Phân quyền giữa cơ quan nhà nước ở trung ương với chính quyền địa phương cấp tỉnh từ thực tiễn tỉnh bình phước

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

LÊ ANH TUẤN

PHÂN QUYỀN GIỮA CƠ QUAN NHÀ NƢỚC
Ở TRUNG ƢƠNG VỚI CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG CẤP TỈNH
TỪ THỰC TIỄN TỈNH BÌNH PHƢỚC

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH

HÀ NỘI - 2018


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

LÊ ANH TUẤN

PHÂN QUYỀN GIỮA CƠ QUAN NHÀ NƢỚC
Ở TRUNG ƢƠNG VỚI CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG CẤP TỈNH
TỪ THỰC TIỄN TỈNH BÌNH PHƢỚC

Chuyên ngành: Luật hiến pháp và luật hành chính
Mã số: 60 38 01 02

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH

Ngƣời hƣớng dẫn khoa học: GS.TS Phạm Hồng Thái

HÀ NỘI - 2018


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan Luận văn: “Phân quyền giữa cơ quan nhà nước ở trung
ương với chính quyền địa phương cấp tỉnh từ thực tiễn tỉnh Bình Phước” là cơng
trình nghiên cứu khoa học của riêng tơi.
Nội dung của Luận văn có tham khảo và sử dụng các tài liệu, thông tin được
đăng tải trên các tác phẩm, tạp chí khoa học, kết quả nghiên cứu của các đề tài khoa
học (theo Danh mục tài liệu tham khảo).
Các số liệu trong Luận văn là trung thực và có nguồn gốc cụ thể, rõ ràng. Các
kết quả nêu trong Luận văn chưa từng được công bố trong bất kỳ cơng trình khoa
học nào khác.
Tác giả Luận văn

Lê Anh Tuấn


LỜI CẢM ƠN
Để hồn thành chương trình cao học và viết luận văn này, tôi đã nhận
được sự hướng dẫn, giúp đỡ của quý thầy, cô giảng dạy tại Học viện Hành
chính quốc gia.
Đặc biệt, tơi xin bày tỏ biết ơn sâu sắc đến Giáo sư, Tiến sỹ Phạm Hồng
Thái đã tận tình hướng dẫn giúp tơi hồn thành luận văn này.
Trong quá trình thực hiện đề tài luận văn thạc sỹ: “Phân quyền giữa cơ

quan nhà nước ở trung ương với chính quyền địa phương cấp tỉnh từ thực tiễn
tỉnh Bình Phước”, tơi đã nhận được sự hỗ trợ và tạo điều kiện thuận lợi, đóng
góp đáng quý của các thầy cô và bạn bè đồng nghiệp tại cơ quan. Mặc dù có
nhiều nỗ lực và cố gắng nhưng chắc chắn Luận văn vẫn cịn nhiều thiếu sót,
tác giả mong được tiếp nhận những đóng góp của các thầy, cơ giáo để hồn
thiện thêm luận văn này.
Tác giả Luận văn

Lê Anh Tuấn


MỤC LỤC

LỜI CAM ĐOAN
LỜI CẢM ƠN
MỤC LỤC
DANH MỤC NHỮNG TỪ VIẾT TẮT
MỞ ĐẦU ........................................................................................................................1
Chƣơng 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ PHÂN QUYỀN GIỮA CƠ
QUAN NHÀ NƢỚC Ở TRUNG ƢƠNG VÀ CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG
.........................................................................................................................................8
1.1. Khái niệm, đặc điểm, vai trò của phân quyền ...................................................8
1.1.1. Khái niệm phân quyền ................................................................................8
1.1.2. Đặc điểm của phân quyền giữa trung ương và địa phương ở Việt Nam....... 13
1.1.3. Vai trò của phân quyền giữa trung ương và địa phương ...................... 14
1.2. Cơ sở pháp lý về phân quyền giữa trung ương và địa phương ..................... 17
1.3. Các yếu tố ảnh hưởng đến phân quyền giữa trung ương và địa phương ..... 21
1.4. Chính quyền địa phương cấp tỉnh và nội dung phân quyền giữa chính quyền
trung ương với chính quyền cấp tỉnh ..................................................................... 23
1.5. Kinh nghiệm phân quyền giữa cơ quan nhà nước ở trung ương và chính

quyền địa phương ở một số quốc gia trên thế giới và những giá trị tham khảo.. 28
1.5.1. Phân quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương ở
nước Đức ............................................................................................................. 28
1.5.2. Phân quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương ở
nước Pháp ........................................................................................................... 32
1.5.3. Những giá trị tham khảo về phân quyền giữa cơ quan nhà nước ở trung
ương và chính quyền địa phương cho Việt Nam .............................................. 35
Tiểu kết chƣơng 1 ...................................................................................................... 38


Chƣơng 2. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VÀ THỰC HIỆN CÁC QUY ĐỊNH
PHÁP LUẬT VỀ PHÂN QUYỀN GIỮA CƠ QUAN NHÀ NƢỚC Ở TRUNG
ƢƠNG VỚI CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG CẤP TỈNH Ở TỈNH BÌNH
PHƢỚC TRÊN CÁC LĨNH VỰC NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC, ĐẦU TƢ
CÔNG VÀ QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI ........................................................................... 39
2.1. Khái quát về điều kiện kinh tế - xã hội tỉnh Bình Phước và yêu cầu đối với
phân quyền............................................................................................................... 39
2.2. Thực trạng quy định của pháp luật về phân quyền giữa cơ quan nhà nước ở
trung ương với chính quyền cấp tỉnh trên lĩnh vực ngân sách nhà nước, đầu tư
công và quản lý đất đai ........................................................................................... 42
2.2.1. Quy định của pháp luật về phân quyền giữa cơ quan nhà nước ở trung
ương và chính quyền cấp tỉnh trên lĩnh vực ngân sách nhà nước ................... 42
2.2.2. Quy định của pháp luật về phân quyền giữa cơ quan nhà nước ở trung
ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực đầu tư công .............................. 45
2.2.3. Quy định của pháp luật về phân quyền giữa cơ quan nhà nước ở trung
ương và chính quyền cấp tỉnh trong quản lý đất đai ........................................ 49
2.3. Thực tiễn thực hiện các quy định của pháp luật về phân quyền giữa cơ quan
nhà nước ở trung ương và chính quyền địa phương cấp tỉnh ở tỉnh Bình Phước 52
2.3.1. Thực tiễn thực hiện các quy định của pháp luật về phân quyền giữa cơ
quan nhà nước ở trung ương và chính quyền cấp tỉnh ở tỉnh Bình Phước trong

lĩnh vực ngân sách nhà nước ............................................................................. 52
2.3.2. Thực tiễn thực hiện các quy định của pháp luật về phân quyền giữa cơ
quan nhà nước ở trung ương và chính quyền cấp tỉnh ở tỉnh Bình Phước trong
lĩnh vực đầu tư công ........................................................................................... 59
2.3.3. Thực tiễn thực hiện các quy định pháp luật về phân quyền giữa cơ quan
nhà nước ở trung ương và chính quyền cấp tỉnh ở tỉnh Bình Phước trong lĩnh
vực quản lý đất đai ............................................................................................. 61
2.4. Đánh giá ........................................................................................................... 65
2.4.1. Ưu điểm ..................................................................................................... 65


2.4.2. Hạn chế ..................................................................................................... 67
2.4.3. Nguyên nhân của hạn chế ........................................................................ 68
Tiểu kết chƣơng 2 ...................................................................................................... 70
Chƣơng 3. QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP NHẰM TĂNG CƢỜNG PHÂN
QUYỀN GIỮA CƠ QUAN NHÀ NƢỚC Ở TRUNG ƢƠNG VÀ CHÍNH
QUYỀN CẤP TỈNH TỪ THỰC TIỄN TỈNH BÌNH PHƢỚC ......................... 71
3.1. Quan điểm tăng cường phân quyền giữa cơ quan nhà nước ở trung ương và
chính quyền cấp tỉnh ............................................................................................... 71
3.2. Giải pháp để tăng cường phân quyền giữa cơ quan nhà nước ở trung ương
và chính quyền cấp tỉnh từ thực tiễn tỉnh Bình Phước ......................................... 77
3.2.1. Nhóm giải pháp liên quan đến trung ương ............................................. 77
3.2.2. Nhóm giải pháp liên quan đến chính quyền cấp tỉnh ở tỉnh Bình Phước
.............................................................................................................................. 80
Tiểu kết chƣơng 3 ...................................................................................................... 83
KẾT LUẬN ................................................................................................................ 84
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO............................................................... 85


DANH MỤC CÁC BẢNG

Bảng 2.1. Cân đối quyết toán ngân sách địa phương năm 2013 ............................. 56
Bảng 2.2. Cân đối quyết toán ngân sách địa phương năm 2015 .............................. 58


DANH MỤC NHỮNG TỪ VIẾT TẮT

STT Ký hiệu

Nguyên nghĩa

1

NSNN

Ngân sách nhà nước

2

NSĐP

Ngân sách địa phương

3

HĐND

Hội đồng nhân dân

4

UBND

Ủy ban nhân dân

5

CQĐP

Chính quyền địa phương


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Phân quyền, phát huy tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa
phương đang ngày càng trở thành một nhu cầu cấp thiết. Việc phân quyền giữa
trung ương và địa phương làm sao để: Một mặt, nhằm phát huy tính năng động,
sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương trên cơ
sở phân định rõ, cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của mỗi cấp trong bộ
máy chính quyền nhà nước; mặt khác, bảo đảm sự quản lý tập trung, thống nhất
và thông suốt của chính quyền trung ương, tăng cường kỷ luật, kỷ cương để
nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước phục vụ tốt hơn nhu cầu và lợi ích
của nhân dân, thúc đẩy kinh tế - xã hội ở từng địa phương phát triển, trên cơ sở
phát huy thế mạnh của mỗi địa phương trong một nhà nước thống nhất là vấn đề
cần được tiếp tục nghiên cứu một khách khoa học và thấu đáo.
Thực hiện chủ trương phân cấp, phân quyền, thời gian qua, chính quyền
địa phương ở nước ta, nhất là chính quyền cấp tỉnh đã được trao nhiều nhiệm vụ,
quyền hạn và đã góp phần vào phát triển kinh tế, ổn định xã hội tại địa phương.
Tuy nhiên, khi thực hiện phân cấp vẫn tồn tại một số hạn chế như tình trạng lạm
quyền hay thiếu nguồn lực để thực hiện nhiệm vụ được phân quyền.
Hiến pháp Việt Nam năm 2013 đã đặt nền tảng cho phân quyền, phân cấp

giữa trung ương và địa phương thông qua quy định tại điều 112: “Nhiệm vụ,
quyền hạn của chính quyền địa phương được xác định trên cơ sở phân định
thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và của mỗi
cấp chính quyền địa phương”.
Cụ thể hóa quan điểm này, Luật tổ chức chính quyền địa phương năm
2015 quy định: tại Điều 11, “Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương
các cấp được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà
nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương theo
1


hình thức phân quyền, phân cấp”; tại điều 12, Phân quyền cho chính quyền địa
phương:
1. Việc phân quyền cho mỗi cấp chính quyền địa phương phải được quy
định trong các luật.
2. Chính quyền địa phương tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong việc thực
hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được phân quyền.
3. Cơ quan nhà nước cấp trên trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của
mình có trách nhiệm thanh tra, kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp trong việc thực
hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được phân quyền cho các cấp chính quyền địa
phương”.
Thực hiện chủ trương đẩy mạnh phân quyền, phân cấp cho chính quyền
địa phương, đặc biệt sau Nghị quyết 08/2004/NQ-CP về tiếp tục đẩy mạnh phân
cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc
trung ương, chính quyền cấp tỉnh đã được trao nhiều quyền trong quản lý quy
hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quản lý đất đai, tài nguyên khoáng
sản, tài nguyên nước, trong tổ chức bộ máy và nhân sự…Điều này đã góp phần
tạo động lực cho phát triển kinh tế và ổn định xã hội ở nhiều tỉnh thành trên cả
nước. Tuy nhiên, đánh giá thực hiện kết quả phân cấp, phân quyền trong thời
gian thực hiện Nghị quyết 08/2004, nhiều chuyên gia khoa học và những người

làm thực tiễn cho rằng phân cấp, phân quyền giữa chính quyền trung ương và
chính quyền địa phương ở nước ta còn nhiều hạn chế như tình trạng chính quyền
địa phương cấp tỉnh lạm quyền trong thực hiện quyền hạn (cấp phép xây dựng,
khai thác khoáng sản tràn lan ảnh hưởng đến tài nguyên quốc gia…), chính
quyền địa phương thiếu nguồn lực nhất là tài chính để thực hiện nhiệm vụ.
Điều này đòi hỏi cần nghiên cứu làm rõ những vấn đề lý luận, pháp lý về
phân quyền, thực tiễn thực hiện các quy định của pháp luật về phân quyền của
chính quyền địa phương, đưa ra những khuyến nghị khoa học để hoàn thiện các

2


quy định của pháp luật về phân quyền, và các giải pháp nâng cao hiệu quả của
phân quyền giữa trung ương và địa phương.
Để góp phần nâng cao nhận thức về phân quyền giữa trung ương và địa
phương, tác giả Luận văn lựa chọn đề tài “Phân quyền giữa cơ quan nhà nước
ở trung ương với chính quyền địa phương cấp tỉnh từ thực tiễn tỉnh Bình
Phước” làm luận văn tốt nghiệp của mình.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Nghiên cứu về phân quyền trong thời gian gần đây ngày càng thu hút sự
quan tâm của Đảng, Chính phủ, của khơng ít các ngành, các cấp, các nhà quản lý
xã hội, các nhà khoa học. Một số cơ quan, tổ chức đã tổ chức các buổi hội thảo,
tọa đàm về phân cấp, phân quyền; một số nhà khoa học có các bài viết, các cơng
trình nghiên cứu. Nội dung được đề cập đến chủ yếu liên quan đến quan niệm,
quan điểm về phân quyền, kinh nghiệm quốc tế về phân quyền giữa trung ương
và địa phương, phân tích thực trạng thực hiện phân quyền và đề xuất các phương
hướng, giải pháp nhằm hoàn thiện một cách hiệu quả phân quyền giữa trung
ương và địa phương ở Việt Nam.
Thứ nhất, về quan niệm “phân quyền” và các quan niệm có liên quan như
“phân cấp”, “phân cấp quản lý hành chính nhà nước”, “phân cơng”, có thể kể

đến các cơng trình nghiên cứu như “Phân quyền và phân cấp trong quản lý nhà
nước - Một số khía cạnh lý luận - thực tiễn và pháp lý” của GS.TS Phạm Hồng
Thái đăng trong Kỷ yếu hội thảo khoa học “Phân công, phân cấp, phân quyền ở
Việt Nam – Thực trạng và giải pháp” năm 2016; bài viết “Khái niệm tập quyền,
tản quyền và phân quyền” (2010) đăng trên Tạp chí Khoa học đại học quốc gia
Hà Nội của tác giả Nguyễn Cửu Việt; cuốn sách “Phân cấp quản lý nhà nước ở
Việt Nam, thực trạng và triển vọng” (Nxb Công an nhân dân, năm 2011) do
GS.TS Phạm Hồng Thái, GS.TS Nguyễn Đăng Dung, TS Nguyễn Ngọc Chí
đồng chủ biên; cuốn sách “Phân cấp quản lý nhà nước, Lý luận và thực tiễn”

3


(Nxb Chính trị quốc gia, năm 2014) của PGS.TS Võ Kim Sơn. Các cơng trình
nghiên cứu kể trên đã luận giải theo những cách thức khác nhau về thuật ngữ
“phân quyền” và các thuật ngữ khác liên quan; điều này cho thấy sự đa dạng và
không thống nhất trong quan điểm của các nhà khoa học về vấn đề phân quyền.
Thứ hai, về kinh nghiệm quốc tế đối với vấn đề phân quyền giữa trung
ương và địa phương, có thể kể đến một số cơng trình khoa học như bài viết “Các
mơ hình chính quyền địa phương và sự phân chia chức năng, nhiệm vụ” (Kỷ yếu
hội thảo Phân cấp quản lý nhà nước: lý luận, thực tiễn và kinh nghiệm trên thế
giới và Việt Nam, năm 2010) của TS Nguyễn Sỹ Dũng; bài viết “Kinh nghiệm
phân cấp quản lý ngân sách của một số quốc gia trên thế giới” (đăng trên Tạp
chí tổ chức nhà nước, số 12/2011) của Th.S Lê Toàn Thắng; bài viết “Một số
vấn đề về phân cấp quản lý nhà nước ở CHLB Đức” (đăng trên tạp chí Tổ chức
nhà nước, số 8/2001) của tác giả Nguyễn Hồng Hạnh. Những cơng trình khoa
học trên đã giới thiệu và phân tích cách thức phân quyền giữa trung ương và địa
phương ở một số quốc gia trên thế giới và gợi mở những ý tưởng hữu ích đối với
việc phân định thẩm quyền giữa trung ương và địa phương ở Việt Nam hiện nay.
Thứ ba, bàn về thực trạng thực hiện phân quyền ở nước ta cũng như đề

xuất một số giải pháp thực hiện có hiệu quả phân quyền, có thể kể đến các cơng
trình nghiên cứu như cuốn sách “Về phân định thẩm quyền giữa chính quyền
trung ương và chính quyền địa phương tại Việt Nam hiện nay” (Nxb Chính trị
Quốc gia, Hà Nội - 2015) do TS Nguyễn Văn Cương chủ biên; bài viết “Thực
trạng và xu hướng phân cấp quản lý giữa Trung ương và địa phương ở Việt
Nam” (Kỷ yếu Hội thảo Phân cấp quản lý nhà nước: Lý luận, thực tiễn và kinh
nghiệm trên thế giới và Việt Nam, Tam Đảo - 2010) của TS Hoàng Thị Ngân;
bài viết “Thực trạng phân cấp, phân quyền và vấn đề tự quản ở Việt Nam” (tại
Hội thảo Tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam: Những vấn đề lý luận và
thực tiễn, Ninh Thuận, năm 2013) của PGS.TS Nguyễn Minh Phương. Một số

4


cơng trình nghiên cứu kể trên đã phần nào làm rõ được thực trạng thực hiện phân
cấp, phân quyền ở nước ta trong giai đoạn trước khi có Hiến pháp năm 2013 và
Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 ra đời đồng thời đề xuất các
giải pháp về mặt nhận thức, về xây dựng pháp luật (sửa đổi Hiến pháp và các
luật liên quan), về con người….nhằm thực hiện có hiệu quả chủ trương phân
quyền giữa trung ương và địa phương của Đảng và Nhà nước ta.
Như vậy, có thể thấy rằng, phân quyền giữa trung ương và địa phương là
một nội dung được rất nhiều các nhà khoa học quan tâm nghiên cứu thấu đáo để
phục vụ cho công cuộc cải cách tổ chức bộ máy nhà nước nói chung và đổi mới
hoạt động của chính quyền địa phương nói riêng. Tuy vậy, phần lớn các cơng
trình khoa học kể trên chủ yếu phân tích quan điểm về phân quyền ở các quốc
gia trên thế giới; cách hiểu về phân quyền ở nước ta và thực trạng thực hiện phân
cấp, phân quyền trước khi có Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền
địa phương năm 2015. Do đó, việc tác giả Luận văn lựa chọn đề tài “Phân quyền
giữa cơ quan nhà nước ở trung ương với chính quyền địa phương cấp tỉnh từ
thực tiễn tỉnh Bình Phước” có ý nghĩa thời sự khi quan điểm về phân quyền giữa

trung ương và địa phương đã được luật hóa thơng qua Hiến pháp năm 2013 và
Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015. Hơn nữa, chưa có cơng trình
khoa học nào trực tiếp nghiên cứu về phân quyền giữa trung ương và địa phương
trên địa bàn tỉnh Bình Phước. Do vậy, Luận văn này là cơng trình khoa học đầu
tiên nghiên cứu riêng về thực trạng thực hiện các quy định của pháp luật về phân
quyền tại tỉnh Bình Phước và đề ra một số giải pháp khả thi nhằm tổ chức một
cách tốt nhất việc phân quyền giữa trung ương và địa phương.
3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn
- Mục đích:
Làm rõ thực trạng về phân quyền và tác dụng cũng như hệ quả của việc
phân quyền giữa cơ quan nhà nước ở trung ương và chính quyền địa phương cấp
tỉnh góp phần hoàn thiện pháp luật về phân quyền, đề xuất những giải pháp

5


nhằm giải quyết và xây dựng mối quan hệ về phân quyền giữa trung ương và địa
phương một cách hợp lý, khoa học và hiệu quả nhất.
- Nhiệm vụ:
+ Luận văn tiến hành phân tích, so sánh, tổng hợp... để làm rõ hơn các lý
luận, các quy định pháp luật về phân quyền giữa Trung ương và địa phương đặc
biệt là trung ương và cấp tỉnh;
+ Đánh giá thực tiễn việc thực hiện pháp luật về phân quyền trong khoảng
thời gian từ năm 2013 đến năm 2017 trên địa bàn một tỉnh ( Bình Phước);
+ Đánh giá, chỉ ra những ưu điểm, hạn chế, tồn tại, bất cập trong các quy
định pháp luật về phân quyền;
+ Qua nghiên cứu lý luận, đánh giá thực tiễn, đề xuất những phương
hướng, giải pháp góp phần hồn thiện các quy định pháp luật về phân quyền
giữa trung ương và địa phương.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu

- Đối tượng nghiên cứu:
Các quy định pháp luật về phân quyền trên một số lĩnh vực giữa trung
ương và chính quyền cấp tỉnh và việc tổ chức thực hiện các quy định trên.
- Phạm vi nghiên cứu:
Phân quyền giữa trung ương và địa phương là vấn đề lớn bởi phạm vi các
lĩnh vực được phân quyền, về cấp hành chính có cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã, vì
vậy luận văn chỉ tập trung nghiên cứu phân quyền giữa trung ương và chính
quyền cấp tỉnh trong một số lĩnh vực: thực hiện ngân sách, đầu tư cơng và quản
lý đất đai trên địa bàn tỉnh Bình Phước từ năm 2013 đến 2017. Đây cũng là sự tự
giới hạn để nghiên cứu.
5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu
- Phương pháp luận: Chủ nghĩa duy vật biện chứng, chủ nghĩa duy vật
lịch sử, phép biện chứng duy vật...

6


- Phương pháp nghiên cứu: Tổng hợp, phân tích, thống kê, so sách, quy
nạp, diễn dịch...
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
- Ý nghĩa lý luận của luận văn:
Với sự phân tích cơ sở lý luận về phân quyền giữa trung ương và địa
phương, Luận văn là nguồn tài liệu hữu ích để các độc giả trong và ngoài nước
tham khảo, kế thừa và phát triển khi cần thiết tìm hiểu về vấn đề phân quyền
giữa trung ương và địa phương ở Việt Nam.
- Ý nghĩa thực tiễn của luận văn:
Kết quả nghiên cứu của luận văn sẽ tiếp tục gợi mở phương hướng, giải
pháp mới để tiếp tục cải cách bộ máy hành chính nhà nước nói chung và thực
hiện phân quyền có hiệu quả giữa cơ quan nhà nước ở trung ương và chính
quyền địa phương cấp tỉnh nói riêng,

7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu và phần kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ
lục số liệu, luận văn có 3 chương gồm:
Chương 1: Cơ sở lý luận và pháp lý về phân quyền giữa cơ quan nhà nước
ở trung ương với chính quyền địa phương
Chương 2: Thực trạng pháp luật và thực hiện các quy định pháp luật về
phân quyền giữa cơ quan nhà nước ở trung ương với chính quyền địa phương
cấp tỉnh ở tỉnh Bình Phước trên các lĩnh vực NSNN, đầu tư công và quản lý đất
đai
Chương 3: Quan điểm và giải pháp nhằm tăng cường phân quyền giữa cơ
quan nhà nước ở trung ương và chính quyền cấp tỉnh từ thực tiễn tỉnh Bình
Phước

7


Chƣơng 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ PHÂN QUYỀN
GIỮA CƠ QUAN NHÀ NƢỚC Ở TRUNG ƢƠNG VÀ CHÍNH QUYỀN
ĐỊA PHƢƠNG
1.1. Khái niệm, đặc điểm, vai trò của phân quyền
1.1.1. Khái niệm phân quyền
Lịch sử phát triển các nhà nước cho thấy khơng một quốc gia nào có thể
tiến hành quản lý xã hội mà chỉ dựa vào bộ máy nhà nước ở trung ương. Là một
tổ chức có khả năng tác động lên toàn bộ xã hội, Nhà nước (đại diện là cơ quan
quản lý ở Trung ương) tập trung vào hoạch định những chính sách ở tầm vĩ mô,
bao quát những diễn biến của các quan hệ xã hội ở quy mơ tồn quốc. Các chủ
trương, biện pháp được đề ra ở tầm trung ương, với tính khái quát và trừu tượng
khó có thể phản ánh hết được những điều kiện đặc thù của địa phương và khó dự
liệu trước phương pháp tổ chức thực hiện ở mỗi địa bàn cụ thể. Hơn nữa, quản lý

nhà nước thống nhất không đồng nghĩa với việc các địa phương phải sử dụng
những biện pháp cách thức theo một khuôn mẫu thống nhất để triển khai một
chính sách ở trung ương. Bằng hoạt động của mình, các cơ quan nhà nước ở địa
phương chuyển tải các chính sách của trung ương đến với dân cư địa phương, cụ
thể hóa các văn bản của cấp trên có tính tới hồn cảnh, đặc điểm của địa phương
đề ra biện pháp tổ chức linh hoạt, đa dạng để thực hiện một cách thống nhất
những chủ trương, đường lối được hoạch định ở tầm trung ương. Để tiến hành
hoạt động này, các cơ quan chính quyền địa phương phải được trao một khối
lượng thẩm quyền tương ứng thông qua cơ chế phân quyền. Như vậy phân
quyền cho địa phương là một yếu tố đảm bảo tính hệ thống, liên tục trong hoạt
động của nhà nước và góp phần vào thực hiện những nhiệm vụ chung của nhà
nước. Phân quyền dẫn đến một hệ quả là thừa nhận tính độc lập của một chủ thể

8


trong một lĩnh vực nhất định. Tính độc lập của chính quyền địa phương thể hiện
ở chỗ bên cạnh việc thực hiện và tổ chức thực hiện các quyết định của trung
ương và cơ quan nhà nước cấp trên, địa phương cịn được quyền giải quyết vấn
đề có tính địa phương phát sinh tại địa bàn quản lý của mình.
Những vấn đề của địa phương có thể được quyết định bởi chính dân cư
địa phương hoặc bởi cơ quan đại diện cho dân cư tại địa bàn. Trong cả hai
trường hợp, người dân đều có cơ hội tham gia hoạt động quản lý nhà nước một
cách trực tiếp thông qua việc thực hiện các quyền chính trị của mình. Như vậy,
phân quyền chính là một hình thức tổ chức và thu hút nhân dân tham gia việc
quản lý các công việc của địa phương mình và rộng hơn là quản lý nhà nước và
xã hội. Vì lẽ đó, phân quyền là một trong những biện pháp thực hiện hóa giá trị
dân chủ trong tổ chức quyền lực nhà nước và trở nên thực sự cần thiết dưới góc
độ dân chủ.
Tuy vậy, về phân quyền cũng có cách hiểu khác nhau:

Theo từ điển tiếng Việt, “phân quyền là phân chia quyền hành chứ không
tập trung” [29,tr.746]. Đây cũng là thuật ngữ được sử dụng phổ biến trong khoa
học tổ chức, phản ánh cách thức người đứng đầu tổ chức sử dụng quyền lực để
tiến hành phân chia công việc, trao nhiệm vụ, quyền hạn cho các phòng ban, bộ
phận trong một hệ thống cơ cấu tổ chức thứ bậc. Phân quyền giúp cho người
đứng đầu tổ chức tập trung vào sứ mệnh “lái thuyền” đồng thời khuyến khích
nhân viên cấp dưới chủ động, sáng tạo trong thực hiện nhiệm vụ nhằm giúp cho
tổ chức đạt được mục tiêu.
Phân quyền cũng là xu hướng tất yếu được áp dụng trong vận hành bộ
máy nhà nước vốn có quy mơ hoạt động bao trùm mọi ngành nghề và toàn bộ
lãnh thổ quốc gia. Đặc biệt, hiện nay, cùng với xu hướng dân chủ hóa mọi mặt
đời sống xã hội và xu hướng quốc tế hóa, các quốc gia kém phát triển và các
quốc gia đang phát triển đang tiến hành cải cách bộ máy nhà nước theo hướng

9


trao quyền nhiều hơn cho chính quyền địa phương và cơ quan cấp dưới theo
hình mẫu thành cơng ở các quốc gia phát triển.
Hiện nay, trong nhiều tài liệu khoa học, thuật ngữ “phân quyền” được
hiểu theo nhiều nghĩa khác nhau, trong tiếng Anh là “Decentralization”, khi dịch
sang tiếng Việt được sử dụng bằng nhiều thuật ngữ khác nhau: phân quyền, phân
cấp, phi tập trung hóa.
Trong từ điển Giải thích của Đại học Oxford, phân quyền có một số nghĩa
như sau [28, tr.301]:
Phân quyền là chuyển giao quyền từ chính phủ trung ương đến chính
quyền địa phương các cấp các quyền hạn nhất định (phân quyền quyết định kế
hoạch hóa);
Phân quyền là chuyển một bộ phận (Cục, vụ) từ một tổ chức tập trung đến
đặt ở những vị trí khác trên phạm vi lãnh thổ quốc gia.

Theo Từ điển luật học, phân quyền là một hệ thống tổ chức nền hành
chính theo cách giao cho một cộng đồng dân cư (đơn vị hành chính) gọi là phân
quyền theo lãnh thổ hay cho một công sở (phân quyền kỹ thuật hay phân quyền
theo chức năng) quyền tự quản lý với những nhiệm vụ, quyền hạn nhất định, có
tư cách pháp nhân và những nguồn thu dưới sự kiểm soát của Nhà nước chủ yếu
về mặt pháp chế. Hội đồng tỉnh, Hội đồng xã là những cơ quan được phân quyền
theo lãnh thổ [25,tr.371].
Theo PGS.TS Nguyễn Cửu Việt, nếu hiểu đầy đủ thì thuật ngữ “phân
quyền” có ba nghĩa [32]:
Một là, học thuyết phân quyền - phân chia quyền lực (nguyên tắc phân
chia ba quyền: lập pháp, hành pháp, tư pháp);
Hai là, phân quyền lãnh thổ;
Ba là, phân quyền theo chiều ngang hay phân quyền theo chức năng cho
các cơ quan và nhân viên.

10


Trong phạm vi nghiên cứu, Luận văn phân tích về phân quyền giữa trung
ương và địa phương (chính quyền cấp tỉnh) từ thực tiễn tỉnh Bình Phước trên
một số lĩnh vực; do đó, Luận văn sẽ tập trung làm rõ lý luận về phân quyền theo
lãnh thổ, tức là nguyên tắc tổ chức thực hiện quyền lực theo cấp lãnh thổ, theo
đó nhà nước trung ương chuyển giao (bằng Hiến pháp và luật) cho các hội đồng
dân biểu địa phương những quyền hạn độc lập và toàn vẹn (bao gồm cả phương
tiện vật chất, tài chính, nhân sự...), trong phạm vi đó nó thực hiện một cách chủ
động, độc lập và tự chịu trách nhiệm. Hiểu theo nghĩa Tây Âu, phân quyền trong
quan hệ với địa phương là chế độ tự quản địa phương [32].
Năm 1985, Hội đồng châu Âu đã thông qua một công ước về quyền tự
chủ của địa phương. Đây là văn bản duy nhất có nội dung là những nguyên tắc
chung về phân quyền, có một số các nguyên tắc tiêu biểu như:

1. Quyền tự chủ của địa phương phải được pháp luật các quốc gia thừa
nhận, tốt nhất là thừa nhận trong hiến pháp
2. Phân quyền được hiểu là quyền và khả năng thực tế của chính quyền
địa phương trong việc quản lý một phần lớn những nhiệm vụ công theo khuôn
khổ của pháp luật và nhằm phục vụ lợi ích của người dân
3. Quyền tự chủ của địa phương được thực hiện thông qua các hội đồng
do dân bầu theo phương thức phổ thông đầu phiếu
4. Viêc thực hiện các nhiệm vụ quản lý tốt nhất phải được giao cho cơ
quan quyền lực gần dân nhất có thể
5. Thẩm quyền đã được chuyển giao cho chính quyền địa phương chỉ có
thể bị xem xét lại bởi một cơ quan quyền lực cấp quốc gia trong khn khổ của
pháp luật
6. Chính quyền địa phương có quyền tự xác định cơ cấu tổ chức hành
chính của mình

11


7. Quy chế của các dân biểu địa phương phải đảm bảo cho họ quyền tự do
thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn của đại biểu dân cư
8. Trong khuôn khổ các chính sách kinh tế quốc gia, các chính quyền địa
phương có quyền có những nguồn tài chính riêng và để cần thiết được tự do sử
dụng những nguồn tài chính này để thực hiện thẩm quyền được giao.
Ở Việt Nam, trong một thời gian dài, thuật ngữ “phân quyền” không
được sử dụng trong văn bản pháp luật, thay vào đó là thuật ngữ “phân cấp”,
“phân cấp quản lý nhà nước”. Chỉ đến khi Quốc hội ban hành Luật Tổ chức
chính quyền địa phương năm 2015, thuật ngữ “phân quyền” cho chính quyền địa
phương mới được sử dụng một cách chính thức trong văn bản pháp luật. Theo
quy định của pháp luật Việt Nam “phân quyền”, “phân cấp” đều là hình thức để
“phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước trung ương và địa phương và

của mỗi cấp chính quyền địa phương” nhưng về mặt bản chất, “phân quyền” và
“phân cấp” không giống nhau [22].
Căn cứ vào điều 12, điều 13, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm
2015, có thể thấy phân quyền và phân cấp có một số điểm khác biệt như sau:
STT
1

2

Tiêu chí
Chủ thể tiến
hành

Phân quyền
Quốc hội

Hình thức

Hiến pháp,

pháp lý

Luật

Phân cấp
Cơ quan nhà nước trung ương và cơ quan
nhà nước địa phương
Văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan
phân cấp
Thấp hơn do cơ quan phân cấp tùy tình

3

Tính ổn định

Cao

hình thực hiện của cơ quan được phân cấp
có thể ra quyết định tiếp tục phân cấp hoặc
thu hồi việc phân cấp

12


Sau khi Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 được ban hành,
mặc dù chính quyền địa phương ở Việt Nam được “phân quyền”; tuy nhiên, xét
về mặt thực tiễn, “phân quyền” cho chính quyền địa phương ở Việt Nam chưa
tiệm cận được với ý nghĩa “phân quyền” - quyền tự chủ địa phương hay chính
quyền địa phương tự quản theo nghĩa Tây Âu hay theo Công ước về quyền tự
chủ của chính quyền địa phương của Hội đồng châu Âu như ở nhiều quốc gia
phát triển (Anh, Đức, Mỹ, Pháp…).
Từ những vấn đề nêu trên, tác giả Luận văn cho rằng Phân quyền giữa
trung ương và địa phương là: Xác định rõ thẩm quyền và chuyển giao chức năng,
nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm quản lý từ chính quyền trung ương cho chính
quyền địa phương bằng văn bản luật nhằm phát huy tính năng động, sáng tạo,
trách nhiệm của chính quyền địa phương về những vấn đề được phân quyền.
1.1.2. Đặc điểm của phân quyền giữa trung ương và địa phương ở Việt Nam
Do cách hiểu ở Việt Nam, phân quyền khác với phân cấp, một thời gian
dài việc phân định thẩm quyền giữa trung ương và địa phương được xác lập trên
cơ sở “ phân cấp”, thực tiễn có những vấn đề phân cấp được xác định bởi luật, có

những vấn đề do văn bản quy phạm pháp luật dưới luật xác lập. Do đó nếu căn
cứ vào Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, thì có những vấn đề
được “phân cấp” theo luật trước đây thì nay trở thành “ phân quyền”.
- Chủ thể của phân quyền, chỉ có thể là cơ quan quyền lực nhà nước cao
nhất - Quốc hội. Phân quyền thể hiện mối quan hệ giữa nhà nước với cộng đồng
lãnh thổ, phân quyền được thể hiện dưới hình thức pháp lý - luật [22];
- Cấp chính quyền được phân quyền có tồn quyền và chịu trách nhiệm về
thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được phân quyền; phân quyền tạo nên sự độc lập
giữa chính quyền địa phương và chính quyền trung ương ở những nội dung được
phân quyền, đảm bảo cho cấp chính quyền địa phương được phân quyền là
những pháp nhân công quyền độc lập;

13


- Cơ quan nhà nước cấp trên chỉ có thể kiểm tra, giám sát tính hợp hiến,
hợp pháp trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương
về những vấn đề được phân quyền [17];
- Phân quyền có nội hàm gần giống phân cấp nhưng chặt chẽ hơn (luật
hóa) phân cấp có phạm vi đối tượng rộng hơn phân quyền, phân cấp được thực
hiện bằng việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan phân cấp (có
thể là của Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ, thậm chí của chính quyền địa
phương cấp trên, phân cấp cho cấp dưới. [22]
1.1.3. Vai trò của phân quyền giữa trung ương và địa phương
- Phát huy tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của
chính quyền địa phương trên trên cơ sở phân định rõ cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn
trách nhiệm của Chính quyền trung ương với chính quyền các cấp. Phân quyền
thúc đẩy và đảm bảo hiệu quả quản lý nhà nước.
- Khắc phục những bất lợi của chính quyền trung ương khi phải trực tiếp
quản lý, điều hành những cơng việc mang tính vi mơ của chính quyền địa

phương của các cộng đồng dân cư [5].
- Phân quyền góp phần mở rộng và phát huy dân chủ hay nói cách khác
phân quyền là hình thức pháp lý quan trọng để phát huy dân chủ xã hội, tính tự
quyết, độc lập của chính quyền địa phương [1].
Khi thừa nhận tính độc lập của địa phương, vai trò và quyền lực của trung
ương không hề bị lu mờ và thể hiện ở những điểm chính sau đây:
Một là, bản thân sự tồn tại của chính quyền địa phương là hệ quả của việc
cơng nhận từ phía nhà nước. Các đơn vị lãnh thổ có thể được hình thành từ một
cấp chính quyền trong lịch sử, song chúng không thể đương nhiên trở thành một
cấp chính quyền nếu khơng được hiến pháp và các đạo luật ghi nhận.
Hai là, nhà nước luôn giữ quyền xác định thẩm quyền của các cấp chính
quyền địa phương. Việc thực hiện quy chế độc lập của địa phương phải tuân thủ

14


với các tinh thần của Hiến pháp và luật. Chỉ Quốc hội mới có quyền quy định về
tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương.
Ba là, hoạt động của chính quyền địa phương là đối tượng kiểm tra, giám
sát của trung ương. Như vậy, tính độc lập của địa phương trong mối quan hệ với
trung ương và độc lập về phương diện pháp lý và sự tự chủ đó được giới hạn
trong khn khổ luật định.
Tính độc lập của mỗi chính quyền địa phương thể hiện ở chỗ: Mỗi cấp địa
phương được trao những thẩm quyền riêng để quyết định những vấn đề có tính nội
bộ, có nguồn ngân sách và các đảm bảo về tổ chức, bộ máy để thực hiện những
thẩm quyền đó và chế độ trách nhiệm của địa phương về hoạt động của mình.
- Phân quyền góp phần giải quyết tốt hơn mối quan hệ giữa chính quyền
trung ương và chính quyền địa phương, cũng như mối quan hệ của các bộ phận
trong hệ thống chính trị.
- Phân quyền làm thay đổi quan niệm và địa vị pháp lý căn bản của chính

quyền địa phương
- Phân quyền mạnh mẽ tăng cường hiệu quả cung cấp dịch vụ cơng cho
nhân dân từ đó hạn chế sự quan liêu và trì trệ của các cơ quan nhà nước cấp trên,
của cơ quan trung ương.
Phân quyền tạo điều kiện nâng cao chất lượng dịch vụ công cung cấp cho
người dân dựa trên trách nhiệm giải trình và sự nhạy cảm trong việc nắm bắt và
đáp ứng nhu cầu của dân chúng địa phương [1]. Phân quyền có ý nghĩa quan trọng
góp phần phát triển kinh tế xã hội dựa trên sự am hiểu chính xác điều kiện kinh tế
xã hội và các đặc điểm địa lý dân cư… của chính quyền địa phương, trên cơ sở đó
đề ra các kế hoạch và có những chính sách đúng đắn cho việc phát triển đó, phát
huy được thế mạnh của mỗi địa phương. Phân quyền tăng cường sự chủ động,
minh bạch, trách nhiệm giải trình và năng lực giải quyết cơng việc của các cơ
quan, các cấp chính quyền địa phương. Phân quyền tăng cường sự ổn định chính

15


trị và sự thống nhất của quốc gia thông qua việc cho phép người dân quyền giám
sát một cách trực tiếp và hiệu quả hơn các chương trình, kế hoạch và hoạt động
của chính quyền nhà nước ở địa phương thuộc các cấp khác nhau. Tạo điều kiện
cho những ý tưởng kinh tế, chính trị, xã hội mới từ đó có được những chương
trình, hoạt động quản lý nhà nước có tính sáng tạo hơn đối với mỗi địa phương.
Mặc dù tạo ra nhiều lợi ích đối với tăng cường hiệu quả quản lý nhà nước
nhưng phân quyền, nếu thực hiện khơng tốt cũng có thể sẽ dẫn đến những ảnh
hưởng tiêu cực như:
- Việc được giao nhiều quyền lực hơn cho những người đứng đầu địa
phương nhiều khi vượt ra ngồi sự kiểm sốt của trung ương có thể dẫn đến làm
tổn hại đến nền dân chủ xã hội;
- Làm giảm hiệu quả của việc cung cấp dịch vụ cơng do thiếu sự kiểm
sốt và giám sát có hiệu quả việc thực thi chức năng này tư phía các cơ quan cấp

trên, cơ quan trung ương;
- Chất lượng dịch vụ công được cung cấp cho người dân bị ảnh hưởng vì
chính quyền địa phương thiếu năng lực hoặc những nguồn lực cần thiết để đảm
bảo việc cung cấp những dịch vụ đó;
- Làm tăng nguy cơ tham nhũng trong bộ máy nhà nước ở các địa phương
và khả năng phát triển bất bình đẳng giữa các vùng, miền, khu vực khác nhau
của đất nước, có thể gây ra những mâu thuẫn giữa các địa phương với nhau hoặc
giữa địa phương với trung ương; [5]
- Có nguy cơ làm cho các chính quyền địa phương bị q tải vì phải thực
hiện quá nhiều công việc khi nguồn lực không đáp ứng được hoặc làm cho tổ
chức bộ máy, nhân sự chính quyền địa phương tăng lên dẫn đến cồng kềnh, lãng
phí; [5]
- Tạo nên những mâu thuẫn, cạnh tranh mới hoặc kích thích những cạnh
tranh tiềm tàng giữa các địa phương khác nhau về những vấn đề khác nhau.
Thậm chí việc phân quyền có nguy cơ làm suy yếu quốc gia vì có thể dẫn đến

16