Xây dựng và hoàn thiện pháp luật quản lý chất thải nguy hại ở việt nam

r rm ^ ]r i
--

^ ■ •r s p -- * * .,- 7 - ù .Ã-*.. . * . .......: ■..ViT,......,___ ’“ '

*>•*■, 0 - ‘

■

•-

' .

^ ^

' _

_/ -

í* .

/ ', * '

^

-*S- ' ^ ■•

B Ọ G IA O JjlJC .

-

,40

i'kỉ. O N \ i

--Ọ : \ i > i i Á p

ế'Ạj

Ài*)

’ 1 ',A"ẳ IL;u V

ị 0 . .'ế"Ố Ể *; iV -\ / 1 ■X'
t

B

I

H

ì

k

E

ì

QUAN ĩ Ý CMẲT T l ư t í

N

/ĩ

- -' *> VỊ' i
ị -

è

*

u

, v

-

‘ HAI ơ

•ỉ

-v -

'. ’ ,'

LI

- ■v

.

■

’

.'.. ■’ .

• •

■

1.■ ■; -ẠI ■■:í ' "■ì* Ị$r
.V •X■■■:' À.s>
V !ị j. *:% - Ỉ-Sã
ìn'"1
ị ế ị .
o
■

.

.

■

M .% ỈH Ù Ỉ - %pẬ% •

ịị

•’ ^

&
255SẸ

p.

ViýB-

~

' } ỹ k ĩ ’ý : ± ■

■


B ộ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
•

•

BỘ T ư PHÁP

•

•

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LƯẶT HÀ NỘI
•

•

•

•

VŨ THỊ DUYÊN THUỶ

XÂY DựNG VÀ HỒN THIỆN PHÁP LUẬT
•

•

•

QUẢN LÝ CHẨT THẢI NGUY HẠI Ở VIỆT NAM

LUẬN ÁN TIẾN SỸ LUẬT HỌC
•

•

•

Chuyên ngành: Luật kinh tế
M ã số: 62 38 50 01
Người hướng dẫn: GS.TS. Lê Hồng Hạnh

T H Ư V IỆ N
ĨRƯONG ĐẠI HOC LỦẬT HA NỘI

PHỊNG ĐỌC

= M ỈÍ.

HÀ NỔI 2009


LỜI CAM Đ O A N

Tôi xin cam đoan đây là cơng trình
nghiên cứu của riêng tơi. Các sổ liệu trong luận
án là trung thực. N hững kết quả khoa học của
luận án chưa tùng được ai công bổ trong bất kỳ
cơng trình nào khác.

TÁC G IẢ LU Ậ N ÁN

Vũ Thị Duyên Thuỷ


Mưc
•

LUC
•

01

Lịi nói đầu
ChưoTig 1

Những vấn đề lý luận về quản lý chất thải nguy hại và
pháp luật quản lý chât thải nguy hại
Những vấn đề lý luận về quản lý chất thải nguy hại

09

Những vấn đề lý luận về pháp luật quản lý chất thải nguy

40

hại
Chưong 2
Thực trạng pháp luật quản lý
chất thải nguy hại ở Việt Nam
Thực trạng các quy định pháp luật về quản lý chất thải

78

nguy hại tại nguồn
Thực trạng các quy định pháp luật về thu gom, vận

99

chuyển chất thải nguy hại
Thực trạng các quy định pháp luật về xử lý, tiêu huỷ chất

120

thải nguy hại
ChưoTig 3

Các giải pháp xây dựng và hoàn thiện pháp luật
quản lý chất thải nguy hại ở Việt Nam
Các yêu cầu của việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật

147

quản lý chất thải nguy hại ở Việt Nam
Các giải pháp xây dựng và hoàn thiện pháp luật quản lý

155

chất thải nguy hại ở Việt Nam
Kết luận

199

Những cơng trình khoa học liên quan đến luận án đã

201

được công bố
Danh mục tài liệu tham khảo

202

Phụ lục

212

NHỮNG TÙ VIÉT TẢT TRONG LUẬN ÁN

NHỮNG TỪ VIẾT TẮT BẰNG TIẾNG VIỆT
CTNH

Chất thải nguy hại

ĐTM

Đánh giá tác động môi trường

TN&MT

Tài nguyên và Môi trường

ƯBND

ủ y ban nhân dân

NHỪNG TỪ VIẾT TẮT BẰNG TIẾNG ANH
EỤ

Liên minh Châu Âu (European Union)

OECD

Tổ chức hợp tác và phát triển

kinh tế (Organization for

Economic Cooperation and Development)
PCB

Tên

một

loại

chất

ơ

nhiễm

hữu

cơ

khó

phân

huỷ

(Polychlorinated Biphenyls)
POP

Chất ơ nhiễm hừu cơ khó phân huỷ (Persistant Organic
Pollutants)

RCRA

Luật Bảo tồn và phục hồi tài nguyên (Resource Conservation
and Recovery Act)

UNEP

Chương trình mơi trường của Liên Hợp Quốc (United Nations
Environmental Programme)


LỜI NĨI ĐẦU
1. TÍNH CÁP THIÉT CỦA VIỆC NGHIÊN c ử u ĐÈ TÀI

0 nhiễm môi trường là thách thức lớn khơng chỉ đổi với Việt Nam mà của
tồn thế giới. Nguyên nhân cơ bản dẫn đến tình trạng này là do chất gây ô nhiễm
từ các loại chất thải, đặc biệt là CTNH phát sinh trong quá trình tiến hành các
hoạt động phát triển của con người.
Tại Việt Nam, theo Báo cáo hiện trạng môi trường Việt Nam năm 2005
của Bộ TN&MT thì CTNH, đặc biệt và chủ yểu là chất thải rắn nguy hại đang
phát sinh rất đa dạng với số lượng không ngừng gia tăng theo tốc độ phát triển
công nghiệp cũng như mức độ gia tăng dân số. Tổng lượng chất thải rắn nguy
hại phát sinh trên địa bàn cả nước vào khoảng 275.000 tấn/năm. Với tốc độ tăng
trưởng công nghiệp như hiện nay, con số nàv được dự báo sẽ là hơn 1 triệu tấn
vào năm 2010 [70, tr. 142]. CTNH phát sinh chủ yếu ở các vùng kinh tế phát
triển, các thành phố lớn (điển hình là vùng Đơng Nam Bộ) và từ các nguồn khác
nhau như từ các hoạt động công nghiệp, nông nghiệp, y tế, sinh hoạt... Thách
thức này càng trở nên lớn lao, không dễ giải quyết khi hiện tại, việc thu gom và
xử lý CTNH trên địa bàn cả nước vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu phát triển và

thực tế đó vẫn là ngun nhân chính gây ra ơ nhiễm mơi trường khơng khí, nước,
ảnh hưởng xấu đến mơi trường cảnh quan đô thị, sức khoẻ cộng đồng. Điều này
càng trở nên nan giải hơn khi Việt Nam đang bước vào tiến trình đẩy mạnh cơng
nghiệp hố, hiện đại hoá đất nước, khi các hoạt động phát triển sẽ diễn ra mạnh
mè hơn và kéo theo số lượng khổng lồ các CTNH.
Nghị quyết của Bộ Chính trị số 41/2004/NQ/TW ngày 15 tháng 11 năm
2004 về bảo vệ môi trường trong thời kỳ đẩy mạnh cơng nghiệp hóa, hiện đại
hóa đất nước đã xác định rõ: “Bảo vệ mỏi trường là vấn đề sổng còn của nhân
loại; là nhân tố bảo đảm sức khoẻ và chất lượng cuộc sổng của nhân dân; góp
phần quan trọng vào việc phát triển kinh tế xã hội, ổn định chính trị, an ninh
quốc gia và thúc đẩy hội nhập kinh tế quốc tế của nước t à \ Nhận thức rõ điều
đó, trong những năm gần đây, Đảng và Nhà nước ta đã chú trọng đến vấn đề bảo


vệ mỏi trường trong tiến trình phát triển kinh tế, xã hội. Hệ thống pháp luật về
bảo vệ môi trường nói chung và pháp luật về quản lý CTNH nói riêng đã từng
bước được xây dựng đáp ứng yêu cầu đó. Tuy vậy, cơ sở pháp lý cho các hoạt
động quàn lý CTNH ở nước ta vần còn nhiều thiếu hụt, bất cập, chưa đáp ứng
được các đòi hỏi mà thực tiễn đang và sẽ đặt ra trong tiến trình phát triển bền
vững đất nước.
Việc nghiên cứu, đánh giá một cách hệ thống và toàn diện các quy định
pháp luật về quản lý CTNH cũng như thực trạng quản lý CTNH bằng pháp luật,
từ đó đề ra những giải pháp cụ thể nhằm xây dựng, hoàn thiện và nâng cao hiệu
quả áp dụng của chúng là yêu cầu cấp thiểt đổi với bảo vệ môi trường và phát
triển bền vững. Chính vì lý do này mà tơi đã chọn đề tài “X ây dụng và hoàn
thiện pháp luật quản lý chất thải nguy hại ở Việt Nam ” làm luận án tiến sỹ luật
học của mình.
2. TÌNH HÌNH NGHIÊN c ứ u ĐỀ TÀĨ

Trên thế giới, đã có một sổ cơng trình nghiên cứu về quản lý CTNH được

cơng bố. Nghiên cứu tổng thể các vấn đề chung về quản lý CTNH có thể kể đến
cuốn “Quản lỷ chất thải nguy h ạ i” (Hazardous Waste Management) của nhóm
tác giả Michee. D. La Grega, Philup. L. Buckingham, Jefry. c . Evans do nhà
xuất bản Mc. Graw ấn hành năm 1994. Ngồi ra cịn có một số cơng trình nghiên
cứu về cơ sở kinh tế và chính trị cho việc xây dựng khung pháp luật quản lý
CTNH như chuyên khảo “Quy đinh về các chất độc hại và chất thải nguv h ạ i”
(The regulation o f toxic substances and hazardous wastes) của Cellia Campel Mohn, Jan G.Laitos và John s. Applegate, nhà xuất bản Thomson West.
Tại Việt Nam, việc nghiên cứu pháp luật quản lý CTNH cũng đã được
tiến hành, song chỉ là những nghiên cứu đơn ]ẻ, lồng ghép trong các nội dung
khác mà chưa được cơng trình khoa học nào nghiên cứu một cách hệ thống. Đề
cập chung về quản lý CTNH, có thể kể đến cuốn “Quản lý chất thải nguv h ạ ĩ’
của tác giả Nguyễn Đức Khiển - N hà xuất bản Xây dựng Hà nội 2003; “Giáo
trình quản lỷ chất thải nguy h ạ í’ của Đại học quốc gia Thành phố Hồ Chí Minh


3

- Nhà xuất bản Xây dựng năm 2006. Trong các cơng trình này, pháp luật quản lý
CTNH chỉ được đề cập sơ lược dưới góc độ là cơ sở pháp lý cho các hoạt động
quản lý CTNH. Năm 2004, Luận văn thạc sỹ của Nguyễn Hồ Bình với đề tài:
“Điều tra, đánh giá tình hình quản lý chất thải rắn nguy hại của Việt Nam và đề
xuất một sô giải pháp quản lý có hiệu quả” đã tập trung đánh giá hiện trạng quản
lý chất thải rắn nguy hại. Trong cơng trình nghiên cứu này, tác giả có đề cập đơi
chút đến u cầu hồn thiện pháp luật quản lý chất thải rắn nguy hại, song khá
mờ nhạt và chỉ với tư cách là một trong số rất nhiều giải pháp cần thực hiện để
quản lý hiệu quả chất thải rắn nguy hại ở nước ta.
Các cơng trình nghiên cứu chuyên sâu về quản lý CTNH từ góc độ pháp
lý thì khơng nhiều. Bên cạnh một số khố luận tốt nghiệp của các sinh viên
Trường Đại học Luật Hà Nội và Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh,
một số nhà khoa học đã có những bài viết đăng trên các tạp chí chuyên ngành,

nhưng những bài viết này mới chỉ dừng lại ở việc đánh giá hay gợi mở một vài
khía cạnh của pháp luật quàn lý CTNH. Có thể kể đến một số bài viết về vấn đề
này như: Bài viết của tác giả Nguyễn Hồ Bình đăng trên tạp chí Bảo vệ mơi
trường năm 2000 và 2002 của Cục Môi trường “Một số công việc cần triển khai
thực hiện quy chế quản lý chất thải nguy hại ở Việt N a m “Thực hiện Công ước
Basel về kiểm soát vận chuyển xuyên biên giới chất thải nguy h ạ i”', bài viết của
tác giả Lê Kim Nguyệt “Ả/ọ/ cơ chế phù hợp cho quản lý chất thải nguy hại ở
Việt Nam" đăng trên Tạp chí Nghiên cứu lập pháp tháng 11 năm 2002; bài viết
của TS. Nguyễn Văn Phương với tiêu đề “Khái niệm chất thải và quy định về
xuất, nhập khẩu chất thải của Cộng hồ liên bang Đức ” trong cuốn “Bảo vệ mơi
trường và p hát triển bền vũng” do nhà xuất bản Khoa học và Kỹ thuật ấn hành
năm 2008. Mới đây, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp trường mã số LH-0816/ĐHL của Trường Đại học Luật Hà Nội “Hoàn thiện pháp luật về quản ỉỷ
chất thải ” năm 2008 cũng đề cập vấn đề hoàn thiện pháp luật quản lý CTNH ở
Việt Nam, nhưng đó chỉ là một nội dung nhỏ trong mối quan hệ tổng thể với các
nội dung khác của pháp luật quản lý chất thải. Nói cách khác, các cơng trình


4

nghiên cứu pháp luật quản lý CTNH đã công bố ở Việt Nam trong thời gian qua
không nhiêu và chỉ đề cập một hoặc một vài nội dung pháp lý cua quản lý
CTNH. ơ tầm luận án tiến sỹ, chưa có một luận án nào nghiên cứu chuyên sâu
về pháp luật quản lý CTNH.
Từ cái nhìn bao qt đó có thể khẳng định: cho đến nay, chưa có cơng
trình nào đi sâu nghiên cứu một cách toàn diện các vấn đề lý luận và thực tiễn về
quản lý CTNH bằng pháp luật cùng nhừng giải pháp xây dựng và hoàn thiện
pháp luật quản lý CTNH. Do vậy, đây là công trình đầu tiên nghiên cứu pháp
luật quản lý CTNH ở nước ta với cấp độ luận án tiến sỹ Luật học.
3. MỤC ĐÍCH, NHIỆM v ụ , ĐỐI TƯỢNG VÀ PHẠM VI NGHIÊN c ử u

* Mục đích nghiên cứu:
Mục đích nghiên cứu của đề tài là làm sáng tỏ các vấn đề lý luận và thực
tiễn về pháp luật quản lý CTNH ở Việt Nam, qua đó đề xuất các giải pháp nhằm
xây dựng và hoàn thiện pháp luật quản lý CTNH, đáp ứng tốt các yêu cầu thực tế
đang và sẽ đặt ra trong tiến trình phát triển bền vững, hội nhập kinh tế quốc tế
của đất nước.
* Nhiệm vụ nghiên cứu:
Để đạt được mục đích nghiên cứu nêu trên, luận án có những nhiệm vụ
nghiên cứu cụ thể sau:
- Nghiên cứu, đánh giá những quan điểm, luận điểm khoa học về CTNH,
quản lý CTNH và pháp luật quản lý CTNH;
- Nghiên cứu, đánh giá toàn diện các quy định pháp luật hiện hành về quản lý
CTNH cũng như thực tiễn áp dụng chúng để tìm ra những tồn tại, vướng mắc
của hệ thống pháp luật trong lĩnh vực này;
- Phân tích các yêu cầu và đề xuất giải pháp xây dựng, hoàn thiện pháp luật
quản lý CTNH nhàm nâng cao hiệu quả áp dụng ở Việt Nam hiện nay và trong
thời gian sắp tới.
* Đổi tượng nghiên cứu:
Đổi tượng nghiên cứu của luận án bao gồm:


5

- Hệ thống quan điểm, tư tưởng pháp lý về CTNH và quản lý CTNH;
- Hệ thống các quy định pháp luật Việt Nam về quản lý CTNH; một số Công
ước quốc tế về CTNH và pháp luật của một số nước trên thế giới về quản lý
CTNH;
- Thực tiễn thi hành pháp luật quản lý CTNH ở Việt Nam trong thời gian qua.
* Phạm vi nghiên cứu:
Quản lý CTNH là vấn đề phức tạp và mang tính chất liên ngành. Tuy

nhiên, Luận án không giải quyết tất cả các vấn đề về quản lý CTNH theo nghĩa
rộng mà chỉ tập trung nghiên cứu những vấn đề lý luận về quản lý CTNH và
pháp luật quản lý CTNH theo nghĩa hẹp (bao gồm hệ thống các quy phạm pháp
luật), thực trạng áp dụng pháp luật trên thực tế làm cơ sở cho việc xác định các
yêu cầu và giải pháp xây dựng, hoàn thiện pháp luật quản lý CTNH ở Việt Nam.
4. PHƯƠNG PHÁP LUẬN VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN c ứ u ĐẺ TÀI.

Trong quá trình nghiên cứu, luận án sử dụng phương pháp luận duy vật
biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin để xem xét và phân
tích các vấn đề, đảm bảo cách tiếp cận: các quan hệ kinh tế chi phối nội dung và
phương pháp điều chỉnh pháp luật. Chính từ cách tiếp cận theo phương pháp
biện chứng này, luận án đã đề xuất việc áp dụng các biện pháp kinh tế trong việc
điều chỉnh pháp luật về quản lý CTNH mặc dù thống qua khơng ai nghĩ đến giá
trị sử dụng của loại chất thải này. Bên cạnh đó, để giải quyết nội dung luận án,
đặc biệt là các giải pháp hoàn thiện pháp luật về quản lý CTNH, luận án đã sử
dụng các quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về phát triển kinh tế thị trường
định hướng XHCN, về phát triển bền vững, về chiến lược xây dựng và hồn
thiện hệ thống pháp luật; tư tưởng Hồ Chí Minh về pháp luật và thực hiện pháp
luật. Các phươne pháp nghiên cứu cụ thể như: phân tích, thống kê, so sánh, lịch
sử, chứng minh, tổng họp, quy nạp, mô hình hố cũng được kết họp sử dụng để
triển khai thực hiện đề tài. Trong đó, phân tích, thống kê, so sánh và chứng minh
được xác định là những phươna; pháp nghiên cứu chủ yếu của luận án. Cụ thể
như sau:


6

- Phươne pháp phân tích được sử dụng ở tất cả các chương, mục cua luận
án đê thực hiện mục đích và nhiệm vụ của đê tài.
- Phương pháp thống kê được sử dụng đề tập họp, xử lý các tài liệu, số

liệu... phục vụ cho việc nghiên cứu đề tài.
- Phương pháp so sánh được sử dụng ở cả ba chương của luận án đê đối
chiêu, đánh giá các quan điêm khác nhau của một số quốc gia trên thế giới, của
các tổ chức quốc tế và Việt Nam về CTNH và quản lý CTNH bằng pháp luật; so
sánh quy định của pháp luật một số quốc gia với quy định của pháp luật Việt
Nam về quản lý CTNH...
- Phương pháp lịch sử được sử dụng trong chương 1 và chương 2 của luận
án đề làm rõ quá trình hình thành và phát triển của khái niệm CTNH, quản lý
CTNH; làm rõ sự phát triển của pháp luật Việt Nam trong việc điều chỉnh các
inối quan hệ xà hội phát sinh trong quản lý CTNH.
- Phương pháp chứng minh được sử dụng để chứng minh các luận điểm tại
chương 1, các nhận định về thực trạng pháp luật và thi hành pháp luật quản lý
CTNH ở Việt Nam tại chương 2 và các yêu cầu, đề xuất phương án xây dụng,
hoàn thiện pháp luật quản lý CTNH tại chương 3 của luận án.
- Phương pháp tổng họp, quy nạp được sử dụng chủ yếu trong việc đưa ra
những kết luận của từng chương và kết luận chung của luận án.
5. NHỮNG KÉT QUẢ MỚI CỦA LUẬN ÁN

Là cơng trình nghiên cứu một cách tồn diện và có hệ thống về pháp luật
quản lý CTNH, luận án đã tạo ra một số điểm mới khoa học sau:
Một /à, luận án đã hoàn thiện khái niệm CTNH, quản lý CTNH trên cơ sở
tổng hợp, phân tích nhiều quan điểm, khái niệm của các tổ chức quốc tế, các
quốc gia trên thế giới và sự phù hợp, tính hiện đại của các quan điểm, khái niệm
đó. Những đặc trưng cơ bản của CTNH, quản lý CTNH và sự chi phối của chúng
đến nội dung điều chỉnh và yêu cầu của pháp luật quản lý CTNH cũng được phát
hiện và phân tích sâu sắc. Đặc biệt, luận án đã đưa ra được khái niệm mới về
pháp luật quản lý CTNH. Đây là khái niệm được tác giả xây dựng dựa trên


7

nhừne yếu tố chung nhất của CTNH được pháp luật và khoa học kỹ thuật môi
trường cửa nhiều quốc gia chấp nhận. Khái niệm mới này cũng được luận án
phân tích, so sánh với nhừng căn cứ khoa học và thực tiễn, trên cơ sở phù hợp
với những đặc trưng cơ bản của quản lý CTNH nên sẽ rất có giá trị về lý luận đối
với khoa học pháp lý.
Hai là, luận án đã phát hiện những thiếu sót, bất hợp lý trong quan niệm
của các nhà hoạch định chính sách và trong pháp luật hiện hành về quản lý
CTNH. Nhừng thiếu sót này lần đầu tiên được phát hiện và lần đầu tiên cũng
được phân tích từ nhiều góc độ. Vì thế, luận án đã tạo ra được những luận cứ
khoa học và thực tiễn thuyết phục cho sự cần thiết phải xây dựng và hoàn thiện
các quy định pháp luật về quản lý CTNH. Trong số những phát hiện đó, luận án
đặc biệt lưu ý đến những bất cập trong cơ chế đảm bảo an toàn CTNH; sự thiếu
chi tiết của các quy định nhằm tạo động lực kích thích kinh tế cần thiết cho việc
đảm bảo thực thi pháp luật quản lý CTNH; sự thiếu thống nhất giữa các văn bản
pháp luật quản lý CTNH hiện hành và sự “vẳng bóng” của các quy định pháp
luật về quản lý CTNH trong sinh hoạt và trong hoạt động nông nghiệp.
Ba là, luận án đã đề xuất được những giải pháp cụ thể và có tính chất đổi
mới cơ bản cho việc xây dựng, hoàn thiện pháp luật quản lý CTNH ở Việt Nam
hiện nay. Các giải pháp này dựa trên những phân tích tồn diện về quản lý
CTNH và pháp luật quản lý CTNH nên chứa đựng những điểm mới rất cơ bản so
với hệ thống pháp luật hiện hành về lĩnh vực này. Đó là các giải pháp như: Xây
đựng Nghị định về sản xuất sạch hơn; Xây dụng Nghị định về phí bảo vệ mơi
trường đối với khí thải; Nội luật hố các quy định của Cơng ước Stockholm...
Bên cạnh đó, luận án cịn có những kiến nghị bổ sung nhàm hoàn thiện các quy
định pháp luật hiện hành về quản lý CTNH. Các giải pháp như: Bổ sung các quy
định về thu hồi sổ đăng ký chủ nguồn thải CTNH; Sửa đổi quy định về điều kiện
hành nghề thu gom, vận chuyển CTNH; Sửa đổi, bổ sung các quy định pháp luật
về xử lý vi phạm pháp luật trong quản lý CTNH... đã được đề xuất và luận giải
chi tiết trong luận án.

8

Những kêt quả nghiên cứu của luận án có thê dùng làm tài liệu nghiên cứu
hữu ích cho các cơ quan, tổ chức hừu quan trong quá trình sửa đổi. bổ sung
nhằm xây dựng và hoàn thiện pháp luật quản lý CTNH ở Việt Nam.
6. KÉT CẤU CỦA LUẬN ÁN

Ngoài Lời nói đầu, Kết luận, Danh mục tài liệu tham khảo và Phụ lục,
luận án có kết cấu gồm ba chương:
Chương 1: Những vấn đề lý luận về quản lý CTNH và pháp luật quản lý
CTNH (gồm hai mục)
Chương 2: Thực trạng pháp luật quản lý CTNH ở Việt Nam (gồm ba mục)
Chương 3: Các giải pháp xây dựng và hoàn thiện pháp luật quản lý CTNH
ở Việt Nam (gồm hai mục).


9

CHƯƠNG 1
NHỮNG VẤN ĐÈ LÝ LUẬN VÈ QUẢN LÝ CHÁT THẢI NGUY HẠI VÀ
PHÁP LUẬT QUẢN LÝ CHÁT THẢI NGUY HẠI
1 . 1 . NHỮNG VÁN ĐÈ LÝ LUẬN VÉ QUẢN LÝ CHẤT THẢI NGUY HẠI

1.1.1. Khái niệm chất thải nguy hại
Theo cách hiểu thông thường, chất thải là những chất mà con người bỏ đi,
không tiếp tục sử dụng nữa. Khi bị thải bỏ, những chất này tồn tại trons mơi
trường dưới những trạng thái nhất định và có thể gây ra rất nhiều tác động bất lợi
cho môi trường cũng như sức khoẻ con người. Tuỳ theo mức độ gây tác động

xấu của chúng, chất thải có thế được phân loại thành chất thải thông thường và
CTNH. Theo đó, dưới giác độ ngữ nghĩa thì CTNH được hiểu là loại chất thải có
nguy cơ gây ảnh hưởng xấu cho môi trường và sức khoẻ con người cao hơn so
với chất thải thông thường.
Chất thải nguy hại (Hazardous wastes) là thuật ngữ xuất hiện lần đầu tiên
vào khoảng những năm 70 của Thế kỷ trước ở các nước Ầu - Mỹ và lan rộng
sang nhiều quốc gia khác [92, tr. 15]. Cùng với tiến trình phát triển, sau một thời
gian, tày thuộc vào quan điểm và cách tiếp cận cũng như sự phát triển của khoa
học kỳ thuật, mồi nước có cách định nghĩa khác nhau về CTNH. Chính vì lẽ đó,
trên thế giới hiện có rất nhiều cách định nghĩa về loại chất thải này.
Theo UNEP thì: “CTNH là nhũng chất thải (khơng kể chất thải phóng xạ)
có hoạt tỉnh hoả học, có tính độc hại, cháy nổ, ăn mịn gây nguy hiểm hoặc có
thể gây nguy hiểm đến sức khoẻ con người hay môi trường khi tồn tại riêng lẻ
hoặc tiếp xúc với các chất thải khác” [2, tr.767]. Như vậy, trong định nghĩa này
của ƯNEP, CTNH được hiểu là loại chất thải có mang các đặc tính hóa học, độc
hại, ăn mịn, có thể gây cháy nổ khi chúng tồn tại một cách độc lập hoặc tương
tác với các chất khác trong môi trường khi tiếp xúc. Với những đặc tính này,
CTNH có thể gây nguy hiểm cho sức khỏe, tính mạng con người và gây ảnh
hưởng xấu đối với các thành phần môi trường khác. Nói cách khác, theo định
Eghĩa này, việc xác định một chất thải có phải là CTNH hay khơng, được thực


10

hiện dựa trên một tiêu chí duy nhất. Đó là các đặc tính gây nguy hại đối với mơi
trường và sức khỏe con người của chất thải. Bên cạnh đó, định nghĩa này của
UNEP cũng chỉ rõ, chất thải phóng xạ khơng được tính là CTNH. Thực tể, chất
thải phóng xạ là loại chất thải có tính độc hại và có thể gây nguy hiểm đến sức
khoẻ con người cũng như môi trường, nếu như không được quản lý tốt. Song,
đây lại là loại chất thải mang những đặc thù riêng nên các quốc gia cần có quy

chế riêng đê quản lý và kiểm soát một cách chặt chẽ.
Luật bảo tồn và phục hồi tài nguyên Mỹ năm

1976 (Resource

Conservation and Recovery Act - RCRA) đưa ra định nghĩa về CTNH như sau:
"CTNH là chắt thải (ở dạng rắn, bản rắn, lỏng và khỉ) có khối lượng, nồng độ
hoặc các tỉnh chất vật lý, hóa học, lây nhiễm mà khi x ử lý, vận chuyển, thải bỏ
hoặc bằng những cách quản lý khác có thể gây ra nguy hiểm hay tiếp tục tăng
nguy hiểm hoặc ìàm tăng đáng kể số tử vong, hoặc làm m ất khả năng phục hồi
sức khỏe của người bệnìỉ'' [2, tr.767]. Cũng tương tự như định nghĩa của UNEP,
(tịnh nghĩa này đã chỉ rõ tiêu chí cơ bản để xác định CTNH là các đặc tính nguy
hại của chúng đối với sức khỏe con người. Tuy nhiên, có thổ nhận rõ những khác
biệt nhỏ trong hai định nghĩa này như sau:
i) Đạo luật RCRA không nhấn mạnh đến tác động nguy hại nói chung của
CTNH đối với môi trường như định nghĩa của UNEP mà nhấn mạnh tác động
của những đặc tính đó với sức khỏe con người nhưng chỉ với một khối lượng và
nồng độ nhất định. Điều đó có nghĩa, một loại chất thải, bản thân nó có thể chứa
những đặc tính gây nguy hại, song những đặc tính này chỉ có thể gây tác động
xấu đến sức khỏe con người khi ở một nồng độ nhất định và với một khối lượng
nhất định.
ii) Đạo luật RCRA chỉ rõ trạng thái tồn tại của CTNH. Đây là loại chất
thải có thể tồn tại dưới nhiều trạng thái khác nhau như dạng rắn, dạng lỏng, dạng
khí và cả dạng bán rắn.
iii) Đạo luật RCRA khơng xác định chất thải phóng xạ nằm ngồi danh
mục CTNH.


Việc xác định trạng thái tồn tại của CTNH là cần thiết, vì nó aiúp nhận
dạng CTNH được đầy đủ và dễ dàng hơn. Song, nếu không xem xét ảnh hưởng

do các đặc tính nguy hại của loại chất thải này đển mơi trường là một thiếu sót.
Với một đặc tính gây nguy hại, ở mức độ nhất định, một chất thải khi bị thải bỏ
vào mơi trường có thể chưa gây ảnh hưởng xấu đến sức khỏe con người nhưng
lại làm suy giảm chất lượng đất hay làm cản trở nghiêm trọng sự phát triên của
các sinh vật k h ác... Trong trường hợp này, nếu chất thải đó khơng được xác định
là CTNH thì chưa thật sự hợp lý dưới góc độ bảo vệ mơi trường.
Luật bảo vệ mơi trường của Canada (Canadian Environmental Protection
Act, 1999) có cách tiếp cận không giống với quan điểm nêu trên của ƯNEP và
Mỹ. Theo đó, CTNH được hiếu là “những chất mà do bản chất và tỉnh chất của
chúng có khả năng gây nguy hại đến sức khỏe con người và/hoặc môi trường,
nhũng chất này yêu cầu các kỹ thuật x ử lý đặc biệt để loại bỏ hoặc giảm tính
nguy hại của n ó ” [2, tr. 767]. Định nghĩa này cho thấy, tại Canada, những tiêu
chí để xác định một vật chất là CTNH không được thực hiện theo cách liệt kê
ĩìhững cặc tính gây nguy hại của chúng (độc hại, ăn mịn, có thể gây cháy nổ...)
như cách định nghĩa của UNEP. Hai tiêu chí cơ bản để xác định CTNH được
Luật này quy định là: (i) CTNH phải là chất thải có khả năng gây nguy hại cho
môi trương hay sức khỏe con người hoặc đồng thời gây nguy hại cho môi trường
và sức thuật rử.ất định cho việc loại bỏ khả năng gây nguy hại của chúng. Như vậy, nếu
dựa trêr hai tiêu chí này thì chất thải phóng xạ, theo quan điểm của Canada cũng
là một bại CTNH.
0 Việt Nam, dưới góc độ pháp lý, định nghĩa CTNH đã được đưa ra lần
đầu tiên tại Quy chế quản lý CTNH, ban hành kèm theo Quyết định số
155/19S9/QĐ- TTg ngày 16 tháng 7 năm 1999 của Thủ tướng Chính phủ (sau
đây gọi tắt là Quy chế quản lý CTNH). Tại Khoản 2 Điều 3 của Quy chế này có
quy địm: “CTNH ỉà chất thải có chứa các chất hoặc hợp chất có một trong các
đặc tín} gây nguy hại trực tiếp (dễ cháy, d ễ nổ, ỉàm ngộ độc, d ễ ăn mòn, dễ lây


12

nhiễm và các đặc tính gây nguy hại khác), hoặc tương tác với các chát khác gây
nguy hại tới môi trường và sức khoe con ngườ i”. Cách tiêp cận này trùng với
quan điểm của UNEP, song không làm rồ chất thải phóng xạ khơng thuộc danh
mục CTNH giống như định nghĩa tại Luật Bảo vệ môi trường của Canada và đạo
luật RCRA của Mỹ. Điều này xuất phát từ thực tể quản lý CTNH ở Việt Nam.
Cho đến nay, mặc dù Việt Nam đã có những quy định riêng về an tồn và kiểm
sốt bức xạ, nhưng các loại chất thải phát sinh từ những hoạt động có liên quan
đến lĩnh vực này vẫn chưa có cơ chế quản lý riêng. Vì thế, chất thải phóng xạ,
với những đặc tính gây nguy hại cao cho mơi trường và sức khỏe con người tạm
thời được quản lý theo quy chế chung về quản lý CTNH.
Năm 2005, định nghĩa này một lần nữa được chỉnh sửa và hiện được ghi
nhận tại Điều 3 Luật Bảo vệ môi trường (2005) của Việt Nam như sau: “CTNH
là chất thải chứa yếu tố độc hại, phóng xạ, d ễ cháy, d ễ nổ, d ễ ăn mòn, d ễ lây
nhiễm, gây ngộ độc hoặc đặc tính nguy hại khác”. Như vậy, định nghĩa này
được xây dựng theo hướng liệt kê những đặc tính gây nguy hại của CTNH mà
không đề cập đến đối tượng chịu tác động của những đặc tính đó. Diều này
khơng giống với cách tiếp cận của các định nghĩa trước đây và cũng không theo
xu hướng chung của các nước trên thế giới về vấn đề này. Cụ thể như sau:
Thứ nhất, định nghĩa CTNH nêu trên chưa đầy đủ vì khơng đề cập đối
tượng chịu tác động của các đặc tính gây nguy hại của CTNH. Theo cách định
nghĩa này, chất thải có chứa một trong các đặc tính gây nguy hại nêu trên được
xác định là CTNH khi nó gây tác động xấu đồng thời cho mơi trường và sức
khỏe con người, hay chỉ cần gây tác động xấu tới một trong hai đối tượng ấy là
tiêu chí chưa được xác định rõ. Điều đó dễ đến tình trạng thiếu thống nhất trong
cách hiểu về thuật ngừ này.
Thứ hai, định nghĩa CTNH không chỉ rõ trạng thái tồn tại của CTNH.
Theo cách hiểu logic, CTNH là một loại chất thải nên nó cũng có đầy đủ các
trạng thái tồn tại giống như chất thải thông thường. Quan điểm của pháp luật
Việt Nam về vấn đề này đã được thể hiện khá rõ trong định nghĩa chất thải được

13

nêu ở Điều 3 Luật Bảo vệ môi trường: “ Chất thải /à vật chất ở thể rắn, lỏng, khí
được thải ra từ sản xuất, kinh doanh, dịch vụ, sinh hoạt hoặc hoại động khác
Từ định nghĩa này, có thể hiểu, theo quan niệm của Việt Nam, CTNH cũng tồn
tại dưới ba dạng: dạng rắn, dạng lỏng và dạng khí. Quan niệm như thế là chưa
đầy đủ. Trên thực tể, CTNH cịn có the tồn tại ở một số dạng khác, ngoài ba
dạng tồn tại nêu trên như dạng sệt (các chất sệt hydroxit kim loại), dạng bức xạ
ion hóa...
Như vậy, cho đến nay, trên thế giới đã xuất hiện khá nhiều định nghĩa về
CTNH. Mặc dù có những khác biệt nhất định về ngôn từ và cách diễn đạt, song
lổng hợp các định nghĩa nêu trên về CTNH cho thấy những dấu hiệu đặc trưng
sau để nhận biết CTNH:
Thứ nhất'. CTNH mang đầy đủ những dấu hiệu đặc trưng của chất thải.
Thuật ngừ chẩt thải (waste) dùng để chỉ những chất hay vật liệu được loại
bỏ ra từ các hoạt động của con người. Chúng có thế tồn tại ở các dạng khác nhau
nhưng đều có chung một bản chất: là vật chất được loại ra sau quá trình sản xuất
hoặc sử dụng. Để xác định một chất là chất thải hay khơng, cần dựa vào ba tiêu
chí sau:
i) Chất thải tồn tại dưới dạng vật chất ở dạng rắn, dạng lỏng, dạng khí
hoặc các dạng khác. Những yểu tố phi vật chất không thể được coi là chất thải.
ii) Vật chất đó bị chủ sở hữu thải bỏ hoặc bị buộc phải thải bỏ. Nói cách
khác, các dạng vật chất được coi là chất thải khi người chủ sở hữu hay sử dụng
chúng thải bỏ một cách chủ động theo ý chí của họ, hoặc phải thải bỏ một cách
bị động theo ý chí của N hà nước, khơng sử dụng nó vào bất kỳ mục đích nào
khác [58, tr. 40] [59, tr. 15,16].
iii) Nguồn gổc phát sinh ra chất thải là từ các hoạt động của con người.
Đó là các hoạt động sản xuất, kinh doanh, dịch vụ, sinh hoạt và các hoạt động

khác.


14

Như vậy, vì CTNH là một loại chất thải nên trước hết, đề xác định một
loại vật chất có phải là CTNH hay khơng, ba tiêu chí nêu trên là một căn cứ
m ang tính chất bẳt buộc.
Thứ hai: CTNH có chứa một trong các đặc tính gây nguy hại. Các đặc
tính gây nguy hại chủ yếu của loại chất thải này bao gồm:
i) Đặc tính dễ gây phản ứng: Đặc tính này địi hỏi trong chất thải phải
chứa một hoặc nhiều chất dễ phản ứng. Đây là chất không bền vừng trong điều
kiện thơng thường. Nó có thể dễ dàng gây nổ hoặc phóng thích khói, hơi mù, khí
độc h ạ i... khi chúng tiếp xúc với nước hay các dung mơi.
ii) Đặc tính dễ cháy: Loại CTNH mang đặc tính này thường có chứa chất
dễ bốc cháy. Chất dễ bốc cháy là chất dễ bẳt lửa và rất dễ bị cháy. Chúng có thể
bắt cháy ở nhiệt độ 60°c.
iii) Đặc tính dễ ăn mịn: Chất ăn mịn là các chất thực hiện phản ứng oxy
hoá khử rất mạnh với nguyên vật liệu kim loại hoặc chứa kim loại. Chất thải có
chứa chất ăn mịn là CTNH mang đặc tính này.
iv) Đặc tính dễ gây độc hại: Chất gây độc hại là chất có tính độc hại hoặc
gây ảnh hưởng lớn đến sức khỏe và tính mạng của con người thơng qua ăn uống
thực phẩm có chứa chúng hoặc hít thở, hấp thụ chúng như: các hố chất độc hại,
các kim loại nặng, xyanua, cadim i... Trong các loại CTNH, chất thải y tế bao
gồm các mầm mống gây bệnh truyền nhiễm cho con người và động vật thường
mang đặc tính này.
vi) Chất có tính phóng xạ. CTNH mang đặc tính này thường là loại chất
thải được sản sinh ra từ quá trình sản xuất năng lượng hạt nhân, các hoạt động
quân sự hay các hoạt động về y học [70, tr. 10].
Chất thải chỉ cần mang một trong các đặc tính gây nguy hại nêu trên, được

xác định là CTNH. Một loại chất thải có thể có một trong các đặc điểm như khả
năng gây độc, cháy, nổ, ăn m òn... song những đặc điểm này chỉ trở thành đặc
tính gây nguy hại khi tồn tại với một khối lượng và nồng độ nhất định (ngưỡng
nguy hại). Vì thế, chỉ cần chất thải có chứa một trong các đặc tính gây nguy hại


15

đã đủ để coi là CTNH mà không nhất thiết phải nói đến khối lượng và nồng độ
của nó như cách định nghĩa trong đạo luật RCRA của Mỹ. Theo logic, vì mang
các đặc tính gây nguy hại nên CTNH địi hỏi phải có các u cầu kỹ thuật đặc
hiệt để xử lý. Do đó, với các đặc tính này, việc xác định những yêu cầu kỳ thuật
xử lý đặc biệt đê loại bỏ hoặc giảm tính nguy hại của nó là một dấu hiệu để nhận
hiết CTNH theo định nghĩa CTNH tại Luật Bảo vệ môi trường của Canada cùng
khơng thật sự cần thiết.
Thứ ba\ CTNH có thế gây tác động nguy hại cho môi trường và/hoặc sức
khỏe con người. Điều này có nghĩa là, khi chất thải có mang một trong các đặc
tính gây nguy hại mà đặc tính ấy có thể chỉ gây ảnh hưởng xấu tới chất lượng
môi trường, hay chỉ gây tác động nguy hại cho sức khỏe con người, hoặc gây tác
dộng nguy hại đồng thời cho cả hai đối tượng đó đều được xác định là CTNH.
Quan điêm này cũng hoàn toàn phù hợp với mục tiêu bảo vệ môi trường mà tất
cả các quốc gia trên thế giới đều theo đuổi. Bảo vệ môi trường không chỉ hướng
tới bảo vệ sức khỏe con người mà cịn bảo vệ chất lượng mơi trường sống cho
các hệ động thực vật sống khác, bảo vệ tất cả các yếu tố tạo thành môi trường.
Từ những phân tích nêu trên, ở Việt Nam, thuật ngữ CTNH dưới góc độ
pháp lý cần được định nghĩa như sau: “Chất thải nguy hại là chất thải tồn tại ở
dọng rắn, lỏng, khí và các dạng khác, có một trong các đặc tính gảy nguy hại
(dễ cháy, d ễ nổ, d ễ làm ngộ độc, d ễ ăn mòn, d ễ lây nhiễm và các đặc tính gây
nguy hại khác), có khả năng gây nguy hại đến sức khỏe con người và/hoặc mơi
trường”.

CTNH có thể được phân loại theo nhiều cách khác nhau. Tuỳ theo mục
đích quản lý, sử dụng hay thơng tin mà có những tiêu chí phân loại nhất định đối
với CTNH. Trên thế giới, hiện có một số tiêu chí phân loại CTNH chủ yếu sau:
Một là: Phân loại theo nguồn thải “phi đặc thù” . Cách phân loại này tập
trung vào bản chất của các công đoạn sản xuất sản sinh ra CTNH như: CTNH từ
khâu sản xuất, pha chế, phân phối và sử dụng thuốc bảo vệ thực vật; CTNH từ
các công đoạn sản xuất, pha chế dược chất... Cách phân loại này không giúp cho


16

việc nhận biết trực tiếp bản chất của CTNH mà chỉ có tác dụng cảnh báo về
thành phẩn nguy hại tiềm tàng của chúng.
Hai là: Phân loại theo nguồn thải “đặc thù” . Hệ thống phân loại CTNH
theo cách này được xây dựng dựa trên đặc thù của việc sản sinh CTNH. Ví dụ
như: bộ phận cơ thể thải bỏ sau mổ xẻ hoặc phẫu thuật tử thi; chất thải sau khi
xử ]ý nhiệt có chứa xyanua... Đây là cách phân loại có thể cung cấp khá đầy đủ
các thơng tin đặc thù về CTNH hoặc cho phép đưa ra những kết luận nhanh về
bản chất của chúng.
Ba là: Phân loại theo đặc tính nguy hại. Đây được coi là thành tố quan
trọng của hệ thống phân loại CTNH, dựa trên những đặc tính gây nguy hại cua
loại chất thải này như: CTNH độc hại, CTNH dễ cháy, CTNH dễ nổ... Cách
phân loại này cho phép xác định rõ bản chất của CTNH, nhưng nó địi hỏi từng
đặc tính này phải được định nghĩa chi tiết và phải kiểm tra cụ thể đối với từng
chất thải.
Bổn là: Phân loại theo tình trạng vật lý. Cách phân loại này dựa trên tình

trạng Yật ]ý cụ thể của CTNH như rắn, lỏng, khí, rắn nguyên khối, rắn dạng hạt,
rắn dạng b ộ t... Sự phân loại này chỉ ra các yêu cầu của việc ngăn ngừa ô nhiễm
môi trường và xác định một số thành tố trong các lựa chọn để xử lý chúng.

Aăm là'. Phân loại CTNH theo nhóm ngành. Đây là hệ thống phân loại sử
dụng tiéu chuẩn phân loại cơng nghiệp (Standard industrial classiíĩcation - SIC)
làm thành tố cơ bản. Cách phân loại này có thể giúp dự đốn được tổng lượng
phát thải đổi với một khu vực hay một cơ sở công nghiệp. Tuy nhiên, cách phân
loại nà) sẽ hạn chế khi được áp dụng cho một khu vực có nhiều hoạt động cơng
nghiệp Tên cùng một địa điểm, nên có thể dần đến tình trạng “dự đốn hai lần”
[45, tr. 5-8].
ó Việt Nam, theo Quyết định của Bộ trưởng Bộ TN&MT số 23/2006/
QĐ- BTNMT ngày 26 tháng 12 năm 2006 về việc ban hành danh mục CTNH,
CTNH dược phân loại theo các nhóm nguồn hoặc dịng thải chính như: Chất thải
từ ngàm thăm dị, khai thác, chế biến khống sản, dầu khí và than; chất thải từ


17

ngành sản xuất hố chất vơ cơ; chất thải từ ngành luyện kim; chất thải hộ gia
đình và chất thải sinh hoạt từ các nguồn khác; các loại chất thải bao bì, chất hấp
thụ, giẻ lau, vật liệu lọc và vải bảo vệ...
1.1.2. Khái niệm quản lý chất thải nguy hại
Theo từ điển Tiếng Việt, quản lý được hiểu là việc “tó chức và điều khiển
các hoạt động theo nhũng yêu cầu nhất định” [88, tr. 800]. Trong lĩnh vực quản
lý CTNH, những hoạt động tổ chức và điều khiển của các cơ quan nhà nước
cũng như việc tố chức quản lý CTNH của các tổ chức, cá nhân có liên quan,
nhằm giảm bớt những tác động xấu của CTNH đối với môi trường và sức khỏe
con người được hiểu là hoạt động quản lý CTNH. Đây là tổng họp các biện
pháp, cách thức nhằm kiểm sốt q trình phát sinh, vận chuyển, xử lý CTNH và
những ảnh hưởng, tác động của CTNH đến môi trường. Theo cách tiếp cận về
quản lý chất thải nói chung, quản lý CTNH có thể được thực hiện bằng nhiều
biện pháp, cách thức khác nhau, từ các cách thức thủ công truyền thống đến các
cách thức tân tiến hiện đại; từ các biện pháp khoa học kỹ thuật đến các biện pháp

hành chính -- pháp lý, tuyên truyền giáo dục... [40, tr. 47]
Quản lý CTNH là thuật ngữ đã hình thành trong thập niên 60 của Thế kỷ
trước. Cùng với sự phát triển của khoa học kỹ thuật và những thay đổi trong
nhận thức về bảo vệ môi trường của nhân loại, ngày nay quản lý CTNH đã trở
thành mối quan tâm hàng đầu của hầu hết các quốc gia trên thế giới. Để quản lý
hiệu quả loại các loại chất thải (bao gồm cả CTNH), trên thế giới hiện có ba
phương thức quản lý, với ba cách tiếp cận khơng giống nhau. Đó là phương thức
quản lý cuối đường ống sản xuất (end - pipe - approach) , phương thức quản lý
dọc theo đường ống sản xuất ( production - pipe - line approach) và phương
thức quản lý nhấn mạnh vào khâu tiêu dùng (consumer - driven - approach). Ưu
điềm của quản lý chất thải cuối đường ống sản xuất là thuận tiện, ít chi phí về tài
chinh và tiết kiệm thời gian, nhưng phương thức này lại không tạo được sự chủ
động trong phịng ngừa ơ nhiễm mơi trường. Theo phương thức này, vấn đề quản
lý chất thải chỉ đặt ra khi chất thải đã phát sinh tại nguồn thải, nên hiệu quả quản

THƯVIẸ N
IƯỊNG Đ.M HOC l.ŨÂT HÀ NƠI


18

lý tuỳ thuộc chủ yếu vào công đoạn xử lý chất thải. Nếu công đoạn này không
được thực hiện tốt thì việc phịng ngừa và giảm thiểu những tác động tiêu cực
của chất thải hầu như không thực hiện được. Ngược lại, phương thức quản lý
chất thải dọc theo đường ống sản xuất lại khắc phục được hạn chế này. Nó đảm
bảo chất thải được kiểm sốt tại từng cơng đoạn của quy trình sản xuất, nên nếu
có vấn đề phát sinh tại bất kỳ cơng đoạn nào cũng có thể được xử lý mà không bị
phụ thuộc vào hiệu quả hoạt động của riêng một công đoạn như phương thức
quản lý cuối đường ống. Cùng với hai phương thức này, hiện nay, một số quổc
gia, chủ yếu là các nước phát triển đã bắt đầu tiếp cận với phương thức quản lý

chất thải nhấn mạnh vào khâu tiêu dùng. Phương thức này cho phép các loại chất
thải được quản lý trên cơ sở nâng cao nhận thức của người tiêu dùng để khuyến
khích họ lựa chọn những sản phẩm thân thiện với mơi trường, qua đó khuyến
khích các doanh nghiệp hướng tới sản xuất các sản phẩm đó để đáp ứng nhu cầu
của thị trường [52, tr.16]. Tuy nhiên, đây chưa phải là phương thức quản lý chất
thải phù hợp với Việt Nam nói riêng và các nước đang phát triến nói chung,
những nơi mà nhận thức về bảo vệ môi trường và mức sống của đại bộ phận
người tiêu dùng còn bị hạn chế và bảo vệ chất lượng môi trường sống chưa thực
sự trở thành một mối quan tâm lớn của cả cộng đồng.
Dưới góc độ pháp lý, thuật ngữ quản lý CTNH đã được đề cập trong các
văn bản pháp luật của nhiều quốc gia trên thế giới từ khá sớm so với Việt Nam.
Chẳng hạn, tại Mỹ, từ năm 1976, Điều 42 Đạo luật RCRA đã ghi nhận "quản lý
CTNH là hệ thống kiểm soát việc thu gom, phân ỉoại tại nguồn, ỉưu trữ, vận
chuvển, xử lý, tái chế và thải bỏ các C TN H ”. Định nghĩa này phản ánh cách tiếp
cận quản lý CTNH theo phương thức quản lý chất thải cuối đường ống sản xuất,
phương thức quản lý duy nhất và phổ biển trên thế giới vào thời điểm đó.
Năm 1992, Cơng ước Basel về kiểm sốt qua biên giới các CTNH và việc
tiêu huỷ chúng (sau đây gọi tắt là Công ước Basel) đã ghi nhận khái niệm quản
lý CTNH như sau: “Quản lý CTNH là việc thu thập, vận chuyến và tiêu huỷ các
CTNH, bao gồm cả việc giám sát các địa điểm tiêu h u ỷ ” [51, tr. 505]. Như vậy,


19

cách định nghTa này mặc dù không liệt kê chi tiết các hoạt động quản lý CTNH
như định nghĩa quản lý CTNH trong Đạo luật RCRA, nhưng cũng thể hiện cách
tiếp cận theo phương thức quản lý chất thải truyền thống là phương thức quản lý
chất thải cuối đường ống sản xuất, v ấn đề giảm thiểu CTNH trong quá trình sản
xuất, yếu tố cơ bản thể hiện rõ nhất phương thức quản lý chất thải dọc theo
đường ống sản xuất, không được đề cập là một trong số các hoạt động quản lý

CTNH ở định nghĩa này.
ơ Việt Nam. thuật ngữ quản lý CTNH được hiểu qua từng giai đoạn cũng
có những khác biệt nhất định, tuy khơng lớn. Định nghĩa quản lý CTNH ở nước
ta được quy định lần đầu tiên vào năm 1999, tại Điều 3 Quy chế quản lý CTNH.
Theo đó “Quản lý CTNH là các hoạt động kiểm sốt CTNH trong suốt q trình
từ phát sinh đến thu gom, vận chuyển, quá cảnh, lưu giữ, xử lý và tiêu hủy
C T N H ”. Định nghĩa này phản ánh rõ vấn đề quản lý CTNH ở Việt Nam được
tiếp cận hoàn toàn theo phương thức quản lý chất thải cuối đường ống sản xuất.
ỉ)ó là q trình kiểm sốt CTNH từ khi nó được phát sinh tại nguồn thải, đến
Việc thu gom, vận chuyển và xử lý, tiêu hủy cuối cùng. Cách tiếp cận này mặc
dù không thật sự tiến bộ và chưa đáp úng tốt các yêu cầu của quản lý CTNH,
nhưng phù hợp với điều kiện của Việt Nam ở thời điểm đó. Điều này được lý
giải bởi những lý do cơ bản sau:
Thứ nhất: Trình độ quản lý và trình độ phát triển khoa học kỹ thuật ở Việt
Nam trong bảo vệ mơi trường cịn nhiều hạn chế. Điều đó làm cho Việt Nam ít
có điều kiện nghiên cứu, tiếp cận và ứng dụng các quy trình cơng nghệ hiện đại
để kiểm sốt CTNH tị khâu sử dụng ngun liệu sản xuất theo phương thức
quản lý CTNH dọc theo đường ống sản xuất.
Thứ hai: Khả năng đầu tư tài chính cho bảo vệ mơi trường ở Việt Nam
cịn thấp. Hạn chế này làm giảm cơ hội đầu tư cho việc sử dụng các giải pháp kỹ
thuật công nghệ hiện đại để giảm thiểu CTNH trong quá trình sản xuất sản
phẩm. Vì thế, các sản phẩm được sản xuất ra khó có thể đáp ứng các yêu cầu
khắt khe về môi trường. Đây cũng chính là lý do mà cả phương thức quản lý chất


20

thải dọc theo đường ống sản xuất cũng như phương thức quản lý chất thải nhấn
mạnh vào khâu tiêu dùng chưa có điều kiện áp dụng thuận lợi ở nước ta.
Thứ ba\ Mức sống và nhận thức về bảo vệ mơi trường của đại bộ phận

người Việt Nam cịn thấp. Trong điều kiện đó, mối quan tâm hàng đầu của phần
lớn người tiêu dùng Việt Nam khi chọn lựa sản phâm là giá cả, chứ khơng phải
là tính thân thiện với mơi trường của sản phẩm. Vì thế, việc quản lý CTNH theo
phương thức nhấn mạnh vào khâu tiêu dùng khó có khả năng áp dụng hiệu quả ở
Việt Nam.
Bảy (07) năm, sau khi định nghĩa quản lý CTNH đầu tiên được quy định
trong Quy chế quản lý CTNH, định nghĩa thứ hai về quản lý CTNH đã được ghi
nhận tại Thông tư sổ 12/2006/TT-BTNMT của Bộ TN&MT ngày 26 tháng 12
năm 2006 hướng dẫn điều kiện hành nghề và thủ tục lập hồ sơ, đăng ký, cấp
phép hành nghề, mã số quản lý CTNH (sau đây gọi tắt là Thông tư 12). Theo văn
bản này “Quản lý CTNH gồm các hoạt động liên quan đến việc phòng ngừa,
giảm thiêu, phân loại, thu gom, vận chuyến, lưu giữ, xử lý (kê cả tái che, thu
hồi), tiêu huy C T N H ”. Ra đời sau và có thay đổi về cách tiếp cận, định nghĩa này
đã phản ánh những tiến bộ trong cách hiểu về quản lý CTNH ở nước ta, song lại
bộc lộ một số hạn chế so với định nghĩa trước đó.
Điểm tiến bộ nổi bật của định nghĩa này là đã phản ánh sự thay đổi mang
tính chất hiện đại hơn, phù hợp hơn với xu thế chung của thế giới trong quản lý
CTNH. Việc xác định giảm thiểu CTNH là một hoạt động trong quản lý CTNH
đã cho thấy bóng dáng, tuy khơng lớn, của phương thức quản lý dọc theo đường
ống sản xuất, một phương thức quản lý được thừa nhận là tiến bộ hơn, ưu việt
hơn so với phương thức quản lý cuối đường ống hiện đang được áp dụng. Tuy
nhiên, định nghĩa này lại bộc lộ những hạn chế so với định nghĩa trước đó, tại
Quy chế quản lý CTNH.
Thứ nhất, vẫn theo cách liệt kê những hoạt động quản lý CTNH, nhưng
định nghĩa trong Thông tư 12 lại không đề cập hoạt động quá cảnh CTNH. Với
xu thế hội nhập ngày càng mạnh mẽ, các hoạt động quá cảnh, vận chuyển xuyên