(Luận văn thạc sĩ) đánh giá quy trình hệ thống thông tin ngân sách và kho bạc (tabmis) trên địa bàn tỉnh bến tre trong công tác điều hành ngân sách tại sở tài chính tỉnh bến tre
Bạn đang xem bản rút gọn của tài liệu. Xem và tải ngay bản đầy đủ của tài liệu tại đây (857.74 KB, 87 trang )
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH
LÝ HUY ĐỨC
ĐÁNH GIÁ QUY TRÌNH HỆ THỐNG
THÔNG TIN NGÂN SÁCH VÀ KHO BẠC(TABMIS)
TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH BẾN TRE
TRONG CÔNG TÁC ĐIỀU HÀNH NGÂN SÁCH
TẠI SỞ TÀI CHÍNH TỈNH BẾN TRE
LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ
Thành phố Hồ Chí Minh - Năm 2015
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH
LÝ HUY ĐỨC
ĐÁNH GIÁ QUY TRÌNH HỆ THỐNG
THÔNG TIN NGÂN SÁCH VÀ KHO BẠC(TABMIS)
TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH BẾN TRE
TRONG CÔNG TÁC ĐIỀU HÀNH NGÂN SÁCH
TẠI SỞ TÀI CHÍNH TỈNH BẾN TRE
Chun ngành: Chính sách cơng
Mã số: 60340402
LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ
NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
TS. PHAN NỮ THANH THỦY
Thành phố Hồ Chí Minh - Năm 2015
i
LỜI CAM ĐOAN
Luận văn “Quy trình Hệ thống thơng tin Ngân sách và Kho bạc
(TABMIS) trên địa bàn tỉnh Bến Tre trong công tác điều hành ngân sách tại
Sở Tài chính tỉnh Bến Tre” là do tơi thực hiện dưới sự hướng dẫn khoa học là
TS. Phan Nữ Thanh Thủy. Các thơng tin trình bày trong luận văn được thu
thập từ nguồn tài liệu được trình bày ở phần Tài liệu tham khảo của luận văn.
Tôi xin chịu trách nhiệm về lời cam đoan của mình.
Bến Tre, tháng 3 năm 2015
Tác giả
Lý Huy Đức
i
ii
LỜI CẢM ƠN
Để hồn thành luận văn này, tơi xin chân thành cảm ơn sự giúp đỡ hỗ trợ
của các Thầy, Cô giáo Trường Đại học Kinh tế thành phố Hồ Chí Minh trong
suốt q trình học tập. Đặc biệt, tơi xin bày tỏ lịng biết ơn sâu sắc đến Cô giáo
TS.Phan Nữ Thanh Thủy, người trực tiếp hướng dẫn khoa học và giúp đỡ tơi
trong suốt q trình nghiên cứu để có được luận văn này.
Tơi cũng xin chân thành cảm ơn đến Ban Giám đốc; Các cán bộ cơng
chức tại Sở Tài chính tỉnh Bến Tre đã giúp đỡ tôi trong thời gian thực hiện
luận văn cũng như trong công tác.
Tôi xin chân thành cảm ơn các đơn vị: đã tham gia cho ý kiến quý báu
thông qua việc trả lời các câu hỏi ghi trên phiếu điều tra.
Mặc dù đã hết sức cố gắng nhưng do còn thiếu kinh nghiệm trong nghiên
cứu khoa học, vì vậy Luận văn này chắc chắn cịn nhiều khiếm khuyết. Tơi rất
mong nhận được các ý kiến: Đánh giá góp ý của các thầy cô giáo, các bạn học,
các đồng nghiệp để Luận văn được hoàn thiện hơn.
Xin chân thành cảm ơn!
ii
iii
DANH MỤC NHỮNG TỪ VIẾT TẮT
Ký hiệu
Chữ viết tắt
CBCC:
Cán bộ cơng chức
CQTC:
Cơ quan tài chính
NS:
Ngân sách
NSNN:
Ngân sách nhà nước
NS-HCSN:
Ngân sách–Hành chính sự nghiệp
KB:
Kho bạc
KBNN:
Kho bạc nhà nước
TW:
Trung ương
iii
iv
MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN .............................................................................................. i
LỜI CẢM ƠN ................................................................................................... ii
DANH MỤC NHỮNG TỪ VIẾT TẮT ........................................................... iii
MỤC LỤC ........................................................................................................ iv
CHƯƠNG 1. GIỚI THIỆU................................................................................ 1
1.1. ĐẶT VẤN ĐỀ: .................................................................................... 1
1.2. MỤC TIÊU NGHIÊN CỨU ................................................................. 1
1.2.1 Mục tiêu tổng quát: .......................................................................... 1
1.2.2. Mục tiêu cụ thể:................................................................................ 2
1.2.3. Câu hỏi nghiên cứu: ......................................................................... 2
1.3. ĐỐI TƯỢNG VÀ PHẠM VI NGHIÊN CỨU ..................................... 2
1.4. PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU: ...................................................... 3
1.4.1. Phương pháp thu thập số liệu:.......................................................... 3
1.4.2. Phương pháp tổng hợp và xử lý số liệu: .......................................... 3
1.4.3. Các phương pháp phân tích: ............................................................. 3
1.4.4. Phương pháp chuyên gia : ................................................................ 4
1.5. CẤU TRÚC LUẬN VĂN:................................................................... 4
CHƯƠNG 2. CƠ SỞ LÝ LUẬN ....................................................................... 5
2.1. LÝ THUYẾT LIÊN QUAN: ................................................................ 5
2.1.1. Các phương thức quản lý chi tiêu công: ........................................... 5
2.1.2. Lý luận chung về ngân sách nhà nước ............................................. 7
2.1.3. Đặc điểm của ngân sách nhà nước ................................................... 9
2.1.4. Chức năng của ngân sách nhà nước ............................................... 10
2.1.5. Những nguyên tắc cơ bản trong quản lý ngân sách nhà nước. ...... 11
2.1.6. Vai trò của ngân sách nhà nước: .................................................... 12
2.1.7. Hệ thống ngân sách nhà nước: ....................................................... 13
2.2. PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC ........................... 14
2.2.1. Khái niệm về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ..................... 14
2.2.2. Mục tiêu của phân cấp quản lý NSNN ........................................... 15
2.2.3. Vai trò của phân cấp quản lý ngân sách nhà nước: ........................ 15
2.2.4. Nguyên tắc cơ bản trong phân cấp quản lý NSNN ........................ 16
2.3. QUY TRÌNH LẬP DỰ TỐN VÀ QUYẾT TỐN NSNN: ................ 20
2.4. CÁC QUY TRÌNH QUẢN LÝ NGÂN SÁCH VÀ TÀI CHÍNH ÁP
DỤNG TABMIS: ......................................................................................... 26
2.5. LƯỢC KHẢO NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN: ................................... 33
CHƯƠNG 3. QUY TRÌNH HỆ THỐNG THÔNG TIN QUẢN LÝ............... 37
NGÂN SÁCH VÀ KHO BẠC (TABMIS) TRONG CÔNG TÁC ĐIỀU
HÀNH NGÂN SÁCH TẠI SỞ TÀI CHÍNH TỈNH BẾN TRE ..................... 37
3.1. KHÁI QUÁT VỀ SỞ TÀI CHÍNH TỈNH BẾN TRE ............................ 37
iv
v
3.2. CÔNG TÁC ĐIỀU HÀNH NGÂN SÁCH TẠI SỞ TÀI CHÍNH TỈNH
BẾN TRE TRƯỚC ĐÂY (CHƯA ÁP DỤNG TABMIS) VÀ SO SÁCH VỚI
CÁCH ĐIỀU HÀNH NGÂN SÁCH KHI ÁP DỤNG TABMIS. ................ 42
3.3. THỰC TRẠNG CÔNG TÁC ĐIỀU HÀNH NGÂN SÁCH TẠI SỞ TÀI
CHÍNH TỈNH BẾN TRE. ............................................................................ 43
3.3.1. Khái quát tình hình các đơn vị quan hệ ngân sách trên địa bàn tỉnh
Bến Tre. .................................................................................................... 43
3.3.2. Tình hình lập dự toán và quyết toán ngân sách giai đoạn 2011 –
2015. ......................................................................................................... 44
3.3.3. Đánh giá tình hình thực hiện nhiệm vụ thu, chi ngân sách giai đoạn
2011- 2015:............................................................................................... 57
3.4. KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU ĐÁNH GIÁ CỦA CBCC SỞ TÀI CHÍNH
VÀ ĐƠN VỊ SỬ DỤNG NGÂN SÁCH CẤP TỈNH TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH
BẾN TRE: .................................................................................................... 60
3.4.1. Đặc điểm cơ bản của các đối tượng được điều tra: ......................... 60
3.4.2. Phân tích ý kiến đánh giá về công tác điều hành ngân sách trong
trường hợp áp dụng TABMIS: .................................................................. 64
CHƯƠNG 4. KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ ................................................... 70
4.1. KẾT LUẬN:....................................................................................... 70
4.2. KIẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH: ................................................................. 71
4.2.1. Đối với Bộ Tài chính: ..................................................................... 71
4.2.2. Đối với Ủy ban nhân dân tỉnh Bến Tre: .......................................... 73
4.2.3. Đối với Sở Tài chính tỉnh Bến Tre: ................................................. 73
TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................................. 744
PHỤ LỤC ...................................................................................................... 755
v
1
CHƯƠNG 1. GIỚI THIỆU
1.1.
Đặt vấn đề:
Hệ thống thông tin quản lý Ngân sách và Kho bạc (TABMIS - Treasury
And Budget Management Information System) là cấu phần quan trọng nhất
của dự án cải cách tài chính cơng, dự án triển khai thành công sẽ thay đổi cơ
bản các hoạt động về nghiệp vụ ngân sách kho bạc theo hướng tập trung, góp
phần quan trọng vào mục tiêu quản lý hệ thống tài chính cơng quốc gia hiệu
quả chun nghiệp theo các chuẩn mực quốc tế, thúc đẩy nhanh tiến trình cơng
nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước.
Bước đầu triển khai thành công và vận hành hiệu quả Hệ thống thông
tin quản lý Ngân sách và Kho bạc (TABMIS) trên phạm vi cả nước, đảm bảo
TABMIS đáp ứng được yêu cầu của công tác triển khai, phục vụ hiệu quả
công tác quản lý điều hành ngân sách theo hướng cải cách nhưng phù hợp với
các đặc thù của Việt Nam và có hướng mở đối với các thay đổi về cơ chế,
chính sách trong lộ trình cải cách sắp tới.
Áp dụng Hệ thống thông tin Ngân sách và Kho bạc (TABMIS) mang
lại những hiệu quả tích cực đối với q trình cải cách tài chính cơng (thống
nhất cơ chế và quy trình quản lý, tập trung thông tin đồng bộ, kịp thời,
phân định rõ chức năng, nhiệm vụ các bên tham gia); đối với KBNN (Kho
bạc nhà nước) và CQTC (Cơ quan tài chính) các cấp: kế tốn chính xác,
đảm bảo đồng bộ dữ liệu thu chi ngân sách giữa Thuế - Kho bạc, tránh
trùng lắp thông tin đầu vào, trực tiếp khai thác báo cáo, quản lý dự toán các
cấp minh bạch, rõ ràng.
Đối với Sở Tài chính tỉnh Bến Tre, việc áp dụng thành công Hệ
thống thông tin Ngân sách và Kho bạc (TABMIS) khơng những điều hành
ngân sách chính xác về mặt số liệu mà còn kịp thời trong việc cung cấp số
liệu ngân sách cho Tỉnh Ủy, Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân tỉnh
Bến Tre trong cơng tác lãnh, chỉ đạo Sở Tài chính tỉnh Bến Tre nói riêng
và tồn ngành Tài chính Bến Tre nói chung.
1.2.
Mục tiêu nghiên cứu
1.2.1 Mục tiêu tổng quát:
Đánh giá một cách tổng quát công tác điều hành ngân sách tại Sở Tài
chính tỉnh Bến Tre từ khi áp dụng TABMIS, nhằm hồn thiện cơng tác quản
lý và điều hành ngân sách một cách chuyên nghiệp hơn.
2
1.2.2. Mục tiêu cụ thể:
- Đánh giá quy trình điều hành ngân sách tại Sở Tài chính tỉnh Bến Tre
thơng qua việc áp dụng Hệ thống thông tin Ngân sách và Kho bạc (TABMIS)
trên địa bàn tỉnh Bến Tre.
- Xác định hiệu quả từ khi áp dụng quy trình Hệ thống thông tin Ngân
sách và Kho bạc (TABMIS) trên địa bàn tỉnh Bến Tre, cũng như phương
hướng cải thiện công tác quản lý và điều hành ngân sách tại Sở Tài chính tỉnh
Bến Tre trong q trình áp dụng Hệ thống thông tin Ngân sách và Kho bạc
(TABMIS).
1.2.3. Câu hỏi nghiên cứu:
1/ Triển khai Hệ thống thông tin quản lý Ngân sách và Kho bạc
(TABMIS) cả nước nói chung và tỉnh Bến Tre nói riêng, việc quản lý và điều
hành ngân sách tại CQTC chuyển biến như thế nào ?
2/ So sánh công tác điều hành ngân sách áp dụng quy trình cũ và từ khi
áp dụng TABMIS cơng tác điều hành ngân sách chuyển biến như thế nào ?
3/ Đối với đơn vị sử dụng ngân sách (đơn vị dự toán ngân sách cấp 4)
khi áp dụng Hệ thống thông tin quản lý Ngân sách và Kho bạc (TABMIS)
công tác làm dự tốn, quyết tốn tại CQTC có chuyển hướng tích cực khơng ?
1.3.
Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của luận văn là CBCC thuộc Sở Tài chính tỉnh
Bến Tre, một số CBCC Phịng Tài chính – kế hoạch các huyện, thành phố có
tham gia sử dụng hệ thống TABMIS và các CBCC, viên chức các đơn vị sử
dụng ngân sách cấp tỉnh trong địa bàn tỉnh Bến Tre.
Phạm vi nghiên cứu:
- Về không gian: Sở Tài chính tỉnh Bến Tre.
- Về phạm vi thời gian: phân tích, đánh giá thực trạng cơng tác điều hành
ngân sách giai đoạn 2011 – 2015.
Số liệu phục vụ nghiên cứu: dự kiến tác giả điều tra 150 mẫu, trong
đó: điều tra đối tượng trực tiếp làm việc và xử lý số liệu trên hệ thống 50 đối
tượng (CBCC Sở Tài chính tỉnh Bến Tre, một số CBCC Phịng Tài chính – kế
hoạch các huyện, thành phố), đơn vị sử dụng ngân sách cấp tỉnh 100 đối
tượng (cán bộ làm cơng tác kế tốn hoặc có quan hệ cơng tác với Sở Tài chính
của các đơn vị thụ hưởng ngân sách cấp tỉnh trên địa bàn tỉnh Bến Tre).
3
1.4.
Phương pháp nghiên cứu:
1.4.1. Phương pháp thu thập số liệu:
Tài liệu thứ cấp được thu thập từ các nguồn: Luật NSNN, Nghị định
của Chính phủ, Thơng tư của Bộ Tài chính, Báo cáo của Bộ Tài chính, các
Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh Bến Tre, các báo cáo của Ủy ban
nhân dân tỉnh Bến Tre, Sở Tài chính tỉnh Bến Tre; Niêm giám thống kê tỉnh
Bến Tre các năm; tài liệu báo cáo của các ban ngành tỉnh Bến Tre; thông tin
đã được công bố trên các sách, báo, tạp chí, cơng trình và đề tài khoa học.
Các tài liệu sơ cấp được thu thập bằng phương pháp chọn mẫu ngẫu
nhiên 150 đối tượng, trong đó điều tra đối tượng trực tiếp làm việc và xử lý số
liệu trên hệ thống TABMIS và một số đối tượng liên quan 50 đối tượng
(CBCC Sở Tài chính tỉnh Bến Tre, một số CBCC Phịng Tài chính – kế hoạch
các huyện, thành phố), đơn vị sử dụng ngân sách 100 đối tượng (cán bộ làm
cơng tác kế tốn hoặc có quan hệ cơng tác với Sở Tài chính của các đơn vị thụ
hưởng ngân sách cấp tỉnh trên địa bàn tỉnh Bến Tre). Dựa vào phiếu điều tra
phỏng vấn để đánh giá việc áp dụng Hệ thống thông tin quản lý Ngân sách và
Kho bạc (TABMIS) trong công tác điều hành ngân sách tại Sở Tài chính và
mức độ hài lịng của đơn vị sử dụng ngân sách như thế nào?
Để phục vụ cho tổng hợp phân tích số liệu, các câu hỏi sử dụng thang
chia độ Likert 5 điểm với 1 điểm ý kiến đánh giá hồn tồn khơng đồng ý đối
với vấn đề được thăm dò đánh giá, 2 điểm cho ý kiến đánh giá không đồng ý
đối với vấn đề được thăm dò, 3 điểm cho ý kiến đánh giá chỉ đồng ý một phần, 4
điểm cho ý kiến đánh giá đồng ý và cuối cùng là 5 điểm cho ý kiến hoàn toàn
đồng ý đối với vấn đề được nêu ra.
1.4.2. Phương pháp tổng hợp và xử lý số liệu:
- Dùng phương pháp phân tổ thống kê để tổng hợp và hệ thống hóa tài
liệu điều tra theo các tiêu thức phục vụ cho yêu cầu và mục đích của đề tài.
- Các số liệu được xử lý, tính tốn theo các phần mềm thống kê thơng
dụng như : Execl, SPSS,... trên máy tính.
1.4.3. Các phương pháp phân tích:
- Dùng phương pháp thống kê mơ tả để phân tích, mơ tả các đặc trưng về
lượng của các chỉ tiêu cần nghiên cứu liên quan đến việc điều hành ngân sách tại
Sở Tài chính tỉnh Bến Tre trong điều kiện thời gian và không gian cụ thể.
- Dùng phương pháp kiểm định giá trị trung bình và các chỉ tiêu khác của
2 đối tượng khảo sát là cán bộ cơng chức Sở Tài chính, một số cán bộ cơng
chức Phịng Tài chính – kế hoạch các huyện, thành phố (có tham gia sử dụng
4
hệ thống TABMIS) và kế toán các đơn vị thụ hưởng ngân sách nhà nước trên
địa bàn tỉnh Bến Tre.
- Tác giả sử dụng quy trình TABMIS để đánh giá quy trình cơng tác điều
hành ngân sách tại Sở Tài chính tỉnh Bến Tre, cũng như so sánh cách điều
hành ngân sách từ khi áp dụng TABMIS với quy trình trước đây.
1.4.4. Phương pháp chuyên gia :
Tác giả cũng đã thu thập ý kiến của những người có kinh nghiệm trong
cơng tác quản lý tài chính - ngân sách cũng như những người điều hành ngân
sách và làm công tác kế toán tại các đơn vị thụ hưởng ngân sách nhằm đưa ra
các kết luận một cách xác đáng, có căn cứ khoa học nhằm đề xuất giải pháp
có thuyết phục và có khả năng ứng dụng vào thực tiễn.
1.5.
Cấu trúc luận văn:
Chương 1. Giới thiệu đề tài nghiên cứu
Chương 2. Các phương thức quản lý chi tiêu công, cơ sở lý luận trình
bày lý luận chung về NSNN, đặc điểm, chức năng, vai trò, những nguyên
tắc cơ bản trong quản lý NSNN và các quy trình quản lý ngân sách và tài
chính áp dụng TABMIS và các lý thuyết liên quan.
Chương 3. Đánh giá quy trình Hệ thống thơng tin Ngân sách và Kho
bạc (TABMIS) trên địa bàn tỉnh Bến Tre trong công tác điều hành ngân
sách tại Sở Tài chính tỉnh Bến Tre. Luận văn đi vào phân tích và đánh giá
quy trình áp dụng Hệ thống thơng tin Ngân sách và Kho bạc (TABMIS)
trên địa bàn tỉnh Bến Tre
Chương 4. Kết luận và kiến nghị đề xuất các giải pháp phù hợp
trong điều kiện áp dụng Hệ thống thông tin Ngân sách và Kho bạc
(TABMIS) trên địa bàn tỉnh Bến Tre.
KẾT LUẬN CHƯƠNG 1
Ở chương 1, tác giả trình bày mục tiêu nghiên cứu của luận văn cũng
như đưa ra câu hỏi nghiên cứu, đối tượng và phạm vi nghiên cứu, phương
pháp nghiên cứu để làm cơ sở phân tích các chương tiếp theo.
5
CHƯƠNG 2. CƠ SỞ LÝ LUẬN
2.1.
Lý thuyết liên quan:
2.1.1. Các phương thức quản lý chi tiêu công:
Lập ngân sách là một công cụ quan trọng của quản lý chi tiêu cơng, nó
tạo nền tảng cho quản lý, phân bổ một cách khôn ngoan các nguồn lực hạn hẹp
của quốc gia và đảm bảo việc sử dụng hiệu quả các nguồn lực này nhằm đạt
được kết quả theo chiến lược mong muốn của chính phủ. Hơn một thế kỷ qua,
chính phủ của các nền kinh tế thị trường đã có nhiều nỗ lực trong việc cải cách
quản lý chi tiêu công, đặc biệt là phương thức lập ngân sách để thực hiện tốt
việc kiểm soát, phân phối và sử dụng nguồn lực, qua đó thực hiện tốt vai trị
quản lý kinh tế - xã hội của mình. Tập trung lại, cho đến nay nền kinh tế thế
giới đã trải qua sự lựa chọn các phương pháp cải cách soạn lập ngân sách trong
quản lý chi tiêu công sau:
2.1.1.1. Quản lý ngân sách theo khoản mục (Line – item budgeting):
Vào trước cuối thế kỷ 19, việc lập ngân sách ở hầu hết các quốc gia được
gắn liền với quyền lực của bộ máy hành pháp rất yếu kém, ít có sự kiểm sốt
của trung ương và những quy trình lập ngân sách có đặc thù riêng. Lập ngân
sách theo khoản mục truyền thống là một cải cách bắt nguồn từ quan điểm cho
rằng việc thiếu đi sự kiểm soát đầy đủ chi tiêu cơng là góp phần tạo ra mơi
trường làm gia tăng đáng kể tệ nạn tham nhũng. Vì những lý do này, các nhà
cải cách ngân sách vào cuối thế kỷ 19 và đầu thế kỷ 20 đã ủng hộ hệ thống lập
ngân sách theo khoản mục để tăng cường tính trách nhiệm của người sử dụng
chi tiết hóa các nguồn lực.
Trong phương thức soạn lập ngân sách theo khoản mục, chi tiêu ngân
sách được khoản mục hóa. Những khoản mục này luôn luôn được chi tiết và
định rõ số tiền cho một cơ quan cụ thể hoặc các tiểu mục cụ thể hoặc các tiểu
mục được phép chi là bao nhiêu. Điểm quan trọng nhất của hệ thống này là quy
định cụ thể mức chi theo từng khoản mục chi tiêu trong quy trình phân phối
ngân sách nhằm bắt buộc các cơ quan, đơn vị phải chi tiêu theo đúng khoản
mục quy định và cơ chế trách nhiệm giải trình chú trọng vào quản lý các yếu tố
đầu vào. Trong hệ thống đó, Bộ Tài chính đóng vai trị là người kiểm sốt
thơng qua việc tạo lập các quy trình cụ thể để được thiết lập để ngăn chặn việc
chi tiêu quá mức. Điểm mạnh của hệ thống lập ngân sách theo khoản mục thể
hiện ở chỗ là: tính đơn giản của nó và khả năng kiểm sốt chi tiêu bằng việc so
sánh dễ dàng với các năm trước thông qua việc ghi chép chi tiết các yếu tố đầu
vào.
Tuy nhiên, phương thức soạn lập ngân sách theo khoản mục có những
nhược điểm sau: (1) chỉ nhấn mạnh đến khâu lập ngân sách với các khoản chi
6
tiêu có tính tn thủ mà chính phủ đưa ra; (2) sự phân phối không trả lời được
câu hỏi tại sao tiền phải chi tiêu; (3) ngân sách chỉ được lập trong ngắn hạn
(một năm); (4) không chú trọng đúng mức đến tính hiệu quả phân bổ nguồn lực
và hiệu quả hoạt động trong cung ứng hàng hóa cơng.
Nhiều cải cách ngân sách tiếp theo sau đó đã cố gắng khắc phục những
thiếu sót của hệ thống lập ngân sách theo khoản mục. Đầu tiên là tập trung
quản lý chi tiêu công thông qua tiếp cận phương thức lập ngân sách theo cơng
việc thực hiện, sau đó tập trung vào chính sách và lập kế hoạch thơng qua việc
lập ngân sách theo những chương trình đầy tham vọng hơn.
2.1.1.2. Quản lý ngân sách theo chương trình (Progam budgeting):
Trong những năm đầu của thập niên 60, các cải cách đã bắt đầu tập trung
vào lập kế hoạch cho việc sử dụng những nguồn lực công. Điểm nổi bậc của sự
cải cách này là lập ngân sách theo chương trình với những nỗ lực nhằm thiết
lập một hệ thống lập ngân sách gắn kết chặt chẽ với lập chương trình và lập kế
hoạch. Khác với lập ngân sách theo công việc thực hiện, lập ngân sách theo
chương trình tập trung dứt khốt vào sự lựa chọn của ngân sách trong các chính
sách, chương trình có tính cạnh tranh. Lập ngân sách theo chương trình thiết
lập một hệ thống phân phối nguồn lực, gắn kết với chi phí chương trình với kết
quả của những chương trình đầu tư cơng. Điểm mấu chốt của lập ngân sách
theo chương trình là chương trình - một mục tiêu của chính sách cơng cùng
với những bước cần thiết để đạt được nó. Ngân sách được phân loại theo các
khoản mục chương trình, hơn là theo những mối quan hệ có tính tổ chức. Lập
ngân sách chương trình địi hỏi các mục tiêu chương trình phải kéo dài hơn
một năm ngân sách. Thêm vào đó, lập ngân sách theo chương trình u cầu
phải đo lường tính hiệu lực, nghĩa là đo lường đầu ra và tác động đến mục
tiêu. Những ý kiến ủng hộ lập ngân sách chương trình hi vọng rằng các quyết
định phân phối ngân sách được đưa ra phù hợp với giá trị biên mà có thể có
được từ việc thay đổi việc sử dụng những nguồn lực cơng.
Trong q trình tiếp cận phương thức soạn lập ngân sách theo chương
trình, các nhà cải cách nhận thấy rằng khái niệm chương trình khơng hồn hảo
đối với ngân sách, vì khơng thể tạo ra chương trình cho tất cả các tổ chức để
thực hiện; lập ngân sách chương trình khơng đảm bảo gắn kết chặt chẽ giữa
phân phối ngành và những mục tiêu chiến lược ưu tiên; khơng gắn kết giữa
việc thiết lập chương trình với kế hoạch chi tiêu thường xuyên để sử dụng
nguồn lực tài chính cơng hiệu quả.
Lập ngân sách theo chương trình tạo lập nền tảng cơ bản để tiếp cận
phương thức lập ngân sách theo kết quả đầu ra trong quản lý chi tiêu.
7
2.1.1.3. Quản lý ngân sách theo kết quả:
Bước vào những năm 80 và 90, hầu hết các nước phát triển đã thực
hiện cải cách quản lý ngân sách hướng vào quản lý ngân sách theo kết quả. Sở
dĩ như vậy là do sức ép về kinh tế, xã hội và chính trị, cụ thể là: thâm hụt
ngân sách gia tăng, tính cạnh tranh và tồn cầu hóa, sự thiếu tin tưởng của
cơng chúng vào chính phủ, địi hỏi về nhu cầu hàng hóa cơng được cung cấp
từ phía nhà nước phải có trách nhiệm và minh bạch hơn.
Đặc điểm trọng tâm của cải cách là nhấn mạnh đến việc cải tiến công
việc thực hiện để đảm bảo rằng các hoạt động của chính phủ đạt được những
mục tiêu mong muốn. Lập ngân sách theo kết quả là một hoạt động quản lý
ngân sách dựa vào cơ sở tiếp cận những thơng tin đầu ra, qua đó giúp cho các
cơ quan nhà nước và chính phủ thực hiện phân bổ nguồn lực tài chính nhằm
đạt được những mục tiêu chiến lược một cách có hiệu quả và hiệu lực. Lập
ngân sách theo kết quả là bước kế tiếp và có tính phân tích hơn đối với
phương thức lập ngân sách theo cơng việc thực hiện và lập ngân sách chương
trình thơng qua các tiến trình:
- Xác định và đo lường chi tiết và báo cáo những đầu ra được tạo bởi
các cơ quan nhà nước.
- Miêu tả mối liên kết giữa đầu ra giữa các cơ quan nhà nước và kết
quả mong muốn đạt được theo chiến lược phát triển của chính phủ.
- Báo cáo cơng khai đầu ra then chốt dựa vào các chỉ tiêu thực hiện
chương trình.
Lập ngân sách theo chương trình cung cấp một nền tảng quan trọng cho
sự lập ngân sách theo kết quả bằng việc chuyển những báo cáo nhiệm vụ và
kế hoạch chiến lược của các cơ quan nhà nước thành:
- Báo cáo những mục tiêu và chiến lược của chương trình và tiểu
chương trình.
- Miêu tả chi tiết các hoạt động chương trình và tiểu chương trình.
-
Những chỉ tiêu quan trọng thực hiện chương trình được báo cáo một
cách cơng khai.1
2.1.2. Lý luận chung về ngân sách nhà nước
Khái niệm về ngân sách nhà nước: Tài chính nhà nước là một phạm
trù kinh tế- lịch sử, gắn liền với sự ra đời của nhà nước và nền kinh tế hàng
hoá tiền tệ. Nhà nước sử dụng quyền lực của mình tham gia vào quá trình
Sử Đình Thành, Bùi Thị Mai Hồi (2010)
Tài chính cơng và phân tích chính sách thuế
1
8
phân phối sản phẩm xã hội dưới hình thức tiền tệ như thuế bằng tiền, vay nợ...
để phục vụ cho hoạt động của mình hình thành nên ngân sách nhà nước
(NSNN), bộ phận quan trọng nhất của khu vực tài chính nhà nước. Tuy nhiên
thuật ngữ "ngân sách nhà nước" chỉ thực sự xuất hiện khi nền sản xuất xã hội
phát triển đến một giai đoạn nhất định. Lúc này các khoản thu, chi của nhà
nước được thể chế hoá bằng luật pháp, tách việc thực hiện quyền lập pháp về
NSNN thuộc về Quốc hội và quyền hành pháp về NSNN giao cho Chính phủ
điều hành.
Khi nghiên cứu về NSNN cần được xem xét cả biểu hiện bên ngoài và
thực chất bên trong của nó:
Căn cứ vào biểu hiện bên ngồi thì NSNN là một bảng dự tốn thu, chi
bằng tiền của nhà nước trong một khoảng thời gian nhất định, thường là một
năm hoặc một số năm. Hàng năm Chính phủ dự tốn các khoản thu vào quỹ
NSNN, đồng thời dự toán các khoản chi cho sự nghiệp kinh tế, chính trị, an
ninh, quốc phịng, quản lý hành chính...từ quỹ NSNN và bảng dự toán này
phải được Quốc hội phê chuẩn.
Trong thực tiễn, hoạt động NSNN là hoạt động tạo lập và sử dụng quỹ
tiền tệ của nhà nước. Trong quá trình phân phối tổng sản phẩm xã hội, nguồn
tài chính ln vận động giữa một bên là nhà nước một bên là các chủ thể kinh
tế xã hội. Đằng sau các hoạt động đó chứa đựng các mối quan hệ giữa Nhà
nước với các chủ thể khác, thông qua việc tạo lập, sử dụng quỹ tiền tệ tập
trung của nhà nước chuyển dịch của một bộ phận thu nhập bằng tiền của các
chủ thể đó thành thu nhập của Nhà nước và Nhà nước chuyển dịch thu nhập
đó đến các chủ thể được thụ hưởng để thực hiện các chức năng nhiệm vụ của
Nhà nước.
Hoạt động NSNN là sự thể hiện các mặt hoạt động kinh tế - xã hội của
Nhà nước ở tầm vĩ mơ. Vai trị của NSNN trong hệ thống tài chính nói chung,
cũng như trong khu vực tài chính nhà nước nói riêng, NSNN ln giữ vị trí
trọng yếu trong việc đảm bảo cho sự tồn tại cũng như đối với các hoạt động
của nhà nước.
Tóm lại: Có thể hiểu một cách khái quát, NSNN xét ở thể tĩnh và hình
thức biểu hiện bên ngoài là toàn bộ các khoản thu, chi bằng tiền của nhà nước
đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong
một khoảng thời gian nhất định nào đó, phổ biến cho một năm hoặc một số
năm để đảm bảo thực hiện các chức năng nhiệm vụ của nhà nước; Xét ở thể
động và trong suốt một quá trình, NSNN là khâu cơ bản, chủ đạo của tài
chính nhà nước, được nhà nước sử dụng để động viên phân phối một bộ phận
nguồn lực xã hội dưới dạng tiền tệ về cho nhà nước để đảm bảo điều kiện vật
9
chất nhằm duy trì sự hoạt động bình thường của bộ máy nhà nước và phục vụ
thực hiện chức năng, nhiệm vụ kinh tế - xã hội mà nhà nước phải gánh vác.
Tại điều 1 Luật NSNN được Quốc hội khố XI nước Cộng hồ xã hội
chủ nghĩa Việt Nam thông qua tại kỳ họp thứ hai, năm 2002 cũng khẳng định:
“Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ
quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để
bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”.
Với khái niệm trên, khi nói đến ngân sách nhà nước, người ta thường
đề cập tới 3 đặc tính cơ bản:
+ Tính pháp lý: Được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định thực
hiện.
+ Tính kinh tế: Phản ảnh các khoản thu và các khoản chi
+ Tính niên độ: Thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định
Xét về bên trong thì ngân sách nhà nước được đặc trưng bằng các mối
quan hệ kinh tế trong quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng các nguồn tài
chính quốc gia để phục vụ cho việc thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của
Nhà nước.2
2.1.3. Đặc điểm của ngân sách nhà nước
Chúng ta có thể hiểu rõ hơn về NSNN thông qua các đặc điểm của nó,
đó là:
- Các hoạt động tạo lập và sử dụng quỹ NSNN gắn chặt với quyền lực
kinh tế, chính trị của nhà nước và việc thực hiện các chức năng của nhà nước.
Nói một cách cụ thể hơn, quyền lực của nhà nước và các chức năng của nó là
những nhân tố quyết định mức thu, mức chi, nội dung và cơ cấu thu chi của
NSNN.
- Các hoạt động thu, chi NSNN đều được tiến hành trên cơ sở những
luật lệ nhất định. Đó là các Luật thuế, các chế độ thu, chế độ chi, tiêu chuẩn
định mức chi tiêu...do Nhà nước ban hành. Việc dựa trên cơ sở pháp luật để tổ
chức các hoạt động thu, chi của NSNN là một yếu tố có tính khách quan, bắt
nguồn từ phạm vi hoạt động của NSNN được tiến hành trên mọi lĩnh vực và
có tác động tới mọi chủ thể kinh tế, xã hội.
Nguồn tài chính chủ yếu hình thành nên NSNN, quỹ tiền tệ tập trung
lớn nhất của nhà nước là từ giá trị sản phẩm thặng dư của xã hội và được hình
thành chủ yếu qua quá trình phân phối lại mà trong đó thuế là hình thức thu
Bộ Tài chính (2003), Luật NSNN
và các văn bản hướng dẫn thực hiện
2
10
phổ biến. Sau các hoạt động thu, chi NSNN là việc xử lý các mối quan hệ
kinh tế, quan hệ lợi ích trong xã hội khi nhà nước tham gia phân phối các
nguồn tài chính quốc gia.3
2.1.4. Chức năng của ngân sách nhà nước
Trong sự vận động và phát triển của đời sống kinh tế - xã hội, với
những diễn biến kinh tế, vai trò của nhà nước được thay đổi, thì chức năng
của ngân sách nhà nước cũng cần được nhìn nhận lại cho phù hợp với tình
hình mới.
Một là, cùng với các công cụ khác của nhà nước, NSNN là một công cụ
ổn định kinh tế vĩ mô, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, chống lạm phát và giảm thất
nghiệp.
Hai là, chức năng phân bổ nguồn lực trong xã hội: Để tạo lập và sử
dụng các nguồn lực có hiệu quả, thơng qua các biện pháp thu, chi và quản lý
NSNN, nhà nước thực hiện phân bổ nguồn lực vào những lĩnh vực địa bàn
then chốt, có nhiều rủi ro, cần khuyến khích hoặc hạn chế phát triển; đồng
thời có thể thu hút, lơi kéo sự tham gia phân bổ nguồn lực của các thành phần
kinh tế và khu vực tư nhân.
Ba là, chức năng phân phối lại thu nhập trong xã hội: Nhà nước thực
hiện quá trình phân phối và phân phối lại thu nhập dưới hình thức tham gia
trực tiếp hoặc gián tiếp nhằm hạn chế bớt sự phân hố xã hội, sự bất bình
đẳng về thu nhập đảm bảo sự công bằng hợp lý, làm cho nguồn thu nhập của
xã hội được sử dụng một cách kịp thời hiệu quả. Thông qua công cụ thuế và
công cụ chi tiêu. Nhà nước sẽ thực hiện được các mục tiêu trên.
Bốn là, chức năng điều chỉnh kinh tế: Chính sách ngân sách nhà nước
là một bộ phận khơng thể tách rời của chính sách kinh tế - xã hội. Khi nền
kinh tế suy thoái người ta thường khuyến cáo dùng chính sách tài khố kích
cầu bằng cách giảm thuế hoặc tăng chi tiêu cơng, từ đó làm tăng khối lượng
sản xuất xã hội. Khi nền kinh tế phát triển bình thường, trong điều kiện mở
cửa thì chính sách tài khố kích thích sẽ tạo nên phản ứng dây chuyền: chính
sách tài khố kích thích nới lỏng với mục đích tăng tổng cầu, mức lãi suất
trong nước tăng, giá đồng nội tệ tăng, thuần xuất khẩu giảm, tổng cầu giảm.
Như vậy, trước mắt chính sách tài khố có thể kích thích tổng cầu có tác động
đến tăng trưởng kinh tế, nhưng về lâu dài lại kìm hãm chính q trình tăng
trưởng. Địi hỏi các nhà hoạch địch chính sách tài chính nói chung và chính
Bộ Tài chính (2003), Luật NSNN
và các văn bản hướng dẫn thực hiện
3
11
sách tài khố nói riêng phải tính đến việc sử dụng cơng cụ ngân sách nhà
nước một cách thích hợp trong quá trình điều chỉnh nền kinh tế.
Bốn chức năng nói trên có mối quan hệ rất gắn bó, phản ảnh được bản
chất hoạt động của ngân sách nhà nước trong quá trình tạo lập, khai thác động
viên, phân bổ, tổ chức huy động các nguồn vốn cũng như tham gia kiểm sốt,
điều chỉnh kinh tế vĩ mơ. 4
2.1.5. Những nguyên tắc cơ bản trong quản lý ngân sách nhà nước.
Để phát huy vai trò, chức năng của ngân sách nhà nước trong đời sống
kinh tế - xã hội, trên cơ sở nghiên cứu lý luận và các kinh nghiệm sử dụng
công cụ ngân sách nhà nước ở nước ta, khái quát hoá kết quả nghiên cứu,
khảo sát và đánh giá thực tiễn đã đưa ra một số nguyên tắc như sau:
Một là, nguyên tắc thống nhất, tập trung dân chủ: Điều 6 Hiến pháp
Nước Cộng Hoà Xã Hội Chủ Nghĩa Việt Nam (sửa đổi) quy định: “Nhân dân
thực hiện quyền lực nhà nước bằng dân chủ trực tiếp, bằng dân chủ đại diện
thông qua Quốc hội, Hội đồng nhân dân và thông qua các cơ quan của nhà
nước”
Trong hoạt động ngân sách điều này có tầm quan trọng đặc biệt. Một
mặt đảm bảo sự thống nhất ý chí và lợi ích qua huy động và phân bổ ngân
sách để có được những hàng hố dịch vụ cơng cộng có tính chất quốc gia, mặt
khác nó đảm bảo phát huy tính chủ động sáng tạo của các địa phương, các tổ
chức cá nhân trong giải quyết các vấn đề cụ thể, trong những hoàn cảnh và cơ
sở cụ thể. Tập trung ở đây không phải là quyền lực thực sự tập trung hết ở
trung ương mà trên cơ sở phát huy dân chủ thực sự trong tổ chức hoạt động
ngân sách của các cấp chính quyền ở địa phương, các ngành, các đơn vị
nhưng vẫn đảm bảo tính thống nhất trong chính sách tài chính, ngân sách
quốc gia. Nguyên tắc này được quán triệt thông qua sự phân công và phối hợp
chặt chẽ giữa các cơ quan nhà nước trong phân cấp quản lý ở cả ba khâu của
chu trình ngân sách.
Hai là, nguyên tắc công khai minh bạch: Công khai là để mọi người
đều được biết, minh bạch là làm cho mọi việc trở nên rõ ràng, dễ hiểu. Quản
lý ngân sách phải công khai minh bạch xuất phát từ địi hỏi chính đáng của
người dân với tư cách là người nộp thuế cho nhà nước. Quy tắc chung về tính
minh bạch gồm các nội dung chủ yếu là:
Bộ Tài chính (2003), Luật NSNN
và các văn bản hướng dẫn thực hiện
4
12
- Ngân sách phải đảm bảo tính tồn diện. Điều này có nghĩa là các hoạt
động trong và ngồi ngân sách đều được phản ánh vào tài liệu trình cấp có
thẩm quyền xem xét quyết định.
- Đảm bảo tính khách quan độc lập. Các cấp, các đơn vị dự toán, các tổ
chức cá nhân được NSNN hỗ trợ phải công khai dự tốn và quyết tốn ngân
sách, nội dung cơng khai theo các biểu mẫu quy định, thời gian công khai
được quy định rõ đối với từng cấp ngân sách.
Ba là, nguyên tắc đảm bảo trách nhiệm: Nhà nước phải đảm bảo trách
nhiệm trước nhân dân về toàn bộ quá trình quản lý ngân sách. Chịu trách
nhiệm hữu hiệu bao gồm khả năng điều trần và gánh chịu hậu quả.
Khả năng điều trần là yêu cầu đối với cán bộ quản lý ngân sách và các
quan chức của các bộ, ngành định kỳ phải trả lời các câu hỏi đến thu, chi ngân
sách cũng như kết quả đạt được đằng sau các con số thu, chi đó.
Khả năng gánh chịu hậu quả là khả năng chịu trách nhiệm trước pháp
luật về những sai phạm mà các nhà quản lý thu, chi ngân sách gây ra.
Bốn là, nguyên tắc đảm bảo cân đối NSNN: Cân đối NSNN ngoài sự
cân bằng về thu, chi cịn là sự hài hồ hợp lý trong cơ cấu thu, chi giữa các
khoản thu, chi; các lĩnh vực, các ngành; các cấp chính quyền thậm chí ngay cả
giữa các thế hệ (ví dụ: vay nợ). Đảm bảo cân đối ngân sách là một đòi hỏi
khách quan xuất phát từ vai trò nhà nước trong can thiệp vào nền kinh tế thị
trường với mục tiêu ổn định, hiệu quả và cơng bằng. Vì vậy tính tốn nhu cầu
chi sát với khả năng thu trong khi lập ngân sách là rất quan trọng. Các khoản
chi chỉ được phép thực hiện khi đã có đủ các nguồn bù đắp.
Các cấp chính quyền cần được phân cấp nguồn thu, giao nhiệm vụ chi
cụ thể. Nhiệm vụ chi thuộc ngân sách cấp nào do ngân sách cấp đó đảm bảo;
việc ban hành chế độ chính sách mới làm tăng chi ngân sách phải có nguồn tài
chính phù hợp với khả năng cân đối của ngân sách từng cấp.5
2.1.6. Vai trò của ngân sách nhà nước:
Trong hệ thống tài chính, NSNN là khâu chủ đạo để nhà nước thực hiện
các chức năng nhiệm vụ của mình, là cơng cụ quan trọng để điều chỉnh vĩ mơ
đối với tồn bộ đời sống kinh tế - xã hội và đảm bảo an ninh quốc phòng. Vai
trò của ngân sách nhà nước được thể hiện:
Thứ nhất, NSNN là kế hoạch tài chính vĩ mơ trong các kế hoạch tài
chính của Nhà nước để quản lý các hoạt động kinh tế - xã hội, nó có vị trí
Bộ Tài chính (2003), Luật NSNN
và các văn bản hướng dẫn thực hiện
5
13
quan trọng góp phần định hướng phát triển sản xuất, hình thành cơ cấu kinh tế
mới, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế ổn định và bền vững.
Thứ hai, xét về mặt thực thể, NSNN là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất
của nhà nước. Nguồn hình thành của quỹ ngân sách là từ tổng sản phẩm quốc
nội và từ các nguồn tài chính khác. Mục đích sử dụng của quỹ ngân sách là
duy trì sự tồn tại, đảm bảo hoạt động, thực hiện các chức năng nhiệm vụ của
Nhà nước.
Thứ ba, NSNN là khâu chủ đạo trong hệ thống các khâu tài chính, vì
NSNN do Nhà nước nắm giữ, chi phối và là cơng cụ để nhà nước kiểm sốt vĩ
mô và cân đối vĩ mô. Việc sử dụng ngân sách có ý nghĩa quốc gia, với phạm
vi tác động rộng lớn và được sử dụng chủ yếu cho các nhu cầu có tính chất
tồn xã hội.
+ NSNN góp phần điều tiết thị trường, bình ổn giá cả và kiềm chế lạm
phát.
+ NSNN là công cụ để điều tiết thu nhập, góp phần giải quyết các vấn
đề xã hội và bảo vệ mơi trường.
Chính vì vậy thơng qua sự vận động của vốn NSNN, Nhà nước thực
hiện hướng dẫn, chi phối, kiểm sốt các nguồn lực tài chính khác của quốc
gia.6
2.1.7. Hệ thống ngân sách nhà nước:
Hệ thống ngân sách nhà nước được hiểu là tổng thể các cấp ngân sách có
mối quan hệ hữu cơ với nhau trong quá trình thực hiện nhiệm vụ thu, chi của
mỗi cấp ngân sách.
Ở nước ta, tổ chức hệ thống ngân sách nhà nước gắn bó chặt chẽ với
việc tổ chức bộ máy nhà nước và vai trị, vị trí của bộ máy đó trong q trình
phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Hệ thống ngân sách nhà nước gồm:
ngân sách trung ương và ngân sách địa phương.
Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các
cấp có Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân. Phù hợp với mơ hình tổ chức
chính quyền Nhà nước ta hiện nay. Ngân sách địa phương bao gồm:
- Ngân sách cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là
ngân sách cấp tỉnh).
Bộ Tài chính (2003), Luật NSNN
và các văn bản hướng dẫn thực hiện
6
14
- Ngân sách cấp huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là
ngân sách cấp huyện).
- Ngân sách cấp xã, phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp
xã).
7
Sơ đồ hệ thống ngân sách nhà nước
NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
NGÂN SÁCH
TRUNG ƯƠNG
NGÂN SÁCH
ĐỊA PHƯƠNG
NGÂN SÁCH
CẤP TỈNH
NGÂN SÁCH
HUYỆN
NGÂN SÁCH
CẤP HUYỆN
NGÂN SÁCH
CẤP XÃ
2.2. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
2.2.1. Khái niệm về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
Hệ thống chính quyền nhà nước được tổ chức thành nhiều cấp và mỗi
cấp đều được phân giao những nhiệm vụ nhất định. Để thực hiện những
nhiệm vụ đó, mỗi cấp lại được phân giao những quyền hạn cụ thể về nhân sự,
kinh tế, hành chính và ngân sách. Việc hình thành hệ thống ngân sách nhà
nước gồm nhiều cấp thì việc phân cấp ngân sách nhà nước là một tất yếu
khách quan. Bởi vì mỗi cấp ngân sách nhà nước đều có nhiệm vụ thu, chi
mang tính độc lập. Trong việc tổ chức quản lý tài chính nhà nước nếu cơ chế
phân cấp quản lý ngân sách nhà nước được thiết lập phù hợp thì tình hình
quản lý tài chính và ngân sách nhà nước sẽ được cải thiện góp phần thúc đẩy
sự phát triển ổn định của nền kinh tế - xã hội.
Bộ Tài chính (2003), Luật NSNN
và các văn bản hướng dẫn thực hiện
7
15
Sự phân giao về ngân sách cho các cấp chính quyền làm nảy sinh khái
niệm về phân cấp quản lý ngân sách. Có thể hiểu về phân cấp quản lý ngân
sách nhà nước như sau:
Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước là việc phân định phạm vi trách
nhiệm, quyền hạn của các cấp chính quyền nhà nước từ Trung ương tới địa
phương trong quá trình tổ chức tạo lập và sử dụng ngân sách nhà nước phục
vụ cho việc thực thi chức năng nhiệm vụ của nhà nước.
Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước chỉ xảy ra khi ở đó có nhiều cấp
ngân sách, phân cấp ngân sách thể hiện mối quan hệ giữa các cấp chính quyền
địa phương.8
2.2.2. Mục tiêu của phân cấp quản lý NSNN
Một là, phát huy tính năng động sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách
nhiệm của chính quyền các cấp, nhằm phục vụ tốt nhất nhiệm vụ phát triển
kinh tế, đảm bảo an ninh quốc phịng, xố đói giảm nghèo, thúc đẩy nền kinh
tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa phát triển, thúc đẩy hội nhập kinh tế
quốc tế và khu vực, đẩy mạnh tiến trình cải cách hành chính.
Hai là, tạo ra sự đồng bộ thống nhất trong hệ thống thể chế, văn bản
quy phạm pháp luật gắn với đổi mới cơ chế và đảm bảo quyền tự chủ tự chịu
trách nhiệm của các đơn vị cơ sở. Đảm bảo sự quản lý tập trung, thống nhất
về nguồn lực để đảm bảo khả năng điều tiết vĩ mô nền kinh tế, nâng cao hiệu
lực, hiệu quả quản lý nhà nước, thúc đẩy phát triển kinh tế ở từng địa phương.
Ba là, làm rõ quyền hạn và trách nhiệm, nguồn lực và nhiệm vụ của các
cấp chính quyền trong quản lý sử dụng NSNN, giải quyết tốt mối quan hệ tài
chính giữa các ngành và địa bàn lãnh thổ. Khắc phục những chồng chéo hoặc
thiếu sót trong từng nội dung quản lý
Bốn là, tạo ra mối liên kết đồng thuận giữa các cơ quan Tài chính, cơ
quan Kế hoạch đầu tư và các ngành chức năng liên quan với chính quyền các
cấp trong quản lý NSNN.
2.2.3. Vai trò của phân cấp quản lý ngân sách nhà nước:
Một là, đối với quản lý hành chính nhà nước: Việc phân cấp quản lý
ngân sách nhà nước là công cụ cần thiết khách quan để phục vụ cho việc phân
cấp quản lý hành chính và có tác động quan trọng đến hiệu quả của quản lý
hành chính từ Trung ương đến địa phương.
Bộ Tài chính (2003), Luật NSNN
và các văn bản hướng dẫn thực hiện
8
16
Ngân sách nhà nước cung cấp phương tiện tài chính cho các cấp chính
quyền nhà nước từ Trung ương đến địa phương hoạt động. Tuy nhiên phân
cấp quản lý ngân sách nhà nước khơng phụ thuộc hồn tồn vào phân cấp
hành chính mà nó có tính độc lập tương đối trong việc thực hiện mục tiêu
phân phối hợp lý nguồn lực quốc gia. Một cơ chế phân cấp quản lý ngân sách
hợp lý sẽ tạo điều kiện giúp chính quyền nhà nước thực hiện tốt các chức
năng, nhiệm vụ của mình. Ngược lại phân cấp khơng hợp lý sẽ gây cản trở,
khó khăn đối với q trình quản lý của các cấp hành chính nhà nước.
Hai là, đối với điều hành vĩ mô nền kinh tế: Phân cấp quản lý ngân
sách nhà nước hợp lý không chỉ đảm bảo phương tiện tài chính cho việc duy
trì phát triển hoạt động của các cấp chính quyền nhà nước từ Trung ương đến
các địa phương mà còn tạo điều kiện phát huy được các lợi thế nhiều mặt của
từng vùng địa phương trong cả nước. Nó cho phép quản lý và kế hoạch hoá
ngân sách nhà nước tốt hơn, điều chỉnh mối quan hệ giữa các cấp chính quyền
cũng như mối quan hệ giữa các cấp ngân sách để phát huy vai trị là cơng cụ
điều chỉnh vĩ mơ ngân sách nhà nước.
Cơ chế phân cấp quản lý ngân sách nhà nước có tác động quan trọng
đến hoạt động điều hành vĩ mơ nền kinh tế của nhà nước thơng qua chính
sách tài khố, vì mức độ phân cấp giữa Trung ương và địa phương có tác
động lớn đối với mục tiêu điều chỉnh kinh tế bằng chính sách tài khố của nhà
nước. Chính sách tài khố là cơng cụ quan trọng nhất trong tay nhà nước để
điều hành kinh tế vĩ mô. Chủ trương và định hướng thu, chi ngân sách nhà
nước theo hướng “nới lỏng” hay “thắt chặt” là những biện pháp cốt yếu của
Chính phủ để ứng phó với những diễn biến của nền kinh tế nhằm đạt được
mục tiêu tăng trưởng, ổn định và phát triển bền vững. Nếu mức độ phân cấp
tập trung về phía Trung ương lớn thì quá trình điều chỉnh được thực thi nhanh
hơn và ngược lại nếu mức độ phân cấp tập trung về phía địa phương nhiều
hơn sẽ dẫn đến thời gian điều chỉnh chậm hơn bởi vì khi địa phương được
phân cấp mạnh thì quyền hạn trong thu, chi ngân sách địa phương được mở
rộng và linh hoạt hơn. Chính vì vậy cần xây dựng một phương án phân cấp
hợp lý để vừa đảm bảo thực hiện được mục tiêu của chính sách tài khố vừa
tránh được việc tập trung q cao.9
2.2.4. Nguyên tắc cơ bản trong phân cấp quản lý NSNN
Để đảm bảo phân cấp quản lý ngân sách nhà nước đem lại kết quả tốt
cần quán triệt đầy đủ các nguyên tắc cơ bản sau:
Bộ Tài chính (2003), Luật NSNN
và các văn bản hướng dẫn thực hiện
9
17
Một là, phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội, quốc phòng, an
ninh của nhà nước và năng lực quản lý của mỗi cấp trên địa bàn
- Phân cấp quản lý ngân sách của các cấp chính quyền khơng tách rời
phân cấp quản lý kinh tế - xã hội. Mỗi đơn vị hành chính có chức năng và
nhiệm vụ quản lý kinh tế - xã hội theo phân cấp phù hợp với đặc điểm của
mỗi cấp chính quyền. Do đó cần phải xem xét về chức năng thực tế và quy
mô nhiệm vụ từng cấp hành chính để có quy định phân thành một cấp ngân
sách hay chỉ là một đơn vị dự toán. Phân cấp quản lý ngân sách phải gắn với
mơ hình tổ chức bộ máy nhà nước, phải phù hợp và tương ứng với mơ hình tổ
chức các cơ quan cơng quyền, gắn với thực trạng nền kinh tế và phải được
đánh giá trên các khía cạnh chủ yếu như cơ cấu kinh tế, cơ cấu ngành nghề,
tốc độ tăng trưởng, năng suất, hiệu quả thu nhập và phân phối thu nhập...Thực
trạng kinh tế mỗi địa phương sẽ quyết định đến nguồn lực tài chính ở địa
phương đó. Phân cấp nguồn lực tài chính ở mỗi địa phương phải quan hệ chặt
chẽ với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội trên địa bàn. Vì vậy phân cấp quản
lý ngân sách phải phù hợp, nhằm đảm bảo điều kiện vật chất để thực thi
nhiệm vụ một cách hiệu quả.
Khi phân cấp nguồn thu chú trọng khả năng đáp ứng nhu cầu chi tại
chỗ, khuyến khích khai thác thu và phải phù hợp với điều kiện, đặc điểm của
từng vùng. Nguồn thu gắn liền với vai trị quản lý của cấp chính quyền nào thì
phân cấp cho ngân sách cấp Chính quyền đó.
+ Phân cấp tối đa nguồn thu trên địa bàn để bảo đảm nhiệm vụ chi được
giao; hạn chế bổ sung từ ngân sách cấp trên.
+ Hạn chế phân cấp cho nhiều cấp ngân sách đối với các nguồn thu có
quy mô nhỏ.
+ Bảo đảm tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu cho ngân sách
cấp mình và ngân sách các cấp dưới không được vượt quá tỷ lệ phần trăm (%)
phân chia quy định của cấp trên về từng khoản thu được phân chia.
Trên cơ sở nguồn thu ngân sách các cấp được hưởng (các khoản thu
được hưởng 100%; các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm %) ngân
sách các cấp lập dự toán thu NSNN trên địa bàn, và dự toán chi ngân sách địa
phương. Về nguyên tắc ngân sách địa phương không được bội chi nên khi cân
đối ngân sách địa phương, nguồn thu ngân sách địa phương được hưởng
không đáp ứng được yêu cầu chi của địa phương thì sẽ áp dụng phương pháp
bổ sung cân đối.
Phân cấp nhiệm vụ chi phải gắn với thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh
tế - xã hội của mỗi cấp chính quyền địa phương, đặc biệt là những vấn đề liên
quan mật thiết đến đời sống dân cư trên địa bàn.
18
- Nhiệm vụ chi của ngân sách cấp nào ngân sách cấp đó đảm bảo; việc
ban hành và thực hiện chính sách, chế độ làm tăng chi ngân sách phải có giải
pháp đảm bảo nguồn tài chính phù hợp với khả năng cân đối của ngân sách
từng cấp.
- Trường hợp cơ quan quản lý nhà nước cấp trên uỷ quyền cho cơ quan
quản lý nhà nước cấp dưới thực hiện nhiệm vụ chi của mình, thì phải chuyển
kinh phí từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới để thực hiện nhiệm vụ.
- Việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa ngân sách các cấp chính
quyền địa phương do Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định, thời gian thực
hiện phân cấp này phải phù hợp với thời kỳ ổn định ngân sách ở địa phương;
cấp xã được tăng cường nguồn thu, phương tiện và cán bộ quản lý tài chính ngân sách để quản lý tốt, có hiệu quả các nguồn lực tài chính trên địa bàn
được phân cấp.
Ngân sách nhà nước là tiền của công dân đóng góp, việc sử dụng
NSNN tiết kiệm, hiệu quả hay không phụ thuộc rất nhiều yếu tố, song yếu tố
năng lực và trình độ quản lý của chính quyền các cấp đóng vai trị quan trọng.
Trong q trình phân cấp quản lý ngân sách nếu khơng tính đến năng lực
quản lý, điều hành của chính quyền địa phương sẽ có khả năng làm phương
hại đến lợi ích quốc gia, khơng những sử dụng khơng có hiệu quả, khơng phát
huy được vai trò của NSNN trong việc thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội của
địa phương mà còn gây thất thốt, lãng phí nguồn lực tài chính quốc gia. Vì
vậy cần nâng cao năng lực của các cấp chính quyền trong quản lý nguồn lực
công trước khi phân cấp mạnh cho họ.
Hai là, đảm bảo vai trò chủ đạo của Trung ương và vị trí độc lập của
ngân sách địa phương trong hệ thống NSNN thống nhất. Trong nền kinh tế thị
trường, ngân sách trung ương ngoài việc thực hiện các nhiệm vụ lớn, quan
trọng như quốc phòng, an ninh, ngoại giao, đầu tư phát triển còn phải tổ chức
quản lý và điều tiết mọi hoạt động kinh tế, thực hiện ổn định kinh tế vĩ mơ.
Chính quyền cấp trên cũng có nhiệm vụ quan trọng lớn hơn chính quyền cấp
dưới. Để thực hiện nhiệm vụ, mỗi cấp chính quyền cần có trong tay nguồn lực
tài chính nhất định, chính quyền cấp trên cần có nguồn lực tài chính lớn hơn
cấp dưới nhưng phải đảm nhận cấp kinh phí đáp ứng cho các nhiệm vụ, yêu
cầu to lớn và trọng đại có liên quan đến quốc gia hoặc phạm vi lãnh thổ rộng
lớn hơn. Ngân sách các cấp chính quyền địa phương phải nâng cao tính chủ
động sáng tạo trong việc phân bổ, khai thác tiềm năng thế mạnh của địa
phương, làm cho nguồn lực tài chính quốc gia thêm dồi dào. Muốn vậy ngân
sách các cấp chính quyền ở địa phương phải có vị trí độc lập trong hệ thống
NSNN thống nhất.
