận 11, tỉnh Cao Bằng, Luận văn
Thạc sỹ Quản lý Hành chính cơng, Học viện Hành chính, Phạm Đức Lâm (2012).
Quản lý nhà nước về quy hoạch trên địa bàn huyện Xuyên Mộc, thực
trạng và giải pháp, Luận văn Thạc sỹ Quản lý Hành chính cơng, Học viện Hành

chính, Nguyễn Quý Thanh (2011).
Quy hoạch sử dụng đất ở tỉnh Cao Bằng, Luận văn Thạc sỹ Quản lý Hành
chính cơng, Học viện Hành chính, Huỳnh Thái Ngọc (2013).
Qua đó, tác giả có một số nhận xét như sau: Nhìn chung những cơng trình
kể trên chủ yếu đề cập nhiều tới q trình đơ thị hóa, quản lý nhà nước về xây
dựng, sử dụng đất chứ chưa đề cập vấn đề quản lý nhà nước về quy hoạch đô
thị. Tuy nhiên cũng có nhiều ý tứ, tư tưởng có thể kế thừa cho việc nghiên cứu
luận văn của tác giả.
Từ khi Luật Quy hoạch đơ thị có hiệu lực và sau khi hồn thành phê duyệt, cơng
bố cơng khai các đồ án quy hoạch đô thị trên địa bàn huyện theo Nghị quyết số 16-

3


NQ/TU ngày 16/4/2013 của Tỉnh ủy Cao Bằng Hội nghị lần thứ 14 Ban Chấp hành
Đảng bộ tỉnh (khóa XVII) về xây dựng phát triển huyện Phục Hòa giai đoạn 2013 2020, cho đến nay chưa có cơng trình khoa học nào nghiên cứu về quản lý nhà nước
đối với quy hoạch đơ thị tại huyện Phục Hịa, tỉnh Cao Bằng.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích nghiên cứu
Làm rõ cơ sở khoa học của quản lý nhà nước về quy hoạch đô thị, đánh
giá thực trạng từ đó đề xuất các giải pháp hồn thiện quản lý nhà nước về quy
hoạch đô thị tại huyện Phục Hịa, tỉnh Cao Băng góp phần đắc lực cho việc quy
hoạch và phát triển đô thị, phục vụ phát triển kinh tế - xã hội huyện một cách
hiệu quả, bền vững.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
- Làm rõ cơ sở khoa học của quản lý nhà nước về quy hoạch đô thị.
- Xác định mặt được, mặt chưa được và nguyên nhân của những hạn chế,
yếu kém trong lĩnh vực quản lý nhà nước về quy hoạch đô thị tại huyện Phục
Hịa, tỉnh Cao Bằng.
- Đề xuất giải pháp hồn thiện quản lý nhà nước về quy hoạch đô thị trên

địa bàn huyện Phục Hòa, tỉnh Cao Bằng trong thời gian tới.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Các hoạt động quản lý nhà nước về quy hoạch đơ thị tại huyện Phục Hịa,
tỉnh Cao Bằng.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
- Về thời gian: Hiện trạng nghiên cứu giai đoạn 2015-2020. Dự báo đến 2025.
- Về không gian: Tại huyện Phục Hòa, tỉnh Cao Bằng.
- Về mặt khoa học: Nghiên cứu cả mặt lý luận và thực tiễn về quản lý nhà
nước về quy hoạch đô thị ở huyện Phục Hòa. Nghiên cứu cơ sở lý luận về quản
lý nhà nước về quy hoạch đô thị, xác định thực trạng và đề xuất giải pháp hoàn
thiện quản lý nhà nước về quy hoạch đô thị tại huyện Phục Hòa, tỉnh Cao Bằng.

4


5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu
5.1. Cơ sở lý luận pháp luận
Dựa trên cơ sở phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của
Chủ nghĩa Mác - Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh làm phương pháp luận nghiên
cứu. Theo đó, các sự vật, hiện tượng liên quan đến vấn đề nghiên cứu luôn vận
động và chúng được xem xét trong mối liên hệ và tác động qua lại lẫn nhau
trong sự vận động và phát triển không ngừng của xã hội. Trong nghiên cứu này,
tác giả coi quy hoạch phát triển đô thị là bộ phận cấu thành của quy hoạch tổng
thể phát triển kinh tế - xã hội; coi quản lý quy hoạch đô thị là bộ phận của quản
lý nhà nước đối với các hoạt động phát triển trên địa bàn. Công tác quản lý nhà
nước về quy hoạch đô thị không chỉ phục vụ phát triển kinh tế - xã hội trên địa
bàn một cách hiệu quả, bền vững mà còn nhằm mục tiêu nâng cao chất lượng
cuộc sống của người dân.
5.2. Phương pháp nghiên cứu

Để thực hiện đề tài, phương pháp nghiên cứu chính được tác giả sử dụng
là phương pháp định tính để tiến hành tổng hợp, phân tích thực trạng cơng tác
quản lý nhà nước về quy hoạch đơ thị trên địa bàn huyện Phục Hịa, tỉnh Cao
Bằng, từ đó đưa ra đánh giá mặt được và những hạn chế, yếu kém, xác định
nguyên nhân và đề xuất giải pháp hoàn thiện trong thời gian tới. Bên cạnh đó
cịn sử dụng một số phương pháp mang tính định lượng để thu thập, xử lý các số
liệu được thống kê sẵn nhằm phục vụ cho việc mô tả thực trạng quản lý nhà
nước về quy hoạch đô thị trên địa bàn huyện Phục Hòa, tỉnh Cao Bằng, như:
- Phương pháp phân tích thống kê: Được sử dụng để phân tích hiện trạng
quy hoạch đơ thị, đầu tư xây dựng theo quy hoạch và các việc cơ quan quản lý
nhà nước đã thực thi.
- Phương pháp so sánh: Được sử dụng để so sánh kết quả nghiên cứu qua các
năm cũng như để so sánh những kết quả nghiên cứu ở huyện Phục Hòa với ở nơi khác.
- Phương pháp diễn giải và quy nạp: Sử dụng để lý giải kết quả đánh giá
hiện trạng và nội dung đề xuất nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước về
quy hoạch đô thị trong thời gian tới.

5


6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn
Đề tài làm sáng tỏ hơn những vấn đề lý luận về quản lý nhà nước về quy
hoạch đô thị cấp huyện, qua đó góp phần tổ chức thực hiện cơng tác quản lý nhà
nước về quy hoạch đô thị được thực hiện đúng theo quy định, phục vụ cho quá
trình phát triển kinh tế - xã hội huyện một cách hiệu quả, bền vững. Đề xuất giải
pháp hoàn thiện quản lý nhà nước về quy hoạch đô thị ở huyện này trong thời
gian đến 2020. Ngoài ra, luận văn sẽ là tài liệu tham khảo cho các địa phương
cũng như cho học viên và những người quan tâm đến vấn đề quản lý nhà nước
về quy hoạch đô thị.
7. Kết cấu nội dung luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận, tài liệu tham khảo và phụ lục, nội dung
luận văn gồm ba chương:
Chương 1: Những vấn đề lý luận của quản lý nhà nước về quy hoạch đô thị
Chương 2: Thực trạng quản lý nhà nước về quy hoạch đô thị tại huyện
Phục Hòa, tỉnh Cao Bằng
Chương 3: Phương hướng, giải pháp hồn thiện quản lý nhà nước về quy
hoạch đơ thị tại huyện Phục Hòa, tỉnh Cao Bằng

6


CHƯƠNG 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC
VỀ QUY HOẠCH ĐÔ THỊ
1.1. Khái niệm, đặc điểm của quản lý nhà nước về quy hoạch đô thị
1.1.1. Khái niệm quản lý nhà nước về quy hoạch đô thị
* Khái niệm
Theo Luật Quy hoạch đô thị, đô thị là khu vực tập trung dân cư sinh sống có
mật độ cao và chủ yếu hoạt động trong lĩnh vực kinh tế phi nơng nghiệp, là trung
tâm chính trị, hành chính, kinh tế, văn hố hoặc chun ngành, có vai trị thúc đẩy
sự phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia hoặc một vùng lãnh thổ, một địa phương,
bao gồm nội thành, ngoại thành của thành phố; nội thị, ngoại thị của thị xã; thị trấn .
Có thể nói, đô thị là tên gọi chung của các thành phố, thị xã, thị trấn, là nơi tập trung
dân cư đông đúc, là trung tâm một vùng lãnh thổ với hoạt động kinh tế chủ yếu là
công nghiệp và dịch vụ. Các đô thị đều mang đầy đủ các giá trị về kinh tế, chính trị,
quân sự, tuy nhiên với giá trị nào thị đơ thị cũng được hình thành và phát triển từ
nhu cầu giao lưu của con người.
Quy hoạch đô thị là việc tổ chức không gian, kiến trúc, cảnh quan đơ thị, hệ
thống cơng trình hạ tầng kỹ thuật, cơng trình hạ tầng xã hội và nhà ở để tạo lập mơi
trường sống thích hợp cho người dân sống trong đô thị, được thể hiện thông qua đồ

án quy hoạch đô thị, nhằm đảm bảo kết hợp hài hịa giữa lợi ích quốc gia và lợi ích
cộng đồng, đáp ứng các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, quốc phịng, an ninh và
bảo vệ mơi trường.
Quy hoạch đơ thị là một trong những nội dung đóng vai trị quan trọng đối với
q trình phát triển kinh tế - xã hội hiện nay, đô thị phải được xây dựng và phát triển
theo quy hoạch và những quy định của pháp luật nhằm mục tiêu chính trị, kinh tế, văn
hóa, xã hội, an ninh quốc phịng và phát triển đô thị một cách hiệu quả, bền vững.
Quản lý nhà nước về quy hoạch đô thị là việc cơ quan quản lý nhà nước hữu
trách sử dụng bộ máy, công cụ pháp lý thực hiện chức năng quản lý đối với quy
hoạch đô thị. Quản lý quy hoạch đô thị được hiểu là tổng thể các biện pháp, cách
thức mà các cơ quan hành chính nhà nước sử dụng các công cụ quản lý để tác động
vào các hoạt động xây dựng và phát triển đô thị (chủ yếu là phát triển không gian
vật thể) nhằm đạt được các mục tiêu đề ra, đó là đảm bảo cho đơ thị phát triển ổn

7


định, bền vững, đảm bảo hài hịa các lợi ích quốc gia, cộng đồng và các cá nhân
trước mắt và lâu dài.
* Vai trò của quản lý nhà nước về quy hoạch đơ thị
Vai trị của quản lý quy hoạch xây dựng đô thị đối với sự nghiệp CNH-HĐH đất
nước hiện nay là rất quan trọng. Văn kiện đại hội IX đã nên rõ: Phát huy vai trò của
trung tâm hành chính, kinh tế, văn hố, trên tồn vùng và địa phương, đi nhanh trong
quá trình CNH-HĐH phát triển mạnh công nghiệp dịch vụ, đi đầu trong việc phát triển
kinh tế tri thức. Tạo vành đai nông nghiệp hiện đại ở các thành phố lớn. Quy hoạch
mạng lưới đô thị với một số ít thành phố lớn, nhiều thành phố vừa và nhỏ phân bổ hợp
lý giữa các vùng, chú trọng đơ thị ở miền núi. Hiện đại hố các thành phố lớn, thúc đẩy
q trình đơ thị hố nơng thôn. Không tập trung quá nhiều cơ sở công nghiệp và dân cư
vào các đơ thị lớn. Khắc phục tình trạng ùn tắc giao thông và ô nhiễm môi trường.
Trong quá trình đổi mới, chuyển sang kinh tế thị trường chức năng nhiệm vụ

quản lý quy hoạch đô thị cần được mở rộng:
- Quản lý quy hoạch đô thị xác định những chỉ số về không gian kiến trúc
làm cơ sở cho việc thực hiện các dự án sử dụng đất, phát triển cơ sở hạ tầng, cải tạo
xây dựng đô thị mới.
- Quản lý quy hoạch đô thị là cơng cụ khơng chỉ để thực hiện mà cịn hướng
dẫn đầu tư phát triển đô thị trên cơ sở phản ánh đúng chính xác kinh tế xã hội và xu
hướng phát triển thực tế.
- Quản lý quy hoạch đô thị có tác dụng kích thích hệ thống cơ chế bảo đảm
cung cấp đầy đủ, bền vững và quản lý tốt cơ sở hạ tầng và dịch vụ công cộng, trên
cơ sở thương mại hoá các dịch vụ này.
- Quản lý quy hoạch đơ thị giúp quản lý có hiệu quả việc sử dụng, điều
chỉnh, mua bán và đầu tư phát triển đất đai cho mọi mục đích xây dựng đơ thị.
1.1.2. Đặc điểm của quản lý nhà nước về quy hoạch đô thị
Quản lý nhà nước về quy hoạch đô thị là một trong những bộ phận của quản lý
nhà nước về phát triển kinh tế - xã hội. Cơ quan quản lý nhà nước không chỉ là quản lý
về quy hoạch đơ thị mà cịn quản lý về quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn.
Quá trình hoạt động quản lý nhà nước về quy hoạch đơ thị là một q trình
xây dựng pháp luật và thực hiện pháp luật, một quá trình huy động nhân tài và vật
lực của đô thị, tận dụng các thời cơ, chế ngự các nguy cơ để phục vụ cho việc cải
tạo và phát triển đô thị, không ngừng nâng cao đời sống của người dân.

8


Quản lý quy hoạch và xây dựng phát triển đô thị có vai trị đặc biệt quan
trọng trong q trình hoạt động xây dựng phát triển đô thị. Những đồ án quy hoạch,
dự án, thiết kế xây dựng... dù có chất lượng cao nhưng nếu không được quản lý một
cách hiệu quả sẽ không thể phát huy được tác dụng của nó đối với q trình phát
triển kinh tế - xã hội.
1.1.3. Vai trị của quy hoạch đơ thị đối với sự phát triển kinh tế - xã hội

của địa phương
Đơ thị có ba đặc điểm chung nhất, đó là Đô thị như một “cơ thể sống”, đặc
điểm này rút ra từ tính chất đồng bộ, hồn chỉnh của cấu trúc đơ thị và đặc tính ln
ln vận động của nó, các chức năng vận động của đơ thị bao gồm tồn bộ các hoạt
đơng của nền kinh tế - xã hội trên cơ sở hệ thống hạ tầng đô thị, bất kỳ một sự trục
trặc nào trong cấu trúc cũng sẽ dẫn tới sự rối loạn trong các hoạt động của đô thị.
Đô thị luôn luôn phát triển, sự hình thành và phát triển của đơ thị gắn liền với lịch
sử phát triển của loài người, đặc biệt gắn liền với sự phát triển của nền kinh tế hàng
hóa, sự hình thành, tồn tại và phát triển của đơ thị chịu sự tác động mạnh mẽ của
các quy luật kinh tế - xã hội, đặc biệt là các quy luật của nền kinh tế thị trường, các
tác động này vừa là thời cơ, vừa là thách thức cho sự phát triển ổn định bền vững
của các đô thị. Sự vận động và phát triển của đơ thị có thể điều khiển được, mặc dù
sự hình thành và phát triển của đô thị gắn liền với các quy luật khách quan của nền
kinh tế - xã hội nhưng con người có thể tham gia và điều khiển được q trình phát
triển đó nhưng phải theo đúng các quy luật khách quan của nó. Con người có thể
định hướng phát triển, có thể can thiệp vào sự vận động của đơ thị nhưng không thể
bắt đô thị vận động theo ý chí chủ quan trái quy luật, nhờ có đặc điểm này chúng ta
mới có thể quản lý được sự vận động và phát triển của đô thị.
Việt Nam đang trong thời kỳ cơng nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, trong
bối cảnh phát triển nền kinh tế tri thức và tồn cầu hóa phát triển mạnh mẽ địi hỏi
tư duy và phương thức quy hoạch và quản lý đô thị phải thay đổi để phù hợp với
tình hình mới. Như hiện nay quy hoạch xây dựng được lập từ tổng thể (quy hoạch
vùng, quy hoạch chung) đến chi tiết, bên cạnh những ưu điểm mà phương thức quy
hoạch cũ mang lại là quy hoạch tổng thể định hướng cho các quy hoạch chi tiết, qua
q trình thực hiện cơng tác quản lý phương pháp này đã bộc lộ nhiều khuyết điểm.
Quá trình lập, phê duyệt, đến khâu bồi thường, giải phóng mặt bằng, triển khai xây
dựng, bảo trì, duy tu các cơng trình… gặp nhiều khó khăn do chưa có cơ chế phù

9

hợp để huy động nguồn lực từ trong nhân dân từ nguồn vốn, sự đồng thuận…
Theo kinh nghiệm của một số quốc gia trên thế giới, chính quyền địa phương
phối hợp cùng với các bên liên quan như các tổ chức, tư nhân và cộng đồng dân cư
cùng nhau bàn bạc, tham gia vào quá trình lập, xét duyệt các đồ án quy hoạch xây
dựng của địa phương và tham gia vào q trình quản lý phát triển đơ thị theo quy
hoạch đó. Đường lối đổi mới của Đảng ta trong q trình xây dựng nền kinh tế thị
trường địi hỏi sự năng động, sáng tạo độc lập từ cơ sở, cá nhân, “phi tập trung hóa
trong quản lý kinh tế và xã hội” thường đi kèm với trao quyền cho địa phương, kế
hoạch hóa từ dưới lên và phát triển dựa trên nhu cầu cộng đồng. Như vậy, với cách
tiếp cận dựa vào cộng đồng trong quản lý quy hoạch xây dựng là hướng đi đúng
đắn, phù hợp với yêu cầu công tác quản lý đô thị hiện nay của nước ta và trên thế
giới đã được áp dụng thành công, đồng thời phù hợp với tư tưởng “lấy dân làm gốc”
trong đường lối đổi mới của Đảng ta.
1.2. Thẩm quyền, nội dung quản lý nhà nước về quy hoạch đô thị
1.2.1. Thẩm quyền quản lý nhà nước về quy hoạch đô thị
Việc quản lý nhà nước về quy hoạch đô thị trên phạm vi lãnh thổ quốc gia do
cơ quan quản lý nhà nước thực hiện và theo sự phân cấp đã được quy định tại Luật
Quy hoạch đô thị.
Điều 13 Luật Quy hoạch đô thị đã xác định nội dung quản lý nhà nước về
quy hoạch đô thị gồm:
- Xây dựng và chỉ đạo thực hiện định hướng, chiến lược phát triển đô thị.
- Ban hành và tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật về quản lý hoạt
động quy hoạch đô thị.
- Ban hành quy chuẩn, tiêu chuẩn về quy hoạch đô thị, quy chế quản lý quy
hoạch, kiến trúc đô thị.
- Quản lý hoạt động quy hoạch đô thị.
- Tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật và thông tin về quy hoạch đô thị.
- Tổ chức, quản lý hoạt động đào tạo, bồi dưỡng nguồn nhân lực, nghiên cứu,
ứng dụng khoa học và công nghệ trong hoạt động quy hoạch đô thị.

- Hợp tác quốc tế trong hoạt động quy hoạch đô thị.
- Kiểm tra, thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và xử lý vi phạm trong hoạt
động quy hoạch đô thị.
Thông tư Liên tịch số 13/2011/TTLT-BXD-BNNPTNT-BTNMT ngày

10


28/10/2011 của liên Bộ Xây dựng - Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn - Bộ
Tài nguyên và Môi trường về Quy định việc lập, thẩm định, phê duyệt quy hoạch
xây dựng xã nông thôn mới, tại Điều 4, Trình tự lập và quản lý quy hoạch nơng
thơn mới cũng quy định việc quản lý, thực hiện quy hoạch nông thôn mới gồm: i)
Tổ chức công bố, công khai và cung cấp thông tin quy hoạch. ii) Cắm mốc chỉ giới
các cơng trình hạ tầng kỹ thuật và ranh giới phân khu chức năng. iii) Xác định cụ
thể diện tích, ranh giới đất lúa nước, đất rừng đặc dụng, đất rừng phịng hộ ngồi
thực địa. iv) Lưu trữ hồ sơ quy hoạch nông thôn mới. Tuy nhiên các nội dung quản
lý quy hoạch xây dựng nông thôn mới chưa cụ thể để làm cơ sở cho quản lý phát
triển nơng thơn hiện nay.
Hiện nay ở Việt Nam có ba cấp tham gia trực tiếp quản lý nhà nước về quy
hoạch đơ thị. Cụ thể là: Chính phủ, UBND tỉnh và UBND huyện.
Cấp quản lý
1. Cấp trung ương (Chính phủ)

Nội dung cơ bản
Quản lý lập, thẩm định, phê duyệt và thanh
tra, kiểm tra, giám sát thực hiện quy hoạch
đô thị đối với các đô thị cấp thành phố thuộc
tỉnh trở lên
2. Cấp tỉnh (UBND tỉnh)
Quản lý lập, thẩm định, phê duyệt và thanh

tra, kiểm tra, giám sát thực hiện quy hoạch
đô thị đối với các đô thị cấp thành phố thuộc
tỉnh, thị xã, thị trấn trên địa bàn tỉnh.
3. Cấp huyện (UBND huyện)
Quản lý lập lý lập, thẩm định, phê duyệt và
tổ chức thanh tra, kiểm tra, giám sát thực
hiện quy hoạch đô thị đối với các đô thị cấp
thị trấn, thị xã.
( Khái quát nội dung quản lý nhà nước về quy hoạch đô thị)
Luật Quy hoạch đô thị đã quy định rõ nội dung quản lý đô thị, phân thẩm quyền
quản lý nhà nước về quy hoạch đô thị cho từng cho từng cấp là khác nhau dựa trên chức
năng, nhiệm vụ mà Luật đã ban hành; đây là cơ sở pháp lý vững chắc để các cấp chủ
động xây dựng và tổ chức triển khai các hoạt động quản lý quy hoạch đơ thị có hiệu quả;
đồng thời là cơ chế pháp lý để tiến hành các hoạt động thanh tra, kiểm tra.
1.2.2. Nội dung quản lý nhà nước về quy hoạch đô thị
1.2.2.1. Quản lý các đồ án quy hoạch đô thị trên địa bàn huyện
Thực hiện việc quản lý nhà nước đối với việc lập, thẩm định, trình cấp
tỉnh phê duyệt các đồ án quy hoạch đô thị theo phân cấp và tổ chức triển khai
thực hiện quy hoạch đô thị trên địa bàn huyện.

11


1.2.2.2. Quản lý xây dựng các cơng trình trong đơ thị
Các cơng trình trong đơ thị bao gồm các cơng trình trên mặt đất, các cơng
trình ngầm hoặc trên khơng, kể cả các cơng trình điêu khắc, áp phích, bảng
quảng cáo... đều phải được thiết kế, xây dựng theo quy hoạch đơ thị được cơ
quan quản lý nhà nước có thẩm quyền phê duyệt.
Công tác quản lý nhà nước trong cải tạo và xây dựng cơng trình trong đơ
thị theo quy hoạch bao gồm các bước sau:

- Lựa chọn địa điểm xây dựng và cấp phép quy hoạch.
- Cấp giấy phép xây dựng hoặc ra quyết định đình chỉ việc xây dựng, cải
tạo các cơng trình trong đơ thị.
- Hướng dẫn việc cải tạo và xây dựng các cơng trình trong đô thị.
- Thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm.
- Đăng ký, cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu cơng trình.
- Điều tra, thống kê và lưu trữ hồ sơ các cơng trình trong đơ thị.
CÁC CƠ QUAN QUẢN LÝ
XÂY DỰNG

Thỏa
thuận
địa
điểm,
cấp
giấy
phép

Cấp
giấy
phép
xây
dựng

Hướng
dẫn xây
dựng

Thanh
tra,

kiểm
tra và
xử lý
vi
phạm

Hồn
cơng,
cấp
giấy
chứng
nhận
quyền
sử
dụng

Điều
tra,
thống
kê,
lưu
trữ

(Bảng 1.2. Nội dung quản lý cơng trình xây dựng trong đơ thị)
1.2.2.3. Quản lý, cải tạo và xây dựng cơng trình trong đơ thị theo quy hoạch
Quá trình tiến hành trong ba giai đoạn, kể từ lúc chuẩn bị đầu tư đến kết thúc
đầu tư xây dựng.
Giai đoạn 1: Giai đoạn chuẩn bị đầu tư
Khi chủ đầu tư tiến hành lập dự án đầu tư (báo cáo nghiên cứu khả thi) hoặc
thiết kế xây dựng cơng trình trong đơ thị phải xin cơ quan quản lý quy hoạch đô thị

12


giới thiệu địa điểm xây dựng. Khi địa điểm đã được xác định, UBND thành phố
hoặc UBND quận, huyện theo phân cấp sẽ cấp giấy phép quy hoạch theo đề nghị
của chủ đầu tư. Sau khi dự án đầu tư xây dựng được phê duyệt, chủ đầu tư bắt đầu
thực hiện các thủ tục nhận đất, giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và giấy phép xây
dựng tại cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Việc cấp giấy phép cải tạo và xây dựng
phải căn cứ vào các giấy tờ hợp pháp về quyền sử dụng đất và sở hữu cơng trình,
các u cầu về quy hoạch kiến trúc đơ thị, về mỹ quan cơng trình, cảnh quan đơ thị,
các yếu tố tiện, bất tiện được xác định cụ thể trong tiêu chuẩn, quy phạm về quy
hoạch đô thị và các quy định về xây dựng đô thị.
Đối với công trình có quy mơ lớn, quan trọng trước khi cấp giấy phép xây
dựng các Bộ có liên quan phải xem xét kỹ các yếu tố về ổn định kết cấu và kỹ thuật
xây dựng, về môi trường, an ninh quốc phịng, an tồn phịng cháy, chữa cháy và về
các vấn đề khác, khi cần thiết phải được Hội đồng kiến trúc quy hoạch tỉnh xem xét
trước khi trình cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền phê duyệt.
Giai đoạn 2: Giai đoạn tiến hành đầu tư
Khi khởi công xây dựng, chủ đầu tư phải thông báo cho UBND phường, xã,
thị trấn sở tại biết. Trong q trình thi cơng các cơng trình lớn, quan trọng, đơn vị
thi cơng phải có biển báo cố định tại địa điểm thi cơng, trong đó phải ghi rõ tên
cơng trình, tên đơn vị thi công, số giấy phép xây dựng, thời hạn thi cơng, kể cả bản
vẽ phối cảnh cơng trình. Việc xây dựng, duy tu, sửa chữa các cơng trình khơng
được gây tổn hại cho cơng trình trên mặt đất, ngầm và trên khơng trực tiếp có liên
quan, đồng thời phải có biện pháp đảm bảo giao thông thông suốt và an tồn trên
đường phố. Việc xây dựng các cơng trình ngầm dưới các tuyến đường chính phải
được tiến hành đồng bộ, cùng một lúc. Trong trường hợp chưa đủ điều kiện xây
dựng đồng bộ mà phải tiến hành xây dựng từng phần thì phải có giải pháp q độ và
phải được Chủ tịch UBND tỉnh cho phép.

Giai đoạn 3: Giai đoạn kết thúc đầu tư xây dựng
Sau khi xây dựng hoặc cải tạo cơng trình, chủ đầu tư phải lập hồ sơ hồn
cơng theo quy định.
Và cuối cùng là thực hiện các thủ tục đăng ký, xin cấp chứng nhận quyền sở
hữu cơng trình và quyền sử dụng đất tại cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền.

13


1.2.2.4. Cấp giấy phép quy hoạch đô thị theo phân cấp của UBND cấp tỉnh
Theo quy định hiện nay, những trường hợp sau đây chủ đầu tư dự án phải xin
cấp giấy phép quy hoạch đô thị:
- Điều chỉnh ranh giới hoặc một số chỉ tiêu sử dụng đất quy hoạch đô thị để thực
hiện dự án đầu tư xây dựng cơng trình tập trung hoặc cơng trình riêng lẻ trong khu vực
đã có quy hoạch chi tiết đã được phê duyệt, cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền
theo phân cấp sẽ căn cứ vào quy chuẩn quy hoạch đô thị; điều kiện hạ tầng kỹ thuật, hạ
tầng xã hội của đô thị hoặc khu vực, quy chế quản lý quy hoạch, kiến trúc đô thị để
quyết định việc điều chỉnh thông qua việc cấp giấy phép quy hoạch.
- Dự án đầu tư xây dựng cơng trình tập trung tại khu vực trong đơ thị chưa có
quy hoạch phân khu, quy hoạch chi tiết; dự án đầu tư xây dựng cơng trình riêng lẻ tại
khu vực trong đơ thị chưa có quy hoạch chi tiết hoặc chưa có thiết kế đô thị, trừ nhà ở.
Giấy phép quy hoạch là cơ sở để chủ đầu tư dự án tổ chức lập nhiệm vụ và đồ
án quy hoạch chi tiết đối với dự án đầu tư xây dựng cơng trình tập trung hoặc dự án đầu
tư đối với các dự án đầu tư xây dựng cơng trình riêng lẻ trong đơ thị; là căn cứ để cơ
quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt quy hoạch chi tiết, dự án đầu tư xây dựng.
1.2.2.5. Bảo vệ cảnh quan và môi trường sống của đô thị
Cảnh quan, kiến trúc và môi trường sống của đơ thị là một trong những tiêu
chí cơ bản để đánh giá tính thẩm mỹ và chất lượng cuộc sống của đơ thị.
Ngày nay, trong q trình phát triển đô thị, bên cạnh những cảnh quan thiên
nhiên như sông nước, kênh rạch... là các cảnh quan nhân tạo như các tòa nhà cao

tầng, các khu vui chơi giải trí... Cùng với sự phát triển của thời gian thì các cảnh
quan thiên nhiên dần dần bị thu hẹp và bị tàn phá bởi bàn tay con người. Và thay
vào đó là các cảnh quan nhân tạo, các cảnh quan nhân tạo này sẽ gần như là một
cách phổ biến để con người tô điểm thêm cho vẻ đẹp của đơ thị. Nhưng đó cũng
chính là nguồn gốc gây nên ô nhiễm môi trường, nghiêm trọng hơn nữa trong phạm
vi rộng lớn hơn đó là các hiện tượng mang tính tồn cầu như hiệu ứng nhà kính, sự
nóng lên của trái đất theo thời gian... ảnh hưởng trầm trọng đến sự tồn tại và phát
triển của con người. Do vậy, vấn đề bảo vệ cảnh quan và môi trường sống của đô thị
ngày càng được quan tâm và xem xét trong q trình quy hoạch đơ thị.
1.2.2.6. Quản lý và khai thác các cơng trình cơ sở hạ tầng kỹ thuật đô thị

14


Các cơng trình cơ sở hạ tầng kỹ thuật đơ thị bao gồm: Giao thơng, cấp nước,
thốt nước, vệ sinh môi trường, cung cấp năng lượng, chiếu sáng công cộng, thơng
tin bưu điện và các cơng trình khác. Mọi cơng trình cơ sở hạ tầng kỹ thuật đơ thị khi
xây dựng xong phải được tổ chức nghiệm thu theo quy định. UBND cấp tỉnh, thành
phố trực thuộc trung ương giao cho các cơ quan chuyên trách quản lý, sử dụng và
khai thác các cơng trình đó. Nội dung quản lý, sử dụng và khai thác các cơng trình
cơ sở hạ tầng kỹ thuật đô thị bao gồm:
- Lập và lưu trữ lý lịch, hồ sơ kỹ thuật hồn cơng xây dựng cơng trình.
- Phát hiện các hư hỏng, bảo đảm sự hoạt động bình thường cho các cơng trình.
- Thực hiện chế độ duy tu, bảo dưỡng, cải tạo, nâng cấp để duy trì chấtlượng
cơng trình theo định kỳ và kế hoạch hàng năm.
- Ký kết các hợp cùng cung cấp cơ sở hạ tầng kỹ thuật với các tổ chức, cá
nhân có nhu cầu sử dụng và hướng dẫn thực hiện chế độ khai thác và sử dụng các
công trình theo đúng quy trình, quy phạm kỹ thuật nhà nước.
- Phát hiện và xử lý các vi phạm về chế độ sử dụng và khai thác các cơng
trình cơ sở hạ tầng đô thị.

1.2.2.7. Giải quyết tranh chấp và xử lý vi phạm những quy định trong lĩnh
vực quản lý quy hoạch đô thị
Nội dung thanh tra, kiểm tra việc thực hiện các quy định về quản lý quy
hoạch đô thị là phát hiện các vi phạm về quy hoạch xây dựng ở đô thị mà trong thực
tế thường phát sinh như: Phát hiện và xử lý các trường hợp cấp giấy phép xây dựng
nhưng không đúng thẩm quyền; tiến hành xây dựng hoặc tháo dỡ các cơng trình xây
dựng khi chưa được cấp phép xây dựng hay chưa được sự đồng ý của cơ quan quản
lý nhà nước có thẩm quyền; vi phạm việc bảo vệ cảnh quan môi trường sống của đô
thị; các vi phạm về sử dụng và khai thác các cơng trình kết cấu hạ tầng kỹ thuật đô
thị như cấp nước sinh hoạt, điện dân dụng... khơng có giấy phép.
UBND xã, phường, thị trấn thực hiện chức năng kiểm tra, giám sát hoạt động
của các tổ chức và cá nhân trên địa bàn về thực hiện các quy định quản lý quy
hoạch đô thị và pháp luật; thực hiện việc cưỡng chế thi hành các quyết định xử lý
của cơ quan quản lý nhà nước.

15


UBND quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh có trách nhiệm tổ chức thực hiện
việc kiểm tra, thanh tra và chỉ đạo UBND cấp dưới xử lý các vi phạm về quy hoạch, xây
dựng, khai thác và sử dụng cơng trình trong đơ thị theo quy định của pháp luật.
UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương ban hành các quy định và chỉ
đạo UBND cấp dưới thực hiện việc thanh tra, kiểm tra, xử lý các vi phạm về quản
lý quy hoạch xây dựng đô thị trong địa phương. Các Sở chuyên ngành chịu trách
nhiệm trước UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quản lý nhà nước về quy
hoạch đô thị, hướng dẫn UBND cấp dưới về chuyên môn nghiệp vụ và chịu trách
nhiệm về hiệu quả quản lý của ngành mình phụ trách. UBND các cấp phối hợp với
cơ quan quản lý nhà nước trên địa bàn được giao quản lý có trách nhiệm kiểm tra,
phát hiện các vi phạm trật tự xây dựng và có biện pháp xử lý kịp thời.
1.3. Các yếu tố ảnh hưởng đến hoạt động quản lý nhà nước về quy hoạch

đô thị
1.3.1. Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội
Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội là yếu tố ảnh hưởng quan trọng đến q
trình đơ thị hóa và q trình quản lý nhà nước đối với quy hoạch xây dựng đô thị. Khi
tốc độ phát triển kinh tế - xã hội càng nhanh thì quá trình đơ thị hóa diễn ra càng mạnh.
Khi kinh tế phát triển thì nền kinh tế đặt ra yêu cầu cần thiết để đáp ứng sự
phát triển như hạ tầng kỹ thuật, nhu cầu về lao động, các dịch vụ khác... một cách
khách quan, tất yếu. Sự chuyển dịch nền kinh tế từ lạc hậu sang nền kinh tế phát
triển theo nguyên tắc thị trường, cạnh tranh kéo theo sự phát triển kinh tế tăng lên
về mặt quy mô, số lượng và các cơ sở kinh tế. Điều này đặt ra một địi hỏi khách
quan về sự đáp ứng của cơng nghiệp, dịch vụ, thương mại phục vụ cho nền kinh tế.
Mặt khác, khi tốc độ phát triển kinh tế - xã hội tăng nhanh song song cùng
với sự tăng trưởng của các thành phần kinh tế công nghiệp, dịch vụ, thương
mại...với tốc độ càng cao thì khả năng gây ơ nhiễm môi trường càng lớn. Về mặt xã
hội, sự gia tăng dân số với nhu cầu tiêu thụ các sản phẩm, nhu cầu được bảo đảm về
việc làm, vui chơi, giải trí... cũng tạo áp lực lớn lên sự phát triển kinh tế và làm gia
tăng sự suy thoái về môi trường.

16


1.3.2. Cơ chế, chính sách của Nhà nước về phát triển đơ thị
Chính sách đơ thị là hệ thống các quan điểm, mục tiêu và giải pháp bao gồm cả
kế hoạch hành động của chính quyền về đơ thị để đạt được mục tiêu quản lý của mình.
Cơ chế chính sách là yếu tố ảnh hưởng trực tiếp đến sự phát triển của đơ thị và đơ thị
hóa. Cơ chế chính sách thơng thống, hấp dẫn, thuận tiện sẽ tạo sự phát triển nhanh cho
nền kinh tế cũng như phát triển đơ thị.
Đối tượng của chính sách đơ thị là tất cả các vấn đề của đô thị trên ba lĩnh
vực bao quát nhất, đó là kinh tế, xã hội và môi trường. Tuy nhiên với quan điểm
“Nhà nước tạo điều kiện”, những gì mà cá nhân cơng dân khơng tự làm được thì

nhà nước phải “tạo điều kiện”, và phải có chính sách ở đó. Do đó, chính sách đô thị
sẽ hướng vào việc đảm bảo về hạ tầng đô thị, bảo vệ môi trường và tạo điều kiện
cho thị trường phát triển. Đó cũng là ba chức năng cơ bản của chính quyền đơ thị.
Việc tăng cường hiệu lực của bộ máy quản lý đô thị giúp đổi mới cơ chế, chính
sách, tạo vốn phát triển cơ sở hạ tầng, cơ sở đô thị, quản lý tốt quy hoạch - kiến trúc đô
thị, giúp phát triển quỹ đất về nhà ở và đất đô thị, quản lý tốt mơi trường đơ thị.
Cơ chế chính sách tốt sẽ tạo động lực, hỗ trợ quá trình phát triển kinh tế - xã
hội nói riêng và sự phát triển của đơ thị nói chung. Đồng thời sẽ hạn chế những ảnh
hưởng tiêu cực đến cuộc sống, môi trường...
1.3.3. Môi trường pháp lý và thủ tục hành chính trong quản lý đơ thị
Môi trường pháp lý là nền tảng, là động lực cho sự phát triển của đơ thị. Thủ
tục hành chính giúp nhà nước thực hiện chức năng quản lý của mình về các vấn đề
kinh tế, văn hóa, xã hội... Thủ tục hành chính khơng bắt nguồn từ quy phạm pháp
luật quản lý, mà sâu xa hơn là từ quan điểm quản lý và nội dung quản lý.
Quan điểm quản lý của chế độ bao cấp là kiểm soát các hoạt động trong xã
hội, quan điểm quản lý của cơ chế thị trường là kích thích và tạo điều kiện. Phương
pháp quản lý hành chính bao cấp là “lệnh”, của cơ chế thị trường là “luật”. Thủ tục
hành chính là thủ tục chuẩn bị cho việc ra quyết định. Thủ tục cấp giấy chứng nhận
quyền sử dụng đất, thủ tục cấp giấy phép xây dựng, thủ tục cấp giấy chứng nhận
đăng ký kinh doanh... đều là các thủ tục để ban hành một quyết định, một lệnh theo
nghĩa khái quát. Xu hướng chung là cùng với việc nâng cao trình độ dân trí, tăng
cường ý thức thượng tơn pháp luật, khơng ngừng giảm bớt việc kiểm sốt hành vi

17


(các loại giấy phép đều là công cụ để kiểm soát), tăng cường hậu kiểm và xử lý một
cách nghiêm minh để nâng cao tính tự động hóa vận hành của xã hội theo pháp luật.
Để thực hiện tốt việc này, cần phải đơn giản hóa các nội dung quản lý.
Đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin trong thực hiện các thủ tục hành

chính trong quản lý đơ thị, như tích hợp giấy phép (hay giấy phép điện tử), đấu thầu
qua mạng...
1.3.4. Tác động từ hội nhập quốc tế và sự phát triển kinh tế thị trường
Ngày nay, không một quốc gia nào có thể phát triển một cách ổn định và hài
hóa nếu khơng tham gia vào q trình hội nhập, đó là xu thế tất yếu. Việc hội nhập
là tiền đề, tạo động lực cho sự phát triển.
Kinh tế đô thị vốn là con đẻ của kinh tế hàng hóa, là kết quả phát huy tác
dụng của cơ chế thị trường. Nhưng chỉ có sản xuất thì khơng thể hình thành đơ thị
hồn chỉnh, cần phải có sự bảo đảm thị trường lưu thông. Thị trường phát triển
nhanh hay chậm và được kiện tồn hay khơng, phụ thuộc khá lớn vào sự lưu động
các yếu tố sản xuất có thơng suốt, hợp lý hay khơng, ảnh hưởng đến sự thành bại và
là tiền đề để phát triển đơ thị.
Thị trường có cơ chế tự điều tiết tự động, nó ln ln thay đổi, khi kinh tế
thị trường phát triển sẽ tạo ra nhiều nguồn lực để phát triển đơ thị. Song nó phát
triển và tác động theo quy luật khách quan, nên trong quản lý đô thị cần phải tuân
thủ và vận dụng sáng tạo.
Kinh tế thị trường là cơng cụ để chính quyền thực thi điều tiết, khống chế vĩ
mô. Về căn bản và rên lĩnh vực càng rộng lớn hơn nó tự động điều tiết hướng đi và
sự phát triển của nền kinh tế.
Việc phát triển nền kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế có sự tham gia của
nhiều thành phần kinh tế, đặc biệt là thành phần kinh tế tư nhân, sẽ ảnh hưởng rất
lớn đến q trình phát triển đơ thị.
1.3.5. Ảnh hưởng của sự phát triển khoa học công nghệ
Khi nền kinh tế phát triển nói chung và q trình CNH - HĐH diễn ra nói
riêng, khoa học kỹ thuật là yếu tố không thể thiếu. Sự phát triển của khoa học kỹ
thuật là tiền đề phục vụ quá trình CNH - HĐH, nâng cao năng suất lao động, hiệu
quả sản xuất. Đồng thời, là nhân tố giúp cho sự phát triển bền vững. Khoa học kỹ

18

thuật phát triển tạo điều kiện cho việc áp dụng công nghệ, kỹ thuật vào cuộc sống,
bao gồm các hoạt động công nghệ và kỹ thuật cho phép khai thác bền vững các loại
tài nguyên thiên nhiên, năng lượng và xã hội, hướng tới việc xây dựng xã hội phát
triển bền vững.
1.4. Một số bài học kinh nghiệm rút ra từ công tác quản lý nhà nước về
quy hoạch đô thị.
1.4.1. Trên thế giới.
1.4.1.1. Nhật Bản
Q trình phát triển đơ thị Nhật Bản có nhiều điểm tương đồng ở Việt Nam
như phát triển đô thị khá nhanh, với sự gia tăng đột biến dân số đô thị, xu hướng đô
thị hóa diễn ra cùng với q trình CNH - HĐH và diện tích đơ thị được mở rộng.
Chính phủ phải đối mặt với ba vấn đề chính là: Phải quản lý sự phát triển của các đô
thị như thế nào, làm thế nào để có thể cung cấp các nhà ở và các dịch vụ khác cho
số lượng dân cư đơ thị đang ngày càng phình ra, và làm cách nào để đối phó với
tình trạng tắc nghẽn giao thơng đang ngày càng tồi tệ, an tồn giao thơng ngày càng
suy giảm và suy thối mơi trường.
Về thể chế và cơ chế thực thi quy hoạch của Nhật Bản
Hệ thống hành chính:
Ở trung ương: Bộ quy hoạch là cơ quan quản lý quy hoạch và xây dựng đô
thị và Cục đất đai quốc gia chịu trách nhiệm lập quy hoạch sử dụng đất đại. Bộ xây
dựng phê duyệt các quy hoạch: Phân vùng khu vực đẩy mạnh đơ thị hóa và khu vực
khống chế đơ thị hóa; phân chia đất đai các khu vực chỉ định và quyết định các dự
án đầu tư mở rộng đơ thị có quy mơ lớn và cơng trình cơng cộng lớn.
Ở địa phương: Do chính quyền địa phương đảm nhiệm.
Hệ thống pháp luật về quy hoạch và quản lý quy hoạch: Văn bản quy định
quy hoạch đô thị đầu tiên của Nhật Bản được ban hành năm 1888 và các quy định
này được sửa đổi nhằm giải quyết những vấn đề bức xúc theo từng giai đoạn. Sự
sửa đổi gần đây của Luật quy hoạch đô thị chủ yếu giảm bớt sự tập trung quyền hạn,
thúc đẩy việc bãi bỏ các quy định và tăng cường sự tham gia của quần chúng. Việc

phân quyền đã giúp cho Luật quy hoạch đơ thị có thể đề cập đến các vấn đề ở địa
phương một cách đầy đủ hơn thông qua sự tham gia sâu rộng của công chúng trong

19


tiến trình quy hoạch và phát triển đơ thị. Đồng thời vai trò của quy hoạch tổng thể
nhằm giải quyết các vấn đề một cách toàn diện trở nên quan trọng hơn.
Các giải pháp thực hiện quy hoạch và quản lý quy hoạch
Quy hoạch đô thị ở Nhật Bản được thực hiện ở các cụm đô thị không phân
biệt ranh giới quản lý hành chính hiện có nhằm thúc đẩy sự phát triển và cung cấp
các dịch vụ một cách thống nhất và chặt chẽ. Ngồi ra, các vùng nơng thôn và khu
vực đất rừng được quản lý bằng thể chế và hệ thống hoàn toàn khác hẳn với thể chế
và hệ thống quy hoạch đơ thị.
Q trình lập quy hoạch đơ thị có sự tham gia của nhiều bên liên quan. Đó là
chính quyền ở cả cấp trung ương và cấp địa phương, tư nhân - đối tượng có đóng góp
to lớn và tích cực vào sự phát triển đô thị, những người dân - những người chịu ảnh
hưởng trực tiếp của quy hoạch và phát triển đô thị.
Cải thiện các khu vực hiện hữu được thực hiện thông qua các biện pháp như
điều chỉnh lại đất đai và đổi mới đô thị. Hệ thống điều chỉnh lại đất đai ở Nhật Bản
đã được thể chế hóa và thực hiện gần 100 năm nay. Trên thực tế, 1/3 các khu vực đô
thị hiện nay đã được cải tạo và phát triển sử dụng kế hoạch điều chỉnh lại đất đai.
Kế hoạch điều chỉnh lại đất đai bao gồm việc chuyển đổi một phần đất đai và tài sản
của các chủ đất thành khu vực dành cho cơng trình cơng cộng và bán để tạo nguồn
vốn xây dựng các công trình cơng cộng. Mặc dù các chủ đất được giữ lại một lô đất
hoặc tài sản nhỏ hơn, giá trị thị trường của chúng thường cao hơn trước khu thực
hiện dự án do sự phát triển toàn diện của khu vực. Khi 2/3 chủ đất đồng ý với các
dự án trong quy hoạch thành phố, các dự án điều chỉnh đất đai có thể tiến hành.
Điều chỉnh đất được áp dụng đối với những khu vực đã có người sinh sống
với cơ sở hạ tầng dưới mức tiêu chuẩn và các khu đất có hình dạng bất thường. Nếu

khơng có biện pháp gì, khu vực đó sẽ ngày càng xuống cấp và người dân sẽ phải
gánh chịu hậu quả.
Nếu áp dụng phương pháp thu hồi đất thông thường, sẽ vẫn có thể cung cấp
được cơ sở hạ tầng. Tuy nhiên, những người bị ảnh hưởng trực tiếp sẽ phải di dời,
không thể thực hiện cải tạo theo khu vực và chỉ có một số ít người được hưởng lợi
từ dự án.

20


Điều chỉnh đất giúp có thể phát triển khu vực đó một cách tồn diện. Cơ sở
hạ tầng cần thiết sẽ được cung cấp, đất đai được tái tổ chức và mọi người có thể ở
lại khu vực đó và chia sẻ lợi ích cùng chi phí của dự án một cách bình đẳng. Đồng
thời phát huy tối đa lợi ích từ dự án về mặt cải tạo môi trường cộng đồng cũng như
nâng cao giá trị đất.
Trong quá trình điều chỉnh đất, khơng bắt buộc giải phóng mặt bằng. Các chủ
đất có thể ở lại khu vực đó mà không phải di dời và những người bị ảnh hưởng bởi
cơng trình xây dựng đó sẽ được bồi thường thỏa đáng.
Như vậy, trong thế kỷ 20, Nhật Bản phải đối mặt với các áp lực về phát triển đô
thị do q trình đơ thị hóa, cơ giới hóa, cơng nghiệp hóa và hiện đại hóa nhanh. Sự thay
đổi trong lối sống và sự gia tăng mối quan tâm về quản lý môi trường và thảm họa
cũng như quyền sở hữu các tài sản cá nhân chặt chẽ ảnh hưởng đến quy hoạch và phát
triển đô thị. Mặc dù các vấn đề phức tạp này diễn ra trong thời gian tương đối ngắn
nhưng ở trong mức độ nào đó, Nhật Bản đã xây dựng được một mức độ hợp lý về cơ
sở hạ tầng và các dịch vụ khác ở khu vực đô thị trong cả nước. Một yếu tố giải thích và
phát triển đơ thị, áp dụng quy hoạch đơ thị một cách linh hoạt trong từng trường hợp cụ
thể, và có sự tham gia tích cực của khu vực tư nhân trong q trình phát triển đơ thị.
1.4.1.2. Singapore
Cục Tái thiết đô thị (URA) của Singapore là cơ quan chịu trách nhiệm về quy
hoạch sử dụng đất trên toàn lãnh thổ như lập và phê duyệt quy hoạch, chuẩn bị xây

dựng cơ sở hạ tầng, quản lý quy hoạch, bán quỹ đất cơng. Với một đất nước có diện
tích nhỏ, hầu như khơng có tài ngun, Singapore đã xác định phát triển thương
mại, du lịch và kinh tế tri thức là nền tảng quan trọng. Do vậy ngay từ khâu quy
hoạch, Chính phủ đã quy hoạch phát triển khơng gian đô thị ưu tiên cho các hoạt
động phát triển kinh tế thương mại, ưu tiên các ngành có giá trị gia tăng cao, dành
quỹ đất để hình thành các trục trung tâm đa chức năng về thương mại, tài chính,
ngân hàng, xây dựng các trung tâm thương mại cấp vùng. Việc quy hoạch sử dụng
đất được tối ưu hóa, trong đó ưu tiên tận dụng khơng gian nâng mật độ sử dụng đất,
tận dụng không gian dưới mặt đất.
Hiện nay với mục tiêu quy hoạch là “thành phố trong vườn” nên các đồ án
quy hoạch đều được thiết kế cảnh quan cây xanh trên từng ô phố và đường phố, hệ

21


thống công viên cây xanh đan xen với các khu vực nhà ở. Công tác quy hoạch cũng
luôn quan tâm đến việc bảo tồn các di sản, các khu nhà ở cũ... các đồ án đều được
kèm theo mơ hình chi tiết để quản lý, thực hiện. Việc chú trọng đến thiết kế cảnh
quan để tạo ra một đô thị trong vườn, là một sắc thái riêng của đất nước Singapore.
Công tác quy hoạch ở Singapore bao gồm 3 bước: (1) Quy hoạch chiến lược,
hay được gọi là quy hoạch ý niệm: Các ý tưởng quy hoạch giai đoạn này tính tốn
từ 30 đến 40 năm sau, năm 1971 Singapore đã hoàn thành bản quy hoạch chiến lược
đầu tiên, sau 10 năm được hiệu chỉnh xét duyệt một lần. Nội dung quy hoạch giai
đoạn này dựa trên các ý tưởng về cơ cấu kinh tế, phân vùng và bố trí cơ cấu sử dụng
đất hợp lý, ưu tiên đất đai cho phát triển kinh tế, hình thành các trục giao thông chủ
đạo, các khu công nghiệp, cảng biển, sân bay, các khu chung cư cho nhân dân và đề
ra các chương trình hành động cho từng giai đoạn; (2) Quy hoạch tổng thể: Căn cứ
vào quy hoạch chiến lược, các ý tưởng quy hoạch ý niệm để xây dựng quy hoạch
tổng thể, nội dung quy hoạch giai đoạn này quy định chi tiết từng ô, phố, từng khu
đất bao gồm diện tích, mật độ xây dựng, mục đích sử dụng đất... và công khai cho

mọi người biết để thu hút đầu tư và hướng dẫn người dân thực hiện theo quy hoạch;
(3) Quy hoạch triển khai chi tiết: Giai đoạn này do các chủ đầu tư dự án trên các
khu đất được giao quản lý thực hiện. Căn cứ vào quy hoạch tổng thể và căn cứ vào
yêu cầu sử dụng đất, chủ đầu tư phối hợp với các tổ chức tư vấn lập quy hoạch chi
tiết trình các cơ quan có thẩm quyền phê duyệt về những thơng số kỹ thuật cơ bản
như mật độ xây dựng, chiều cao, lộ giới, kích thước cơ bản cơng trình, khoảng cách
giữa hai nhà, cảnh quan cây xanh... trước khi tiến hành xây dựng.
Ở Singapore, mặc dù mức tăng trưởng dân số rất cao nhưng ở quốc gia này
hồn tồn khơng có những khu phố nghèo, nhếch nhác như các đô thị khác. Bắt đầu
từ năm 1960, Chính phủ bắt tay thực hiện chính sách mọi người đều phải có nhà ở.
Cục phát triển nhà (HDB) là cơ quan quản lý nhà ở xã hội duy nhất ở Singapore.
Nhiệm vụ của Cục phát triển nhà ở là phải giải quyết nhà ở cơ bản phù hợp với sức
mua của người dân từng giai đoạn; quy hoạch và phát triển các khu ở mới, huy động
vốn và quản lý nguồn vốn của nhà nước trợ cấp về chương trình nhà ở; phân phối,
quản lý cơng bằng có hiệu quả và đề ra các chính sách về nhà ở. Việc xây dựng các
căn hộ do các nhà thầu xây dựng và bàn giao cho Cục phát triển nhà quản lý, Cục

22