Những vấn đề pháp lý của việc đổi mới tổ chức và hoạt động của các cơ quan thuộc chính phủ

X RUuM G D À I
í VA p ‘! \ p LUAT

y

V

p |ị «

f-

?■ lĩ

■ỉ

1 ỉ ỉf Lv l IH * -


VIỆN NGHIÊN CỨU

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

NHÀ NƯỚC VA PHÁP LUẬT

PHẠM THANH HÀ

NHỮNG VẤN ĐỂ PHÁP LÝ
CỦA VIỆC ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG
CỦA CÁC C ơ QUAN THUỘC CHÍNH PHỦ

Chuyên ngành: Luật Nhà nước

M ã số:50505 ----- —-------- -r-------Ị
THƯ VIỆ N
í TRƯỜNG Đ A I H O C L Ũ Â Ĩ HÀ N ỏ !
! PHÒNG Đ O C : j m

LUẬN VĂN THẠC s ĩ LUẬT HỌC
Người hướng dẫn khoa học: TS. vũ THƯ

HÀ N Ộ I - 2003

—


Tôi xin trân trọng cảm ơn thầy giáo - Tiến sĩ Vũ Thư, người
đã có những chỉ dẫn, giúp đỡ quý báu, nhiệt tình và hết sức trách
nhiệm trong suốt q trình nghiên cứu để hồn thành luận văn này.
Tơi cũng xin chân thành cảm ơn các Thầy giáo, Cô giáo, các
bạn đồng nghiệp, đồng khố và gia đình đã giúp đỡ tồi trong quá
trình học tập tại Trường Đại học Luật Hà Nội, Viên Nghiên cứu
Nhà nước và Pháp luật và q trình nghiên cứu, hồn thành luận
văn này.

Hà Nội, ngày 21 tháng 6 năm 2003
Tác giả
Phạm Thanh Hà


MỤC LỤC
Trang
LỜI NÓI ĐẦU

1
7

C hương 1: KHÁI QUÁT VỀ c ơ QUAN THUỘC CHÍNH PHỦ
THEO PHÁP LUẬT VIỆT NAM
1.1- Khái niệm, vị trí, vai trị và chức năng của cơ quan
thuộc Chính phủ

7

1.2 - Q trình hình thành và phát triển các quy định của
pháp luật về các cơ quan thuộc Chính phủ

21

1.3 - Tổ chức cơ quan thuộc Chính phủ ở một số nước trên
thế giới

34

Chương 2: HIỆN TRẠNG T ổ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA c ơ

41

QUAN THUỘC CHÍNH PHỦ VÀ CÁC YÊU CẦU
ĐỔI MỚI
2.1 - Các cơ quan thuộc Chính phủ trong cải cách hành
chính hiện nay

41

2.2 - Đánh giá tổ chức và hoạt động của cơ quan thuộc Chính
phủ hiện nay

54

Chương 3: PHƯƠNG HƯỚNG Đ ổ i MỚI T ổ CHỨC VÀ HOẠT

63

ĐỘNG CỦA CÁC C ơ QUAN THUỘC CHÍNH PHỦ
VIỆT NAM TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY
3.1 - Quan điểm và các nguyên tắc đổi mới tổ chức và hoạt
động của các cơ quan thuộc Chính phủ

63


3.2 - Phương hướng và giải pháp sắp xếp, điều chỉnh cơ cấu
tổ chức và hoạt động của các cơ quan thuộc Chính phủ

70

3.2.1 - Phương hướng sắp xếp, điều chỉnh cơ cấu tổ chức bộ
m áy của cơ quan thuộc Chính phủ

70

3.2.2 - M ột s ố giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của cơ

quan thuộc Chính phủ

85

KẾT LUẬN CHUNG

93

DANH M ỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO CHÍNH

95


LỜI NĨI ĐẨU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Thực hiện Nghị quyết của Đại hội VII, Nghị quyết Trung ương 8
(khoá VII), Nghị quyết Đại hội VIII, các Nghị quyết Trung ương 3, Trung
ương 6 (lần 2) và trung ương 7 (khố VIII) về cải cách hành chính Nhà
nước, cùng với các bộ, cơ quan ngang bộ, các cơ quan thuộc Chính phủ đã
và đang được cải cách mạnh mẽ. Việc nghiên cứu, sắp xếp, điều chỉnh chức
năng, nhiệm vụ, tổ chức bộ máy Chính phủ nói chung, cơ quan thuộc Chính
phủ nói riêng là một địi hỏi khách quan trong bối cảnh hợp tác và hội nhập
quốc tế, khu vực; sự chuyển đổi của cơ chế quản lý kinh tế từ tập trung,
quan licu, bao cấp sang cơ chế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa;
đồng thời, sự biến đổi các mặt của đời sống xã hội dưới sự lãnh đạo của
Đảng Cộng sản Việt Nam.
Về cơ quan thuộc Chính phủ, Nghị quyết Hội nghị Ban chấp hành
Trung ương Đảng lần thứ 7 (khoá VIII) khẳng định: “ Tinh giảm các tổ chức
thuộc Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ, trước hết giảm ngay các đầu mối
khơng hợp lý”. Để cụ thể hoá chủ trương này; Chương tình Tổng thể cải

cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001 - 2010 (Ban hành theo Quyết định
số 136/2001/QĐ-TTg ngày 17 tháng 9 năm 2001 của Thủ tướng Chính phủ)
đã nhấn mạnh: “Giảm mạnh các cơ quan thuộc Chính phủ và tổ chức thuộc
Thủ tướng Chính phủ, chỉ duy trì một số ít các cơ quan thuộc Chính phủ có
tính chất chuyên môn, nghiệp vụ phục vụ cho công việc quản lý vĩ mơ của
Chính phủ”. Đây là định hướng chủ yếu của cải cách các cơ quan thuộc
Chính phủ hiện nay. Có thể xem đó là hướng cải cách có tính bước ngoặt
trong q trình hình thành và phát triển của cơ quan thuộc Chính phủ.
Là một bộ phận hợp thành nên cơ cấu tổ chức bộ máy của Chính phủ,
các cơ quan thuộc Chính phủ cùng với các bộ, cơ quan ngang bộ là nhân tố


quan trọng trong cơ chế vận hành của bộ máy hành chính nhà nước ở Trung
ương, trong việc thực hiện các chức năng, thẩm quyền quản lý và các hoạt
động khác trên các lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội của đất nước qua
các thời kỳ với các cơ chế quản lý khác nhau. Tuy vậy, mô hình các cơ quan
thuộc Chính phủ được hình thành và phát triển liên tục trong gần 60 năm
gắn liền với việc hình thành và phát triển của cơ chế quản lý kế hoạch hố
tập trung, do đó trong tổ chức và hoạt động của nó mang nặng dấu ấn của cơ
chế đó. Kể từ khi Đảng ta thực hiện cơng cuộc đổi mới (1986), xoá bỏ cơ
chế cũ, chuyển sang cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa thì
những bất hợp lý về chức năng, nhiệm vụ, cơ cấu tổ chức của các cơ quan
thuộc Chính phủ bộc lộ rõ, trở thành những nhân tố tạo nên tình trạng bất
cập, yếu kém của bộ máy quản lý nhà nước ở Trung ương.
Việc nghiên cứu toàn diện vấn đề pháp lý cơ bản về tổ chức và thực
tiễn hoạt động của các cơ quan thuộc Chính phủ, chỉ ra những bất cập về
mặt pháp lý và đề xuất một số kiến nghị về cải cách bộ máy các cơ quan
thuộc Chính phủ, xuất phát từ các hoạt động trên, tôi đã chọn “N hững vấn

đề pháp lý của việc đổi mới tổ chức và hoạt động của các cơ quan thuộc

Chính p h ủ ” làm đề tài luận văn thạc sĩ của mình, với mong muốn góp phần
vào tiến trình cải cách cơ quan thuộc Chính phủ.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Trong những năm gần đây, các vấn đề lý luận và thực tiễn về tổ chức
và hoạt động của các cơ quan thuộc Chính phủ dưới góc độ pháp lý đã được
các cơ quan có trách nhiệm và một số nhà nghiên cứu khoa học quan tâm,
nghiên cứu. Trong đó có thể kể đến một số cơng trình đáng chú ý trên các
mặt sau đây:
-

Một số cơng trình nghiên cứu về sự phát triển của thể chế Chính
phủ, cơ quan thuộc Chính phủ nước ta qua các bản Hiến pháp,
Luậl Tổ chức Chính phủ (sửa đổi) nhằm làm sáng tỏ những quan
điểm mới của thể chế Chính phủ, các cơ quan thuộc Chính phủ


nhằm phục vụ cho việc xây dựng, ban hành các văn bản quy phạm
pháp luật về chức năng, nhiệm vụ, cơ cấu tổ chức của các bộ, cơ
quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ. Trong số này, có một số
cơng trình nghiên cứu tiêu biểu là: “Bình luận Hiến pháp 1992”,
do Đào Trí ú c chủ biên, NXB Khoa học xã hội, Hà Nội, 1995;
“Một số vấn đề về hoàn thiện tổ chức và hoạt động của bộ máy
Nhà nước cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam”, do Lê Minh
Thông chủ biên, NXB Khoa học xã hội, Hà Nội, 2001; “Bộ máy
Nhà nước cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam”, của tác giả Trần
Ngọc Đường, tập II, NXB Chính trị Quốc gia, 1999; “Một số vấn
đề về tổ chức bộ máy của Chính phủ”, của tác giả Tơ Tử Hạ, đăng
trên Tạp chí Tổ chức Nhà nước, số 2, 1995; ...
Một vài cơng trình đi sâu nghiên cứu một số vấn đề cụ thể về các
cơ quan thuộc Chính phủ, có thể kể đến như: “Một số giải pháp

kiện tồn các cơ quan thuộc Chính phủ, của tác giả, TS Phạm Tuấn
Khải đăng trên tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 5 năm 2002; “Một
số suy nghĩ về các cơ quan thuộc Chính phủ”, của tác giả, Ths.
Nguyễn Phước Thọ, viết trên tạp chí Nghiên cứu Nhà nước và
Pháp luật, số 7 năm 2002; “Về một số giải pháp điều chỉnh, sắp
xếp cơ cấu tổ chức bộ máy cơ quan thuộc Chính phủ”, của tác giả,
Ths. Nguyên Phước Thọ, đăng trên tạp chí Nghiên cứu Nhà nước
và Pháp luật, số 11 năm 2002.
Một số cơng trình đi sâu nghiên cứu hoặc thông tin tổ chức bộ máy
hành chính (mơ hình) của các nước trên thế giới nhằm đúc rút
những kinh nghiệm cho việc tổ chức bộ máy Nhà nước ta, ví dụ:
“Về mơ hình tổ chức bộ máy hành chính của các nước trên thế
giới” (sách tham khảo), NXBCTQG, Hà Nội, 1994; “Tổ chức và
hoạt động của Chính phủ ở một số nước trên thế giới” của TS. Vũ
Hồng Anh, NXB chính trị quốc gia, Hà Nội, 1997; “Về mơ hình tổ


chức bộ máy hành chính các nước trên thế giói”, của tập thể tác
giả Trần Thế Nhuận, Lương Trọng Yên, Thang Văn Phúc, Đinh
Duy Hoà, Phạm Văn Điền, NXBCTQG, Hà Nội, 1994; “Thể chế
hành chính và tổ chức hành chính Nhà nước” của Bộ Nội vụ,
Trung tâm Nghiên cứu khoa học và Thơng tin, NXB Sự thật, 1992,
“Cải cách Chính phủ cơ lốc chính tri cuối thế kỷ XX”, của tác giả
Tinh Tinh (chủ biên), NXB Công an Nhân dân, 2002 cũng đã được
tác giả tham khảo trong luận văn này.
Ngoài ra, một số vấn đề về tổ chức và hoạt động của cơ quan thuộc
Chính phủ cũng được đề cập trong các bài giảng của các giảng viên như
GS.TS Đào Trí ÚC; PGS.TS Bùi Xuân Đức; TS. Vũ Thư...
Tuy nhiên, trong số các cơng trình khoa học đã cơng bố, hầu như
chưa có cơng trình nào nghiên cứu một cách tồn diện và có chiều sâu về

vấn đề đổi mới tổ chức và hoạt động của cơ quan thuộc Chính phủ ở Việt
Nam.
Vì vậy, chúng tơi cho rằng, việc nghiên cứu đề tài này sẽ góp phần
làm phong phú thêm những luận cứ khoa học cũng như cơ sở thực tiễn cho
việc đổi mới tổ chức và hoạt động của cơ quan thuộc Chính phủ mà cuộc
sống đang đặt ra.
Trong q trình nghiên cứu, chúng tơi tiếp thu có chọn lọc và kế thừa
những thành quả khoa học của những cơng trình nghiên cứu trước đây.
3. Nhiệm vụ và phạm vi nghiên cứu
Phù hợp với yêu cầu đề tài, tác giả xác định nhiệm vụ, phạm vi nghiên
cứu như sau:
- Phân tích, làm rõ khái niệm, đặc điểm, vai trò cũng như chức năng
nhiệm vụ của cơ quan thuộc Chính phủ; q trình hình thành và
phát triển của cơ quan thuộc Chính phủ từ năm 1945 đến nay.


- Trình bày hiện trạng các cơ quan thuộc Chính phủ, đánh giá về tổ
chức và hoạt động của cơ quan thuộc Chính phủ hiện nay qua đó
thấy được mặt được, mặt khiếm khuyết cũng như các đòi hỏi khách
quan của việc đổi mới tổ chức và hoạt động của cơ quan thuộc
Chính phủ.
- Đề xuất phương hướng và một số giải pháp về sắp xếp, điều chỉnh
cơ cấu tổ chức cũng như hoạt động của cơ quan thuộc Chính phủ
trong lộ trình cải cách hành chính mà nước ta đang thực hiện.
4. Cơ sở phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
Cơ sở phương pháp luận để tiến hành nghiên cứu đề tài này được xác
định là: Duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử Mác - Lê nin, tư
tưởng Hồ Chí Minh, đường lối, chính sách của Đảng về vấn đề Nhà nước.
Trong nghiên cứu đề tài chúng tôi sử dụng các phương pháp như: Phương
pháp phân tích chức năng, phương pháp đánh giá, phương pháp trao đổi,

phương pháp lịch sử...
5. Ý nghĩa của luận văn
-

Đây là cơng trình nghiên cứu đầu tiên khá tồn diện về tổ chức và
hoạt động của các cơ quan thuộc Chính phủ.

-

Luận văn đã làm sáng tỏ và phân tích khá sâu về khái niệm, đặc
điểm, vị trí, vai trị, q trình hình thành và phát triển của cơ quan
thuộc Chính phủ.

-

Luận văn đã phân tích thực trạng và các yêu cầu về cải cách hành
chính đối với cơ quan thuộc Chính phủ trong bối cảnh và u cầu
địi hỏi hiện nay.

-

Tác giả đã xác định về phương hướng đổi mới tổ chức và hoạt
động của cơ quan thuộc Chính phủ và đề xuất một số giải pháp cải
cách nhằm nâng cao năng lực, hiệu quả hoạt động của các cơ quan
này.


6. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận
văn gồm 3 chương.

Chương 1: Khái quát về cơ quan thuộc Chính phủ theo pháp luật
Việt Nam
Chương 2: Hiện trạng tổ chức và hoạt động của cơ quan thuộc
Chính phủ và các yêu cầu đổi mới
Chương 3: Phương hướng đổi mói tổ chức và hoạt động của các
cơ quan thuộc Chính phủ Việt Nam trong giai đoạn hiện nay


CHƯƠNG 1

KHÁI QUÁT VỂ C ơ QUAN THUỘC CHÍNH PHỦ
THEO PHÁP LUẬT VIỆT NAM
1.1. Khái niệm, vị trí, vai trị và chức năng của cơ quan thuộc Chính
phủ
7.7.7. Khái niệm đặc điểm và vai trị của cơ quan thuộc Chính phủ
Như chúng ta đã biết, trong bộ máy Chính phủ có bộ và cơ quan ngang
bộ là các cơ quan do Quốc hội thành lập và bãi bỏ theo đề nghị của Thủ
tướng, “Bộ, cơ quan ngang Bộ là cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức
năng quản lý nhà nước đối với ngành hoặc lĩnh vực công tác trong phạm vi
cả nước, quản lý nhà nước các dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực; thực hiện
đại diện chủ sở hữu phần vốn của nhà nước tại doanh nghiệp có vốn nhà
nước theo quy định của pháp luật” (Điều 2 Nghị định số 86/2002/NĐ-CP
của Chính phủ ngày 05/11/2002 quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền
hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ, cơ quan ngang Bộ).
Ngoài Bộ, cơ quan ngang Bộ cịn có một số các cơ quan quản lý nhà
nước ở Trung ương có chức năng quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực
trong cả nước đó là: “các cơ quan thuộc Chính phủ”. Đây là loại cơ quan có
vị trí pháp lý thấp hơn bộ, nhưng được giao những nhiệm vụ và được sử
dụng những quyền hạn có tính chất tương tự như bộ. Cơ quan thuộc Chính
phủ có nhóm thực hiện chức năng quản lý nhà nước, có loại thực hiện chức

năng hoạt động sự nghiệp để thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước của
Chính phủ.
Các cơ quan này được gọi với những tên khác nhau, như: Tổng cục, Ban,
Viện, Trung tâm... Việc thành lập, sát nhập, giải thể các cơ quan này do


Chính phủ quyết định (Khoản 6, Điềul9 Luật Tổ chức Chính phủ năm 1992;
khoản 3, Điều 16 Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001).
Như vậy, có hai vấn

đề

cần phải lý giải để phân biệt được sự khác nhau

giữa bộ, cơ quan ngang bộ và cơ quan thuộc Chính phủ:
Thứ nhất, tại sao đã có quy định pháp luật về những cơ quan thực hiện
chức năng quản lý nhà nước trên toàn bộ các lĩnh vực của đời sống kinh tế xã hội (bộ, cơ quan ngang bộ), ngược lại vẫn có một số cơ quan thuộc Chính
phủ cũng có chức năng thực hiện quản lý nhà nước?
Thứ hai, tại sao có cơ quan thuộc Chính phủ có chức năng hoạt động sự
nghiệp mà không phải là thực hiện quản lý nhà nước?
Theo chúng tơi, cả hai vấn đề trên có thể được lý giải như sau:
Thứ nhất, như chúng ta biết, lịch sử hình thành và phát triển bộ máy Nhà
nước ta qua các giai đoạn là tương đối ổn định. Những biến động về tổ chức
bộ máy không nhiều, vì vậy nhiệm vụ quản lý của các cơ quan được Nhà
nước giao cũng ổn định. Thực tiễn tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà
nước ta cho thấy, không phải bất cứ nhiệm vụ quản lý nhà nước nào cũng
đều giao cho bộ hay cơ quan ngang bộ thực hiện, mà có những nhiệm vụ
quản lý nhà nước cần đưa cho một số cơ quan thuộc Chính phủ thực hiện,
hoặc cơ quan thuộc Chính phủ chỉ thực hiện một nhiệm vụ quản lý nhà
nước.

Giai đoạn những năm 60 cho đến những năm 90 cho thấy, các Bộ, cơ
quan ngang Bộ của nước ta chưa đủ khả năng bao quát trên tất cả mọi lĩnh
vực của đời sống kinh tế - xã hội của đất nước. Vấn đề này lại được thể hiện
rất rõ trong cơ chế tập trung, quan liêu bao cấp, và dấu ấn về cơ chế này đã
ăn sâu trong nếp nghĩ của tất cả mọi người, do đó rất khó cho chúng ta khi
chuyển đổi sang nền kinh lế thị trường có sự điều tiết của Nhà nước. Bên
cạnh đó, mơ hình nhà nước mà chúng ta thiết lập được áp dụng theo mơ
hình của các nước trong khối xã hội chủ nghĩa (điển hình là nhà nước Liên


Xô cũ) một bộ máy đổ sộ với các loại hình cơ quan khác nhau dựa trên hệ
thống cơ chế kế hoạch hoá tập trung quan liêu bao cấp.
Thứ hai, các cơ quan thuộc Chính phủ có chức năng sự nghiệp, dịch vụ
cơng là những cơ quan do Chính phủ thành lập. Mối quan hệ của những cơ
quan này với Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ là mối quan hệ “phục vụ”,
phục vụ hoạt động chấp hành và điều hành của Chính phủ. Xét dưới góc độ
thực hiện thẩm quyền quản lý nhà nước, thì chủ thể ở đây là Chính phủ, Thủ
tướng Chính phủ, trong đó vai trị trợ giúp là các cơ quan chuyên môn,
nghiệp vụ. Các cơ quan thuộc Chính phủ thực hiện chức năng sự nghiệp,
dịch vụ cơng được Chính phủ thành lập là hết sức cần thiết không chỉ ở nước
ta mà hầu hết tất cả các nước trên thế giới đều có loại cơ quan này.
Như vậy có thể nói, các cơ quan thuộc Chính phủ thực hiện vai trị là
giúp Chính phủ, phục vụ hoạt động chấp hành và điều hành của Chính phủ.
Khác với bộ, cơ quan ngang bộ là những cơ quan độc lập trong công tác
quản lý, chịu trách nhiệm trước Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và Quốc
hội về nhiệm vụ quản lý nhà nước mà Chính phủ, Quốc hội đã giao và
người đứng đầu của cơ quan này là thành viên của Chính phủ. Có thể khẳng
định: bộ, cơ quan ngang bộ là những cơ quan có vị trí pháp lý cao hơn các
cơ quan thuộc Chính phủ.
Trước đây cơ quan thuộc Chính phủ được quy định trong Luật Tổ chức

Chính phủ và trong Nghị định số 15/CP ngày 02 tháng 03 năm 1993 của
Chính phủ về nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm quản lý nhà nước của Bộ,
cơ quan ngang Bộ. Nhưng từ đó khái quát lên một khái niệm về cơ quan
thuộc Chính phủ là rất khó và thiếu cơ sở pháp lý, vấn đề này chỉ trở nên rõ
ràng hơn khi Nghị định số 30/2003/NĐ-CP ngày 01/04/2003 được ban hành.
Quán triệt tinh thần Nghị quyết Trung ương 7 (khoá VIII) về đánh giá, rà
soát lại chức năng, nhiệm vụ cũng như thẩm quyền của bộ, cơ quan ngang
bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và của các cấp ở địa phương cũng như thực
hiện Chương trình tổng thể về cải cách hành chính giai đoạn 2001 đến 2010


của Chính phủ. Ngày 01 tháng 4 năm 2003 Chính phủ đã ban hành Nghị
định số 30/2003/NĐ-CP quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ
cấu tổ chức của cơ quan thuộc Chính phủ. Đây là văn bản pháp lý đầu tiên
quy định một cách cụ thể và chi tiết về loại hình cơ quan này (xem phần 2.1
của chương 2).
Điều 2 Nghị định số 30/2003/NĐ-CP đã chỉ rõ:
“Cơ quan thuộc Chính phủ do Chính phủ thành iập, bao gồm:
1. Cơ quan thuộc Chính phủ thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn quản
lý nhà nước về ngành, lĩnh vực; quản lý nhà nước các dịch vụ công thuộc
ngành, lĩnh vực và thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể về đại diện
chủ sở hữu phần vốn của nhà nước tại doanh nghiệp nhà nước có vốn nhà
nước theo quy định của pháp luật.
2. Cơ quan thuộc Chính phủ hoạt động sự nghiệp để phục vụ nhiệm vụ
quản lý nhà nước của Chính phủ hoặc thực hiện một số dịch vụ cơng có đặc
điểm, tính chất quan trọng mà Chính phủ phải trực tiếp chỉ đạo; thực hiện
một số nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể về đại diện chủ sở hữu phần vốn của nhà
nước tại doanh nghiệp có vốn nhà nước theo quy định của pháp luật”.
Từ những phân tích và lý giải trên và với quy định tại Nghị định
30/2003/NĐ-CP, cơ quan thuộc Chính phủ có thể được hiểu như sau:

Cơ quan thuộc Chính phủ là cơ quan do Chính phủ thành lập đ ể thực
hiện một sô'nhiệm vụ, quyền hạn quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực, quản
lý nhà nước các dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực, hoạt động sự nghiệp để
phục vụ nhiệm vụ quản lý nhà nước của Chính phủ; thực hiện một số nhiệm
vụ, quyên hạn cụ thể về đại diện chủ sở hữu phần vốn của nhà nước tại
doanh nghiệp có vốn nhà nước theo quy đinh của pháp luật.
Cơ quan thuộc Chính phủ có các điểm đáng chú ý sau đây:
1.

Căn cứ vào các văn bản pháp luật quy định về chức năng, nhiệm vụ,

quyền hạn, cơ cấu tổ chức của cơ quan thuộc Chính phủ (các Nghị định của


Chính phủ, Quyết định của Thủ tướng Chính phủ) thì các cơ quan thuộc
Chính phủ đều do Chính phủ quyết định thành lập, sáp nhập, giải thể và xác
định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn; Thủ trưởng, phó Thủ trưởng cơ quan
này do Thủ tướng Chính phủ bổ nhiệm, miễn nhiệm. Như vậy, có thể nói
đây là các cơ quan hồn tồn “thuộc” Chính phủ, do Chính phủ tồn quyền
quyết định. Như thế cách thức thành lập cơ quan thuộc Chính phủ khác với
cách thức thành lập các Bộ, cơ quan ngang Bộ. Bộ, cơ quan ngang Bộ do
Quốc Hội quyết định thành lập, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ do
Thủ tướng Chính phủ đề nghị Quốc Hội phê chuẩn.
2. Cơ quan thuộc Chính phủ có vị trí pháp lý thấp hơn so với các Bộ, cơ
quan ngang Bộ (Vấn đề này chúng tơi sẽ trình bày cụ thể ở mục 1.1.2 của
chương này)
3. Đảm nhận một số nhiệm vụ của Chính phủ trong hoạt động quản lý
nhà nước về ngành và lĩnh vực được giao. Hiện nay có quan niệm cho rằng,
vì một số cơ quan này thực hiện chức năng quản lý nhà nước nên không phù
hợp với tính chất của cơ quan thuộc Chính phủ. v ề vấn đề này, chúng ta cần

nhận thức lại “Khái niệm quản lý Nhà nước” với tư cách là một loại hoạt
động của các cơ quan thuộc quyền hành pháp (công quyền). Điểm lại các
quy định của các Hiến pháp Việt Nam trong lịch sử cho phép chúng ta kết
luận rằng: Hoạt động quản lý Nhà nước (hiểu theo nghĩa hẹp) - hoạt động
chấp hành và điều hành của nhà nước, là một loại hoạt động cơ bản của nhà
nước. Và hoạt động đó chủ yếu được giao cho các cơ quan hành chính nhà
nước và bộ máy trực thuộc thực hiện. Chính trong hoạt động của loại cơ
quan này mà bản chất, các đặc trưng của quản lý nhà nước thể hiện rõ nét
nhất. Nhưng trong những phạm vi và mức độ nhất định, tấl cả các cơ quan
nhà nước khác, thậm chí cơ quan một số tổ chức xã hội, cũng tham gia thực
hiện hoạt động quản lý nhà nước khi được nhà nước trao quyền1.

G iá o trình L uật h à n h c h ín h V iệt N am , N g u y ễ n C ửu Việt, N X B Đ ai H ọc Q u ố c g ia H à Nội - 2 0 0 0 , tr. 102


Cũng có ý kiến cho rằng, cơ quan nào có thẩm quyền ban hành văn bản
quy phạm pháp luật thì cơ quan đó có chức năng quản lý nhà nước. Theo
chúng tôi nhận thức này là chưa đầy đủ, bởi vì việc ban hành văn bản quy
phạm pháp luật chỉ là một trong những nội dung của quản lý nhà nước. Nếu
là cơ quan hành chính cơng quyền (với đầy đủ các điều kiện từ thành lập,
hoạt động đến tác động trong và ngồi lĩnh vực) thì đều thực hiện chức năng
quản ỉý nhà nước (trong đó có việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật).
Với các đặc điểm của quản lý nhà nước, như tính pháp lý, tính quyền lực,
tính chun mơn, các cơ quan thuộc Chính phủ phụ trách ngành và lĩnh vực
đều có chức năng quản lý nhà nước. Tuy nhiên, một câu hỏi nảy sinh là nếu
thực hiện chức năng quản lý nhà nước thì sao cơ quan đó khơng phải là Bộ,
cơ quan ngang Bộ mà lại là cơ quan thuộc Chính phủ? Phải chăng đây là sự
tuỳ tiện trong tổ chức?
Để trả lời câu hỏi trên, theo chúng tôi, đây là một loại thẩm quyền đặc
biệt thuộc về quyền hành pháp. Mặt khác, trong điều kiện kinh tế - xã hội và

trình độ của cán bộ quản lý ở nhà nước ta còn thấp cho nên khơng thể và
khơng có khả năng nâng các cơ này thành bộ, hoặc do có những lĩnh vực
không cần thiết phải thành lập bộ mà chỉ cần thành lập loại cơ quan này.
Một điều cần lưu ý, cơ quan thuộc Chính phủ có chức năng quản lý nhà
nước cịn do có ngun nhân lịch sử, chúng ta chưa thể xoá bỏ ngay trong
một sớm một chiều được, nhưng vấn đề này đang trong q trình xố bỏ
nhiệm vụ quản lý nhà nước của cơ quan thuộc Chính phủ. Xu hướng chung
là cơ quan thuộc Chính phủ chỉ giúp Chính phủ quản lý nhà nước chứ khơng
trực tiếp quản lý nhà nước như hiện nay. ở một số nước trên thế giới, đặc
biệt là Đức, Mỹ, Anh,Thuỵ điển, Nhật Bản...khi thành lập bộ hoặc cơ quan
thuộc Chính phủ hay các Ưỷ ban...người ta rất quan tâm đến cách phân loại
nhiệm vụ, quyền hạn trên cơ sở phân định rõ ràng giữa loại cơ quan thực
hiện chức năng quản lý nhà nước và chức năng sản xuất kinh doanh. Chính
làm tốt việc này cho nên chúng ta mới thấy ở các nước đó có ít bộ hay cơ
quan thuộc Chính phủ, Ví dụ Mỹ chỉ có 13 bộ, 66 cơ quan hành chính độc


lập (1997), Nhật bản chỉ có 12 bộ, các nước nhu Anh, Pháp, Đức có thể
quan liêu hơn chút ít, nhưng Chính phủ Pháp, Đức cũng chỉ có 17 bộ, Anh
chỉ có 16 bộ.
Xuất phát từ cách tiếp cận này, có thể khẳng định đây khơng phải là sự
tuỳ tiện của Chính phủ ta trong tổ chức các cơ quan thuộc Chính phủ. Thực
tế đã chứng minh rằng, trong thời gian qua, nếu thiếu vắng loại cơ quan này
thì nhiều ngành, nhiều lĩnh vực sẽ bị bỏ trống, ví dụ như các ngành: du lịch,
chứng khoán, kiểm toán; các lĩnh vực về nghiên cứu khoa học tự nhiên,
khoa học xã hội ...Thẩm quyền đặc biệt này cũng chi phối tính chất đặc thù
của loại cơ quan này như là có cơ quan thực hiện chức năng quản lý nhà
nước, có loại là cơ quan hoạt động sự nghiệp đơn thuần nhưng cũng tham
gia hoạch định chính sách và quản lý nhà nước. Vấn đề này cũng còn được
xem xét dưới khía cạnh địa vị pháp lý của chúng: Nếu Bộ, cơ quan ngang Bộ

do Quốc hội thành lập thì cơ quan thuộc Chính phủ lại do Chính phủ thành
lập; Bộ trưởng do Thủ tướng đề nghị Quốc hội phê chuẩn, Chủ tịch nước bổ
nhiệm thì Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ do Thủ tướng bổ nhiệm.
4.

Cơ quan thuộc Chính phủ thực hiện chức năng riêng mà không một cơ

quan nào của Chính phủ có được. Nét đặc trưng riêng chính là việc thực
hiện chức năng sự nghiệp, cung cấp dịch vụ công. Chúng ta biết rằng, trong
quản lý nhà nước có hai khía cạnh quyền lực: Quyền lực cơng quyền quyền hành pháp (Excutive power) và hành chính (.Administrative). Trong
hành chính người ta lại chia ra hai loại: hành chính sự nghiệp và hành chính
quản lý.
Xét theo yếu tố hành chính quản lý thì bất cứ cơ quan quản lý nào cũng
có, chẳng hạn như về đào tạo, y tế, vẫn hố, thể thao..., nhưng xét khía cạnh
hành chính sự nghiệp (Administrative - activities) thì chỉ có một Trung tâm,
một tổ chức được Chính phủ giao nhiệm vụ thường xuyên, đó là các trường,
các học viện chuyên làm chức năng đào tạo, nghiên cứu. ở nước ta đó là
Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh, Trung tâm Khoa học Tự nhiên và


Công nghệ quốc gia, Trung tâm Khoa học xã hội và Nhân văn quốc gia. Các
loại cơ quan sự nghiệp này tồn tại độc lập và ảrứ hưởng trực tiếp đến hoạt
động quản lý; bởi vì nhờ có chúng mà các định híớng chiến lược phát triển
của đất nước mói được xem xét, nghiên cứu, đề xuất và được thực hiện trong
q trình quản lý.
1.1.2.1. Vị trí và tính chất của cơ quan thuộc Chírh phủ
Như đã phân tích ở trên, cơ quan thuộc Chínằ phủ được hình thành từ
những ngày đầu thành lập nước Việt Nam dân chủ cộng hồ. Từ đó đến nay,
loại hình cơ quan này ln ln tồn tại và có một vai trị quan trọng trong tổ
chức và hoạt động của Chính phủ. Qua những giai đoạn lịch sử khác nhau cơ

quan thuộc Chính phủ ln là một nhân tố thiết yếu của Chính phủ, đóng
góp một phần đáng kể cho việc quản lý vĩ mơ của Chính phủ trong các giai
đoạn khác nhau của đất nước. Cơ quan thuộc Chính phủ có thể thực hiện các
hoạt động gần như Bộ, cơ quan ngang Bộ nhưng vị ỉrí pháp lý thấp hơn.
Địa vị pháp lý thấp hơn của cơ quan thuộc Chính phủ được thể hiện chủ
yếu trên các mặt sau đây:
Thứ nhất, Bộ, cơ quan ngang bộ được quy định rõ trong Hiến pháp trong
Luật Tổ chức Chính phù; Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ là thành
viên của Chính phủ, có quyền tham dự các cuộc họp và quyền được biểu
quyết những vấn đề quan trọng của đất nước; về thẩm quyền hoạt động Bộ,
cơ quan ngang Bộ cũng rộng hơn. Cơ quan thuộc Chính phủ khơng có các
đặc tính này.
Thứ hai, trong quản lý nhà nước, cơ quan thuộc Chính phủ không được
ban hành văn bản quy phạm pháp luật, trong khi đó các Bộ, cơ quan ngang
Bộ lại có thẩm quyền này.
Cơ quan thuộc Chính phủ cũne khơng được trình dự án luật, pháp luật
(cho dù có xây dựng, soạn thành văn bản), việc nàỵ lại do Bộ trình. Người
đứng đầu cơ quan do Thủ tướng bổ nhiệm hoặc miễn nhiệm. Như vậy, cơ
quan thuộc Chính phủ được thành lập không qua một hệ quy tắc chặt chẽ


như Bộ, cơ quan ngang Bộ, và có nhiệm vụ, quyền hạn riêng trong từng
ngành, lĩnh vực nhất định (quản lý nhà nước hoặc tham gia quản lý nhà
nước). Tuy là cơ quan thuộc Chính phủ, nhưng người đứng đầu khơng phải
là thành viên của Chính phủ, nên trong khi tham gia thực hiện nhiệm vụ của
Chính phủ khơng thể nhân danh tập thể Chính phủ và khơng chịu trách
nhiệm trước Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội mà chỉ chịu trách nhiệm
trước Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ. Đây có thể là phương thức hoạt
động riêng của Chính phủ và chỉ có Chính phủ - cơ quan hành chính nhà
nước cao nhất mới có thể thành lập và chỉ đạo hoạt động của cơ quan này.

Trong hoạt động, Bộ và các cơ quan thuộc Chính phủ ln có mối liên hệ
chặt chẽ với nhau; có nhiều cơ quan thuộc Chính phủ chịu sự quản lý của bộ
(quan hệ trực thuộc trên - dưới, trực thuộc ngang, quan hệ chéo). Những
quan hệ này tạo thành một hệ thống nhất có trung tâm chỉ đạo là Chính phủ
bảo đảm thực hiện nhiệm vụ chấp hành và điều hành một cách mau lẹ, nhất
quán và hiệu quả.
Tuy nhiên, cho đến nay, quan niệm cũng như sự nhìn nhận về loại
hình cơ quan này của chúng ta chưa có sự thống nhất và chưa được nghiên
cứu một cách đầy đủ, toàn diện, chưa được tổng kết, rút kinh nghiệm cả
trong và ngồi nước.
(Cần lưu ý, Luật Tổ chức Chính phủ năm 1992 xác định cơ quan
thuộc Chính phủ là cơ quan thuộc cơ cấu của Chính phủ, nhưng từ khi có
Luật T ổ chức Chính phủ 2001 sửa đổi đã khơng xác định cơ quan thuộc
Chính phủ thuộc cơ cấu của Chính phủ)
Về mặt lơgích hình thức, khi nói cơ quan thuộc Chính phủ ià nói về
mối quan hệ trực tuyến giữa cơ quan này với Chính phủ. Quan niệm từ trước
đến nay vẫn đánh đồng và coi cơ quan thuộc Chính phủ cũng như bộ, cơ
quan ngang bộ. Khi nói “Cơ quan thuộc Chính phủ ” và “Cơ quan của
Chính phủ ” là khơng có cơ sở để phân biệt giữa chúng với nhau, bởi chúng
đều là những thành phần trong cơ cấu tổ chức bộ máy của Chính phủ, đều có


quan hệ trực tuyến với Chính phủ trong đó cũng có một số cơ quan thuộc
Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nước như8ộ, cơ quan ngang Bộ.
Do đó, để phân biệt cơ quan thuộc Chính phủ với cơ Ịuan của Chính phủ là
các Bộ, cơ quan ngang Bộ, “người ta phải dựa vào S( khác nhau về từ ngữ
d ể tạo ra hình thức chứa dựng quan niệm khác nhau'.' Nói cơ quan thuộc
Chính phủ là hàm ý nói về một loại hình cơ cấu tổ chtc trong thành phần cơ
cấu tổ chức bộ máy của Chính phủ, nhưng không phũ là Bộ hoặc cơ quan
ngang Bộ.

Tuy nhiên, trong số các cơ quan thường được íếp vào diện và được
gọi là thuộc Chính phủ trong cách hiểu thơng thườnj cũng như trong các
vãn bản chính thức và khơng chính thức của các cơ qu;n Đảng và Nhà nước,
có cơ quan xét về mặt pháp lý khơng được quy định \à khơng thể gọi là cơ
quan thuộc Chính phủ. Ví dụ, những cơ quan như Kiển tốn Nhà nước được
thành lập để giúp Thủ tướng Chính phủ thực hiện chúc năng kiểm tra, xác
nhận tính đúng đắn, hợp pháp của tài liệu và số liệu kế toán...Tương tự như
vậy, Bảo hiểm xã hội Việt Nam có chức năng giúp Thủ tướng Chính phủ chỉ
đạo cơng tác quản lý quỹ bảo hiểm xã hội... khơng thể nói là thuộc Chính
phủ, mà theo quy định, chúng là những cơ cấu trực thiộc Thủ tướng Chính
phủ. Lại có cơ quan như Học Viện hành chính Quốc g:a trước đây (bây giờ
về Bộ Nội vụ) lại được quy định không rõ ràng, việc xác định cơ quan này
“Chịu sự quản lý trực tiếp của Chính phủ” là q rộng, làm cho khơng xác
định được tính chất và vị trí cụ thể của nó về mặt phầp lý. Hoặc như Ban
quản lý Lăng Chủ tịch Hổ Chí Minh khơng xác định tíược vị trí, cơ cấu tổ
chức bộ máy cũng chưa được quy định. Đây là những cơ quan mang đậm
nét đặc thù của Việt Nam chúng ta.
Ngược lại vị trí của Bộ, cơ quan ngang Bộ luôn luôn được xác định rõ
là “Cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với

1 Ths. N g u y ề n Ph ư ớ c T h ọ , V ă n p h ị n g Chính phù, M ộ l s ố suy n g h ĩ về c ác c ơ quan thuộ c C h ín h phủ, SỐ7/
(1 7 1 ) 200 2, lạp c h í N g h i c n c ứ u N h à nước và Pháp luật, ir 12.


ngành, lĩnh vực công tác trong phạm vi cả nước” (Điều 22 Luật Tổ chức
Chính phủ, năm 2001; Điều 2 Nghị định 86/2002/NĐ - CP). Với nội dung
như vậy, tính chất vị trí của bộ là thuần nhất và rõ ràng, đó là cơ quan quản
lý nhà nước ở Trung ương chỉ có Bộ trưởng mới là thành viên của Chính
phủ. Trên thực tế, tính chất chung của cơ quan thuộc Chính phủ là rất khó
nắm bắt và hầu như khơng thể khái qt được bởi tính rất đa dạng trong biểu

hiện cụ thể, chứa đựng cả mâu thuẫn trong đó. Các cơ quan thuộc Chính phủ
chỉ có chức năng quản lý nhà nước như Tổng cục Du lịch, Ban Cơ yếu Chính
phủ, Tổng cục Thống kê,... Nếu khơng tính đến các dấu hiệu hình thức, thì
về mặt nội dung tính chất, khó có thể phân biệt rạch rịi được với Bộ, cơ
quan ngang Bộ (cả về nội dung và hình thức cũng khó phân biệt). Đó là
những cơ quan quản lý nhà nước ở Trung ương, có cơ quan chỉ thuần tuý là
sự nghiệp như Bảo hiểm xã hội Việt Nam hoặc chuyên môn nghiệp vụ như
Thông tấn xã Việt Nam, Đài truyền hình Việt Nam, Đài tiếng nói Việt Nam,
lại có cơ quan có sự pha trộn các tính chất như Tổng cục Thống kê, vừa
quản lý nhà nước vừa mang tính chun mơn nghiệp vụ...
Tóm lại, có thể nói cơ quan thuộc Chính phủ là cơ quan trong bộ máy
của Chính phủ, có vị trí pháp lý thấp hon Bộ, cơ quan này có nhiều tính chất
khác nhau như: cơ quan quản lý nhà nước, cơ quan sự nghiệp, dịch vụ công,
cơ quan chuyên môn kỹ thuật. Các tính chất nay "CĨ"thếjđược pha trộn ở
những mức độ khác nhau trong mỗi cơ quan. Với tính chất đa dạng, đặc biệt
trong đó có sự pha trộn nhất định về nội dung, mục đích hoạt động, các cơ
quan thuộc Chính phủ có nhiều vai trị, chức năng khác nhau, thậm chí khác
xa nhau, trong đó có những vai trị địi hỏi phải có sự phân biệt, tách bạch,
và khơng thể trộn lẫn với nhau được. Điều này làm cho mơ hình tổ chức và
hoạt động của cơ quan thuộc Chính phủ trở nên đa dạng, khơng giống nhau.
1.1 2.2. Chức năng, nhiệm vụ của cơ quan thuộc Chính phủ
Tính chất đa dạng và những đặc điểm riêng của hoạt động quản lý
quyết định tính chất phức tạp của lao động quản lý. Là một chức năng độc
í

THƯ VIỆN

; TRƯỚNG ĐA! HO C LỦ Â Ĩ

[phòng đ ọ c _

ha n õ

mo

!

,


lập, do sự phong phú, nhiều vẻ của các quan hệ và các mối quan hệ về tổ
chức mà trong khi thực hiện trên thực tế công việc quản lý được chia thành
một sô' chức năng cụ thể. Theo nghĩa này quản lý được xem như là sự kết
hợp của nhiều chức năng khác nhau.
Theo quan điểm phổ biến hiện nay trong khoa học quản lý thì chức
năng quản lý nhà nước được xem như một mặt, của hoạt động quản lý nhà
nước. Nhưng không phải bất cứ loại hoạt động nào cũng đều đòi hỏi phải
được tách riêng thành một chức năng quản ỉý nhà nước. Nếu như thực hiện
chức năng quản lý nhà nước là lĩnh vực hoạt động chủ quan của con người
thì việc tách riêng chức năng này với chức năng khác lại không phải là việc
làm xét đoán theo ý muốn chủ quan, mà là hồn tồn mang tính khách quan
bị chi phối bởi bản chất của quản lý nhà nước. Tính khách quan đó được quy
định bởi những dấu hiệu nhất định như: Tính thống nhất, tính độc lập, tính
có mục đích, tính có hiệu quả, tính phối hợp v.v... của quản lý nhà nước.
Chính việc tìm ra những dấu hiệu đặc trưng như vậy đã góp phần làm rõ
khái niệm chức năng quản lý nhà nước trong sách báo pháp lý và luật hành
chính trong những năm gần đây. Vậy cơ quan thuộc Chính phủ có chung
những dấu hiệu như đã nêu để có thể gọi là có một chức năng quản lý nhà
nước?
Theo chúng tôi, khi mỗi cơ quan được giao một chức năng, nhiệm vụ

nào đó thì kể từ đó cũng đã thấy được vai trò của chúng. Thực tế đã chứng
minh rằng, trong thời gian qua nếu khơng có loại cơ quan này thì nhiều
ngành, lĩnh vực sẽ bị bỏ trống, ví dụ như trong lĩnh vực Hải quan, địa chính,
các lĩnh vực về khoa học tự nhiên, khoa học xã hội v.v... Trong cơ quan
thuộc Chính phủ có cơ quan thực hiện chức năng quản lý nhà nước, cũng có
loại cơ quan hành chính sự nghiệp đơn thuần nhưng có tham gia hoạch định
chính sách và quản lý nhà nước. Khơng phải ngẫu nhiên, trước đây chúng ta
có Tổng cục Hải quan bên cạnh Bộ Tài chính; Tổng cục Địa chính bên cạnh
Bộ Nơng nghiệp và Phát triển nơng thơn v.v...Khơng chỉ nước ta, mơ hình tổ


chức và hoạt động của cơ quan thuộc Chính phủ các nước trên thế giới cũng
giống nhau, nó tuỳ thuộc vào thể chế chính trị, về tổ chức bộ máy nhà nước
và lịch sử của từng nước mà mơ hình tổ chức và hoạt động của nó được thiết
lập nhưng khơng thể thiếu loại hình cơ quan này.
Rất nhiều nước trên thế giới theo chúng tơi đều có loại hình cơ quan
này, có thể tên gọi khác nhau nhưng những chức năng, nhiệm vụ chúng phải
làm đều tương tự; chẳng hạn Trung Quốc có mơ hình giống chúng ta về cơ
quan thuộc Chính phủ; cịn các nước như Nhật Bản, Hoa Kỳ, Thuỵ Điển...có
xu hướng chung là thành lập các uỷ ban mang tính lâm thời, (xem thêm
phần 1.3 chương này).
Như vậy, chúng ta cũng thấy được vai trò của các cơ quan thuộc Chính
phủ là quan trọng, khơng thể thiếu được trong bất cứ một quốc gia nào. Sự
thay đổi không giống nhau giữa các nước chỉ là sự khác nhau về tên gọi, về
cơ cấu tổ chức và phương thức hoạt động mà thôi.
Theo những quy định tại Luật Tổ chức Chính phủ, các Nghị định quy
định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của các cơ quan
thuộc Chính phủ, đặc biệt tại Nghị định số 30/2003/NĐ-CP quy định chức
năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của cơ quan thuộc Chính phủ
thì cơ quan thuộc Chính phủ có 4 chức năng chủ yếu sau đây:

- Chức năng quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực trong phạm vi cả nước;
- Chức năng điều phối các hoạt động quản lý trên một số lĩnh vực có nhu
cầu phối hợp hoạt động của bộ, ngành;
- Chức năng sự nghiệp, cung cấp các dịch vụ công phục vụ cho các hoạt
động quản lý, điều hành và nhu cầu của xã hội;
- Chức năng thực hiện các hoạt động chuyên môn, kỹ thuật nghiệp vụ phục
vụ cho quản lý vĩ mơ của Chính phủ.
Chức năng quản lý nhà nước của các cơ quan thuộc Chính phủ, trên thực
tế, khơng có những đặc trưng phân biệt với chức năng này ở các cơ quan


khác của Chính phủ (Bộ, cơ quan ngang Bộ). Việc xác định nội dung của
chức năng quản lý nhà nước do các cơ quan thuộc Chính phủ thực hiện, nhất
là đối với những cơ quan chỉ có chức năng quản lý nhà nước, tức là cụ thể
hoá thành các nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể, nguyên tắc tổ chức hoạt động,
chế độ làm việc v.v...là hoàn toàn giống với các bộ. Do vậy, tổ chức bộ máy
của những cơ quan này cũng không khác với các Bộ, và ỉẽ tất nhiên hoạt
động quản lý nhà nước do các cơ quan thuộc Chính phủ thực hiện cũng gần
như các bộ về nội dung, phương thức, hình thức và kỹ năng. Nói cách khác,
về mơ hình tổ chức bộ máy của cơ quan thuộc Chính phủ có chức năng quản
lý nhà nước giống với mơ hình các Bộ, cơ quan ngang Bộ, có điểm khác cơ
bản là cơ quan thuộc Chính phủ không được ban hành văn bản quy phạm
pháp luật, từ đó có quan niệm cho rằng những cơ quan này có quản lý nhà
nước nhưng khơng đầy đủ. Và do vậy, hoạt động quản lý nhà nước của các
cơ quan thuộc Chính phủ thực hiện cũng đang trong tình trạng chung là
chổng chéo, trùng lắp, phân tán, nhiều đầu mối, nhiều khâu trung gian, hoạt
động thiếu hiệu lực và hiệu quả thấp.
Nói đến chức năng, nhiệm vụ thực tế là nói đến thẩm quyền quản lý của
các cơ quan nhà nước được thể hiện thông qua các quy định của pháp luật và
thực tiễn của việc thực hiện các quy định này trong việc quản lý các công

việc của nhà nước. Bởi vì chức năng, nhiệm vụ là hình thức thể hiện thẩm
quyền quản lý của cơ quan hành chính được phân định và tổ chức thực hiện
trên cơ sở pháp luật. Tuy giữa các cơ quan thuộc Chính phủ ít có sự chổng
chéo chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước với nhau, nhưng chồng chéo
giữa cơ quan thuộc Chính phủ với một số Bộ, cơ quan ngang Bộ, địa phương
là vấn đề đáng quan tâm.
Có thể nói hoạt động mang lại cho cơ quan thuộc Chính phủ nét đặc
trưng riêng chính là việc thực hiện chức năng sự nghiệp, cung cấp dịch vụ
công. Việc thực hiện chức năng này nhìn chung đang có xu thế chủ đạo
trong hoạt động của các cơ quan thuộc Chính phủ. Hoạt động của các cơ