Tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định hành chính

■
*

\

.

.

,

"

■•>

< -

(-

,

t

.

-

K Ợ i? P H Á r

ì n h

'^

Ậ

' '

■

--’

rÍN H

. ; .

•í.

: ’■ ■-■. ■V
■

• . i V■ V <

ệ rv •

'

.LUẬN ÁN TIẾN Sĩ LUẬT HỌC:
:

!

ị ị r

-

-

-

: -:£ ỉ'; :.^r. ^

' :

'

IIẨ NƠI

■ ■■

"S- '■■■w ;::'

ÌK

'Ị--

-

H P -l

r

; *a-
ô1%
.
'"ã'ã'*'* '

4

ý

'


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ T ư PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

BÙI THỊ ĐÀO

TÍNH HỢP
■ PHÁP VÀ TÍNH HỢP
■ LÝ
CỦA QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH

Chuyên ngành :
M ã số

ỉuận và lịch sử nhà nước và pháp luật

: 62 38 01 01
*

L—

•

—

'í

:

LUẬN ÁN TIẾN Sĩ LUẬT HỌC

Người hướng dẫn khoa học: GS.TS Lê Minh Tâm

HÀ NÔI - 2008


L Ờ I CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là cơng trình
nghiên cứu của riêng tơi. Các s ố liệu nêu
trong luận án là trung thực. Những kết luận
khoa học của luận án chưa từng dược ai
công b ố trong bất kỳ cơng trình nào khác.

TÁ C GIẢ LUẬN ÁN

M ỤC LỤC

Trang
MỞ ĐẤU

1

Chương 1 :

MỘT s ố VẤN ĐỂ CHUNG VỂ QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH

10

1.1.

Khái niệm quyết định hành chính

10

1.2.

Đặc điểm của quyết định hành chính

25

Chương 2 :

TÍNH HỢP PHÁP CỦA QUYẾT ĐỊNH IIÀNII CHÍNII

35

2.1.

Khái niệm tính họp pháo của quyết định hành chính

35

2.2.

Các tiêu chuẩn đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành chính

42

Chưong 3:

TÍNH IIỢP LÝ CỦA QUYẾT ĐỊNII IIÀNH CIỈÍNII

70

3.1.

Khái niệm tính hợp lý của quyết cĩịnh hành chính

70

3.2.

Các tiêu chuẩn đánh giá tính hợp iý của quyết định hành chính

79

Chương 4: MỐI LIÊN IIỆ GIỮA TÍNII IIỢP PHÁP VÀ TÍNH HỢl’ LÝ,

107

CÁC IIOẠT ĐỘNG liẢO ĐẢM TÍNĨI HỢP PIIẢP, HỌP LÝ
CỦA QUYẾT ĐỊNII IlÀNIl CIIÍNII

4.1.

Mối liên hệ giữa tính họp pháp và tính hợp lý của quyết định hành chính

! 07

4.2.

Các hoạt động bảo đảm tính hợp ph:'D và ;ĩnh hợp lý của CỊuyếl

120

định hành chính
Chương 5: 1 ' l ự c TRẠNÍĨ VỂ TÍNH HỢP PHÁP, TÍNII HỢP LÝ CỦA

ỉ 49

Q U Y Ế T ĐI NI l H ÀNH CHÍNII, M Ộ T s ố C Ỉ Ả l MIAi* HAO
ĐÁM TÍNII HỢP PIIÁP, HỢP LÝ CỦA Q UYẾ T ĐĨNÍ1 HÀNH
CĨĨÍNII TĨIONC. GIAI ĐO ẠN IIĨ-ĨN NAY

5.1.

Thụ :

5.2.

Mộ:. :,6 :?iải ;)!y.'íp o:V) đả:lì

hành

V* ■

írth trcr.íỊ

KẾT LJẬ N

uỢ0 !’M p, tính hợp ]v củíi quyết định Iiành chính
hợp p';áp, hợp lý củi*, quyết định

149
171

(toạn hiên nay
.

195

N H Í M ; c ị i í c . t i ù n ĩ ; c ủ a t á c g : ả d ã c ó n g v,6 l i ê n q u a n t ớ i

197

LUẬN á.N
DAN i M ự r TÂ ỉ LIỆU THAM KĨĨÀO

198


1

MỜ ĐẦU

1. Tính cáp thiết của việc nghicn cứu đề tài
Cải cách hành chính là nhiệm vụ khó khàn, là nhu cáu tất yếu của nhà
nước ta trong giai đoạn hiện nay đáp ứng yêu cáu của công cuộc đổi mới cơ
chế quán lí kinh lố và hội nhập quốc tế. Đổ thực hiện nhiệm vụ này, các vấn đề
liên quan đến nền hành chính cần được xem xét, đánh giá làm cơ sờ cho việc
cải cách hành chính mộl cách đổng bộ ờ mọi phương diộn, mọi cấp dộ khác
nhau, trong đó quyếl định hành chính khơng chỉ ià phần quan trọng của thể
chế hành chính- một nội dung của cải cách hành chính - mà Ihỏng qua quyết
định hành chính có thể đánh giá thủ tục hành chính, năng lực cán hộ. công
chức, hiệu lực, hiệu quá hoạt dộng của bộ máy hành chính.'Là một phán của
thể chế hành chính, quyết định hành chính giúp cho bộ máy nhà nước, nhái là
bộ máy hành chính hoạt động hài hịa, nhịp nhàng, các quyển và nghĩa vụ của
cơng dân được thực hiện trcn thực tế. Quyết định hành chính cũng trực tiếp tạo
ra nhừng chuyến biến mọi mặl đời sống xã hội theo đúng mục (lích, u cáu của
quản lí nhà nước. Lẽ dĩ nhicn, quyết định hành chính chí phái huy (tược giá trị
tích cực cló khi thực sự có chất lượng cao. Trong trường hợp quyết định hànii
chính có chất lượng thấp thì chúng có thẻ hạn chế kết quả cải cách hành
chính, gãy ra những hậu quả bất lợi vẻ nhiéu mặt cho chính bộ máy nhà nước
và toàn xã hội. Do vậy, nâng cao chất lượng của quvếl định hành chính là nhu

cẩu iáì yếu cùa quản lí hành chính nhà nước irong tlicu kiộn hiện nay.
Chát lượng của quyết định hành chính thường được xem xét ứ hai bình
diện cơ bán: hợp pháp và hợp lí. Các quy dịnh cùa pháp ỉuặt vổ ihủ tục xây
dựng quyếl định hành chính cũng như các hoạt động xốy dựng quyết định
hành chính trên thực tố đểu thổ hiộn yêu cầu và mục đích tạo ra quyết định vừa
hợp pháp, vừa hợp lí. nhưng có sự thiên lệch rỏ rệt về thỏa mãn tính hợp pháp
mà dường như coi nhẹ việc thỏa màn tính hựp lí. Tuy nhiOn, thực liễn quản lí


2

nhiều năm qua đã chứng minh rằng, những sự yếu kém trong quản lí xã hội có
ngun nhân từ thể chế khơng phải chỉ vì các quyết định hành chính nói riêng,
quyết định pháp luật nói chung bất hợp pháp mà phần nhiều lại do các quyết
định bất hợp lí gây ra. Đồng thời, mặc dù tính hợp pháp dường như đã được
chú trọng hơn tính hợp lí nhưng vẫn cịn có một số lượng lớn quyết định hành
chính bất hợp pháp. Thực tế đó có một phần nguyên nhân từ việc thiếu những
nghiên cứu đầy đủ, toàn diện về tính hợp pháp, tính hợp lí của quyết định hành
chính. Chính vì vậy, việc làm sáng tỏ cơ sở lí luận và thực tế, nội dung tính
hợp pháp, tính hợp lí; mối liên hệ giữa tính hợp pháp và tính hợp lí; khả năng
nâng caỡ chất lượng của quyết định hành chính thơng qua các hoạt động cụ
thể trong q trình xây dựng và thực hiện quyết đinh hành chính, từ đó xác
định thế nào là một quyết định hành chính hợp pháp, hợp lí, thế nào là quyết
định hành chính khiếm khuyết, các dạng khiếm khuyết của quyết định hành
chính, ngun nhân nào dẫn đến những khiếm khuyết đó để hoàn thiện pháp
luật về xây dựng và định hướng cho hoạt động xây dựng quyết định hành chính
trên thực tế nhằm tạo ra các quyết định hành chính có chất lượng cao cho đến
nay vẫn là vấh đề có ý nghĩa về mặt lí luận và thực tiễn.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Căc cơng trình nghiên cứu tính hợp pháp, tính hợp lí của quyết định

hành chính bao gồm những cơng trình nghiên cứu gián tiếp và nghiên cứu trực
tiếp. Các cơng trình nghiên cứu gián tiếp nghiên cứu tính hợp pháp, tính hợp lí
của văn bản pháp luật nói chung, như: The concept o f law của H.L.A. Hart,
Oxford University, Quy trình soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật, dự án
VIE/94/003, Xem xét dự án luật: cẩm nang cho các nhà lập pháp của Ann
Seidman, Robert Seidman, Nalin Abeysekere... Mặc dù không trực tiếp đề
cập đến quyết định hành chính nhưng những biểu hiện của tính hợp pháp, tính
hợp lí của văn bản pháp luật cũng có thể coi là những biểu hiện tính hợp pháp,
hợp lí của quyết định hành chính. Các cơng trình nghiên cứu trực tiếp tính hợp


3

pháp, tính hợp lí của quyết định hành chính gồm: Giáo trình Luật Hành chính
của trường Đại học Luật Hà Nội, Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam của
Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội, Giáo trình Luật Hành chính và tài phán
hành chính Việt Nam của Học viện Hành chính Quốc gia, Constitutional and
administrative law của Hilaừe Bamett, Cavendish Publishing Limited;
General principles o f Administrative law của EI Sykes, DJ lanham, RRS
Tracey, KW Esser, Buttenvorths Sydney- Adelaide- Brisbane- CanberraMelboume- Perth; Pháp luật hành chính của Cộng hịa Pháp của Martine
Lombard và Gilles Dumont; v ề xác định các căn cứ đánh giá tính hợp pháp
của quyết định hành chính trong xét xử các vụ án hành chính của Nguyễn Văn
Quang, Tạp chí Luật học, số 4/2004; Những căn cứ đánh giá tính hợp pháp
của quyết định hành chính trong xét xử hành chính ở Cộng hịa Pháp và
Vương quốc Bỉ của Nguyễn Hồng Anh, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số
7/2005... Với cả hai cách tiếp cận đó, các nghiên cứu đề cập đến cả tính hợp
pháp, tính hợp lí của quyết định hành chính thường chỉ giới thiệu một số biểu
hiện cơ bản của tính hợp pháp, hợp lí mà khơng phân tích sâu các biểu hiện đó
và hầu như khơng chỉ ra cơ sở lí luận của tính hợp pháp, tính hợp lí của quyết
định hành chính. Các cơng trình nghiên cứu trực tiếp về quyết định hành chính

hầu hết chỉ tập trung nghiên cứu tính hợp pháp, liệt kê các biểu hiện của tính
hợp pháp, hậu quả pháp lí của các quyết định khơng đảm bảo các yêu cầu vể
tính hợp pháp khi các quyết đinh đó là đối tượng khiếu nại hay khiếu kiên
hành chính. Một số cơng trình lí giải vì sao quyết định hành chính phải bảo
đảm tính hợp pháp, nhấn mạnh quyết định hành chính phải đáp ứng yêu cầu
về giới hạn quyển lực, mục đích sử dụng quyền lực của cơ quan ban hành khi
ban hành quyết định như Constitutional and administrative law, General
principles o f Administrative law. Trong khi đó, tính hợp lí của quyết định
hành chính chỉ được nghiến cứu một cách tản mạn về một số khía cạnh nhất
định, như: sự phù hợp của quyết định (pháp luật) với một số yếu tố xã hội (The
concept o f law), một số yếu tố kĩ thuật trình bày quyết định (Bàn về việc lập


4

vá sử dụng mẫu văn bản của cơ quan nhà nước của Nguyễn Thế Quyền, Quy
trình soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật, Xem xét dự án luật: cẩm nang
cho các nhà lập pháp)', hoặc là nói đến khả năng xử lí của tịa án đối với quyết
định hành chính bất hợp lí trong một vài trường hợp rất hạn chế như quyết
định hành chính được ban hành dựa trên những thơng tin hồn tồn sai sự thật,
hoặc việc ban hành quyết định hành chính đã bỏ qua những chứng cứ có ý
. nghĩa quyết định về bản chất của sự việc {Constitutional and administrative
law). Việc nghiên cứu tản mạn như vậy khơng tạo được sự hình dung đầy đủ
về tính hợp lí, càng khơng nêu bật được tầm quan trọng của tính hợp lí của
quyết định hành chính đối vói q trình quản lí xã hội. Hơn nữa, các cơng
trình nghiên cứu về chất lượng quyết định hành chính nói riêng, quyết định
pháp luật nói chung đều nói đến tính hợp pháp và tính hợp lí nhưng khơng chỉ
ra mối liên hệ vừa thống nhất, vừa độc lập tương đối giữa tính hợp pháp và
tính hợp lí làm cho việc đánh giá chất lượng của quyết định hành chính phẫn
nào bị hạn chế. Sự khơng đầy đủ về lí luận đối vổi tính hợp lí, mối liên hệ giữa

tính hợp pháp và tính hợp lí của quyết định hành chính là một trong những
ngun nhân dẫn đến tình trạng đôi khi quá coi trọng hoặc quá coi nhẹ tính hợp
pháp hoặc tính hợp lí trong những trường hợp quản lí cụ thể.
Khơng chỉ thiếu các nghiên cứu đầy đù về tính hợp pháp, tính hợp lí
của quyết định hành chính mà việc bảo đảm tính hợp pháp, hợp lí của quyết
định hành chính cũng khơng được quan tâm xem xét đúng mức. Vấn đề này lẽ
ra phải được quan tâm nhiều nhất vì trong hệ thống pháp luật ln có những
quy định liên quan đến việc làm thế nào để ban hành quyết định hành chính
có chất lượng cao, về kiểm soát các quyết định sau khi đã được ban hành. Trên
thực tế cũng đã có nhiều dự án, nhiều cuộc hội thảo, nhiều cơng trình nghiên
cứu cung cấp những cơ sở khoa học, cơ sở thực tế cho các quy định đó (ở Việt
Nam có các dự án VIE/94/003, dự án STAR, các hội thảo, các bài nghiên cứu
liên quan đến Luật Ban hành vãn bản quy phạm pháp luật, Luật Khiếu nại, tố
cáo, Pháp lệnh Giải quyết các vụ án hành chính.. .)• Tuy nhiên, các nghiên cứu


5

đó nghiêng nhiều về yếu tố kĩ thuật, về quy trình tiến hành các hoạt động xây
dựng, kiểm tra quyết định, về cơ chế phối hợp hoạt động, kiểm tra, giám sát
lẫn nhau giữa các cơ quan tham gia hoạt động chung mà chưa thực sự gắn các
hoạt động đó với việc đảm bảo tính hợp pháp, tính hợp lí của quyết định được
xây dựng hay bị kiểm tra, giám sát. Đồng thời, các nghiẽn cứu về quá trình
xây dựng quyết định hành chính thường tách biệt với các nghiên cứu về kiểm
tra, giám sát, xử lí quyết đinh nên không tạo được sự thống nhất, đồng bộ giữa
các hoạt động bảo đảm tính hợp pháp, tính hợp lí của quyết định ở hai giai
đoạn trước và sau khi quyết định hành chính được ban hành. Điều này dẫn tới
sự coi nhẹ việc bảo đảm tính hợp lí so với việc bảo đảm tính hợp pháp của
quyết định hành chính và những bất cập trong việc gắn trách nhiệm của các cơ
quan khơng chú ý thích đáng đến việc bảo đảm tính hợp pháp, tính hợp lí của

quyết định hành chính trong q trình xây dựng quyết định với việc xử lí
quyết định bất hợp pháp, bất hợp lí.
Nói chung có nhiều cơng trình nghiên cứu khác nhau một cách trực
tiếp hoặc gián tiếp về tính hợp pháp và tính hợp lí của quyết định hành chính
nhưng các cơng trinh đó hoặc là giới thiệu chung, khái qt về tính hợp pháp,
tính hợp lí, hoặc nghiên cứu một cách tản mạn, tách biệt những khía cạnh nhỏ
của vấn đề. Cho đến nay vẫn chưa có một cơng trình nào nghiên cứu sâu sắc,
tồn diện về cơ sở lí luận và thực tiễn về nội dung và những biểu hiện cụ thể
của tính hợp pháp, hợp lí của quyết định hành chính, về mối liên hệ giữa tính
hợp pháp và tính hợp lí, việc bảo đảm tính hợp pháp, hợp lí của quyết định
hành chính thơng qua các hoạt động cụ thể trước và sau khi qụyết định hành
chính được ban hành.
3. Phạm vi, mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu của luận án
Quyết định hành chính được sử dụng hết sức phổ biến trong hoạt động
của bộ máy nhà nước vói nội dung, hình thức, tính chất khác nhau, nhưng để
nội dung nghiên cứu vừa tập trung, vừa bao quát được những đặc trưng cơ bản
của quyết định hành chính, đồng thịi có giá trị thiết thực đối với những hoạt


6

động cần thiết, quan trọng trong quản lí nhà nước, luận án chỉ nghiên cứu
quyết định hành chính được thể hiện dưới dạng văn bản do các chủ thể trong
hệ thống cơ quan hành chính nhà nước Việt Nam ban hành.
Mục đích của luận án là phân tích cơ sở lí luận của tính hợp pháp, hợp
lí của quyết đinh hành chính, xây dựng hệ tiêu chí đánh giá tính hợp pháp,
tính hợp lí, làm rõ mối liên hệ giữa tính hợp pháp, tính hợp lí của quyết định
hành chính, chứng minh nhu cầu và khả năng nâng cao chất lượng của quyết
định hành chính, từ đó đưa ra một số giải pháp bảo đảm tính hợp pháp, hợp lí
của quyết định hành chính.

Để đạt được mục đích đó, luận án tập trung thực hiện những nhiêm vụ
sau đây:
- Nghiên cứu, phân tích, so sánh các quan điểm khác nhau, những vấn
đề cụ thể thuộc nội dung nghiên cứu của luận án.
- Đánh giá thực trạng về tính hợp pháp, tính hợp lí của quyết định hành
chính, tìm hiểu ngun nhân dẫn đến tình trạng kém chất lượng của quyết
định hành chính trong thời gian qua.
- Đề xuất các giải pháp có tính khả thi nhằm nâng cao chất lượng của
quyết định hành chính ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay.
4.

Cơ sở lí luận và phương pháp nghiên cứu của luận án

Luận án được thực hiện trên cơ sở lí luận của chủ nghĩa Mác - Lênin,
tư tưởng Hồ Chí Minh và quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về nhà
nước và pháp luật, những kiến thức lí luận có tính phổ biến trong khoa học
pháp lí ỏ trong và ngồi nước có liên quan đến chủ đề của luận án. Cơ sở
phương pháp luận của luận án là chủ nghĩa duy vật biện chứng và duy vật lịch
sử. Những phương pháp nghiên cứu chủ yếu được sử dụng trong quá trình thực
hiện luận án gồm: phương pháp duy vật biện chứng, phương pháp phân tích,
phương pháp tổng hợp, phương pháp so sánh.


7

Một cách cụ thể, phương pháp duy vật biện chứng được sử dụng xuyên
suốt luận án. Các vấn đề thuộc nội dung của luận án như tính hợp pháp, hợp lí
của quyết định, bảo đảm tính hợp pháp, hợp lí của quyết định hành chính được
nghiên cứu trong mối quan hệ tác động qua lại lẫn nhau trong một tổng thể,
đồng thời đặt trong mối tương quan với các yếu tố chính trị, kinh tế, văn hóa,

xã hội, các nhu cầu và mục đích quản lí, có tính đến điều kiện giao lưu quốc tế
mạnh mẽ hiện nay. Mỗi vấn đề đều được xem xét dưới góc độ lí luận và thực
tiễn, được đánh giá cả điểm manh và điểm yếu nhằm đưa đến các kết luận vừa
có tính lí luận, vừa có tính thực tiễn.
Phương pháp phân tích được dùng để xem xét các vấn để ở mức độ chi
tiết trên tất cả các bình diện khác nhau. Chẳng hạn, về tính hợp pháp, hợp lí
của quyết định hành chính, luận án đã xem xét cơ sở khoa học, cơ sở pháp lí,
phân tích những ưu, nhược điểm của pháp luật hiện hành, những bất cập của
pháp luật ảnh hưởng đến việc đánh giá, bảo đảm tính hợp pháp, hợp lí của
quyết định hành chính. Các biểu hiện cụ thể của tính hợp pháp, tính hợp lí
được nhìn nhận ở cả góc độ hình thức, nội dung của quyết định. Việc bảo đảm
tính hợp pháp, tính hợp lí của quyết định hành chính cũng được nghiên cứu
trong nhiều hoạt động khác nhau, trong đó chỉ rõ ý nghĩa của từng hoạt động
cụ thể đối với việc bảo đảm tính hợp pháp, tính hợp lí, vai trị của các cơ quan
nhà nước khác nhau trong quá trình xây dựng, kiểm tra, giám sát, xử lí đối với
chất lượng của quyết định hành chính.
Phương pháp tổng hợp được sử dụng để khái quát hóa, rút ra những
nhận xét, kết luận, luận điểm về từng nội dung nghiên cứu. Những nhận xét,
kết luận trong luận án không xuất phát từ những biểu hiện cá biệt, riêng lẻ
trong quản lí mà ít nhiều mang tính phổ biến, như thiếu sự quan tâm cần thiết
đối với tính hợp lí của quyết định hành chính hay chú trọng rõ rệt đến yêu cầu
hợp pháp về nội dung của quyết định hành chính mà ít chú ý đến các biểu hiện
khác của tính hợp pháp khiến cho hoạt động bảo đảm chất lượng của quyết
định hành chính trên thực tế khơng đáp ứng được u cầu của quản lí.


8

Phương pháp so sánh được sử dụng vì hầu hết các vấn đề cần nghiên
cứu đều có những điểm thống nhất và những điểm riêng biệt giữa hai loại quyết

định hành chính là quyết định quy phạm và quyết định cá biệt. Khơng những
thế, luận án cịn so sánh giữa tính hợp pháp và tính hợp lí về nhiều khía cạnh
như mức độ quan tâm của nhà nước thông qua các quy định của pháp luật và
hoạt động thực tiễn liên quan đến tiêu chuẩn đánh giá tính hợp pháp, tính hợp
lí, sự bảo đảm tính hợp pháp, tính hợp lí, việc xử lí các quyết định hành chính
bất hợp pháp, bất hợp lí. Bằng phương pháp so sánh, luận án khơng chỉ chứng
minh sự cần thiết phải duy trì sự thống nhất đồng thời vói sự khác biệt giữa
các loại quyết định hành chính, giữa tính hợp pháp và tính hợp lí mà cịn chỉ rõ
những bất cập trong pháp luật và hoạt động thực tiễn về việc bảo đảm tính hợp
pháp, hợp lí của từng nhóm quyết định, về việc bảo đảm tính hợp pháp hay
bảo đảm tính hợp lí trong sự độc lập tương đối của hai thuộc tính này.
Các phương pháp nghiên cứu nói trên khơng sử dụng riêng rẽ mà được
kết hợp vói nhau để việc nghiên cứu vừa có tính khái qt, vừa có độ chi tiết
cần thiết, gắn với những trường hợp, những điều kiện, hồn cảnh cụ thể, khơng
Ịêch lạc, chủ quan, phiến diện.
5. Điểm mới và ý nghĩa của luận án
Điểm mới của luận án là:
Thứ nhất, hình thành khái niệm tính hợp pháp, tính hợp lí của quyết
định hành chính.
Thứ hai, xây dựng hệ tiêu chí đánh giá tính hợp pháp, tính hợp lí của
quyết định hành chính. Lí giải mối quan hệ thống nhất và độc lập tương đối
giữa tính hợp pháp và tính hợp lí của quyết định hành chính, mối quan hệ mật
thiết giữa các hoạt động trước và sau khi ban hành quyết định hành chính với
tính hợp pháp, hợp lí của nó.
Thứ ba, đưa ra một số giải pháp có tính khả thi nhằm bảo đảm tính hợp
pháp và hợp lí của quyết định hành chính.


9

Ý nghĩa của luận án:
Thứ nhất, làm rõ một số vấn đề lí luận về tính hợp pháp, hợp lí của
quyết định hành chính, góp phấn phát triển tri thức khoa học pháp lí nói chung.
Thứ hai, những phân tích tương đối tồn diện về các biểu hiện tính hợp
pháp, tính hợp lí; những lí giải dưới góc độ lí luận, thực tiễn về việc đánh giá,
Mo đảm tính hợp pháp, hợp lí của quyết định hành chính góp phần vào việc
giảng dạy tại các cơ sở đào tạo luật cũng như việc xây dựng, giám sát, kiểm
tra, xử lí các quyết định hành chính nói riêng, văn bản pháp luật nói chung
trong thực tế.

6. Kết cấu của luận án
Ngồi phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung
của luận án bao gồm 5 chương, 10 tiết.


10

Chương 1
MỘT SỐ VẤN ĐỂ CHUNG VỂ QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH

1.1. KHÁI NIỆM QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH

Theo học thuyết Mác - Lênin, nhà nước là một tổ chức quyền lực đặc
biệt được sinh ra trong những điều kiện kinh tế - xã hội nhất định với mục
đích duy trì trật tự và thúc đẩy xã hội phát triển. Để thực hiện sứ mệnh đó, nhà
nước tiến hành nhiều hoạt động khác nhau mà đặc trưng là những hoạt động
mang tính quyền lực nhà nước. Các hoạt động mang tính quyền lực nhà nước
được thể hiện dưới nhiều hình thức, rõ rệt nhất là hoạt động ban hành và tổ
chức thực hiện các quyết định pháp luật. Bằng việc ban hành và tổ chức thực
hiện các quyết định pháp luật, nhà nước quản lí nền kinh tế, thiết lập, bảo vệ

trật tự và công bằng xã hội, quy định và bảo đảm thực hiện các quyền và tự do
của công dân, tổ chức và vận hành bộ máy nhà nước...
( Các quyết định pháp luật được các chủ thể có thẩm quyền ban hành
trệng quá trình tổ chức thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hặn pháp luật
qtty địnhì Quyết định pháp lụật rất đa dạng cả về chủ thể ban hành, thủ lục
bận hành, hình thức, nội dung, tính chất, u cầu cụ thể đối với từng nhóm
quyết định. Vì

vậy/

trong khoa học pháp lí thường có nhiều cách phân chia

quyết định pháp luật nói chung thành các nhóm khác nhau. Một trong những
cách phân chia đó là dựa vào mục đích sử dụng quyền lực nhà nước khi ban
hành quyết định pháp luật, theo đó, quyết định pháp luật được chia thành
quyết định lập pháp, quyết định hành chính, quyết định tư pháj|. Quyết định
lập pháp là quyết định pháp luật được jan hành để thực hiện quyền lập pháp;
quyết định hành chính là quyết định pháp luật được ban hành để thực hiện
quyền hành pháp; quyết định tư pháp là quyết định pháp luật được ban hành
để thực hiện quyền tư pháp/Như vậy, theo sự phân công thực hiện quyền lực
giữa các cơ quan trong bộ máy nhà nước, mỗi nhóm quyết định chả yếu đuực


11

ban hành bởi loại cơ quan nhất định phù hợp với chức năng của các cơ quan
đó.(Trong đó, quyết định hành chính chủ yếu được ban hành bởi cơ quan có
chức năng quản lí hành chính nhà nước- cơ quan hành chính nhà nước. Cùng
vói cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan quyền lực, cơ quan xét xử, cơ quan
kiểm sát cũng có quyền ban hành quyết định hành chính. Tuy nhiên, vì khơng

có chức năng quản lí hành chính nên các cơ quan đó chỉ ban hành quyết đinh
hành chính với số lượng ít, phạm vi hẹp, thường là các quyết định nhằm xây
dựng, ổn định chế độ công tác nội bộ cơ quan và khả năng tác động trực tiếp
tới các lĩnh vực khác nhau trong xã hội rất hạn chế. Ngược lại, cơ quan hành
*

*

chính là cơ quan có chức năng quản lí hành chính nhà nước nên các cơ quan
này ban hành rất nhiều quyết định hành chính trong q trình hoạt động để
thực hiện chức năng của mình. Các quyết định hành chính của cơ quan hành
chính nhà nước ban hành phản ánh (ịlầy đủ, rõ ràng những tính chất, đặc điểm,
yêu cầu của quản lí hành chính trong từng lĩnh vực, từng thời kỳ cụ thể)
Quyết định hành chính khơng phải là đề tài mới mẻ trong khoa học và

1

iễn pháp lí. Khái niệm này đã được nghiên cứu và sử dụng với phạm vi,

mức độ, mục đích khác nhau và vì vậy cũng có nhiều cách tiếp cận khác nhau
vồ quyết định hành chính.
f ‘Dưới góc độ hình thức biểu hiện, quyết định hành chính thường được
tiếp cận ở hai phạm vi: một là, quyết định hành chính gồm quyết định bằng
văn bản, quyết định bằng lời nói, dấu hiệu, ký hiệu; hai là, quyết định hành
chihh chỉ là các quyết định bằng văn bản.
f Quyết định hành chính có thể biểu hiện dưới nhiều hình thức khác
nhau như văn bản, lời nói, dấu hiệu, lđ hiệu vì quyết định được hiểu là "định
ra, đề ra và dứt khoát phải làm" hoặc là "điều định ra, đề ra của cấp trên phải
thực hiện" [74, tr. 908]. Theo đó, điều kiện cẩn và đủ của một quyết định là
tính bắt buộc và tính quyền lực nhà nước. Hầu hết các giáo trình Luật H'ính

chính Việt Nam đều cho rằn'? việc một quyết định hành chính tồn tại dưới
dạng nào (văn bản hay khơng phải văn bản) chỉ là cách thức thể hiện nội dung


12

của quyết định mà thôi. Sự đồng nhất khái niệm quyết định với văn bản đã thu
hẹp khái niệm quyết định hành chính [27, tr. 131], [32, tr. 391]. Thực tế quản
lí hành chính cho thấy, các quyết định hành chính khơng thể hiện dưới dạng
văn bản được sử dụng thường xuyên hơn các quyết định hành chính thể hiện
dưới dạng văn bản. VI hoạt động quản lí hành chính là hoạt động tổ chức thực
hiện pháp luật, trực tiếp điều hành hoạt động của các cơ quan, tổ chức, cá
nhân nên cần các mệnh lệnh của người quản lí có mức độ đơn giản, phức tạp
rất khác nhau và việc ban hành quyết định hành chính có tần xuất rất cao. Nếu
tất cả các quyết định hành chính đều được văn bản hóa thì hoạt động quản lí
sẽ cứng nhắc, phức tạp và nhiều trường hợp sẽ rất chậm trễ. Các quyết định
hành chính khơng thể hiện dưới dạng văn bản đã tạo nên sự sống động, linh
hoạt cần thiết của quản lí hành chính nhà nước.'5
Việc coi quyết định hành chính chỉ biểu hiện dưới dạng văn bản, là
"hành vi mang tính chất pháp lí của một người, một cơ quan, một tổ chức có
thẩm quyền quyết định một việc, một vấn đề bằng cách ra một văn bản pháp
quy hay văn bản cá biệt" [61] có cơ sở là các vấn đề, các mệnh lệnh quan
trong luôn đươc thể hiện dưới dạng văn bản. Văn bản được sử dụng để ghi
nhận những vấn đề quan trọng vì tính rõ ràng, xác định về nội dung là cơ sở
chắc chắn cho các hoạt động phục tùng, thực hiện, kiểm tra, giám sát việc
thực hiện quyền lực nhà nước, nhất là khi quyết định có phạm vi đối tượng tác
động rộng và sự tác động cần được duy trì trong thời gian dài. Đổng thời thủ
tục ban hành các văn bản trong quản lí nhà nước chặt chẽ có khả năng đảm
bảo đọ đúng đắn cần thiết cho các quyết định được ban hành. Các quy định
của pháp luặt và thực tiễn pháp lí cũng chứng minh sự cần thiết phải dùng

quyết định bằng v.!in bản trong những trường hợp quản lí quan trọng. Chẳng
hạn, Điều 12 Pháp lệnh Xử lí vi phạm hành chính năm 1995 quy định xử phạt
vi phạm hành chính bảng hình thức xử phạt cảnh cáo có thể "được quyết định
bằnịỊ văn bản hoặc bằng hình thức khác", trong khi xử phạt bằng hình thức
phạt liền (hình thức xử phạt nghiêm khắc hơn hình thức xử phạt cảnh cáo) bắt


13

buộc phải sử dụng quyết định xử phạt vi phạm hành chính (bằng văn bản).
Mặc dù pháp luật quy định có thể sử dụng^mrrtvỄMè khác để xử phạt khi áp
dụng hình thức xử phạt cánh-cáo nhưng-thựgTTểnoạt đơng này cũng chỉ được
thể hiện dưới dạng quyết định bằng văn bản vì việc cảnh cáo bằng miệng tỏ ra
ít giá trị. Chính vì vậy, Pháp lệnh Xử lí vi phạm hành chính năm 2002 quy
định mọi trường hợp xử phạt vi phạm hành chính phải thể hiện bằng văn bản.
Quy định của pháp luật và thực tiễn pháp lí nói trên khẳng định tính ưu việt
của quyết định bằng văn bản so với quyết định không thể hiện bằng văn bản.
Nếu như quyết định bằng lịi nói, dấu hiệu, ký hiệu tạo nên sự sống động, linh
hoạt của quản lí thì quyết định bằng vãn bản lại phản ánh tính khn mẫu,
tính có căn cứ chắc chắn, tạo nên sự ổn định của hoạt động quản lí hành chính
nhà nước.
^JDưới góc độ tính chất cũng có những cách nhìn nhận khác nhau về
quyết định hành chính: quyết định hành chính chỉ là quyết định cá biệt (quyết
định áp dụng pháp luật) và quyết định hành chính khơng chỉ là quyết định cá
biệt mà còn gồm cả quyết định quy phạm (hoặc thêm cả quyết định chủ đạo).
Việc coi quyết định hành chính chỉ là quyết định cá biệt [27, tr. 138],
[32, tr. 407] xuất phát từ thuật ngữ quyết định hành chính được ghi nhận trong
một số văn bản pháp luật như Luật Khiếu nại, tố cáo, Pháp lệnh Thủ tục giải
quyết các vụ án hành chính và đối tượng xét xử hành chính. Chẳng hạn, Điều 2
Luật Khiếu nại, tố cáo quy định: "Quyết định hành chính là quyết định bằng văn

bản của cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ
quan hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối
tượng cụ thể về một vấn đê cụ thể trong hoạt động quẩn lí hành cliính"', hay
Điều 4 Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính "Quyết định hành
chính quy định trong pháp lệnh này là quyết định bằng văn bần của Bộ, cơ
quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Văn phịng Chủ tịch nước, Văn
phòng Quốc hội, cơ quan nhà nước địa phương, các Tòa án nhân dân, Viện
kiểm sát nhân dân các cấp được áp dụng một lần với một hoặc một số đối


14

tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể". Khái niệm quyết định hành chính nói trên
khơng phải là khái niệm hồn tồn mang tính khoa học mà là khái niệm mang
tính quy ước và chỉ có ý nghĩa trong các văn bản đó.'Tính quy ước của khái
niệm này thể hiện ở chỗ: Thứ nhất, bên cạnh các quyết định được gọi là quyết
định hành chính thì ngay trong các văn bản nói trên cũng đề cập tới các quyết
định khác thực chất là quyết định hành chính nhưng khơng được gọi là quyết
định hành chính, chẳng hạn quyết định kỉ luật cán bộ, công chức do các cơ
quan hành chính ban hành, quyết định giải quyết khiếu nại. Thứ hai, phạm vi
quyết định hành chính trong các văn bản này bị giới hạn bởi chính phạm vi
điều chỉnh của các văn bản đó. Các văn bản nói trên quy định về quyền khiếu
nại, khiếu kiện; thẩm quyền giải quyết khiếu nại, khiếu kiện; thủ tục giải
quyết khiếu nại, khiếu kiện hành chính./Hiện nay ở Việt Nam, các_£á_nhâivtổ
chức khơng có quyền khiếu nại haỵjchiếu kiện đối V-ái-cáe-văB-bầD quv^phạm
pháp luật cho nerĩTchái nĩệm quyết định hành chính được thể hiên trong các
văn bản quy định về khiếu nai/khiêu kiẽiTđữơng nhiên khống thể là quyết
định hành cRĩnh quy^phạm. Vì thế, các cơng trình nghiên cứu liên quan đến
đối tượng khieu nại, đối tượng khiếu kiện hành chính mặc nhiên sử dụng khái
niệm quyết định hành chính với nghĩa là quyết định cá biệt, khơng cần bất cứ

ghi chú hay giải thích gì thêm. Hơn nữa, trong pháp luật hiện hành khơng có
quy định nào sử dụng khái niệm quyết định hành chính vói nghĩa là quyết
định quy phạm nên việc coi quyết định hành chính chỉ là quyết định cá biệt
càng trở nên phổ biến.
Quan điểm cho rằng quyết định hành chính khơng chỉ là quyếí định cá
biệt [2.6, tr. 413; 416; 426], [27, tr.137-139], [37, tr. 61; 69], [58, tr. 172-173] không
dựa trên cơ sở pháp luật thực định mà dựa vào bản chất của hành pháp.
Để thực thi quyển hành pháp, cơ quan hành chính nhà nước khơn£ chỉ
thi hành các quy định của cơ quan lập pháp mà phải có sự sáng tạo rõ rệt trong
việc quyết định những biện pháp cần thiết để tổ chức thực hiện các quyết định
của cơ quan lập pháp cũng như cổ quyền chủ động đưa ra các tác động đáp


15

ứng nhu cầu đa dạng của quản lí đời sống xã hội hàng ngày). Nói cách khác,
hành pháp bao gồm chấp hành các văn bản pháp luật của cơ quan quyền lực và
điều hành hoạt động của các đối tượng chịu sự quản lí. Để thực hiện được hoạt
động chấp hành, điều hành đó, một mặt, chủ thể quản lí hành chính nhà nước
phải định ra những chủ trương, đường lối, biện pháp quản lí lớọ cộ giá trị định
hướng cho hoạt động quản lí hành chính nhà nước trong từng thời kì hay trong
từng lĩnh vực xã hội. Mặt khác, chủ thể quản lí đặt ra các quy phạm pháp luật
điểu chỉnh các quan hệ xã hội phổ biến, điển hình trong quản lí cũng như áp
dụng pháp luật để giải quyết các công việc cụ thể phát sinh trong q trình các
chủ thể đó thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình. Các quyết định chứa
đựng những nội dung trên đều có giá trị trực tiếp hoặc gián tiếp điều chỉnh các
quan hệ xã hội phát sinh trong quản lí hành chính nhà nước, nhằm đạt được
những nhiệm vụ, mục tiêu của quản lí. Do tính phổ quát của các chủ trương,
biện pháp lớn hay tính bẵtbuộc chung của quy phạm nên quyết định hành
chính chủ đạo, quyết định quy phạm mang tính định hướng hay điều chỉnh

những quan hệ phát sinh giữa những chủ thể, trong những điều kiện được dự
liêu có tính lặp lại trên thực tế. Phạm vi điều chỉnh rộng và khả năng điều
chỉnh lâu dài làm cho các quyết định đó có khả năng tạo ra trật tự chung thống
nhất trong quản lí, nhưng tính phổ biến, được điển hình hóa của các tình
huống được mơ tả trong quy phạm khơng cho phép thấy hết những phức tạp,
đa dạng của các tình huống riêng biệt trong cuộc sống. Sự điều chỉnh riêng
biệt được thực hiện bởi các quyết định hành chính cá biệt [73, tr. 95]. Hai khả
năng điều chỉnh đó (điều chỉnh chung và điều chỉnh riêng biệt) không loại trừ
mà bổ sung cho nhau/C ác chủ thể quản lí hành chính khơng thể thực hiện
được hoạt động quản lí nếu thiếu một trong hai khả năng điều chỉnh nói trên
và nếu tách rời hai hoạt động điều chỉnh này cúng sẽ làm cho hoạt động quản
lí hành chính khé khăn, khơng hồn chỉnh. Mặt khác, tất cả các quyết định đó
cùng bị chi phối bởi các yếu tố chung của quản lí như cơ chế quản li, nhiệm
vụ quản lí, mục đích quản lí, điều kiện, mơi trường quản lí... Chĩnh tính thống


16

nhất về nhiều mặt của các nhóm quyết định và của hoạt động ban hành các
nhóm quyết định đó là cơ sở cho quan niệm cho rằng không nên coi quyết
định hành chính chỉ là quyết định cá biệt. Quan niệm này cũng được ghi nhận
trong Từ điển Luật học, ở đó quyết định hành chính gồm quyết định chủ đạo,
quyết định quy phạm, quyết định cá biệt và được định nghĩa là:
Quyết định trong lĩnh vực quản lí hành chính nhà nước. Quyết
định hành chính thể hiện ý chí quyền lực đơn phương của cơ quan
nhà nước có thẩm quyền, của người có chức vụ, tổ chức và cá nhân
được nhà nước trao quyền, được thực hiện trên cơ sở và để thi hành
pháp luật, theo trình tự và hình thức do pháp luật quỵ định hướng
tới việc thực hiện nhiệm vụ quản lí hành chính [63, tr. 658].
' Dưới góc độ chủ thể ban hành, quyết định hành chính được ban hành

bởi nhiều chủ thể khác nhau trong bộ máy nhà nước khi các chủ thể đó thực
hiện hoạt động quản lí hành chính nhà nước. Tuy vậy, sự quan tâm chủ yếu
hướng vào nhóm quyết định hành chính do các chủ thể trong hệ thống cơ quan
hành chính nhà nước ban hành [27, tr. 130], [59, tr. 17]. Sự quan tâm này dựa
trên cơ sở chức năng của các cơ quan trong bộ máy nhà nước. Bộ máy nhà
nước của các nhà nước hiện đại mặc dù được tổ chức theo những nguyên tắc tổ
chức và thực hiện quyền lực khác nhau nhưng trong đó bao giờ cũng có một
loại cơ quan có chức năng quản lí hành chính nhà nước. Các quyết định hành
chính chủ yếu được ban hành bởi nhóm cơ quan này và là những quyết định hành
chính quan trọng nhất, thể hiện những dặc trưng cơ bản của qr.yết định hành
chính. Do đó, khi nghiên cứu quyết định hành chính nói chung chỉ cần nghiên
cứu quyết định hành chính do các cơ quan hành chính nhà nước ban hành là
có thể khái qt được toàn bộ những vấn đề thuộc về quyết định hành chính.
Các cách tiếp cận khái niệm quyết định hành chính nói trơn phù hợp
với nội dung, mục đích nghiên cứu trong các trường hợp tương ứng. Tuy nhiên,
để nghiên cún tính hợp pháp và hợp lí của quyết định hành chính thì khái niệm


quyết định hành chính cần được quan niệm phù hợp làm cơ sở cho việc nghiên
cứu đầy đủ và tập trung các vấn để có liên quan. Theo đó, các quyết định hành
chính biểu hiện dưới dạng lời nói, dấu hiệu, ký hiệu mang tính chất của các
hoạt động tổ chức trực tiếp trong quản lí hành chính nhà nước, cần được
nghiên cứu dưới góc độ khoa học quản lí nhiều hơn góc độ khoa học pháp lí. Do
vậy, các quyết định hành chính được nghiên cứu ở đây chỉ là quyết định thể
hiện dưới dạng văn bản. Hiện nay trong khoa học pháp lí tồn tại hai cách phân
loại quyết định hành chính khi căn cứ vào tính chất của chúng.
Cách thứ nhất, chia quyết định hành chính thành quyết định hành
chính quy phạm và quyết định hành chính cá biệt.
Quyết định hành chính quy phạm là quyết định do các chủ thể trong
hệ thống cơ quan hành chính ban hành theo thủ tục, hình thức pháp luật quy

định, có chứa đựng các quy phạm pháp luật nhằm thực hiện chức năng hành
pháp và được bảo đảm thực hiện bằng nhà nước.
Quyết định hành chính cá biệt là quyết định do các chủ thể trong hệ
thống cơ quan hành chính ban hành theo thủ tục, hình thức pháp luật quy định,
nhằm cụ thể hóa các quy phạm pháp luật thành các mệnh lệnh quản lí có giá
trị bắt buộc thi hành và được bảo đảm thực hiện bằng nhà nước.
Đây là cách phân loại phổ biến ở nhiều cơ sở nghiên cứu, giảng dạy về
luật, được sử dụng trong hoạt động của các cơ quan nhà nước và thể hiện trong
các quy định của pháp luật. Sự phân loại này đã chứng tỏ khả năng tác động tới
xã hội của mỗi loại quyết định là khác nhau tạo cơ sở để xác định thẩm quyền
ban hành và thiết lập quy trình xây dựng từng loại quyết định một cách phù hợp.
Tuy nhicn, cách phân loại này cũng có điểm chưa hoàn toàn thỏa đáng
là trong số các quyết định được coi là quyết định hành chính quy phạrn, có những
quyết định mà nội dung chỉ chứa đựng các nguyên tắc, những biện pháp quản
lí lớn mang tính định hướng cho quản lí hành chính ỏ' những lĩnh vực, những
giai đoạn nhất định. Những quyết định này đirơng nhiên không phải là quyết


18

định cá biệt mà nếu coi là quyết định hành chính quy phạm thì ít sức thuyết
phục vì quy phạm pháp luật thường được hiểu là quy tắc hành vi trong khi nội
dung của các quyết định này không chứa đựng các quy tắc hành vi đúng nghĩa.
Vì vậy, trường hợp này thường được coi là dạng quy phạm pháp luật đặc biệt.
Cách thứ hai, chia quyết định hành chính thành quyết định chủ đạo,
quyết định quy phạm và quyết định cá biệt. Trong đó, quyết định hành chính
chủ đạo là loại quyết định mà các chủ thể quản lí ban hành để đưa ra những
chủ trương, chính sách, giải pháp lớn về quản lí hành chính trên phạm vi một
vùng lãnh thổ hay về một lĩnh vực quản lí nào đó [59, tr. 172].
Nếu so sánh hai cách phân loại trên thì thực chất quyết định hành

chính quy phạm theo cách phân loại thứ nhất bao hàm quyết định, hành chính
quy phạm và quyết định hành chính chủ đạo theo cách phân loại thứ hai. Cách
phân chia thứ hai này không mắc phải sự lúng túng trong việc giải thích các
quy định có tính ngun tắc, định hướng có phải là quy phạm pháp luật hay
khơng vì chúng nằm trong các quyết định chủ đạo. Đồng thời cách phân loại
này cũng chỉ rõ vai trò của từng loại quyết định trong quản lí hành chính nhà
nước.pó là, quyết định chủ đạo không trực tiếp điều chỉnh các quan hệ xã hội
mà có giá trị định hướng cho hoạt động quản lí về một vấn đề lớn nào đó, là
cơ sở để ban hành quyết định quy phạm; quyết định quy phạm dùng để trực
tiếp điều chỉnh các quan hệ xã hội; quyết định cá biệt được ban hành để giải
quyết các vấn đề cụ thể trong quản \í.\ Tuy nhiên, ranh giới giữa quyết định
chủ đạo và quyết định quy phạm khá mờ nhạt. Chẳng hạn, xét về thẩm quyền
ban hành có thể nói do tính chất định hướng cho hoạt động quản lí nên phần
lớn các quyết định chủ đạo sẽ do các cơ quan trung ương ban hành, nhưng với
xu hướng phân cấp ngày càng mạnh cho địa phương hiện nay thì cơ quan hành
chính địa phương cũng có thể ban hành khá nhiều quyết định chủ đạo để phát
huy tiềm năng, thế mạnh của mỗi địa phương một cách ổn định và bền vững.
Xét về tên loại quyết định hay thủ tục ban hành quyết định trong các quy định
của pháp luật cũng như yêu cầu thực tế chưa có sự phân biệt nào và cũng


19

khơng thực sự có nhu cầu phân biệt giữa quyết định quy phạm và quyết định
chủ đạo. Điều đó cho thấy sự phân biệt quyết định chủ đạo và quyết định quy
phạm mang ý nghĩa về khoa học quản lí hơn là về mặt pháp lí.
Mặc dù mỗi cách phân loại nói trên có những ưu, nhược riêng và đều
có giá trị nhất định trong việc đánh giá, xây dựng, sử dụng quyết định trong
quản lí hành chính nhà nước, song để nghiên cứu sâu về tính hợp pháp, hợp lí
của quyết định hành chính và ứng dụng kết quả nghiên cứu vào thực tiễn đời

sống pháp lí luận án sẽ sử dụng cách phân loại quyết định hành chính thành
quyết định quy phạm và quyết định cá biệt.
Không chỉ có nhiều cách tiếp cận khác nhau đối với khái niệm quyết •
định hành chính mà trong khoa học và thực tiễn pháp lí hiện đang tồn tại
những cách gọi tên khác nhau đối với loại quyết định này.
?Thứ nhất là quyết định quản lí, hay, quyết định quản lí hành chính nhà
nước. Đây là hai khái niệm được sử dụng song song trong Giáo trình Luật Hành
chính và tài phán hành chính Việt Nam của Học viện Hành chính Quốc gia với
hàm ý chúng đồng nghĩa với nhau và giáo trình chỉ đề cập đến quyết định do cơ
quan hành chính nhà nước ban hành nên quyết định này được định nghĩa:
Quyết định quản lí hành chính nhà nước của các cơ quan
hành chính nhà nước là kết quả của sự thể hiện ý chí đơn phương
của cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền, trên cơ sở
và đ ể thi hành luật, được ban hành theo trình tự và hình thức do
pháp luật quy định làm phát sinh, thay đổi hay chấm dứt các quan
hệ pháp luật hành chính cụ thể; đặt ra, sửa đổi, bãi bỏ quy phạm
pháp luật hành chính hoặc làm thay đổi hiệu lực pháp lí của chúng;
đặt ra những chủ trương, chính sách, nhiệm vụ của hoạt động quảỉìs
lí hành chính nhà nước [27, tr.130; 135].
Ngoại trừ vấn đề khái niệm này chỉ tập trung vào quyết định của cơ
quan hành chính nhà nước thì qua định nghĩa và những phan tích về bản chất,


20

đặc trưng, phân loại quyết định quản lí của cơ quan hành chính nhà nước
(quyết định quản lí hành chính nhà nước của cơ quan hành chính nhà nước)
thực chất đó chính là quyết định hành chính đã được nói đến ở trên. Nói cách
khác, quyết định quản lí hay quyết định quản lí hành chính nhà nước ở đây chỉ
là một cách gọi khác của quyết định hành chính.

Thứ hai là quyết định quản lí nhà nước. Theo Giáo trình Luật Hành
chính Việt Nam của Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội thì:
Quyết định quản lí nhà nước là kết quả sự thể hiện ỷ chí quyền
lực đơn phương của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, những
người có chức vụ và các cơ quan của các tổ chức xã hội khi được
nhà nước trao quyền, được thực hiện trên cơ sở và đ ể thi hành luật,
theo trình tự và hình thức do luật định, nhằm định ra chủ trương,
đường lối, nhiệm vụ lớn cố tính chất định hướng; hoặc đặt ra, sửa
đổi, áp dụng, bãi bỏ các quy phạm pháp luật hành chính hay làm
thay đổi phạm vi hiệu lực của chúng; hoặc làm phát sinh, thay đổi,
chấm dứt các quan hệ pháp luật hành chính cụ thể, đ ể thực hiện các
nhiệm vụ và chức năng quản lí nhà nư ớc\32, tr. 395].
Mặc dù gọi là quyết định quản lí nhà nước nhưng ngay từ đầu tác giả
đã nói rằng tác giả "khơng sử dụng thuật ngữ "văn bản quản lí nhà nước" vì
văn bản chỉ là một hình thức thể hiện của quyết định quản lí nhà nước mà
thơi; cũng khơng sử dụng thuật ngữ "văn bản quản lí nhà nước" như một số
sách báo vẫn dùng, vì thuật ngữ "hành chính" được dùng ở đây đã đồng nghĩa
với thuật ngữ "quản lí" rồi" [32, tr. 389]. Như vậy, khái niệm quyết định quản
lí nhà nước được dùng ở đây đồng nghĩa với khái niệm quyết định quản lí hành
chính nhà nước được đưa ra trong Giáo trình Luật Hành chính và tài phán
hành chính Việt Nam nói trên. Khi phân loại quyết định quản lí nhà nước, dựa
vào tính chất tác giả đã chia quyết định quản lí nhà nước thành ba nhóm là
quyết định chủ đạo, quyết định ciuy phạm và quyết định cá biệt, tác giả viết


21

"Quyết định cá biệt còn gọi là quyết định hành chính" [32, tr. 407], "Quyết
định quản lí nhà nước cá biệt là quyết định hành chính, nghĩa là nó được sử
dụng đ ể điểu hành hoạt động hành chính nhà nước" [32, tr. 408]. Điều đó có

nghĩa tác giả cho rằng chỉ quyết định quản lí nhà nước cá biệt mới là quyết
định hành chính nhưng thực chất khái niệm quyết định quản lí nhà nước mà
tác giả nêu trên chính là khái niệm quyết định hành chính. Cũng cần phải nói
thêm rằng, quyết định quản lí nhà nước ở đây rất khác văn bản quản lí nhà
nước được nói đến trong nhiều cơng trình nghiên cứu khác. Chẳng hạn, trong
"Kĩ thuật và ngôn ngữ soạn thảo văn bản quản lí nhà nước", ngồi sự khác
nhau là văn bản chỉ là một dạng thức của quyết định thì phạm vi văn bản quản
lí nhà nước cịn rộng hơn phạm vi quyết định quản lí nhà nước, như: các văn
bản luật, các văn bản dùng để truyền đạt thông tin và quyết định phục vụ cho
cơng tác quản lí [72, tr. 11-15].
^M ặc dù có những cách gọi tên khác nhau như vậy nhưng bản chất vấn
đề là một. Mỗi cách gọi tên đều có cơ sở khoa học nhất định, trong đó cách
gọi là quyết định hành chính vừa đã được luật hóa (mặc dù mới chỉ chính thức
quy định về quyết định hành chính cá biệt), vừa có sự thống nhất với các khái
niệm có liên quan như cơ quan hành chính, thủ tục hành chính, thể chế hành
ận tiện đáng kể khi sử dung tên gộĩ này r
ìnnhững phân tích trên có thể định

quyết định

như

'ĩ chính là quyết định do các cơ quan, người có thẩm
quyền, các cá nhân, tổ chức được nhà nước trao quyền ban hành theo hình
thức, thủ tục pháp luật quy định, thể hiện ý chí của chủ thể quản lí dưới dạng
các quy phạm pháp luật hay các mệnh lệnh cá biệt giải quyết các cơng việc cụ
thể phát sinh trong quản lí hành chính, nhằm thực hiện chức năng quản lí
hành chính nhà nướỞẶ
Để làm rõ hơn khái niệm quyết định hành chính, việc phân biệt quyết
định hành chính với một số khái niệm khác có liên quan cũng là diều cần thiết:

A