Quản lý thuế tài nguyên theo pháp luật việt nam

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

NGUYỄN THỊ HUYỀN TRANG

QU¶N Lý THUế TàI NGUYÊN
THEO PHáP LUậT VIệT NAM

LUN VN THC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - 2020


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

NGUYỄN THỊ HUYỀN TRANG

QU¶N Lý THUế TàI NGUYÊN
THEO PHáP LUậT VIệT NAM
Chuyờn ngnh: Lut Kinh tế
Mã số: 8380101.05

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Cán bộ hướng dẫn khoa học: TS. NGUYỄN VĂN TUYẾN

HÀ NỘI - 2020


LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của
riêng tơi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được cơng bố trong
bất kỳ cơng trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong
Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tơi đã
hồn thành tất cả các mơn học và đã thanh tốn tất cả các nghĩa vụ
tài chính theo quy định của Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội.
Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để
tơi có thể bảo vệ Luận văn.
Tôi xin chân thành cảm ơn!

NGƯỜI CAM ĐOAN

Nguyễn Thị Huyền Trang


MỤC LỤC
Trang
Trang phụ bìa
Lời cam đoan
Mục lục
Danh mục các chữ viết tắt
Danh mục các bảng
MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1
Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ THUẾ TÀI
NGUYÊN VÀ PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ THUẾ TÀI NGUYÊN ....... 7
1.1.

Những vấn đề lý luận về quản lý thuế tài nguyên ............................ 7

1.1.1. Khái niệm quản lý thuế tài nguyên ....................................................... 7

1.1.2. Nguyên tắc quản lý thuế tài nguyên .................................................... 11
1.1.3. Ý nghĩa, vai trò của quản lý thuế tài nguyên ...................................... 13
1.2.

Những vấn đề lý luận về pháp luật quản lý thuế tài nguyên ........ 15

1.2.1. Khái niệm, đặc điểm của pháp luật về quản lý thuế tài nguyên ......... 15
1.2.2. Nguyên tắc điều chỉnh pháp luật về quản lý thuế tài nguyên ............. 18
1.2.3. Cấu trúc của pháp luật về quản lý thuế tài nguyên ............................. 20
1.2.4. Các yếu tố ảnh hưởng đến pháp luật về quản lý thuế tài nguyên ....... 22
Kết luận chương 1 ......................................................................................... 25
Chương 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ THUẾ TÀI
NGUYÊN VÀ THỰC TIỄN THỰC HIỆN Ở VIỆT NAM ........... 26
2.1.

Thực trạng pháp luật về quản lý thuế tài nguyên ở Việt Nam ..... 26

2.1.1. Thực trạng quy định về chủ thể quản lý thuế tài nguyên .................... 26
2.1.2. Thực trạng quy định về nguyên tắc và nội dung quản lý thuế tài nguyên .... 35
2.1.3. Thực trạng quy định về trình tự, thủ tục quản lý thuế tài nguyên .......... 41


2.1.4. Thực trạng quy định về thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm pháp
luật trong quản lý thuế tài nguyên....................................................... 44
2.2.

Thực tiễn thực hiện pháp luật về quản lý thuế tài nguyên ở
Việt Nam hiện nay ............................................................................ 49

2.2.1. Những kết quả đạt được trong quá trình thực hiện pháp luật về

quản lý thuế tài nguyên ở Việt Nam ................................................... 49
2.2.2. Những tồn tại, hạn chế và khó khăn, vướng mắc trong quá trình
thực hiện pháp luật về quản lý thuế tài nguyên ở Việt Nam............... 59
2.2.3. Nguyên nhân của những hạn chế, bất cập và khó khăn, vướng mắc
trong quá trình thực hiện pháp luật về quản lý thuế tài nguyên ............. 78
Kết luận chương 2 ......................................................................................... 80
Chương 3: CÁC GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ QUẢN LÝ
THUẾ TÀI NGUYÊN Ở VIỆT NAM ............................................. 81
3.1.

Các giải pháp hoàn thiện pháp luật về quản lý thuế tài nguyên ....... 81

3.2.

Các giải pháp tổ chức thực hiện pháp luật về quản lý thuế tài
nguyên ở Việt Nam .............................................................................. 86

3.2.1. Cải cách thủ tục hành chính về quản lý thuế tài nguyên..................... 86
3.2.2. Kiện toàn tổ chức bộ máy và nguồn nhân lực quản lý thu thuế
tài nguyên ........................................................................................... 89
3.2.3. Tăng cường sự phối hợp giữa các chủ thể có liên quan trong quản
lý thuế tài nguyên ................................................................................ 91
3.2.4. Đẩy mạnh cơng tác tun truyền, phổ biến, hướng dẫn chính sách
thuế tài nguyên cho đối tượng nộp thuế .............................................. 94
Kết luận chương 3 ......................................................................................... 96
KẾT LUẬN .................................................................................................... 97
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ..................................................... 99


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

NNT:

Người nộp thuế

NSNN:

Ngân sách nhà nước

QLT:

Quản lý thuế

TNTN:

Tài nguyên thiên nhiên

UBND:

Uỷ ban nhân dân


DANH MỤC CÁC BẢNG
Số hiệu

Tên bảng

Bảng 2.1

Kết quả thu NSNN từ thuế tài nguyên ở Việt Nam

Bảng 2.2

Tỷ trọng số thu thuế tài nguyên so với số thu do
ngành thuế quản lý (%)

Bảng 2.3

Trang
49

50

Tỷ lệ thu thuế tài nguyên so với GDP và tổng thu
NSNN giai đoạn 2016-2019

50


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu
Tài nguyên thiên nhiên (TNTN) là tài sản quý giá và có vai trị đặc biệt
quan trọng đối với cuộc sống của loài người. Sự phát triển mạnh mẽ của nền
kinh tế kéo theo sự gia tăng mạnh mẽ về nhu cầu khai thác và sử dụng tài
nguyên. Việc khai thác tài nguyên ngày càng tăng trở thành vấn đề cấp thiết
buộc các quốc gia phải quan tâm, đặc biệt là đối với các loại tài nguyên quý
hiếm hay các loại tài ngun khơng có khả năng tái tạo như dầu khí, than…Vì
thế, việc quản lý sử dụng tiết kiệm có hiệu quả TNTN là vấn đề quan trọng
của tất cả các nước, trong đó có cơng cụ thuế. Trong số các loại thuế có vai
trị trực tiếp tác động đến việc quản lý, khai thác tài nguyên, thuế tài nguyên

là một trong những giải pháp chủ yếu hiện nay các nước đang sử dụng trong
quản lý việc khai thác TNTN.
Trong thời gian qua, chính sách thuế tài nguyên của Việt Nam đã từng
bước được hồn thiện, góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và hướng đến
mục tiêu khuyến khích phát triển kinh tế bền vững, phát triển kinh tế đi đôi
với sử dụng hiệu quả nguồn TNTN, bảo vệ mơi trường. Tuy nhiên, trong q
trình áp dụng, chính sách thuế tài nguyên của Việt Nam đã bộc lộ một số
điểm hạn chế và bất cập, chưa thực sự khuyến khích việc khai thác và sử dụng
tài nguyên tiết kiệm, hiệu quả. Chính sách thuế tài nguyên cũng chưa phát huy
hiệu quả đối với việc giải quyết các vấn đề về bảo vệ môi trường, quản lý khai
thác TNTN dẫn đến thực trạng thất thu về sản lượng, về giá… còn phổ biến.
Thực tế cho thấy, việc khai thác tài nguyên trong thời gian qua đã đóng
góp nguồn thu cho ngân sách nhà nước (NSNN) và có tăng trưởng hàng năm,
nhưng cũng đã phát sinh nhiều vấn đề liên quan đến ô nhiễm môi trường,
công tác quản lý khai thác, sử dụng, quản lý thu NSNN. Thu từ thuế tài

1


nguyên, phí cấp quyền khai thác và các khoản thu khác liên quan đến việc
khai thác khoáng sản chiếm khoảng 17% tổng thu NSNN. Tuy nhiên, việc
quản lý các khoản thu này cịn nhiều bất cập về mặt chính sách cũng như cơ
chế quản lý. Điều này đòi hỏi cơ quan quản lý nhà nước cần phải sớm có
nghiên cứu, đánh giá tồn diện để có giải pháp hồn thiện công tác quản lý
khai thác, sử dụng và thu NSNN trong hoạt động khai thác tài nguyên phù
hợp với quy định của pháp luật và tình hình thực tế. Trong đó, việc hồn thiện
chính sách và cơng tác quản lý thu NSNN về thuế tài nguyên là rất cần thiết
và có ý nghĩa rất quan trọng khơng chỉ đối với số thu NSNN mà còn đối với
việc điều chỉnh hành vi của người khai thác tài nguyên.
Xuất phát từ tầm quan trọng của chính sách thuế tài nguyên và thực tế

việc quản lý thu thuế tài nguyên nên đề tài “Quản lý thuế tài nguyên theo
pháp luật Việt Nam” được chọn làm đề tài nghiên cứu cho luận văn này.
2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
Mục đích nghiên cứu của luận văn là làm sáng tỏ các vấn đề lý luận và
thực tiễn về quản lý thuế tài nguyên và pháp luật quản lý thuế tài nguyên; trên
cơ sở đó đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả quản lý thuế tài
nguyên ở Việt Nam.
Nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn là nghiên cứu các vấn đề từ góc độ
lý thuyết về quản lý thuế tài nguyên và pháp luật về quản lý thuế tài nguyên;
phân tích, đánh giá thực tiễn thi hành pháp luật về quản lý thuế tài nguyên
trong thời gian qua; đưa ra những phương hướng và giải pháp cụ thể góp phần
hồn thiện công tác quản lý thuế tài nguyên.
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của luận văn là các quan điểm, lý thuyết về quản
lý thuế (QLT) nói chung và QLT tài nguyên nói riêng; lý thuyết về điều chỉnh
pháp luật đối với hoạt động QLT tài nguyên; các quy định pháp luật về QLT
tài nguyên; thực tiễn thực hiện pháp luật về QLT tài nguyên ở Việt Nam.
2


Phạm vi nghiên cứu của đề tài tập trung vào các vấn đề lý thuyết và
thực tiễn pháp lý về QLT tài nguyên ở Việt Nam trong giai đoạn từ năm 2016
cho đến năm 2019.
4. Phương pháp nghiên cứu
Đề tài được nghiên cứu dựa trên cơ sở vận dụng phương pháp luận của
chủ nghĩa duy vật biện chứng, chủ nghĩa duy vật lịch sử và sử dụng phối hợp
các phương pháp nghiên cứu phổ biến trong khoa học xã hội và nhân văn như
phương pháp phân tích, tổng hợp, đối chiếu, so sánh, thống kê, khảo sát thực
tế nhằm đưa ra các luận cứ làm nổi bật những tồn tại, hạn chế trong công tác
QLT tài nguyên.

Các phương pháp này có thể được sử dụng độc lập hoặc kết hợp với
nhau nhằm giải quyết các vấn đề lý luận và thực tiễn mà đề tài đặt ra. Trong
quá trình nghiên cứu, luận văn có sử dụng các thơng tin, tài liệu, số liệu thống
kê của Tổng cục Thuế cũng như tham khảo các bài viết, đề tài nghiên cứu của
một số tác giả trong và ngồi nước.
5. Tính mới và những đóng góp của đề tài
Thứ nhất, luận văn góp phần làm rõ thêm những vấn đề về hiệu quả
công tác QLT tài nguyên, bổ sung thêm lý luận trong nghiên cứu về thuế tài
nguyên, các loại thuế và phí khác liên quan đến việc khai thác tài nguyên ở
Việt Nam;
Thứ hai, luận văn rút ra những bài học kinh nghiệm, các khuyến nghị
và đề xuất giải pháp có tính khả thi về chính sách và cơng tác quản lý nhằm
nâng cao hiệu quả QLT tài nguyên tại Việt Nam trong tương lai;
Thứ ba, luận văn đưa ra các kiến nghị hữu ích cho việc ban hành các
văn bản quy phạm pháp luật về hoạt động khai thác tài nguyên cũng như cải
tiến công tác quản lý thu thuế, sửa đổi quy trình quản lý thu thuế tài ngun
góp phần tăng cường công tác quản lý thu NSNN đối với hoạt động khai thác

3


tài ngun, góp phần tăng thu NSNN, ngăn chặn tình trạng trốn thuế, gian lận
thuế đối với các hoạt động này.
6. Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Đến nay, những nghiên cứu chuyên sâu về thuế tài nguyên và quản lý
thuế tài nguyên chưa nhiều, đặc biệt là vấn đề điều chỉnh bằng pháp luật đối
với hoạt động quản lý thuế tài nguyên. Tuy vậy, thực tế cho thấy đã có khá
nhiều cơng trình nghiên cứu trong nước liên quan đến lĩnh vực thuế, quản lý
thuế nói chung và quản lý thuế tài nguyên nói riêng. Khái qt lại, có thể đề
cập đến một số cơng trình tiêu biểu sau đây:

- Luận án tiến sĩ của Vũ Văn Cương (2012) bảo vệ tại Trường Đại học
luật Hà Nội với đề tài “Pháp luật về quản lý thuế trong nền kinh tế thị trường
ở Việt Nam hiện nay – những vấn đề lý luận và thực tiễn”. Luận án luận bàn
và phân tích những vấn đề chung về việc quản lý thuế, nghiên cứu những vấn
đề lý luận và thực tiễn thực thi pháp luật QLT trong nền kinh tế thị trường.
Nghiên cứu chỉ rõ những hạn chế của cơ chế chính sách thuế hiện nay đối với
nền kinh tế thị trường và đưa ra những giải pháp khắc phục, tuy nhiên chưa đi
sâu nghiên cứu tác động của thuế tài nguyên.
- Luận án tiến sĩ của Tạ Văn Nam bảo vệ năm 2016 tại Học viện chính
trị quốc gia Hồ Chí Minh với đề tài “Thuế đối với phát triển kinh tế - xã hội ở
tỉnh Vĩnh Phúc trong hội nhập quốc tế”. Luận án nghiên cứu các vấn đề lý
luận chung về thuế cũng như vai trị của thuế, trong đó có thuế tài ngun đối
với phát triển kinh tế xã hội ở địa phương tỉnh. Tuy nhiên, vấn đề về thuế tài
nguyên chưa được tác giả nghiên cứu chuyên sâu và riêng biệt; đồng thời, tác
giả cũng chưa đưa ra những đánh giá về tác động của thuế tài nguyên lên việc
khai thác tài nguyên một cách tiết kiệm, hiệu quả và tăng số thu cho NSNN.
- Luận án tiến sĩ của tác giả Nguyễn Văn Phương năm 2017, tại Trường
Đại học kinh tế quốc dân với đề tài “Tác động của thuế tài nguyên đối với

4


khai thác tài nguyên thiên nhiên – Qua khảo sát thực tế tại tỉnh Ninh Bình”.
Luận án nghiên cứu và phân tích tác động của thuế tài nguyên đối với khai
thác TNTN. Tác giả đề xuất những giải pháp nhằm nâng cao tác động của
thuế tài nguyên, đảm bảo khai thác tài nguyên một cách tiết kiệm và tăng
nguồn thu NSNN.
- Luận văn thạc sĩ của tác giả Bùi Thị Thùy Linh năm 2013, tại Khoa
Luật – Đại học Quốc gia Hà Nội với đề tài “Thực tiễn áp dụng pháp luật về
quản lý thuế đối với hoạt động khai thác tài nguyên đá trên địa bản tỉnh Hà

Nam”. Luận văn nghiên cứu các vấn đề về QLT đối với khai thác tài nguyên
đá, phân tích những hạn chế và đưa ra những giải pháp trong quá trình áp
dụng pháp luật QLT đối với hoạt động khai thác đá.
- Luận văn thạc sĩ của tác giả Nguyễn Thị Hoài An năm 2017, tại Đại
học Kinh tế - Đại học Đà Nẵng với đề tài “Hồn thiện cơng tác quản lý thuế
tài nguyên tại Cục thuế tỉnh Đắk Lắk”. Luận văn nghiên cứu thực trạng và
đưa ra những giải pháp tăng cường QLT tài nguyên trên địa bàn tỉnh Đắk Lắk.
Tuy nhiên, tác giả mới chỉ đi sâu nghiên cứu các đơn vị do Văn phòng Cục
thuế quản lý nên chưa mang tính bao qt.
Nhìn chung, các cơng trình nghiên cứu khoa học đã nghiên cứu những
vấn đề chung nhất về các loại thuế (trong đó có thuế tài nguyên), về tác động
của thuế tài nguyên đối với hoạt động khai thác tài nguyên, khoáng sản cũng
như nghiên cứu các giải pháp để hồn thiện cơng tác QLT tại địa bàn một số
tỉnh. Tuy nhiên, các nghiên cứu này chưa xem xét một cách toàn diện về cơ
sở lý luận của hoạt động quản thuế tài nguyên để từ đó đưa ra các giải pháp
nâng cao hiệu quả QLT tài nguyên theo pháp luật Việt Nam trong phạm vi cả
nước. Do đó, việc nghiên cứu một cách có hệ thống và tồn diện chính sách
QLT tài ngun và hiệu quả QLT tài nguyên tại Việt Nam mang ý nghĩa lý
luận và thực tiễn sâu sắc, góp phần chống thất thu NSNN.

5


7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo Luận văn
được kết cấu gồm 03 chương như sau:
Chương 1: Những vấn đề lý luận về quản lý thuế tài nguyên và pháp
luật về quản lý thuế tài nguyên.
Chương 2: Thực trạng pháp luật về quản lý thuế tài nguyên và thực tiễn
thực hiện ở Việt Nam.

Chương 3: Các giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý thuế tài nguyên ở
Việt Nam.

6


Chương 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ THUẾ TÀI NGUYÊN
VÀ PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ THUẾ TÀI NGUYÊN
1.1. Những vấn đề lý luận về quản lý thuế tài nguyên
1.1.1. Khái niệm quản lý thuế tài nguyên
Để có cách hiểu đúng về bản chất của hoạt động quản lý thuế tài
nguyên, trước hết cần bắt đầu từ việc làm rõ khái niệm và đặc điểm của thuế
tài nguyên.
Tài nguyên bao gồm toàn bộ các dạng vật chất, tri thức được con người
sử dụng để tạo ra của cải vật chất hay giá trị sử dụng mới. Trong số các loại
tài ngun thì tài ngun thiên nhiên vốn dĩ có đặc tính cơ bản là ngày càng
trở nên khan hiếm do sự khai thác, sử dụng của con người. Để quản lý hiệu
quả nguồn tài nguyên thiên nhiên nhằm tránh nguy cơ cạn kiệt nguồn tài
nguyên, việc áp dụng công cụ thuế nói chung và thuế tài nguyên nói riêng
được xem là nội dung quan trọng.
Từ khía cạnh lý thuyết, thuế tài nguyên có thể định nghĩa là loại thuế
gián thu, áp dụng đối với các tổ chức, cá nhân có hoạt động khai thác tài
nguyên trên lãnh thổ Việt Nam. Mục đích của việc đánh thuế tài nguyên là
hạn chế các tổn thất tài nguyên trong quá trình khai thác và sử dụng, khuyến
khích các tổ chức, cá nhân khai thác, sử dụng tài nguyên hợp lý, tiết kiệm, có
hiệu quả, góp phần bảo vệ tài nguyên đất nước, đồng thời bảo đảm nguồn thu
cho NSNN để bảo vệ, tái tạo tài nguyên và điều hòa quyền lợi của các tổ
chức, cá nhân sử dụng tài nguyên.
Với định nghĩa trên, thuế tài nguyên được biết đến với những đặc trưng

cơ bản như: a) có bản chất là thuế gián thu; b) đối tượng chịu thuế là tài
nguyên thiên nhiên được tổ chức, cá nhân khai thác dưới mọi hình thức; c)

7


mục đích nhằm tạo nguồn thu cho ngân sách nhà nước và điều tiết, quản lý
hiệu quả hoạt động khai thác, sử dụng tài nguyên hợp lý, tiết kiệm, có hiệu
quả, góp phần bảo vệ tài nguyên đất nước, bảo đảm cho NSNN có nguồn thu
để bảo vệ, tái tạo, tìm kiếm, thăm dị tài ngun.
Xét về bản chất, thuế tài nguyên là sắc thuế đánh vào hoạt động khai
thác tài nguyên và tài nguyên nguyên khai thực tế khai thác. Thuế tài nguyên
là sự cưỡng chế một khoản tài chính từ tổ chức, cá nhân khai thác do Nhà
nước thực hiện với tư cách là đại diện chủ sở hữu tồn dân đối với tài ngun.
Thuế tài ngun có các chức năng cơ bản sau đây: (i) Thuế tài nguyên
là công cụ tạo nguồn thu cho NSNN, phân phối lại để chi cho việc cải tạo môi
trường và đầu tư cơ sở hạ tầng nơi khai thác tài nguyên (thuế tài nguyên - trừ
dầu thô là khoản thu để lại 100% cho ngân sách địa phương); (ii) Thuế tài
nguyên góp phần điều tiết kinh tế thơng qua việc thúc đẩy tổ chức, cá nhân
đổi mới công nghệ trong khai thác, sản xuất, chế biến tài nguyên do được xác
định là là khoản chi phí đầu vào của q trình khai thác, chế biến tài nguyên,
đồng thời tác động tới khuynh hướng tiêu dùng trong xã hội.
Trong quá trình áp dụng thuế tài nguyên ở bất cứ quốc gia nào, việc
quản lý thuế tài nguyên cũng luôn là vấn đề quan trọng được đặt ra nhằm tối
ưu hóa vai trị của thuế tài nguyên đối với chính phủ các nước.
Về phương diện lý thuyết, quản lý thuế tài nguyên ở Việt Nam lâu nay
vẫn được tiếp cận như là một hoạt động của các cơ quan nhà nước chuyên
trách (cơ quan quản lý thuế). Tuy nhiên, để hiểu đúng về bản chất của quản lý
thuế nói chung và quản lý thuế tài nguyên nói riêng, cần bắt đầu từ việc làm
rõ khái niệm “quản lý”.

Theo từ điển Tiếng Việt:
Quản lý là trông coi và điều khiển các hoạt động nào đó theo những
yêu cầu nhất định.

8


Cịn theo cuốn Giải thích thuật ngữ pháp lý Việt Nam thì:
Quản lý là sự tác động của chủ thể quản lý đến các đối tượng bị
quản lý nhằm đạt được mục tiêu đề ra của tổ chức. Nó nhằm chỉ
một tập hợp các hoạt động cần thiết phải thực hiện nhằm đạt được
những mục tiêu chung [10].
Quản lý còn được hiểu là:
Một phạm trù để chỉ các những mối quan hệ giữa các chủ thể quản lý
và đối tượng bị quản lý nhằm đạt được những mục tiêu đề ra trong
điều kiện có sự biến đổi của mơi trường [17, tr.6]. Hay, Quản lý là sự
tác động có ý thức để chỉ huy, điều hành, hướng dẫn các quá trình xã
hội và hành vi hoạt động của con người để hướng đến mục đích đúng
ý chí và phù hợp với quy luật khách quan [15, tr.61].
Như vậy, dù được định nghĩa theo cách nào thì quản lý đều được dùng
để nói tới hoạt động của con người nhằm thực hiện những mục tiêu đã định
thông qua các hoạt động lập kế hoạch, tổ chức, lãnh đạo, phối hợp, kiểm soát
và thúc đẩy hoạt động của những thành viên trong tổ chức đó.
Từ cách định nghĩa nói trên về thuật ngữ “quản lý”, có thể cho rằng
quản lý thuế nói chung và quản lý thuế tài nguyên nói riêng là một nhánh
quan trọng của quản lý tài chính cơng. Có nhiều cách tiếp cận khác nhau về
khái niệm QLT với phạm vi và mục đích khác nhau.
Trong giáo trình “Tài chính cơng” của Trường Đại học Kinh tế thành
phố Hồ Chí Minh (2005) có định nghĩa: “Quản lý thuế là những biện pháp
nghiệp vụ do cơ quan có chức năng thu NSNN thực hiện”…”Đó là những

hoạt động thường xuyên của cơ quan thu hướng về phía đối tượng nộp nhằm
đảm bảo thu thuế kịp thời, đầy đủ và đúng luật định”. Theo cách định nghĩa
này, QLT là quản lý thu thuế, bao gồm xây dựng kế hoạch thu thuế, tổ chức
các biện pháp hành thu và tổ chức bộ máy ngành thuế.

9


Theo Giáo trình Quản lý tài chính nhà nước của Trường đại học Tài
chính (2000), quản lý thuế được coi là hoạt động quản lý thuế bằng các biện
pháp hành chính của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Trong pháp luật thực định, Luật Quản lý thuế Trung Quốc đưa ra
khái niệm: “Quản lý thuế là một chuỗi các hoạt động bảo đảm mục tiêu thu
NSNN bao gồm: quản lý đăng ký thuế, quản lý sổ sách chứng từ, quản lý
khai báo nộp thuế, truy thu tiền thuế, kiểm tra thuế và đảm bảo trách nhiệm
pháp luật về thuế” [8, tr.18].
Như vậy, dù được tiếp cận dưới nhiều góc độ khác nhau nhưng các
cách tiếp cận đều thống nhất cho rằng QLT là một lĩnh vực quản lý chuyên
ngành tài chính cơng, được thực hiện bởi những chủ thể có thẩm quyền nhằm
hướng tới mục đích đảm bảo việc tuân thủ pháp luật thuế và phát huy các vai
trò của thuế trong tạo lập nguồn thu cho ngân sách nhà nước, điều tiết kinh tế
và hướng dẫn tiêu dùng trong xã hội.
Từ kết quả phân tích, bàn luận trên đây về khái niệm quản lý thuế, tác
giả luận văn cho rằng khái niệm quản lý thuế tài nguyên cũng được hiểu
tương tự như khái niệm quản lý thuế nói chung, khơng có nhiều sự khác biệt,
ngoại trừ phạm vi quản lý thuế tài nguyên chỉ liên quan đến lĩnh vực hẹp là
thuế tài nguyên. Xuất phát từ quan điểm nhận thức như vậy, tác giả cho rằng
có thể định nghĩa về quản lý thuế tài nguyên như sau:
Quản lý thuế tài nguyên là hoạt động của các chủ thể có thẩm quyền,
theo đó các chủ thể này sử dụng phối hợp các công cụ và các phương pháp

khác nhau nhằm đạt được các mục tiêu của quản lý thuế tài nguyên.
Bản chất của QLT tài nguyên là sự tác động có ý thức bằng quyền lực
và theo quy trình của chủ thể QLT tài nguyên tới đối tượng quản lý thuế tài
nguyên để phối hợp các nguồn lực nhằm thực hiện mục tiêu của QLT tài
nguyên. Đây là quá trình mà Nhà nước hoạch định và xây dựng chính sách.

10


Các công cụ chủ yếu được sử dụng trong quản lý thuế tài nguyên gồm pháp
luật, kế hoạch và chính sách. Trong đó, pháp luật giữ vai trị quan trọng trong
việc định hướng và điều tiết các quan hệ kinh tế cũng như tạo cơ chế pháp lý
đảm bảo sự bình đẳng về quyền và nghĩa vụ thuế giữa các chủ thể. Quản lý
thuế tài nguyên sử dụng các phương pháp gồm hành chính, kinh tế và giáo
dục. Trong đó, phương pháp hành chính giữ vai trị cốt lõi, buộc đối tượng
quản lý thuế tài nguyên phải tuân thủ. Nhà nước sử dụng các công cụ và
phương pháp này để đảm bảo thu đúng, đủ, kịp thời số thu cho NSNN, giảm
chi phí và nâng cao hiệu quả quản lý thuế tài nguyên, đồng thời nâng cao ý
thức chấp hành pháp luật về thuế của các tổ chức, cá nhân.
1.1.2. Nguyên tắc quản lý thuế tài nguyên
TNTN là tài sản quốc gia, thuộc quyền sở hữu toàn dân do Nhà nước
làm đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Việc quản lý, khai thác tài
nguyên một cách hiệu quả ở mỗi nước, đặc biệt là ở các nước có nguồn
TNTN phong phú sẽ tạo ra nguồn lợi ổn định và lâu dài cho sự phát triển đất
nước. Trái lại, nếu việc quản lý, khai thác, sử dụng tài nguyên bừa bãi, lãng
phí sẽ gây ra các tác động tiêu cực cho nền kinh tế, đồng thời làm ảnh hướng
xấu đến mơi trường sống của quốc gia đó. Trong các công cụ và biện pháp
quản lý khác nhau, công cụ tài chính được xem là một trong những cơng cụ
quan trọng để quản lý tài nguyên, mà điển hình trong cơng cụ tài chính đó là
việc thu thuế đối với hoạt động khai thác tài nguyên – gọi là thuế tài nguyên.

Bên cạnh thuế tài nguyên, còn một khoản thu nữa đối với hoạt động khai thác
TNTN là phí bảo vệ môi trường hay thuế bảo vệ môi trường.
Nhà nước, với tư cách là đại diện chủ sở hữu (toàn dân) đối với tài
nguyên thiên nhiên, đồng thời là chủ thể quản lý đối với tài nguyên thông qua
việc ban hành pháp luật, chính sách… sẽ chỉ định cơ quan thuế đại diện cho
mình để thực hiện chức năng thu thuế tài nguyên và quản lý thuế tài nguyên,

11


đảm bảo sự công bằng giữa các chủ thể khai thác tài nguyên và giữa các chủ
thể kinh doanh khác theo quy định.
Xét về phương diện lý thuyết, việc QLT tài nguyên phải dựa trên các
nguyên tắc QLT nói chung. Cụ thể như sau:
Một là, hoạt động của các bên trong quan hệ QLT tài nguyên phải đảm
bảo tính tuân thủ pháp luật. Theo đó, pháp luật quy định trách nhiệm, quyền
hạn của các cơ quan quản lý cũng như quyền và nghĩa vụ của NNT. Các bên
được phép lựa chọn để thực hiện các hoạt động nhất định nhưng phải đảm bảo
trong khuôn khổ quy định của pháp luật. Đồng thời, cần thúc đẩy ý thức tuân
thủ, nâng cao tính tự giác của NNT cũng với việc tạo điều kiện cho NNT lựa
chọn cách thức khai thuế và nộp thuế một các chủ động sao cho phù hợp với
hoạt động kinh doanh.
Hai là, việc QLT tài nguyên phải đảm bảo cơng khai, minh bạch, bình
đẳng, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của NNT. Có thể nói đây là nguyên
tắc quan trọng nhất trong QLT nói chung và quản lý thuế tài ngun nói
riêng. Nó địi hỏi mọi quy định về QLT, các quy trình, thủ tục thu nộp thuế
phải được quy định rõ ràng và phải được cơng bố cơng khai cho NNT và các
chủ thể có liên quan biết. Các quy định đó phải đơn giản, dễ hiểu và được
diễn đạt để có thể hiểu một cách nhất quán, tránh tình trạng cùng một quy
định lại hiểu theo nhiều cách khác nhau gây hoang mang cho NNT cũng như

cơ quan QLT. Trong quá trình QLT, phải đảm bảo sự bình đẳng giữa các đối
tượng nộp thuế, tăng cường sự tham gia giám sát của người dân, cơ quan, tổ
chức có liên quan để phịng chống tham nhũng, thái độ quan liêu, cửa quyền
của cán bộ thuế, đảm bảo cho hoạt động QLT được thực hiện một cách có
hiệu quản và đúng pháp luật.
Ba là, phải thường xuyên thực hiện cải các thủ tục hành chính và ứng
dụng công nghệ thông tin hiện đại trong QLT. Trong đó, đảm bảo cắt giảm

12


và nâng cao chất lượng thủ tục hành chính, tăng cường sử dụng các ứng
dụng công nghệ thông tin đảm bảo thực hiện quyền và lợi ích hợp pháp của
NNT, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy hành
chính nhà nước, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội trong bối cảnh
hội nhập kinh tế quốc tế.
Bốn là, QLT tài nguyên phải đảm bảo nguyên tắc quản lý lý rủi ro
trong QLT. Theo đó, thường xun đánh giá tình hình đối tượng nộp thuế để
phát hiện các trường hợp có khả năng xảy ra rủi ro trong q trình QLT, từ đó
đưa vào danh sách các đối tượng cần được tiến hành thanh tra, kiểm tra nhằm
tránh thất thu thuế.
Năm là, QLT tài nguyên phải tuân thủ, phù hợp với các chuẩn mực
và thông lệ quốc tế. Hội nhập kinh tế quốc tế địi hỏi mỗi quốc gia cần có
những thay đổi cơ bản về quản lý sao cho phù hợp với các thông lệ và cam
kết quốc tế. Việc tuân thủ các cam kết và thông lệ quốc tế sẽ khuyến khích
hoạt động đầu tư của các nhà đầu tư nước ngồi, đem lại những lợi ích về
kinh tế cho quốc gia.
1.1.3. Ý nghĩa, vai trò của quản lý thuế tài nguyên
Tài nguyên được phân bố rộng khắp ở các quốc gia và vùng lãnh thổ.
Mỗi quốc gia đều có quyền sở hữu, khai thác và sử dụng đối với các loại tài

nguyên thuộc phạm vi lãnh thổ của quốc gia đó.
TNTN tạo ra những lợi ích rất to lớn trong GDP của mỗi quốc gia. Sự
phát triển của kinh tế xã hội kéo theo sự gia tăng nhu cầu về tài nguyên, dẫn
đến nguy cơ cạn kiệt các nguồn tài ngun, mơi trường bị ơ nhiễm. Do đó, đối
với các nguồn tài nguyên sẵn có phải đảm bảo khai thác và sử dụng hiệu quả;
đối với các nguồn tài nguyên tái sinh cần phải được nuôi dưỡng và bảo vệ
nghiêm ngặt. Cùng với đó, cần kết hợp với hoạt động khảo sát đối với các loại
tài nguyên mới cũng như thực hiện nghiên cứu, sáng tạo ra các nguồn tài

13


ngun nhân tạo góp phần duy trì sự phát triển cân đối, bền vững và ổn định.
Để làm được điều đó, cần phải có nguồn tài chính đủ mạnh, mà dường như chỉ
có Nhà nước với vai trị của mình mới có thể giải quyết được. Theo đó, Nhà
nước quy định thuế tài nguyên, sử dụng như một công cụ hiệu quả được và
làm căn cứ pháp lý để thống nhất việc tổ chức quản lý thu thuế tài nguyên trên
cả nước, đồng thời góp phần chống lãng phí và huỷ hoại các nguồn tài nguyên.
Từ các vấn đề trên, có thể cho rằng hoạt động quản lý thuế tài ngun
có vai trị chủ yếu như sau:
Thứ nhất, QLT tài ngun là một hệ thống pháp luật có tính thống nhất
giữa các cơ quan nhà nước với nhau, giữa việc xây dựng chính sách thuế với tổ
chức hành thu nhằm đảm bảo thống nhất nguồn thu cho NSNN trong cả nước.
Các văn bản pháp luật về thuế tài nguyên phải được ban hành gắn liền với việc
đưa chúng vào thực tế, và phải có sự phối kết hợp giữa các cơ quan có liên quan
nhằm duy trì ổn định nguồn thu cho NSNN và quyền lợi của NNT.
Thứ hai, QLT tài nguyên được thực hiện bằng pháp luật và các biện
pháp nghiệp vụ,trong đó pháp luật được xem là cơng cụ chủ yếu và là cơ sở
pháp lý mang tính bắt buộc đối với các đối tượng điều chỉnh của luật QLT.
Thứ ba, QLT tài nguyên góp phần đảm bảo tính hiệu quả trong thực

hiện cơng cụ kinh tế - thuế tài nguyên - để điều tiết và góp phần bảo vệ, khai
thác, sử dụng tài nguyên được tiết kiệm, hiệu quả. Thuế tài nguyên với vai trò là
một trong những cơng cụ tài chính để nhà nước thực hiện chức năng quản lý tài
nguyên của quốc gia nói chung và thơng qua đó cũng góp phần giải quyết những
vấn đề có liên quan đến mơi trường. Chức năng quản lý tài nguyên của nhà nước
được thể hiện rõ trong các quy định của chính sách thuế tài nguyên về đối tượng
chịu thuế, NNT, căn cứ tính thuế và kê khai thuế.
Căn cứ nội dung kê khai, nộp thuế tài nguyên, cơ quan quản lý thuế và
các cơ quan nhà nước có liên quan có thể giám sát được hoạt động khai thác,

14


sử dụng TNTN. Từ đó, giúp địa phương tăng cường công tác quản lý và cấp
phép khai thác tài nguyên và có chính sách khuyến khích đầu tư để chế biến
sâu nhằm nâng cao giá trị tài nguyên.
Thứ tư, việc QLT tài ngun có hiệu quả hay khơng cịn phụ thuộc vào
nhiều yếu tố khác như ý thức pháp luật của người dân, trình độ của cơng chức
thuế, cơ sở vật chất của ngành thuế… Vì vậy, việc cải cách hệ thống thuế phải
được tiến hành một cách đồng bộ và phải tạo ra được chiến lược mang tính
tổng quát, tránh lối cải cách chắp vá.
1.2. Những vấn đề lý luận về pháp luật quản lý thuế tài nguyên
1.2.1. Khái niệm, đặc điểm của pháp luật về quản lý thuế tài ngun
Trước sự biến đổi của khí hậu tồn cầu, cùng với mục tiêu phát triển
kinh tế Việt Nam theo hướng tăng trưởng bền vững, Thủ tướng Chính phủ đã
phê duyệt Chiến lược quốc gia về tăng trưởng xanh thời kỳ 2011-2020 và tầm
nhìn đến năm 2050. Nội dung chủ đạo của chiến lược này bao hàm việc thúc đẩy
quá trình tái cấu trúc và hồn thiện thể chế hướng tới sử dụng TNTN hiệu quả
hơn, đồng thời nâng cao sự cạnh tranh kinh tế qua việc thúc dẩy đầu tư nhằm đổi
mới cơng nghệ; góp phần ứng phó với biến đổi khí hậu, đảm bảo phát triển kinh

tế bền vững. Thực hiện chiến lược đó, Nhà nước đã ban hành nhiều văn bản quy
phạm pháp luật, trong đó phải kể đến một số văn bản pháp luật điển hình như:
Luật Thuế tài nguyên số 45/2009/QH12 của Quốc hội ngày 25/11/2009, Luật
Khoáng sản số 60/2010/QH12 ngày 17/11/2010, Luật Tài nguyên nước số
17/2012/QH13 ngày 21/6/2012, Luật Bảo vệ môi trường số 55/2014/QH13 ngày
23/6/2014 và các văn bản hướng dẫn thi hành các đạo luật này.
Trong khoa học pháp lý, pháp luật QLT được xác định là một bộ phận
cấu thành quan trọng của hệ thống pháp luật về thuế ở mỗi quốc gia. Nó là
cơng cụ chủ yếu được Nhà nước sử dụng trong công tác QLT. Hiện nay, trên
thế giới pháp luật về thuế được ban hành theo hai xu hướng phổ biến: (i) quy

15


định gộp các sắc thuế trong một bộ luật chung về thuế, gọi là Bộ luật thuế vụ;
(ii) ban hành từng đạo luật riêng cho mỗi loại thuế. Cho dù xây dựng pháp
luật thuế theo cách thức nào thì pháp luật QLT bao giờ cũng có vai trị quan
trọng trong việc quản lý, điều hành chính sách thuế. Hay nói cách khác, luật
QLT là luật tổ chức thực hiện các luật thuế - các đạo luật thuế là pháp luật nội
dung còn luật QLT là pháp luật thủ tục.
Ở Việt Nam, các nhà làm luật đã lựa chọn cách tiếp cận thứ hai, tức là
ban hành từng đạo luật riêng cho mỗi loại thuế và đồng thời cũng ban hành
một đạo luật riêng về quản lý thuế - gọi là Luật QLT. Đạo luật này có nhiệm
vụ quy định về trình tự, thủ tục thực hiện cơng tác QLT như đăng ký thuế, cấp
mã số thuế, thủ tục mua bán hóa đơn, chứng từ, kê khai thuế, hồn thuế, miễn
giảm thuế, thanh tra, kiểm tra thuế, xử lý vi phạm pháp luật về thuế, giải
quyết khiếu nại, tố cáo.
Về phương diện học thuật, việc đưa ra khái niệm pháp luật QLT nhằm
xác định ranh giới giữa các nhóm quan hệ xã hội được điều chỉnh bởi luật nội
dung và luật thủ tục, từ đó lựa chọn áp dụng quy phạm pháp luật phù hợp, đạt

được hiệu quả điều chỉnh cao. Tuy nhiên, ranh giới này lại khơng hồn tồn
rạch rịi trong cách thể hiện. Nó phụ thuộc vào kỹ thuật, trình độ lập pháp và
sự lựa chọn của các nhà làm luật. Chẳng hạn, các quy định quản lý có tính
chất đặc thù của từng sắc thuế có thể sẽ được đưa vào các văn bản pháp luật
nội dung của sắc thuế đó, cịn các quy định mang tính chất chung sẽ được đưa
vào luật QLT. Điều này không phá vỡ nguyên tắc chung, đồng thời đạt được
hiệu quả cao trong quản lý thuế [20].
Từ những phân tích trên, có thể đưa ra định nghĩa về pháp luật QLT và
pháp luật QLT tài nguyên như sau:
Pháp luật quản lý thuế tài nguyên là một bộ phận quan trọng của pháp
luật quản lý thuế nói chung, bao gồm tổng hợp các quy phạm pháp luật do

16


Nhà nước ban hành nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt
động quản lý thuế tài nguyên của Nhà nước, nhằm đảm bảo tập trung thu
đúng, đủ và đúng hạn số thuế, hình thành nguồn thu ngân sách nhà nước và
đảm bảo quản lý, sử dụng hiệu quả các nguồn tài nguyên của đất nước.
Cũng giống như pháp luật QLT nói chung, pháp luật QLT tài nguyên
mang những đặc điểm sau đây:
Một là, pháp luật QLT tài nguyên do Nhà nước ban hành và bảo đảm
thực hiện. Pháp luật QLT tài nguyên do cơ quan QLT xây dựng, trình cấp có
thẩm quyền ban hành. Q trình xây dựng pháp luật ln có sự tham gia của
rất nhiều cơ quan nhà nước, các tổ chức và cá nhân theo những trình tự và thủ
tục chặt chẽ để đảm bảo tính khoa học, chính xác và khả thi trong điều chỉnh
các quan hệ xã hội trong lĩnh vực QLT tài nguyên nói riêng. Pháp luật QLT
tài nguyên được Nhà nước đảm bảo thực hiện bằng nhiều biện pháp, đặc biệt
là các biện pháp cưỡng chế như phạt tiền, phạt tù. Từ đó, pháp luật ln được
các tổ chức, cá nhân tơn trọng và nghiêm chỉnh thực hiện. Có như vậy, pháp

luật QLT tài nguyên mới thực sự đi sâu vào đời sống xã hội và có cơ hội để
phát huy hiệu quả.
Hai là, pháp luật QLT tài nguyên có tính quy phạm phổ biến, gồm
những quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung. Pháp luật QLT tài nguyên
bao gồm các quy tắc xử sự chung trong quan hệ thuế tài nguyên, được thể
hiện dưới dạng các văn bản quy phạm pháp luật, có tính chặt chẽ cao và được
xây dựng trên cơ sở khái quát hóa những trường hợp phổ biến, điển hình
trong xã hội. Pháp luật QLT tài nguyên được Nhà nước xây dựng cho tất cả
các chủ thể có liên quan và mang tính bắt buộc chung.
Ba là, pháp luật QLT tài ngun có tính xác định chặt chẽ về hình thức
và có tính hệ thống. Điều này thể hiện ở chỗ, những quy định pháp luật luôn
được chứa đựng trong các văn bản quy phạm pháp luật như luật, nghị định,

17


thơng tư… Ngồi ra, pháp luật QLT tài ngun được thể hiện trong hệ thống
các văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền từ
trung ương đến địa phương ban hành với giá trị pháp lý và phạm vi điều chỉnh
khác nhau. Chính vì vậy, hệ thống pháp luật QLT tài nguyên phải đảm bảo
tính thống nhất trong chính nội tại của nó. Tính hệ thống đặt ra yêu cầu phải
loại bỏ ra khỏi hệ thống những quy định mâu thuẫn, chồng chéo và khơng cịn
phù hợp; các quy định trong hệ thống pháp luật QLT tài nguyên phải có sự
thống nhất với nhau và phải phù hợp với thực tiễn.
Tóm lại, pháp luật QLT tài ngun có bản chất là pháp luật hình thức, quy
định về trình tự, thủ tục thực hiện luật thuế tài nguyên, còn pháp luật thuế tài
nguyên là pháp luật nội dung, quy định về chủ thể nộp thuế, đối tượng chịu thuế,
căn cứ tính thuế, phương pháp tính thuế và chế độ miễn giảm thuế, hoàn thuế…
1.2.2. Nguyên tắc điều chỉnh pháp luật về quản lý thuế tài nguyên
Điều chỉnh pháp luật nói chung và việc điều chỉnh pháp luật đối với

hoạt động quản lý thuế tài nguyên cần được xem là một vấn đề mang tính chất
kỹ thuật, đồng thời là nghệ thuật. Chính vì thế, việc điều chỉnh pháp luật đối
với thuế tài nguyên cần tuân thủ một số nguyên tắc cơ bản sau đây:
Thứ nhất, việc điều chỉnh bằng pháp luật đối với hoạt động quản lý
thuế tài nguyên phải đảm bảo mục tiêu quản lý, khai thác hiệu quả nguồn tài
nguyên thiên nhiên của đất nước, góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế và ổn
định xã hội. Để đảm bảo nguyên tắc này, việc đánh thuế tài nguyên phải dựa
trên căn cứ tính thuế là giá trị nguồn tài nguyên nguyên khai, chứ không phải
là giá trị tài nguyên đã qua sử dụng hoặc chế biến.
Tài nguyên nguyên khai là tài nguyên vẫn ở trạng thái như nó vốn có
trước khi khai thác, khi vừa khai thác, hoặc mới chỉ làm sạch mà chưa thay
đổi tính chất lý, hóa của tài ngun. Bản chất và mục đích của thuế tài nguyên
là đánh vào sản phẩm của tự nhiên – tài nguyên nguyên khai có được qua việc

18