Tổ chức và hoạt động của kiểm toán nhà nước theo pháp luật việt nam

*-«Vé


BƠ GIÁO DUC VÀ ĐÀO TAO

B ộ T ư PHÁP

•

•

•

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

ĐOÀN ÁNH TUYẾT

TỒ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA KIỂM TOÁN
NHÀ NƯỚC THEO PHÁP LUẬT VIỆT NAM
Chuyên ngành: Luật kinh tế
Mã số
: 60.38.50

THƯVIỆN
ĨPƯONG ĐAI H O C LŨÁT HA NĨI

PHỎNG GV

7

n

LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC
•

•

•

•

NGƯỜI HƯỚNG DẢN: TS. NGUYỄN VĂN TUYỂN

HÀ NỘI NĂM 2006


1

MỤC LỤC

MỤC LỤC

T rang
1

BẢNG CHỮVIÊT TẮT

2

LỜI NÓI ĐẦU

3

CHƯƠNG I: TỔNG QUAN VỀ T ổ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG
CỦA KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC
1.1. Khái niệm, đặc điểm và vai trò của hoạt động kiểm tốn
Nhà nước
1.2. Các loại hình nghiệp vụ kiểm tốn Nhà nước
1.3. Vai trị của pháp luật trong việc điều chỉnh hoạtđộng
kiểm toán

5
5
23

27
CHƯƠNG II: TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA KlỂM t o á n
NHÀ NƯỚC THEO PHÁP LUẬT VIỆT NAM
2.1. Cơ cấu tổ chức và hoạt động của kiểm toán Nhànước
theo pháp luật Việt Nam
2.2. Hoạt động của kiểm toán Nhà nước theo pháp luật Việt
Nam
2.3. Quyền và nghĩa vụ của các bên trong quá trình kiểm toán
Nhà nước
2.4. Cơ chế giám sát và đảm bảo thực hiện hoạt động kiểm
toán Nhà nước

31
31
43
52

55

CHƯƠNG III: MỘT s ố KIÊN NGHỊ NHẰM ĐẢM BẢO THựC
THI PHÁP LUẬT VỀ KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM
3.1. Những đề xuất nhằm hoàn thiện cơ chế đảm bảo việc thực
hiện kiến nghị kiểm toán
3.2. Những kiến nghị nhằm đảm bảo thực hiện đầy đủ các
chức năng kiểm toán Nhà nước
3.3. Kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật về tổ chức của
KTNN

58
58
62
68

KẾT LUẬN

71

TÀI LIÊU THAM KHẢO

72


2

BẢNG CHỮ VIÉT TẲT
1. KTNN- Kiểm toán nhà nước
2. KTV- Kiểm toán viên

3. KTVNN - Kiểm toán viên nhà nước
4. UBTVQH- Uỷ ban thường vụ quốc hội
5. BCKT- Báo cáo kiểm tốn
6. BCTC- Báo cáo tài chính
7. HTKSNB- Hệ thống kiểm soát nội bộ


3

LỜI NÓI ĐẦU
1 .c ơ SỎ KHOA HỌC VÀ THỤC TIỀN CỦA ĐÈ TÀI
Kiểm toán Nhà nước ra đời là sự đáp ứng địi hỏi tất yếu trong q trình xây
dựng Nhà nước pháp quyền; chuyển đổi từ cơ chế kế hoạch hoá tập trung sang cơ
chế thị trường; đồng thời là một sản phẩm khách quan của quá trình cải cách và đổi
mới.
Kiểm toán Nhà nước Việt Nam được thành lập và hoạt động theo Nghị định
sổ 70/CP ngày 11/7/1994, Quyết định số 61/TTg ngày 24/01/1995 của Thủ tướng
Chính phủ, Nghị định số 93/2003/NĐ-CP của Chính phủ quy định về chức năng,
nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Kiểm toán Nhà nước; gần đây nhất là
luật Kiểm tốn Nhà nước được Quốc hội khố X thơng qua ngày 14/6/2005, có
nhiệm vụ kiểm tốn nhàm xác định tính đúng dắn, hợp pháp của số liệu, tài liệu kế
toán, Báo cáo quyết toán của các cơ quan Nhà nước, các đơn vị có nhiệm vụ thu
chi ngân sách Nhà nước. Thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình, Kiểm tốn Nhà
nước đã góp phần quan trọng vào việc thiết lập kỷ cương trong hoạt động thu chi
ngân sách Nhà nước, nâng cao hiệu quả hoạt động của bộ máy hành chính và tiết
kiệm chi ngân sách Nhà nước.
Thực tế cho thấy, tính hiệu quả của KTNN phụ thuộc rất nhiều vào cơ cấu tổ
chức và cơ chế hoạt động của cơ quan này. Vì lẽ đó, cần thiết phải nghiên cứu về
KTNN, đặc biệt nghiên cứu về hoạt động kiểm tốn nhà nước để thấy được vai trị
quan trọng của KTNN trong việc minh bạch hoá nền tài chính cơng, và tăng cường

tính hiệu quả quản lý vĩ mơ nền kinh tế; Và từ đó đưa ra một số biện pháp, kiến nghị
nhằm nâng cao năng lực, hiệu lực, hiệu quả của hoạt động KTNN.
2.TÌNH HÌNH NGHIÊN c ứ u ĐÈ TÀI
Các cơng trình nghiên cứu về KTNN từ trước đến nay, hầu hết tập trung
nghiên cứu ở góc độ nghiệp vụ kiểm tốn, nhằm xây dựng và hồn thiện các quy
trình kiểm tốn, phương pháp kiểm tốn. Một vài đề tài nghiên cứu đề cập đến khía
cạnh pháp lý của KTNN và hoạt động KTNN như:
- Đề tài khoa học cấp Bộ năm 2003: “Phương thức và giải pháp tăng cường
tính hiệu lực đối với các kiến nghị của KTNN”.
Đề tài đã làm rõ hiệu lực và vai trò các kiến nghị của KTNN đối với việc nâng
cao tính kinh tế, tính hiệu quả các hoạt động tài chính cơng; thực trạng hiệu lực kiến
nghị của KTNN và các giải pháp nâng cao hiệu lực kiến nwhị của KTNN.
- Đe tài khoa học cấp Bộ năm 2002: “Vai trị của KTNN trong cơng cuộc
cải cách nền hành chính Nhà nước”.


4

Đe tài đã phân tích cơ sở lý luận về vai trò của KTNN và thực trạng hoạt
động của KTNN trong thời gian qua; từ đó đã đưa ra những giải pháp nhằm nâng
cao vai trị của KTNN trong cơng cuộc cải cách nền hành chính nhà nước.
- Hội thảo KTNN - JICA năm 1999: “Giới thiệu vài nét về hoạt động của
KTNN”.
Tại hội thảo đã phân tích giới thiệu về hoạt động quan hệ quốc tế của
KTNN, sự hợp tác giữa KTNN và JICA; Công tác tổ chức, cán bộ và Đào tạo của
KTNN.
Như vậy có thể khẳng định đề tài: “Tổ chức và hoạt động của Kiểm toán
Nhà nước theo pháp luật Việt Nam” là một đề tài mới, không trùng lặp về nội
dung và cách tiếp cận với các cơng trình khoa học đã được cơng bố trước đây.
3. PHẠM VI NGHIÊN c ứ u ĐỀ TÀI

Đề tài nghiên cứu các vấn đề lí luận và thực tiễn về hệ thống pháp luật về
K.TNN của Việt Nam, từ khi KTNN thành lập đến nav; chủ yếu đi sâu nghiên cứu,
những quy định của luật KTNN năm 2005 về tổ chức và hoạt động của KTNN;
đồng thời có tham khảo pháp luật về KTNN một số nước trên thế giới.
4. PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN c ứ u ĐÊ TÀI
Ngoài các phương pháp chung trong nghiên cứu, đề tài sử dụng các phương
pháp cụ thể như: Phương pháp nghiên cứu tổng hợp, khảo sát, thống khê, hệ thống
hố, mơ hình hố....
5. MỤC ĐÍCH NGHIÊN c ứ u
Đe tài được nghiên cứu nhằm những mục tiêu sau:
- Làm rõ mơ hình tổ chức, cơ chế hoạt động của KTNN theo khung pháp
luật Việt Nam hiện hành.
- Phân tích về cơ cấu tổ chức, nguyên lý hoạt động của Kiểm toán Nhà
nước.
- Phân tích vai trị của pháp luật trong việc điều chỉnh hoạt động kiểm tốn
Nhà nước.
6. CO CẤU LUẬN VĂN
Ngồi phần mở đầu và kết luận, đề tài kết cấu làm ba chương
Chương I: Tổng quan về tổ chức và hoạt động KTNN
Chương II: Tổ chức và hoạt đông của KTNN theo pháp luật Việt Nam
Chương III: Một số kiến nghị nhằm đảm bảo thực thi pháp luật về K.TNN ở
Việt Nam


5

Chương I
TỎNG QUAN VÈ TỎ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG
CỦA KIẺM TỐN NHÀ NƯỚC
1.1. KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM VÀ VAI TRỊ CỦA HOẠT ĐỘNG KIỂM

TOÁN NHÀ NƯỚC
1.1.1. Khái niệm và bản chất của hoạt động kiểm tốn nhà nưóc
•

•

•

o

1.1.1.1. Khái niệm kiểm toán nhà nước
Xét về mặt học thuật, kiểm toán nhà nước chính là một loại hình cụ thể và
điển hình của hoạt động kiểm tốn. Vì vậy, để hiểu đúng bản chất của khái niệm
kiểm toán nhà nước, cần bắt đầu từ việc làm rõ khái niệm “kiểm toán”.
Theo tác giả Alvin A.Arens và James K.Loebbecker (Mỹ) trong giáo trình
“Kiểm tốn” đã định nghĩa ràng: “Kiếm tốn là q trình mà theo đó các cá nhân
độc lập, có thẩm quyền thu thập và đánh giá các bằng chứng về các thơng tin có
thể định lượng được của một đơn vị cụ thể nhằm mục đích xác nhận và báo cáo về
mức độ phù hợp giữa các thông tin này với các chuẩn mực đã được thiết lập”.
Từ một góc tiếp cận khác, tác giả Jean Raffegean, Ferrand Dubois (Pháp) đưa
ra khái niệm kiểm toán như sau: “Kiểm toán là việc nghiêm chỉnh và kiểm tra các
tài khoản niên độ của một tổ chức do một người độc lập, đủ danh nghĩa gọi là một
kiểm toán viên tiến hành để khẳng định rằng những tài khoản đó phản ánh đúng
tình hình tài chính thực tế, khơng che dấu sự gian lận và chúng được trình bày theo
mẫu chính thức của luật định”.
Từ hai định nghĩa trên đây, có thể hình dung kiểm toán là một hoạt động nghề
nghiệp đặc thù, vừa mang tính chất kinh tế, vừa mang tính chất pháp lý.
Nhìn từ khía cạnh kinh tế, kiểm tốn là một hoạt động nghiệp vụ chuyên môn
đặc thù, do các chun gia về lĩnh vực tài chính và kể tốn thực hiện một cách
chuyên nghiệp, thông qua việc kiểm tra, xem xét, đánh giá, khẳng định về mức độ

phù họp và khách quan, trung thực của các thông tin tài chính, kế tốn của một đơn
vị xác định, so với các chuẩn mực đã được pháp luật thừa nhận. Ớ khía cạnh này,
hoạt động kiểm tốn bao gồm những hành vi tác nghiệp của kiểm tốn viên theo
một trình tự khoa học đâ được thừa nhận, nhằm kiểm tra, đánh giá và đưa ra kết
luận về tính chính xác, khách quan, trung thực và tính họp pháp của các thơng tin, tải


6

liệu kế tốn được kiêm tốn.
Nhìn từ khía cạnh pháp lý, kiểm toán được xem như một hành vi-pháp lý (hay
hành vi pháp luật) do một chủ thể có năng lực và thẩm quyền thực hiện, dựa trên
các quy tắc và chuẩn mực pháp lý đã được thừa nhận, nhằm làm phát sinh một hệ
quả pháp lý nhất định cho đối tượng được kiểm tốn. Ở khía cạnh này, hoạt động
kiểm tốn hình thành một quan hệ pháp luật giữa chủ thể kiểm toán và chủ thể bị
kiểm toán. Quan hệ pháp luật này có thể được xác lập theo cơ chế thoả thuận giữa
hai bên (ví dụ: kiểm tốn độc lập) hoặc được xác lập theo cơ chế hành chính (ví
dụ: kiểm tốn nhà nước), theo đó các bên phải thực hiện một số quyền, nghĩa vụ
pháp lý nhất định phát sinh từ cam kết hợp đồng hoặc từ các quy định sẵn có của
pháp luật.
Trong thực tiễn, tuỳ thuộc vào cơ chế hình thành quan hệ kiểm tốn mà người
ta phân chia thành những hình thức kiểm tốn khác nhau, bao gồm kiểm toán nhà
nước, kiểm toán độc lập và kiểm tốn nội bộ, trong đó kiểm tốn nhà nước có vai
trị và vị trí đặc thù, vì nó được xem là cơng cụ của Nhà nước để quản lý vĩ mơ đổi
với các hoạt động tài chính trong nền kinh tể.
Vậy kiểm tốn nhà nước là gì?
Theo cách hiểu thơng thường, kiểm tốn nhà nước là hoạt động kiểm toán do
cơ quan Kiểm toán Nhà nước tiến hành theo luật định. Còn theo quy định của pháp
luật Việt Nam, “hoạt động kiểm toán của kiểm toán nhà nước là việc kiểm tra,
đánh giá và xác nhận tính đúng đắn, trung thực của báo cáo tài chính, việc tuân thủ

pháp luật; tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền
và tài sản của Nhà nước”. (Điều 4 Luật Kiểm toán Nhà nước).
Bản chất của kiểm toán là mối quan hệ bên trong giữa các bộ phận, yếu tố cấu
thành nên thiết chế kiểm toán, quyết định sự tồn tại, khác biệt của kiểm toán với
các sự vật, hiện tượng khác. Bản chất của hoạt động kiểm toán phản ánh mối quan
hệ giừa chủ thể kiểm toán với khách thể kiểm toán thông qua hoạt động kiểm tra,
đánh giá một cách độc lập nhằm kiến nghị các giải pháp quản lý và sử dụng các
nguồn lực kinh tế một cách đúng đắn, hợp pháp, tiết kiệm, hiệu quả, hiệu lực đế
bảo vệ lợi ích của chủ thể sở hữu và quản lý các nguồn lực kinh tế đó.
Trước đây, kiểm tốn nói chung và kiểm tốn nhà nước nói riêng được hiểu là
sự phát triển độc lập của chức năng kiểm tra kế toán. Nội dung của hoạt động này


7

là rà sốt các thơng tin kế tốn từ các chứng từ kế toán đến kế toán tổng họp và cân đối
kế tốn.
Theo quan điểm hiện đại thì kiểm tốn (trong đó bao gồm cả hình thức kiểm
tốn nhà nước) sẽ bao gồm:
- Kiểm tốn tài chính (kiểm tốn thơng tin)
- Kiểm toán tuân thủ (kiểm toán quy tắc)
- Kiểm toán hoạt động (kiểm toán hiệu quả)
Bản chất của kiểm tốn nói chung và kiểm tốn nhà nước nói riêng khơng chỉ
được thể hiện ở nội dung và hình thức kiểm tốn, mà cịn được phản ánh thơng qua
những đặc điểm của hoạt động kiểm toán.
1.1.2. Đăc điểm của hoat đơng kiểm tốn nhà nước
•

•

•

ơ

Đặc điểm của hoạt động kiểm tốn nhà nước bao gồm những thuộc tính riêng
phản ánh bản chất của hoạt động kiểm toán nhà nước và dựa vào những thuộc tính
đó để phân biệt kiểm tốn nhà nước với những loại hình kiểm tốn khác hoặc các
thiết chế tương tự khác. Những phân tích .trong mục này về các đặc điểm của hoạt
động kiểm toán nhà nước chủ yếu nhằm mục đích phân biệt giữa kiểm tốn nhà
nước với các loại hình kiểm tốn khác như kiểm toán độc lập hay kiểm toán nội
bộ.
Đặc điểm thứ nhất, chủ thể tiến hành kiểm toán trong hoạt động kiểm toán
nhà nước là các kiểm toán viên của cơ quan kiểm tốn nhà nước. Đây là tiêu chí cơ
bản, quan trọng nhất để phân biệt sự khác nhau giữa hoạt động kiểm toán nhà nước
với kiểm toán độc lập và kiểm toán nội bộ.
Theo quy định tại Điều 27 Luật kiểm toán nhà nước, “Kiểm toán viên nhà
nước là công chức nhà nước được bổ nhiệm vào ngạch kiểm toán viên để thực hiện
nhiệm vụ kiểm toán”. Kiểm toán viên nhà nước Việt Nam phải có đủ các tiêu
chuẩn, điều kiện được quy định tại Điều 29 của Luật kiểm tốn nhà nước. Tính độc
lập của kiểm tốn viên là một chuẩn mực đạo đức nghề nghiệp đổi với tất cả các
kiểm toán viên. Đặc biệt, đối với kiểm toán viên nhà nước, bên cạnh sự bảo đảm
của pháp luật bằng các thiết chế tổ chức, quy trình kiểm tốn thì tính độc lập trong
khi thi hành cơng vụ kiểm toán của bản thân người kiểm toán viên nhà nước cũng
cần phải được đề cao, đôi khi là trên mức cần thiết vì chủ thể này thường có nhiều
mối quan hệ xã hội trong công tác, tronR sinh hoạt ở cơng sở và điều đó có thể ảnh


8

hưởng đến quá trình đưa ra các kết luận kiểm toán.

“Sự độc lập của Cơ quan kiểm toán tối cao không thể tách rời khỏi sự
độc lập của nhân viên của nó. Nhân viên được hiểu là những người
phải đưa ra quyết định đại diện cho Cơ quan kiểm toán tối cao và giải
trình các quyết định đó với bên thứ ba, bên thứ ba là thành viên của
ban lãnh đạo tập thể hay người đứng đầu Cơ quan kiểm toán tối cao
nếu tổ chức theo chế độ thủ trưởng.
Sự độc lập của nhân viên phải được đảm bảo bởi Hiến pháp. Cụ thể,
quy trình miễn nhiệm cũng phải được quy định trong Hiến pháp và
không được ảnh hưởng đến tính độc lập của nhân viên. Phương thức
bổ nhiệm và bãi nhiệm nhân viên tuỳ thuộc vào cơ cấu hiến pháp của
mỗi quốc gia.
Khi thực hiện nhiệm vụ của mình, cán bộ, nhân viên kiểm toán của Cơ
quan kiểm toán tối cao phải không bị ảnh hưởng bởi tổ chức được
kiểm tốn và phải khơng phụ thuộc vào tố chức đó”. (Điều 6 - Tun
bố Lima, năm 1977).
Nhằm mục đích bảo đảm chất lượng của hoạt động kiểm toán nhà nước, các
quốc gia đều tìm cách quy định trong pháp luật của mình về việc kiểm tốn viên
nhà nước phải có những tiêu chuẩn về trình độ học vấn, kỳ năng nghề nghiệp và
kinh nghiệm cơng tác. Bên cạnh đó, tính độc lập, trung thực, khách quan là những
điều kiện bắt buộc đối với mỗi kiểm toán viên nhà nước và cũng được ghi nhận bằng
pháp luật
“Khi thi hành nhiệm vụ kiểm toán viên nhà nước phải trung thành,
trung thực, không được hoặc làm sai sự thực; chỉ tuân theo pháp luật,
thực sự cầu thị, khách quan, công bằng, không thiên vị, không được
lợi dụng công vụ, quyền hạn để vụ lợi, sách nhiễu đơn vị được kiểm
toán, nhận hối lộ hoặc can thiệp trái pháp luật vào hoạt động bình
thường của đơn vị được kiểm tốn”. (Điều 12 Luật kiểm toán nhà
nước năm 2005).
Kiểm toán nhà nước Trung Quốc đã thực hiện xây dựng liêm chính đối với
kiểm tốn viên nhà nước. Những quy định về tăng cường kỉ luật kiếm toán của

kiếm toán nhà nước (ban hành 01/2000) đã quy định kiểm toán viên nhà nước phải


9

nghiêm chỉnh tuân theo “8 điều không cho phép” của kỉ luật liêm chính kiểm tốn:
- Một là, khơng cho phép đơn vị kiểm toán được thu xếp chỗ ở.
- Hai là, khơng cho phép tiểp nhận việc bố trí bừa ăn và chiêu đãi của đơn vị được kiểm
toán.
- Ba là, không cho phép sử dụng phương tiện giao thơng của đơn vị dược
kiểm tốn mà khơng trả tiền.
Bốn /à, không cho phép tham gia những hoạt động giải trí và liên hoan do

-

đơn vị được kiểm tốn thu xếp.
- Năm là, không cho phép sử dụng phương tiện thông tin và vật phẩm làm
việc của đơn vị được kiểm tốn mà khơng trả tiền.
- Sáu là, khơng cho phép nhận bất kì thứ quà lưu niệm, quà biếu, và các loại
chứng khốn có mệnh giá của đơn vị được kiểm tốn.
- Bay là, khơng cho nêu những ý kiến khơng liên quan đến cơng tác kiểm tốn
đối với đơn vị được kiểm tốn.
- Tám là, khơng cho phép thanh tốn bất kì phí tổn của cơng, của tư nhân đối
với đơn vị được kiểm toán.[13, Tr. 3].
Việc thực hiện “8 điều không cho phép” của kỉ luật liêm chính kiểm tốn thực
tế đã cắt đứt mọi quan hệ kinh tế giữa nhân viên kiểm toán với đơn vị được kiếm
tốn, đảm bảo mạnh mẽ tính độc lập của nhân viên kiểm tốn nhà nước trong q tình thực
hiện cơng vạ
Đặc điểm thứ hai, đối tượng kiểm tốn của hoạt động là hoạt động có liên
quan đến quản lí, ngân sách, tiền và tài sản của nhà nước. Đơn vị được kiểm toán

là những tổ chức, đơn vị sử dụng vốn và kinh phí của nhà nước. Đơn vị được kiểm
tốn có thể là một tổ chức kinh tế (ví dụ: doanh nghiệp nhà nước...) hoặc đơn vị
hành chính - sự nghiệp có tư cách pháp nhân (ví dụ: các trường công, bệnh viện
công..

Tuy nhiên, trong một số trường hợp cá biệt, một đon vị thành viên khơng

có tư cách pháp nhân, thậm chí một phân xưởng (hoặc đội, trại sản xuất, cá
nhân...) cũng là đối tượng kiểm toán của kiểm toán nhà nước. [6, Tr.l 1].
Đặc điểm thứ ba, về phạm vi kiểm tốn. So với các hình thức kiểm toán khác
như kiểm toán độc lập hay kiểm tốn nội bộ thì KTNN có phạm vi kiểm tốn rộng
hơn. Điều này thể hiện ở chồ, hoạt động KTNN được thực hiện thường xuyên hàng
năm theo chương trình, kế hoạch kiểm toán đã được chấp thuận, đối với những đơn


10

vị phải chịu kiểm toán theo quy định của pháp luật. Với đối tượng này, cơ quan
KTNN thực hiện việc kiểm tra, kiểm sốt, xác nhận tính đúng đắn, hợp pháp của
các tài liệu, sổ liệu kế toán, báo cáo quyết toán của các cơ quan Nhà nước, đon vị
sự nghiệp, đơn vị kinh tế nhà nước và các đoàn thể, tổ chức xã hội có sử dụng kinh
phí do ngân sách nhà nước cấp; kiểm toán việc chấp hành pháp luật, chính sách
của nhà nước; kiểm tốn tính hiệu quả, hiệu lực của việc sử dụng vốn ngân sách
nhà nước.
Ngoài ra, theo thẩm quyền luật định, cơ quan KTNN cịn được phép thực hiện
bất kì giai đoạn hay bước kiểm tốn nào, đối với bất kì đối tượng kiểm toán nào
xét thấy cần thiết cho việc thực hiện chức năng kiểm tốn, mà khơng bị giới hạn
bởi bất cứ một hợp đồng ràng buộc nào như đối với kiểm toán độc lập hay kiểm
toán nội bộ, trên tinh thần cơ bản của nguyên tắc độc lập và chỉ tuân theo pháp
luật.

1.1.3. Vai trị của hoạt động kiểm tốn nhà nước
1.1.3.1. Hoạt động kiểm tốn nhà nước góp phần bảo đảm, duy trì tính kinh
tế, tỉnh hiệu quả của việc quản lý, sử dụng nguồn lực tài chính cơng
Với địa vị là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra tài chính Nhà nước do
Quốc hội thành lập (Điều 13 Luật kiếm toán nhà nước năm 2005), KTNN thực
hiện các hoạt động kiểm toán nhằm kiểm tra, xác nhận tính đúng đắn, trung thực,
hợp pháp về các thơng tin hoạt động tài chính cơng, tính hiệu quả và tính tuân thủ
của việc sử dụng các nguồn lực tài chính cơng đối với các tổ chức, cá nhân có liên
quan; nhằm kiểm tra việc chấp hành những quy định hiện hành về nghĩa vụ nộp
ngân sách nhà nước, thực hiện nộp đúng, nộp đủ theo quy định của pháp luật;
nhằm kiểm soát chặt chẽ việc sử dụng ngân sách nhà nước, chống thất thốt, lãng
phí, nâng cao hiệu quả sử dụng vốn, tài sản của Nhà nước.
Thơng tin tài chính được kiểm tốn và được cơng bổ cơng khai. Điều đó giúp
cho Ngân sách nhà nước sử dụng có hiệu quả các nguồn lực tài chính trong nước
cũng như nguồn lực từ bên ngoài, tăng hiệu lực quản lý của Nhà nước đối với nền
kinh tế.
1.1.3.2. Hoạt động kiểm toán nhà nước nâng cao hiệu lực pháp luật về kinh tế-tài
chính
Hoạt động kiểm tốn nhà nước cung cấp cơ sở dừ liệu để cơ quan Nhà nước


11

có thẩm quyền thực hiện việc quản lý ngân sách nhà nước sát thực tế và hiệu quả
hơn. Thật vậy, Điều 9 Luật KTNN năm 2005 quy định: báo cáo kiểm toán là một
trong những căn cứ để Quốc hội sử dụng trong q trình xem xét, quyết định dự
tốn ngân sách nhà nước, phê chuẩn tổng quyết toán ngân sách nhà nước; hội đồng
nhân dân phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương; là căn cứ để Chính phủ, cơ
quan quản lý nhà nước, cơ quan và tổ chức khác của nhà nước sử dụng trong công
tác quản lý, điều hành và thực thi nhiệm vụ của mình.

Thực tiễn hoạt động của KTNN trong vòng 10 năm qua cho thấy, thơng qua
hoạt động nghề nghiệp chun mơn của mình, KTNN đã đưa ra những ý kiến đánh
giá tình hình thực hiện dự toán của các đơn vị, chỉ ra những tồn tại trong khâu lập,
phân bổ dự toán; chỉ ra lĩnh vực cịn bỏ sót nguồn thu, những nội dung chi khơng
hiệu quả..., trên cơ sở đó giúp Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp có được
những thơng tin đầy đủ, chính xác và khoa học để thực hiện việc quyết định dự
toán ngân sách nhà nước và phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước hàng năm.
Mặt khác, bằng hoạt động kiểm toán, KTNN giúp các đơn vị được kiểm toán
nhận ra và tự uốn nắn, chấn chỉnh những sai sót, vi phạm của họ trong việc chấp
hành các chính sách, chế độ thể lệ của nhà nước về tài chính cơng. Điều này thể
hiện ở chỗ, trên cơ sở báo cáo kết luận kiểm toán, “đơn vị được kiếm toán phải
thực hiện các kết luận, kiến nghị của KTNN đổi với các sai phạm trong Báo cáo tài
chính và các sai phạm trong việc tuân thủ pháp luật; thực hiện các biện pháp khắc
phục yếu kém trong hoạt động của đơn vị do KTNN phát hiện và kiến nghị (Điều
9, Luật KTNN).
Ngoài ra, báo cáo kiểm tốn cịn được xem là cơ sở, căn cứ để các cơ quan
hành pháp có thẩm quyền tự nhận ra các khiếm khuyết, bất cập trong cách thức
quản lý điều hành của mình đối với quá trình thực hiện công vụ, đồng thời đưa ra
những giải pháp quản lý hiệu quả hơn đối với các nguồn lực tài chính cơng, góp
phần ngăn chặn kịp thời các vi phạm pháp luật trong q trình sử dụng nguồn lực
đó và eiữ vừng kỉ cương, kỉ luật trong quản lý tài chính nhà nước.
ỉ. 1.3.3. Hoạt động KTNN góp phần hồn thiện pháp luật về kinh tế

-

tài

chính
Nhà nước thực hiện quản lý xã hội bằng pháp luật. Đe hệ thống pháp luật đi
vào cuộc sổng và phát huy tác dụng, bản thân nó phải đam bảo sự đồng bộ và sự

12

phù hợp ở mức độ nhất định đối với tình trạng xã hội hiện tại. Điều này có nghĩa là
hệ thống'pháp luật phải liên tục được hoàn thiện theo diễn trình vận động của xã
hội và các hoạt động kinh tể.
y Hoạt động kiểm toán giúp cơ quan kiểm toán nhà nước có đầy đủ căn cứ thực
tiễn để xác định tính hợp lý, tính phù hợp của các quy định hiện hành so với tình
trạng kinh tế - xã hội hiện tại. Qua thực tiễn kiểm toán, cơ quan KTNN có điều
kiện thu thập rộng rãi ý kiến phản hồi từ phía cơ sở về những điểm cịn bất cập của
hệ thống pháp luật kinh tế - tài chính. Trên cơ sở đó cơ quan KTNN có thể đưa ra
những đề xuất, kiến nghị các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền sửa đổi những
điểm đã lạc hậu, lỗi thời, không phù hợp, không sát thực tiễn, bổ sung những quy
định còn thiếu trong hệ thống pháp luật để đáp ứng kịp thời yêu cầu của hoạt động
thực tiễn.
1.1.4.

Sự khác biệt giữa hoạt động kiểm tốn nhà nước vói hoạt động

kiểm tốn đơc lâp và hoat đơng kiểm tốn nơi bơ
•

• ■

•

•

n

•

•

1.1.4.1. Kiểm tốn độc lập và kiểm tốn nhà nước
Hoạt động kiểm toán độc lập do các kiểm toán viên độc lập thuộc các tổ chức
kiểm toán chuyên nghiệp (gọi là doanh nghiệp kiểm tốn hay cơng ty kiểm toán)
tiến hành. Kiếm toán độc lập thực chất là một loại dịch vụ được thực hiện trên cơ
sở tự nguyện và theo thoả thuận giữa tổ chức kiểm toán độc lập với đơn vị được
kiểm toán (khách hàng). Nếu hoạt động kiểm toán độc lập được thực hiện trên cơ
sở họp đồng giữa khách hàng (đơn vị được kiểm tốn) và cơng ty kiểm tốn thể
hiện bằng thư mời kiểm tốn và sự đồng ý kiểm tốn của cơng ty kiểm tốn thì
ngược lại, hoạt động kiểm tốn nhà nước lại được thực hiện trên cơ sở của một
quyết định kiểm tốn - quyết định mang tính hành chính của một cơ quan nhà nước
có thẩm quyền (cơ quan KTNN) và quyết định này có giá trị bắt buộc tuân thủ đối
với đơn vị được kiếm toán.
Chủ thể thực hiện kiểm toán là các kiểm toán viên độc lập, là đội ngũ hành
nghề chuyên nghiệp, có đạo đức, có kỹ năng nghề nghiệp và phải đạt được những
tiêu chuẩn nhất định về bằng cấp và kinh nghiệm.
Phạm vi kiểm toán độc lập chủ yếu trên lĩnh vực kiểm toán BCTC. Ngồi ra,
tuỳ u cầu của khách hàng, kiểm tốn viên độc lập có thê thực hiện kiêm tốn
hoạt động, kiểm toán tuân thủ hay tiến hành các dịch vụ tư vấn tài chính - kinh tế


13

khác.
Cơng việc kiểm tốn về ngun tắc phải được tổ chức một cách hợp lý, xuyên
suốt mọi khía cạnh của doanh nghiệp, cũng như phải phù hợp với BCTC được

kiểm tốn. Tuy nhiên, trong thực tế cũng có trường hợp dẫn đến sự hạn chế phạm
vi kiểm toán như: phạm vi cơng việc kiểm tốn bị đơn vị được kiểm toán áp đặt
trong hợp đồng; đơn vị được kiểm toán né tránh trách nhiệm cung cấp cho kiểm
toán viên bằng chứng kiểm toán cần thiết hay ngăn chặn kiểm toán viên thực hiện
một bước kiểm tốn nào đó đã quy định trong hợp đồng.
Kết quả của hoạt động kiểm toán độc lập là Báo cáo kiểm toán. Tuy nhiên,
khác với Báo cáo kiểm toán trong hoạt động kiểm toán nhà nước, Báo cáo kiểm
toán độc lập chỉ đưa ra một trong bốn loại ý kiến sau:
- Ý kiến nhận xét hoàn hảo (Báo cáo chấp nhận toàn bộ): được đưa ra khi
kiểm tốn viên chấp nhận tồn bộ số liệu của doanh nghiệp là trung thực, hợp lý.
- Ý kiến chấp nhận từng phần (Báo cáo chấp nhận từng phần): là loại ý kiến
nhận xét khi kiểm toán viên nhận thấy cịn nhiều điểm chưa xác nhận được hoặc
khơng đồng ý với doanh nghiệp.
- Ý kiến nhận xét từ bỏ: khi phạm vi kiểm toán bị giới hạn nghiêm trọng hay
số liệu của doanh nghiệp không chắc chắn ở mức độ khiến cho kiếm tốn viên
khơng thể ghi ý kiến nhận xét của mình về tồn bộ các Báo cáo tài chính thi kiểm tốn viên
ghi ý kiến “từ bỏ”.
- Ý kiến “trái ngược”: Đây là loại ý kiến được đưa ra khi có sự bất đồng với
các nhà quản lý doanh nghiệp ở mức độ lớn khiển kiểm toán viên khơng thể ghi ý
kiến chấp nhận. Kiểm tốn viên có thể khơng đồng ý với nhà quản lý doanh nghiệp
Ã

vê:
+ Sự thích hợp của chế độ kế tốn mà doanh nghiệp đã sử dụng.
+ Phương pháp áp dụng chế độ kế toán.
+ Sự thể hiện trung thực, hợp lý trong Báo cáo tài chính.
+ Sự phù họp của Báo cáo tài chính với các yêu cầu của pháp luật tương ứng.
Kết quả của hoạt động kiểm toán độc lập là kiến nghị kiểm toán với đơn vị
được kiểm toán, thể hiện bằng thư quản lý gửi trực tiếp đến người có trách nhiệm
của đơn vị được kiểm tốn. Thư quản lý hồn tồn mang tính chất khuyến nghị

khơng bắt buộc phải thực hiện. [6, Tr. 111-114].


14

1.1.4.2.Kiếm toán nội bộ và kiêm toán nhà nước
Kiểm toán nội bộ là một bộ phận của đơn vị được kiểm toán nên tuy được tổ
chức độc lập với bộ phận được kiểm tra nhưng tính độc lập của kiếm tốn nội bộ
khơng cao so với kiểm tốn nhà nước và kiểm toán độc lập.
v ề mặt tổ chức, bộ phận kiểm toán nội bộ thường trực thuộc và báo cáo trực tiếp cho
cấp cao nhất của đơn vị được kiểm toán (như thủ trưởng đơn vị, Hội đồng quản trị, Ban giám
đốc...).
Lĩnh vực chủ yếu của kiểm toán nội bộ là kiểm tốn hoạt động để đánh giá
tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả của các hoạt động thuộc đơn vị. Bên cạnh đó,
kiểm tốn viên nội bộ cũng tiến hành các cuộc kiểm toán tuân thủ để xem xét việc
chấp hành các quy chế, chính sách thuộc nội bộ của đơn vị được kiểm tốn.
Nhìn chung, phạm vi của kiểm toán nội bộ rất biển động và tuỳ thuộc vào quy
mô, cơ cấu của doanh nghiệp cũng như yêu cầu của các nhà quản lý đơn vị. Tuy
nhiên, kiểm toán nội bộ thường hoạt động trong một hoặc một vài lĩnh vực sau:
- Rà soát lại hệ thống kế toán và các quy chế kiểm soát nội bộ có liên quan,
giám sát sự hoạt động của các hệ thống này cũng như tham gia hoàn thiện chúng.
- Kiểm tra lại các thông tin tác nghiệp và thông tin tài chính bao gồm việc
sốt xét lại các phương tiện đã sử dụng đế xác định, tính tốn, phân loại và báo cáo
những thông tin này, thẩm định cụ thể các khoản mục cá biệt (kiểm tra chi tiết các
nghiệp vụ, các số dư tài khoản...).
- Kiểm tra tính hiệu lực, tính kinh tế và hiệu quả của các hoạt động trong đơn
vị.
Có thể thấy, các Báo cáo của kiểm toán nội bộ được chủ sở hữu rất tin tưởng
nhưng ít có giá trị pháp lý.
1.1.5. So sánh mơ hình kiểm tốn nhà nước trên thế giói và ở Việt Nam

Trên thế giới, cơ quan KTNN có thể được tổ chức với mơ hình là một cơ
quan trực thuộc Chính phủ, thuộc Quốc hội hay Tồ án. Ngồi ra, có mơ hình cơ
quan KTNN được tổ chức độc lập với cả 3 loại cơ quan lập pháp, hành pháp và tư
pháp hoặc KTNN được tổ chức là cơ quan trực thuộc Tổng thống (hoặc nhà vua).
Kết quả nghiên cứu về mơ hình tổ chức KTNN của các nước trên thế giới của
tổ chức INTOSAI - Tổ chức Quốc tế các cơ quan kiểm toán tối cao cho thấy trong
tổng số 55 nước được điều tra thì 30 nước có KTNN trực thuộc Quốc hội (chiếm


15

55%), 7 nước có KTNN trực thuộc Chính phủ (13%), 9 nước tổ chức cơ quan
KTNN trực thuộc Tổng thống (16%), 3 nước có KTNN thuộc hệ thống tư pháp
(5%) và 2 nước có cơ quan KTNN là một cơ quan độc lập (không thuộc một trong
3 hệ thống lập pháp, hành pháp hay tư pháp).
1.1.5.1. Mơ hình Kiểm tốn nhà nước trực thuộc Quốc hội
Mơ hình cơ quan trực thuộc Quốc hội được áp dụng ở các quốc gia như Mỳ,
Srilanka...
Kiểm tốn nhà nước Mỹ có tên chính thức là Cơ quan giải trình trách nhiệm
Chính phủ Hoa Kỳ, kể từ ngày 07/7/2004. Trước đây, cơ quan này được gọi là Cơ
quan Tổng kế toán Hoa Kỳ. Cơ quan giải trình trách nhiệm Chính phủ Hoa Kỳ
(GAO) là cơ quan độc lập, phi đảng phái, làm việc cho Nghị viện Hoa Kỳ.
Không được tổ chức theo đơn vị hành chính, GAO có trụ sở chính tại
Washington DC và có các văn phòng ở khoảng 11 thành phố khác.
GAO thường được gọi là Cơ quan giám sát của Nghị viện vì nó điều tra cách
thức Chính phủ liên bang chi tiêu tiền đóng thuế của người dân. GAO thu thập
thơng tin giúp Nghị viện xác định các cơ quan ngành hành pháp thực hiện chức
năng của mình tốt đến đâu. GAO giúp việc cho Nghị viện trong quá trình giám sát
đối với hệ thống hành pháp bằng cách:
- Đánh giá các chính sách và chương trình của Chính phủ đang vận hành tốt

đến mức nào.
- Kiểm toán hoạt động của các cơ quan để xác định xem ngân sách liên bang
có đang được chi tiêu một cách hiệu quả, hiệu lực và hợp lý không.
- Điều tra các cáo buộc về hành vi trái pháp luật và không đúng mức.
- Ban hành quyết định và ý kiến quy phạm pháp luật.
GAO do Tổng kiểm soát đứng đầu, do Quốc hội bổ nhiệm với nhiệm kỳ 15
năm. Nhiệm kỳ của Tổng kiểm sốt dài tạo cho GAO tính liên tục trong lãnh đạo.
Được thành lập năm 1921, đến nay (số liệu năm 2004), GAO đã thực hiện
217 cuộc điều trần trước Nghị viện, đưa ra 2700 kiến nghị cải thiện hoạt động của
Chính phủ. Trong 4 năm từ 2000 đến 2004, 83% kiến nghị được thực hiện.
1.1.5.2. Mơ hình kiểm tốn nhà nước trực thuộc Chính phủ
Trung Quốc là một ví dụ điển hình của mơ hình cơ quan kiểm tốn tối cao
trực thuộc Chính phu. Tháng 9/1983, Cơ quan Kiêm tốn quổc gia nước Cộng hồ


16

nhân dân Trung Hoa (gọi là CNAO) được thành lập và trở thành bộ trực thuộc Hội
đồng nhà nước (Quốc Vụ viện), cùng với chính quyền nhân dân các tỉnh, thành
phố và địa hạt kế thừa thành lập các cơ quan kiểm tốn địa phương của mình.
Điều 91, Hiến pháp nước Cộng hoà nhân dân Trung Hoa quy định: “Quốc vụ
viện thành lập cơ quan kiểm toán phụ trách việc kiểm tốn thu, chi tài chính cơng
của các Bộ, ngành của Quổc Vụ viện và chính quyền địa phương các cấp, thu chi
của các tổ chức ngân hàng nhà nước, doanh nghiệp nhà nước và các cơng trình nhà
nước. Cơ quan kiểm toán này đặt dưới sự lãnh đạo trực tiếp của Thủ tướng Quốc
vụ viện và thực thi quyền giám sát của mình thơng qua kiểm tốn độc lập theo quy
định của pháp luật và không chịu sự can thiệp của bất kỳ cơ quan hành chính, tổ
chức cơng quyền hay cá nhân nào”.
Điều 109 hiến pháp nước này quy định: Chính quyền nhân dân từ cấp địa hạt
trở lên thành lập các cơ quan kiểm toán tương ứng. Cơ quan kiểm toán địa phương

các cấp chịu trách nhiệm giải trình và báo cáo cơng việc của mình cho chính quyền
nhân dân cùng cấp và báo cáo cơ quan kiểm toán cấp trên trực tiếp.
Cơ quan kiểm toán của Trung Quổc được tổ chức theo cấp hành chính, được
Quốc vụ viện và chính quyền từ cấp địa hạt trở lên thành lập và trực thuộc ngành
hành pháp nhà nước. Hàng năm, cơ quan kiểm toán các cấp thay mặt chính quyền
nhân dân cùng cấp trình bày báo cáo về kiểm toán việc thực hiện ngân sách và các
khoản thu, chi khác của tài chính cơng trước Ban thường vụ Đại hội nhân dân cùng
cấp.
CNAO là một bộ phận của Quốc vụ viện. CNAO trực tiếp dưới sự lãnh đạo
của Thủ tướng, tổ chức và quản lý công tác kiểm tốn trên cả nước và báo cáo
cơng tác lên Quốc vụ viện. Đứng đầu CNAO là Tổng kiểm toán, là thành viên
Quốc Vụ viện. Tổng kiểm toán do Thủ tướng giới thiệu, Đại hội nhân dân toàn
quốc hoặc Uỷ ban thường vụ Đại hội nhân dân toàn quốc phê chuẩn, Chủ tịch nước
bổ nhiệm, miễn nhiệm.
Cơ quan kiểm toán địa phương đặt dưới sự lãnh đạo kép của lãnh đạo hành
chính chính quyền cùng cấp và của cơ quan kiểm tốn cấp trên trực tiếp, tổ chức và
quản lý cơng tác kiểm tốn trong phạm vi thẩm quyền của mình. Cơng tác kiểm
tốn của các cơ quan này được chỉ đạo chủ yếu từ cơ quan kiểm toán cấp trên trực
tiếp và thực hiện báo cáo chính quyền cùng cấp cũng như cơ quan kiếm toán cấp


17

trên trực tiếp. Lãnh đạo cơ quan kiểm toán địa phương các cấp là thành viên chính
quyền nhân dân cùng cấp. Họ được bổ nhiệm, miễn nhiệm theo quy định của pháp
luật, khơng ai trong số họ có thể bị tuỳ ý miễn nhiệm hay thay thế, trừ trường hợp
theo quy định của pháp luật.
Theo ngành dọc, mối liên hệ giữa các cơ quan kiểm toán Trung Quốc thể hiện
như sau:
1. CNAO chịu trách nhiệm ban hành các nguyên tắc, chính sách kiểm tốn,

các nội quy, quy định nghĩa vụ theo quy định của pháp luật có liên quan, bắt buộc
cơ quan kiểm toán địa phương các cấp tuân thủ và thực hiện.
2. Cơ quan kiểm toán cấp cao hơn lập kế hoạch kiểm toán, kể cả kế hoạch
kiểm toán thực hiện ở cấp của mình và kể hoạch kiểm toán do cơ quan cấp dưới
thực hiện. Việc kiểm toán được tổ chức thống nhất bởi cơ quan kiểm toán cấp trên,
cơ quan kiểm toán cấp dưới bắt buộc phải thực các kế hoạch kiếm toán đã lập. Cơ
quan tham gia nhiệm vụ kiểm toán được cơ quan kiểm toán cấp trên thống nhất
thực hiện phải trình cơ quan kiểm tốn cấp trên đó báo cáo kiểm tốn về việc thực
hiện nhiệm vụ đã triển khai.
3. Cơ quan kiểm toán các cấp cần báo cáo cơ quan kiểm toán cấp trên trực
tiếp về kết quả kiếm toán việc thực hiện ngân sách của cấp chính quyền tương ứng.
4. Việc bổ nhiệm, miễn nhiệm người đứng đầu cơ quan kiểm toán các cấp cần
được phê chuẩn của cơ quan kiểm toán cấp trên trực tiếp.
5. Cơ quan kiểm toán cấp trên trực tiếp có trách nhiệm giám sát và kiểm tra
ciệc chấp hành kiểm toán và chất lượng kiểm toán của cơ quan kiểm toán cấp dưới
và xử lý khiếu nại của đơn vị được kiểm toán đối với cơ quan kiểm tốn cấp dưới.
1.1.5.3. Mơ hình kiểm tốn nhà nước trong ngành tư pháp
Ví dụ điển hình của mơ hình này là cơ quan kiểm tốn nhà nước (có tên gọi là
Toà thẩm kế) ở Cộng hoà Pháp.
Tại Pháp, việc hiện hữu một cơ quan để giám sát nền tài chính cơng hồng
triều có từ năm 1318 (Điều IV, pháp lệnh Poitoise do Philippe đệ ngũ thông qua).
Tuy nhiên, phải đến đầu thế kỷ 19 việc kiểm toán các tài khoản cơng mới được
chuẩn hố bởi Napoleon đệ nhất (và đồng thời cũng là người thành lập Toà thẩm
kế vào ngày 16/9/1807). Từ sau thế chiến thứ II, sự gia tăng quy mô của khu vực
công đã kéo theo sự tăng lên tương ứng về trách nhiệm của Toà thẩm kế.

THƯ VIỆN
TRƯỜNG ĐAI H Ọ C LŨÂT h à n ỏ !

PHỎNG GV

7


18

Điều 47, Hiến pháp ngày 4/10/1958 nước Cộng hoà Pháp quy định: Tồ thẩm
kế hỗ trợ Nghị viện và Chính phủ trong việc giám sát thực hiện Luật tài chính.
Điều 47.1 mới sửa đổi trong cuộc cải cách Hiến pháp ngày 22/2/1996 quy định:
Toà thẩm kế cũng hồ trợ Nghị viện và Chính phủ trong vệc giám sát và chấp hành
luật điều chỉnh hoạt động quỹ an sinh xã hội.
Toà thẩm kế có thẩm quyền xem xét các tài khoản do kế tốn viên cơng giữ
và chứng thực tính chuẩn tắc của mọi khoản thu chi được hạch toán trong các tài
khoản công (Điều L.l 11-1 và L.l 11-3 Bộ luật điều chỉnh các tồ tài chính cơng).
Xét về khía cạnh cơ cấu tổ chức, Tòa thẩm kế Pháp do một chủ tịch thứ nhất
đứng đầu, được bổ nhiệm theo một Nghị định của Hội đồng bộ trưởng và được
đảm bảo về nhiệm kỳ công tác. Một chức danh tổng thư ký, được giúp việc bởi hai
phó tổng thư ký, đều là thẩm phán của toà thẩm kế, phụ trách các bộ phận hành
chính của Tồ đặt dưới sự giám sát của Chủ tịch thứ nhất.
Tương tự như những toà án khác của Pháp, toà thẩm kế được giúp việc bởi
Viện công tố, một cơ quan chịu trách nhiệm cung cấp, tư vấn pháp lý cho Toà
thẩm kế, đặc biệt về các vấn đề công chúng quan tâm; trong một sổ vụ việc đóng
vai trị là Uỷ viên cơng tố. Viện cơng tố cũng đóng vai trị trung gian giữa Chính
phủ và Tồ thấm kế. Viện cơng tố do Tổng công tố đứng đầu, được bô nhiệm theo
nghị định của Hội đồng bộ trưởng. Tổng công tố được giúp việc bởi 3 người đều là
thẩm phán của Toà thẩm kế.
Sau nghị định ngày 11/2/1995 của Hội đồng bộ trưởng, Toà thẩm kế có 7
phịng. Mỗi phịng có thẩm quyền đối với một nhóm các hoạt động cụ thế của
Chính phủ và họp để quyết định hoạt động sẽ triển khai tiếp theo từng báo cáo.
Một phòng do một Chủ tịch đứng đầu và có khoảng 30 thẩm phán và thẩm tra viên,

cùng với sự hồ trợ chuyên ngành của các công chức cao cấp và kỹ sư biệt phái.
Công việc của Tồ thẩm kế được phân cơng giữa 7 phịng như sau:
- Phịng 1: Các Bộ Tài chính, ngân sách và tất cả các hoạt động tài chính
cơng.
- Phịng 2: Các Bộ về quốc phịng, cơng nghiệp, năng lượng, ngoại thương,
nội thương và hàng thủ cơng.
- Phịng 3: Các Bộ về 2;iáo dục, văn hoá, nghiên cứu; khu vực phát thanh

công.


19

- Phòng 4: Các Bộ về các hoạt động chủ quyền nhà nước (quản lý, nội vụ, ngoại
giao,:. ,)xửlýcác kiến nghị liên quan đến phán xét của các phòng khu vực của Tồ thẩm
kế.
- Phịng 5: Các bộ về việc làm, lao động, đào tạo chuyên môn, nhà cửa, công
tác xã hội, các tổ chức được tài trợ theo đề nghị của cơng chúng.
- Phịng 6: Các Bộ về y tế, an sinh xã hội, các tổ chức an sinh xã hội.
- Phòng 7: Các Bộ về cơ sở hạ tầng, giao thông vận tải, xây dựng kế hoạch,
các thị trấn và nông thôn, nông nghiệp, ngư nghiệp, môi trường và du lịch.
Trên nguyên tắc, Toà thẩm kế Pháp là cơ quan độc lập với ngành lập pháp và
hành pháp. Sự độc lập của Toà thẩm kế được đảm bảo bởi địa vị pháp lý là một tồ
án của nó, bởi sự ổn định về nhiệm kỳ của các thành viên đều là thẩm phán và bởi
quyền tự xây dựng kế hoạch hoạt động mà toà cho là phù hợp.
Hàng năm, Chủ tịch thứ nhất ban hành lệnh đề ra chương trình cơng tác cho
năm kể tiếp của từng phịng trong 7 phịng của Tồ thẩm kế. Mục tiêu là nhằm để
tất cả các cơ quan, .tổ chức trong phạm vi thẩm quyền của Toà thẩm kế đều được
kiểm tra trung bình 4 -5 năm 1 lần.
Khác với cơ quan kiểm toán nhà nước trực thuộc Quốc hội (như Mỹ) hay trực

thuộc Chính phủ (như Trung Quốc), Tồ thấm kế của Pháp khơng chỉ có thấm
quyền kiểm tốn tài khoản của các tổ chức có liên quan thuộc phạm vi thẩm quyền
của mình, mà cịn có quyền tun án và ra quyết định phạt bằng một phiên tồ
cơng khai.
1.1.5.4. Mơ hình kiểm tốn nhà nước trực thuộc Tổng thống
Ví dụ điển hình cho mơ hình này là cơ quan kiểm toán nhà nước ở Hàn Quốc.
Theo Hiến pháp sửa đổi năm 1962, cơ quan kiểm toán nhà nước ở Hàn Quốc
được gọi là Uỷ ban Kiểm toán và Thanh tra (BAI). Ngày 20/3/1963, Uỷ ban này
được thành lập theo quy định của Luật Ưỷ ban Kiểm toán và Thanh tra năm 1963.
BAI là cơ quan do hiến định có chức năng, địa vị pháp lý và cơ cấu tổ chức
được quy định cụ thể tại các điều từ điều 97 đến điều 100 Hiến pháp. Lý do Hiến
pháp quy định rõ ràng về BAI như vậy là để đảm bảo bằng việc đặt nền móng cho
sự độc lập và tính trung lập của BAI, ràng quyền và phạm vi công việc của BAI,
cơ quan kiếm Toán và thanh tra tối cao của đất nước không bị thay đối một cách
thiếu cân nhắc.


20

Do Cộng hoà Hàn Quốc kể thừa nguyên tắc phân chia quyền lực theo chế độ
tổng thống; Điều 97 Hiến pháp quy định rằng BAI được thành lập trực tiếp dưới
thẩm quyền của Tổng thống đã xác định rõ ràng BAI là cơ quan trực thuộc tổng
thống.
Để đảm bảo sự độc lập của BAI, chủ tịch BAI giống như chánh án và thủ
tướng, do Tổng thống bổ nhiệm với sự nhất trí của Quốc hội. Nhiệm kỳ của chủ
tịch BAI là 4 năm và chỉ được bổ nhiệm thêm 1 nhiệm kỳ.
BAI được tổ chức theo chế độ hội đồng, theo đó, cơng việc được xử lý bởi
Hội đồng Uỷ viên. Lý do của chế độ quyết sách tập thể này là BAI đặt trọng tâm
vào tính hợp lý hơn là tính hiệu quả và sinh lợi vì BAI thực hiện nhiều chức năng
mang tính xét xử, chẳng hạn như phán xét về trách nhiệm bồi thường...

BAI có nhiệm vụ kiểm tra Báo cáo quyết toán thu, chi của Nhà nước và báo
cáo kết quả kiểm tra cho Tổng thống và Quốc hội. BAI kiểm toán các tài khoản
của Nhà nước (cơ quan Trung ương), chính quyền địa phương và tổ chức tự quản
khác ở địa phương, tổ chức được chính phủ đầu tư nhằm đảm bảo hạch tốn hợp lý
và họp lệ. Đơn vị chịu sự kiểm toán của BAI có thể chia thành 2 loại:
- Đối tượng chịu kiểm toán bắt buộc: tài khoản của Nhà nước; tài khoản của
chính quyền tỉnh và cơ quan tự quản khác ở địa phương; tài khoản của Ngân hàng
Trung ương Hàn Quốc...
- Đối tượng kiểm toán tự nguyện: tài khoản thu, chi thuộc sở hữu nhà nước,
chính quyền tỉnh hay cơ quan tự quản khác ở địa phương; tài khoản cá nhân được
nhà nước trực tiếp hoặc gián tiếp trợ cấp...
Ngoài ra, BAI cịn có chức năng thanh tra.
v ề cơ cấu tổ chức, BAI gồm hội đồng uỷ viên, Ban thư ký, và 7 Vụ chuyên
trách.
Hội đồng uỷ viên gồm 7 người kể cả chủ tịch, quyết định về nhũng vấn đề sau
đây:
- Chế độ chính sách kiểm tốn và thanh tra, các kế hoạch kiểm toán và thanh tra
lớn.
- Xác nhận quyết tốn thu chi của nhà nước.
- Cơng bố kết quả kiểm toán và thanh tra.

- Kiến nghị phúc tra.


21

- Giải trình về Báo cáo thường niên kiểm tra quyết toán ngân sách nhà nước.
- Giải quyết khiếu nại.

- Tham gia ý kiến về ban hành, sửa đổi, bãi bỏ, giải thích và áp dụng các luật

liên quan đến kể toán.
- Ban hành, sửa đổi và bãi bỏ các quy định của BAI.
- Việc miễn kiểm toán và thanh tra.
- Việc uỷ quyền kiểm toán và thanh tra, việc kiểm toán và thanh tra theo uỷ
quyền
- Những vấn đề khác do chủ tịch lựa chọn và đề xuất.
Ban thư ký đặt dưới sự chỉ đạo và giám sát của chủ tịch uỷ ban. Ban thư ký
chịu trách nhiệm về việc kiểm toán và thanh tra các hoạt động liên quan đến công
tác phúc tra, các quyết định về đơn khiếu nại và cơng tác hành chính của BAI. Ban
thư ký do Tổng thư ký đứng đầu. Dưới tổng thư kỷ có phó tổng thư ký thứ nhất
thực hiện giám sát cơng tác kiểm tốn; Phó tổng thư ký thứ hai phụ trách công tác
thanh tra; Vụ trưởng kể hoạch và quản lý phụ trách việc lập kế hoạch và điều phối
hoạt động kiểm toán và thanh tra, thẩm tra kết quả kiểm toán và thanh tra, quản lý
việc lập kế hoạch dự phịng.
Dưới phó tổng thư ký thứ nhất là 3 vụ trưởng chịu trách nhiệm về hoạt động
kiểm toán và là lãnh đạo của các cục tương ứng là:
- Vụ 1: chịu trách nhiệm kiểm toán các Bộ liên quan đến kinh tế (Bộ kế hoạch
và ngân sách, Bộ tài chính kinh tế, Uỷ ban Triển lãm thương mại, Cục thuế quốc
gia, hải quan Hàn Quốc, cơ quan ngân sách quốc gia, bộ khoa học công nghệ...)
- Vụ 2: kiểm tốn các tập đồn nhà nước (Ngân hàng trung ương Hàn Quốc,
các bệnh viện do các trường đại họcquốc gia điều hành, các tổ chức được chính
phủ đầu tư, các pháp nhân nhận đầu tư của các tổ chức do chính phủ góp vốn).
- Vụ 3: kiểm tốn các cơng trình xây dựng (Bộ xây dựng và vận tải, cục
đường sắt quốc gia, các tổ chức trực thuộc của các cơ quan trên, các dự án xây
dụng và việc quản lý các cơng trình cơng cộng quan trọng của các tổ chức chịu sự
kiểm toán và thanh tra của BAI).
Cũng thuộc thẩm quyền phụ trách của phó tổng thư ký thứ nhất là tổ kiếm
tốn các chươrm trình lớn của chính phủ chun kiêm tốn các chương trình có
quy mơ lớn của chính phủ.

22

Dưới phó tổng thư ký thứ hai có 4 vụ trưởng, là người đứng đầu của các vụ:
- Vụ 4: kiểm tốn các bộ phi kinh tế (văn phịng tổng thống, cơ quan an ninh
tổng thống, hội đồng an ninh quốc gia, văn phòng thủ tướng, cơ quan ái quốc và
cựu chiến binh, văn phịng điều phối chính phủ, văn phịng thơng tin cơng chúng,
quốc hội, bộ thống nhất, bộ tư pháp, bộ quốc phòng...)
- Vụ 5: phụ trách hoạt động thanh tra và xử lý khiếu nại
- Vụ 6: phụ trách kiểm toán uỷ ban dân sự, bộ hành chính chính phủ và chính
quyền thành phố Soul.
- Vụ 7: kiểm tốn chính quyền các tỉnh và cơ quan tự quản khác ở địa
phương.
Ngoài ra, trưởng ban cán bộ của chủ tịch và cán bộ thông tin công chung trực
tiếp giúp việc cho chủ tịch, Tổng thanh tra và phòng dịch vụ tống hợp giúp việc
cho Tổng thư ký.
Đến ngày 31/12/1999, tổng số đơn vị chịu sự kiểm toán và thanh tra của BAI
là 67.938. Trong đó, 37.279 đơn vị với 1.061.306 cán bộ chịu sự kiểm toán và
thanh tra bắt buộc. Tổng ngân sách các đơn vị này trong năm tài khoá 1999 là
325.446.000 triệu won thu ngân sách và 324.8770.700 triệu won chi ngân sách.
1.1.5.5. Mơ hình kiêm tốn nhà nước ở Việt Nam
Trước khi có Luật Kiểm toán nhà nước, Kiểm toán nhà nước Việt Nam là cơ
quan thuộc Chính phủ, có chức năng giúp Chính phủ trong việc kiểm tra, xác nhận
tính đúng đắn của các tài liệu, số liệu kế toán, báo cáo quyết toán... của các đơn vị
sử dụng kinh phí nhà nước. Kiểm toán nhà nước được tổ chức và hoạt động theo
Nghị định 93/NĐ-CP ngày 13/8/2003 của Chính phủ (thay thế cho Nghị định số
70/CP ngày 11/4/1994). Theo đó, Kiểm tốn nhà nước Việt Nam khơng được tổ
chức theo cấp hành chính, gồm Văn phịng kiểm tốn nhà nước và 19 đơn vị thuộc
và trực thuộc (7 kiểm toán nhà nước chuyên ngành ở trung ương, 5 kiếm toán nhà
nước khu vực và các đơn vị sự nghiệp như Trung tâm khoa học và bồi dưỡng cán

bộ, Tạp chí kiểm tốn...).
Năm 2005, Quốc hội thơng qua Luật kiểm tốn nhà nước ngày 14/6, để xác
lập cơ chế cho Kiểm toán nhà nước hoạt động một cách độc lập và chỉ tuân theo
pháp luật, trung thực, khách quan. Điều 13 Luật Kiểm toán nhà nước quy định về
địa vị pháp lý của Kiểm tốn nhà nước, là CO' quan chun mơn về lĩnh vực kiểm


23

tra tài chính nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo
pháp luật.
Theo quy định của Luật Kiểm toán nhà nước, Kiểm toán nhà nước gồm Văn
phịng kiểm tốn nhà nước, 7 kiểm tốn nhà nước chuyên ngành và 5 kiểm toán
nhà nước khu vực sau:
- Kiểm toán nhà nước chuyên ngành I (Kiểm tốn đơn vị thuộc khối Đảng,
Bộ Quốc phịng, An ninh...)
- Kiểm toán nhà nước chuyên ngành II (Kiểm toán ngân sách các bộ ngành
thuộc trung ương).
- Kiểm toán nhà nước chuyên ngành III (Kiểm toán ngân sách các tỉnh, thành
phổ).
- Kiểm toán nhà nước chuyên ngành IV (Kiểm toán các chương trình, dự án
thuộc các lĩnh vực kinh tế, giao thơng...).
- Kiểm tốn nhà nước chun ngành V (Kiểm tốn chương trình, dự án thuộc
các lĩnh vực y tế, văn hoá, giáo dục...).
- Kiểm toán chuyên ngành VI (Kiểm toán doanh nghiệp nhà nước).
- Kiểm toán nhà nước chuyên ngành VII (Kiểm tốn các tổ chức tài chính, ngân
hàng).
- Kiểm toán nhà nước khu vực (KV) I ; KV II; KV III; KV IV; KV V.
Kiểm toán nhà nước các khu vực chia thành các phịng chịu trách nhiệm kiểm
tốn các lĩnh vực trong phạm vi kiểm toán của kiểm tốn khu vực đó.

1.2. CÁC LOẠI HÌNH NGHIỆP v ụ KIỂM TỐN NHÀ NƯỚC
1.2.1. Kiểm tốn Báo cáo tài chính
Kiếm tốn báo cáo tài chính là loại hình nghiệp vụ của Kiểm tốn nhà nước
nhằm kiểm tra, xác nhận tính trung thực và tính hợp lý của báo cáo tài chính cũng
như xem xét báo cáo tài chính có phù hợp với các nguyên tắc, chuẩn mực kế toán
và các yêu cầu của pháp luật hay không. [5, Tr.5].
Trong pháp luật thực định Việt Nam, khái niệm về kiểm toán báo cáo tài
chính được chính thức nêu ra tại Điều 4 Luật kiểm tốn nhà nước, theo đó “kiểm
tốn báo cáo tài chính là loại hình kiểm tốn để kiểm tra, đánh giá, xác nhận tính
đúng đắn, trune thực của báo cáo tài chính”.
Khi nói về chức năng của cơ quan kiểm toán, Tuyên bố Lima về hướng dần