Hoàn thiện pháp luật về hoạt động giám sát của hội đồng nhân dân

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT
NGUYỄN HẢI LONG

HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT
VỀ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT
CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC

Hà Nội, 2012


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT
NGUYỄN HẢI LONG

HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT
VỀ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT
CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN

Chuyên ngành
Mã số

: Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật
: 62 38 01 01

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC
NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:

GS.TS Hoàng Thị Kim Quế

Hà Nội, 2012


MỤC LỤC
Trang phụ bìa
Lời cam đoan
Mục lục
Danh mục các chữ viết tắt
Danh mục các hình vẽ, đồ thị
MỞ ĐẦU ....................................................................................................... 1
CHƢƠNG 1 TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN
ĐẾN ĐỀ TÀI ............................................................................................... 18
1.1 Tình hình nghiên cứu trong nƣớc ........................................................18
1.2 Tình hình nghiên cứu nƣớc ngồi ........................................................26
CHƢƠNG 2 CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA VIỆC HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT
VỀ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN ................. 34
2.1 Quan niệm về pháp luật hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân .34
2.2 Phƣơng hƣớng, tiêu chí và các yếu tố ảnh hƣởng đến hoàn thiện pháp
luật giám sát của Hội đồng nhân dân.........................................................51
2.3 Pháp luật về hoạt động giám sát của cơ quan dân cử địa phƣơng một
số nƣớc và giá trị vận dụng vào thực tiễn ở Việt Nam. .............................66
CHƢƠNG 3 QUÁ TRÌNH HÌNH THÀNH, PHÁT TRIỂN VÀ THỰC
TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG
NHÂN DÂN ................................................................................................ 73
3.1 Quá trình hình thành và phát triển pháp luật về hoạt động giám sát của
Hội đồng nhân dân. ....................................................................................73

3.2 Thực trạng pháp luật về hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân .80
3.3 Những vấn đề bất cập trong quá trình thực thi pháp luật hoạt động
giám sát của Hội đồng nhân dân..............................................................107
CHƢƠNG 4. QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ
HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN ........................ 133
4.1 Quan điểm hoàn thiện pháp luật về hoạt động giám sát của Hội đồng
nhân dân. ..................................................................................................133
4.2 Giải pháp hoàn thiện pháp luật hoạt động giám sát của Hội đồng nhân
dân............................................................................................................148
KẾT LUẬN ................................................................................................ 170
DANH MỤC CƠNG TRÌNH KHOA HỌC CỦA TÁC GIẢ LIÊN QUAN
ĐẾN LUẬN ÁN ......................................................................................... 174
TÀI LIỆU THAM KHẢO .......................................................................... 175
PHỤ LỤC ................................................................................................... 186


MỞ ĐẦU
1. Sự cần thiết của việc nghiên cứu
Vấn đề cải cách bộ máy Nhà nƣớc, cải cách hệ thống hành chính Nhà nƣớc từ Trung ƣơng đến địa
phƣơng đã trở thành một vấn đề hết sức cấp bách và trọng yếu của đất nƣớc trong công cuộc đổi mới tồn
diện do Đảng khởi xƣớng và lãnh đạo, trong đó lấy đổi mới kinh tế làm trọng tâm.
Đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nƣớc hiện nay chƣa theo kịp yêu cầu của sự nghiệp
đổi mới nói chung. Từ sau năm 1986, khi chuyển sang đổi mới, những yếu kém của bộ máy nhà nƣớc đã bộc
lộ rõ: quá cồng kềnh, quan liêu, kém hiệu lực. Với việc chuyển sang cơ chế thị trƣờng, nhu cầu phải tiếp tục
đổi mới bộ máy nhà nƣớc đã và đang đƣợc đặt ra. Hiến pháp 1992 đã tiến hành đổi mới ở cấp Trung ƣơng,
nhƣng hiện nay đặt ra yêu cầu đổi mới về tổ chức và hoạt động ở cấp địa phƣơng.
Đối với bộ máy nhà nƣớc ở địa phƣơng ít có nghiên cứu chun sâu về đổi mới bộ máy, chức năng,
nhiệm vụ. Thời gian gần đây, sự đổi mới bắt đầu có bƣớc biến chuyển khi nhà nƣớc ta thí điểm khơng tổ
chức HĐND huyện, quận, phƣờng. Trong thực tế, hoạt động giám sát của HĐND cũng chƣa thực sự có đƣợc
hiệu quả, đáp ứng đƣợc nguyện vọng của nhân dân. .

Xuất phát từ các lý do trên, đối với luận án thuộc chuyên ngành luật, tác giả chọn đề tài "Hoàn
thiện pháp luật về hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân", trong đó có nghiên cứu mơ hình cải cách bộ
máy nhà nƣớc ở địa phƣơng không tổ chức HĐND huyện, quận, phƣờng làm Luận án Tiến sỹ luật học. Đây
là đề tài cấp bách, có ý nghĩa thiết thực cả về lý luận và thực tiễn.
2. Đối tượng và giới hạn nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của Luận án bao gồm:Những vấn đề chung, những vấn đề lý luận liên quan đến
pháp luật hoạt động giám sát của HĐND; quyền lực của HĐND trong hoạt động giám sát; cách thức, hình thức
HĐND tiến hành giám sát và trình tự, thủ tục để HĐND thực hiện các hình thức giám sát; trách nhiệm của đối
tƣợng bị giám sát.
Giới hạn nghiên cứu: Luận án không đi sâu nghiên cứu các chế định cụ thể liên quan đến đổi mới
tổ chức và hoạt động của HĐND nói chung mà chỉ tập trung nghiên cứu về đổi mới quy định của pháp luật
về giám sát của HĐND. Bên cạnh đó, tập trung phân tích thực trạng pháp luật giám sát hiện hành, thực trạng
hoạt động giám sát của HĐND gắn với việc áp dụng Luật hiện hành.
3. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu của Luận án.
Mục tiêu nghiên cứu của Luận án là xây dựng cơ sở lý luận và thực tiễn để đề ra phƣơng hƣớng và
giải pháp hoàn thiện pháp luật về quyền giám sát của HĐND và hoạt động giám sát của HĐND.
Nghiên cứu về mặt lý luận khái niệm hoạt động giám sát của HĐND; nghiên cứu pháp luật về hoạt
động giám sát của HĐND hiện tại và lịch sử; đánh giá những đặc điểm của tổ chức bộ máy HĐND theo mơ
hình khơng có HĐND quận, huyện, phƣờng; tổng kết thực tiễn hoạt động giám sát của HĐND.
4. Phương pháp nghiên cứu của Luận án.
Trên cơ sở phƣơng pháp luận của Chủ nghĩa Mác - Lênin và tƣ tƣởng Hồ Chí Minh về nhà nƣớc và
pháp luật, luận án sử dụng các phƣơng pháp nghiên cứu sau đây: Phƣơng pháp tổng hợp, phân tích các thơng
tin, số liệu liên quan đến nội dung nghiên cứu. Phƣơng pháp so sánh, đối chiếu các quy định của pháp luật


qua các thời kỳ. - Sử dụng phƣơng pháp điều tra xã hội học thông qua các kết quả thống kê và khảo sát thực
tiễn.
5. Điểm mới của Luận án
Luận án đƣa ra khái niệm về giám sát của HĐND, khái niệm về pháp luật giám sát của HĐND; xác
định chủ thể tiến hành giám sát, đối tƣợng và phạm vi giám sát; chỉ ra những bất cập trong hệ thống pháp

luật về giám sát; đƣa ra những giải pháp hoàn thiện hệ thống pháp luật hoạt động giám sát của HĐND.
Những đề xuất, kiến nghị sửa đổi quy phạm về giám sát của HĐND trong Hiến pháp đến việc xây dựng Luật
hoạt động giám sát của HĐND.
6. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của Luận án.
Kết quả nghiên cứu của Luận án có giá trị tham khảo đối với các hoạt động nghiên cứu lý luận về
khái niệm hoạt động giám sát của HĐND và chức năng giám sát của HĐND các cấp ở nƣớc ta. Kết quả
nghiên cứu có thể ứng dụng cho q trình sửa đổi các quy định về hoạt động giám sát của HĐND đƣợc quy
định trong quy định trong Luật tổ chức HĐND và UBND hiện nay.
7. Kết cấu của Luận án.
Luận án gồm phần Mở đầu, 4 chƣơng và phần Kết luận, Phụ lục và Danh mục tài liệu tham khảo.
Cụ thể nhƣ sau:
Chương 1. Tổng quan về hình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Chương 2. Cơ sở lý luận của việc hoàn thiện pháp luật về hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân
Chương 3. Quá trình hình thành, phát triển và thực trạng pháp luật về hoạt động giám sát của Hội
đồng nhân dân
Chương 4. Quan điểm và giải pháp hoàn thiên pháp luật giám sát của Hội đồng nhân dân


CHƢƠNG 1: TỔNG QUAN VỀ
TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI
1.1 Tình hình nghiên cứu trong nước
Luận án trình bày tổng quan tình hình nghiên cứu từ việc nghiên cứu rộng về HĐND, nghiên cứu
về pháp luật hoạt động giám sát của cơ quan dân cử (HĐND và Quốc hội) đến tình hình nghiên cứu pháp
luật về giám sát của HĐND. Từ đó chỉ ra rằng: Nghiên cứu về giám sát của HĐND nói chung và pháp luật
giám sát của HĐND nói riêng nhìn chung ít đƣợc các học giả quan tâm, mức độ nghiên cứu thƣờng hạn hẹp.
Nhất là trong thời gian gần đây, sau khi có Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 với những quy định về
giám sát của HĐND mang tính đổi mới toàn diện.
Đề tài nghiên cứu về pháp luật giám sát có nhiều, trong đó nhiều đề tài khoa học cấp bộ, luận án tiến sĩ
nhƣng chỉ tập trung ở giám sát của Quốc hội. Pháp luật giám sát của HĐND hầu nhƣ mới có các đề tài cấp thấp
(luận văn thạc sĩ luật học) nghiên cứu hoặc nghiên cứu ở một địa phƣơng nhất định (trong phạm vi một tỉnh, thành

phố) và thƣờng nghiên cứu rộng về đổi mới hoạt động giám sát nên dung lƣợng nghiên cứu về đổi mới, hồn
thiện pháp luật giám sát của HĐND khơng nhiều. Nhìn chung, việc nghiên cứu chƣa có tính tổng thể, chun sâu.
1.1 Tình hình nghiên cứu nước ngồi
Luận án trình bày tổng quan tình hình nghiên cứu nƣớc ngồi từ nghiên cứu, tài liệu về Quốc hội,
hoạt động giám sát của Quốc hội đến hoạt động chính quyền địa phƣơng, hoạt động giám sát của cơ quan
dân cử địa phƣơng.
Thông qua đánh giá tổng quan, Luận án trình bày những nội dung đã đƣợc nghiên cứu, những nội
dung còn cần tiếp tục nghiên cứu.


CHƢƠNG 2.
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ HOÀN THIỆN
PHÁP LUẬT GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN
2.1 Quan niệm về pháp luật giám sát của Hội đồng nhân dân
Khái niệm, đặc điểm pháp luật hoạt động giám sát của HĐND: Xuất phát từ khái niệm chung về
giám sát, Luận án nghiên cứu và làm rõ khái niệm pháp luật giám sát của HĐND là tập hợp các quy phạm
pháp luật do nhà nƣớc ban hành, điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình HĐND giám sát;
bao gồm các hoạt động: dự kiến chƣơng trình giám sát, triển khai hoạt động giám sát và quyết định hậu quả
pháp lý của hoạt động giám sát. Qua nghiên cứu về đối tƣợng điều chỉnh của pháp luật giám sát của HĐND,
Luận án cho rằng chủ thể tiến hành hoạt động giám sát gồm HĐND, các cơ quan của HĐND đƣợc trao quyền, đại
biểu HĐND; đối tƣợng chịu sự giám sát gồm những cơ quan, tổ chức, cá nhân bị HĐND sử dụng hình thức giám
sát để kiểm sốt quyền lực; đối tƣợng khác chịu sự tác động của hoạt động giám sát. Nội dung của quan hệ pháp
luật hoạt động giám sát của HĐND là quyền và nghĩa vụ của các chủ thể tham gia quan hệ giám sát: Quyền, nghĩa
vụ của HĐND trong việc thực hiện hoạt động giám sát; trình tự, thủ tục, cách thức tiến hành hoạt động giám sát mà
chủ thể tiến hành giám sát có quyền thực hiện và phải thực hiện; hậu quả pháp lý sau hoạt động giám sát (khi phát
hiện vấn đề thì xử lý nhƣ thế nào). Từ mối quan hệ trên, có thể xác định phƣơng pháp điều chỉnh của pháp luật về
giám sát của HĐND gồm các phƣơng pháp sau: Phƣơng pháp mệnh lệnh, Phƣơng pháp bắt buộc, Phƣơng pháp
quyền uy, Phƣơng pháp kiến nghị.
Vai trò pháp luật hoạt động giám sát của HĐND: Trong phần này, Luận án xuất phát từ việc nghiên cứu
vai trò của HĐND trong bộ máy nhà nƣớc để tìm hiểu về vai trị của pháp luật giám sát của HĐND. Trong tổ

chức bộ máy, một tổ chức đại diện cho nhân dân quản lý hoạt động ở địa phƣơng là cần thiết và tất yếu, quyết
định vấn đề quan trọng ở địa phƣơng, đồng thời kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nƣớc. Ngay từ những
ngày đầu lập nƣớc đã xác định ngun tắc tổ chức chính quyền địa phƣơng trong đó có HĐND. Việc thí điểm
khơng tổ chức HĐND huyện, quận, phƣờng chƣa đƣa đến kết quả chính thức, mặt khác, xét về chính quyền địa
phƣơng (3 cấp) thì HĐND cũng vẫn tồn tại ở cấp tỉnh, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh và xã, thị trấn.
Chức năng giám sát là một trong hai chức năng quan trọng của cơ quan dân cử. Giám sát ngày nay
trở thành một chức năng quan trọng của cơ quan dân cử. Để HĐND thực hiện đƣợc hoạt động giám sát thì tất
yếu phải có quy định pháp luật về giám sát, nói cách khác, phải có quy phạm pháp luật điều chỉnh để xác
định cơ sở pháp lý cho HĐND tiến hành hoạt động giám sát một cách có hiệu quả. HĐND là cơ quan quyền
lực nhà nƣớc vì vậy càng cần phải có luật quy định về hoạt động của HĐND, trong đó có hoạt động giám sát.
Từ các nghiên cứu, luận án chỉ ra vai trò của pháp luật giám sát của HĐND thể hiện ở các điểm sau:
(1) có vai trị chung của pháp luật, đó là cơng cụ điều chỉnh quan trọng, hữu hiệu nhất các quan hệ xã hội; (2)
là cơ sở pháp lý thực thi quyền giám sát của nhân dân đối với hoạt động của bộ máy nhà nƣớc ở địa phƣơng;
(3) là công cụ quan trọng trong việc tạo dựng sự cân bằng trong hoạt động quản lý nhà nƣớc; (4) nâng cao
nhận thức của các đối tƣợng liên quan về vai trò của hoạt động giám sát của HĐND; (5) là công cụ quan
trọng để thực hiện và đảm bảo quyền dân chủ ở địa phƣơng.
2.2 Phương hướng, tiêu chí và các yếu tố ảnh hưởng đến pháp luật giám sát của Hội đồng
nhân dân
Phương hướng cơ bản hoàn thiện pháp luật giám sát của HĐND trong yêu cầu xây dựng nhà nƣớc pháp
quyền xã hội chủ nghĩa:


- Hoàn thiện các quy định pháp luật về các cơ chế, cách thức thực hiện thiết chế dân chủ.
- Hoàn thiện quy định pháp luật về hoạt động giám sát của HĐND gắn với đổi mới cơ quan tƣ pháp
ở địa phƣơng:
- Tăng cƣờng công khai, minh bạch, rõ ràng khi xây dựng pháp luật giám sát của HĐND:
- Pháp luật hoạt động giám sát của HĐND cần phải quy định cả pháp luật về nội dung và hình thức.
Tiêu chí hồn thiện pháp luật hoạt động giám sát của HĐND. Từ đặc điểm của pháp luật hoạt động
giám sát của HĐND, luận án đƣa ra hệ thống tiêu chí gồm:
- Tiêu chí đảm bảo sự chế ƣớc quyền lực nhà nƣớc, kiểm soát quyền lực cơ quan nhà nƣớc ở địa

phƣơng.
- Tiêu chí đồng bộ, hài hịa với hệ thống pháp luật.
- Tiêu chí minh bạch.
- Tiêu chí vận hành bộ máy đồng bộ.
- Tiêu chí kinh tế, hiệu quả.
- Tiêu chí khả thi.
Những yếu tố ảnh hưởng đến pháp luật hoạt động giám sát của HĐND. Luận án trình bày các yếu tố
ảnh hƣởng gồm:
- Chế độ chính trị. với đặc trƣng là một đảng cầm quyền.
- Yêu cầu khách quan của cuộc sống: Xu thế dân chủ ngày càng đƣợc đòi hỏi cao, ngƣời dân tham
gia trực tiếp và gián tiếp vào quản lý nhà nƣớc.
- Trình độ dân trí. Dân trí phát triển kéo theo đòi hỏi nâng cao dân chủ
- Xây dựng nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Hai nguyên tắc cơ bản của nhà nƣớc pháp quyền
là: pháp luật minh bạch và có tính tối thƣợng; nhà nƣớc tổ chức theo mơ hình phân cơng (phân chia) quyền
lực để có sự kiểm soát quyền lực.
- Cơ cấu, tổ chức của bộ máy nhà nƣớc. xác định vị trí, vai trị của HĐND trong cơ cấu tổ chức bộ
máy nhà nƣớc, mối quan hệ với cơ quan tƣ pháp, UBND sẽ quyết định tới việc xác định quyền giám sát của
HĐND.
- Cơ cấu, tổ chức HĐND. Cơ cấu, tổ chức HĐND gồm các yếu tố: cơ cấu, thành phần đại biểu
HĐND; tổ chức bộ máy HĐND (TT HĐND, Ban của HĐND …) quyết định tới việc xây dựng pháp luật
giám sát của HĐND phù hợp với năng lực thực hiện pháp luật.
- Ảnh hƣởng của Luật hoạt động giám sát Quốc hội.
Đổi mới tổ chức chính quyền địa phương và mối quan hệ với hoàn thiện pháp luật hoạt động giám
sát của Hội đồng nhân dân.
Luận án chỉ ra rằng việc đổi mới chính quyền địa phƣơng là cần thiết để đáp ứng u cầu của tình
hình mới, bởi mơ hình hiện nay đã tồn tại hơn 60 năm. Luận án đánh giá việc tiến hành thí điểm khơng tổ
chức HĐND huyện, quận, phƣờng từ năm 2009 đến nay. Luận án cũng đề xuất một số đổi mới về tổ chức
chính quyền địa phƣơng, trong đó xác định chính quyền mấy cấp, cấp xã và cấp tỉnh ln là cấp hành chính

cơ bản. Việc đổi mới tổ chức chính quyền địa phƣơng sẽ quyết định tới chức năng, nhiệm vụ chung của
HĐND, trong đó có chức năng giám sát. Pháp luật về hoạt động giám sát của HĐND cũng phải có những
thay đổi phù hợp với mơ hình tổ chức mới, đảm bảo nguyên tắc thay mặt nhân dân kiểm soát việc thực hiện
quyền lực nhà nƣớc.
2.3 Pháp luật về giám sát của cơ quan dân cử địa phương một số nước và giá trị vận dụng vào
thực tiễn ở Việt Nam.
Pháp luật nói chung cũng nhƣ pháp luật về giám sát của cơ quan dân cử chịu tác động bởi nhiều yếu
tố, trong đó có thể chế chính trị, ngun lý xây dựng bộ máy nhà nƣớc, lịch sử phát triển pháp luật giám sát
… Có những kinh nghiệm, quy định của pháp luật là hợp lý với quốc gia này nhƣng lại là bất hợp lý nếu đem
áp dụng máy móc vào quốc gia khác. Vì vậy, Luận án nghiên cứu quy định pháp luật về giám sát của cơ
quan dân cử ở một số nƣớc khá điển hình, từ đó tìm ra những điểm hợp lý, ngun tắc tổ chức hợp lý vận
dụng vào điều kiện, hoàn cảnh thực tế ở Việt Nam. Những nƣớc mà Luận án xem xét là Na Uy, Anh (Mơ
hình chính quyền địa phƣơng không phân định rõ cơ quan dân cử và cơ quan hành pháp); Hàn Quốc, Đức (Mơ
hình chính quyền địa phƣơng phân định rõ cơ quan dân cử và cơ quan hành pháp). Luận án rút ra 3 kết luận, đó
là: dù tổ chức theo hình thức nào thì ở tất cả các quốc gia đều đặt ra vấn đề kiểm soát quyền lực; đối tƣợng
giám sát chủ yếu mà cơ quan dân cử địa phƣơng hƣớng tới là cơ quan hành pháp; cần có sự đa dạng về hình
thức giám sát.


CHƢƠNG 3
QUÁ TRÌNH HÌNH THÀNH, PHÁT TRIỂN
VÀ THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN
Khi phân tích, nghiên cứu lịch sử hình thành và phát triển pháp luật giám sát của HĐND, đã trình
bày nguyên nhân, lý do phân chia 2 giai đoạn căn cứ vào lịch sử phát triển của đất nƣớc và những mốc về
pháp lý (Hiến pháp, Luật tổ chức HĐND và UBND) cụ thể là: giai đoạn 1946-1992 và giai đoạn 1992 đến
nay.
Trong Chƣơng 3, Luận án tập trung đánh giá thực trạng pháp luật về hoạt động giám sát của
HĐND và thực trạng hoạt động của HĐND theo luật hiện hành là Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003.
Giai đoạn trƣớc năm 2003, Luận án chỉ đánh giá thực trạng một cách khái quát bởi về mặt pháp luật, Luật tổ
chức HĐND và UBND 1994 và các luật trƣớc đó cũng khơng có nhiều quy định về hoạt động giám sát của

HĐND.
3.1 Quá trình hình thành và phát triển pháp luật giám sát của Hội đồng nhân dân.
Luận án nghiên cứu lịch sử hình thành, phát triển của pháp luật giám sát của HĐND để đánh giá sự
tƣơng thích, phù hợp giữa quy phạm pháp luật và thực tế, xu hƣớng phát triển của các quy phạm này, từ đó
dự đốn xu thế phát triển, đánh giá tình hình thực tiễn nhằm đƣa ra các kiến nghị sửa đổi phù hợp. Luận án
không phân kỳ lịch sử theo mốc Hiến pháp hay Luật về HĐND mà trên cơ sở đánh giá khái quát quy định về
giám sát trong Hiến pháp, luật về HĐND, Luận án phân ra hai giai đoạn: giai đoạn 1945-1992 và giai đoạn
1992 đến nay. Luận án cũng nghiên cứu về pháp luật giám sát của HĐND ở những nơi thí điểm khơng tổ
chức HĐND huyện, quận, phƣờng nhƣ một điểm mốc đánh dấu cho một giai đoạn mới trong tƣơng lai. Trên
cơ sở nghiên cứu về lịch sử pháp luật hoạt động giám sát, Luận án đƣa ra nhận xét chung là:
Quy phạm pháp luật phù hợp với từng giai đoạn lịch sử, phù hợp tổ chức bộ máy nhà nƣớc. Tuy
nhiên, xu hƣớng chung vẫn là ngày càng nâng cao chất lƣợng, hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND để
đảm bảo thực hiện tốt dân chủ đại diện và xây dựng nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Sự phát triển của
pháp luật về hoạt động giám sát của HĐND phụ thuộc chủ yếu vào 3 yếu tố: (1) Sự phát triển kinh tế - xã hội
và yêu cầu của đất nƣớc, nhiệm vụ trọng tâm, chức năng chính của nhà nƣớc trong thời kỳ. (2) Sự phát triển
của quan điểm về dân chủ. (3) Tổ chức bộ máy HĐND. Luận án cũng nghiên cứu đổi mới pháp luật giám
sát của HĐND gắn với đổi mới chính quyền địa phƣơng, thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận,
phƣờng; cải cách tƣ pháp … .
3.2 Thực trạng pháp luật về giám sát của Hội đồng nhân dân
Quy định pháp luật về quyền giám sát của HĐND
Luận án đánh giá thực trạng pháp luật về giám sát của HĐND trong Hiến pháp 1992, Luật tổ chức
HĐND và UBND năm 2003, Quy chế hoạt động của HĐND năm 2005. Hiến pháp quy định chƣa đồng bộ về
hoạt động giám sát của HĐND; Luật và Quy chế lần đầu tiên có một chƣơng quy định khá hoàn thiện về
giám sát của HĐND. Luận án phân tích những quy định chƣa hợp lý về giám sát của HĐND đƣợc quy định
trong Luật.
Quy định pháp luật về chủ thể và đối tượng giám sát của HĐND
Luận án phân tích những điểm chƣa hợp lý về chủ thể và đối tƣợng giám sát của HĐND, trong đó,
ĐB HĐND không phải là chủ thể giám sát. Đối tƣợng giám sát quy định quá rộng, thiếu tính hợp lý và tính

khả thi, có sự chồng lấn giữa các cấp HĐND về đối tƣợng giám sát. Chỉ nên tập trung giám sát cơ quan hành
chính cùng cấp mà thơi, ngồi ra, với cơ quan tƣ pháp thì giám sát báo cáo công tác định kỳ hàng năm .
Quy định pháp luật về hình thức giám sát của HĐND
Luận án, phân tích hình thức giám sát của HĐND theo luật định và nhận thấy hình thức chƣa rõ
ràng. Luận án nhóm thành 5 loại hình thức chính, theo từng chủ thể tiến hành giám sát, đồng thời chỉ ra
những hạn chế của từng loại hình thức giám sát: Hình thức bỏ phiếu tín nhiệm: áp dụng với quá nhiều đối
tƣợng và áp dụng với chính thiết chế bên trong của HĐND, với đối tƣợng khơng có quyền quản lý nhà nƣớc.
TT HĐND xem xét việc trả lời chất vấn khơng có quy định về quy trình thực hiện, thiếu tính khả thi. Chƣa
xác định rõ hình thức giám sát là xem xét kết quả giám sát của Đoàn giám sát. Theo quy định pháp luật hiện
nay thì hình thức giám sát là Đoàn giám sát, đây là sự hiểu sai lầm.
Quy định pháp luật về thủ tục, trình tự và phương thức thực hiện quyền giám sát của HĐND
Luận án phân tích những quy định chƣa hợp lý về thủ tục, trình tự và phƣơng thức thực hiện quyền
giám sát với từng hình thức giám sát, cụ thể là: Hoạt động HĐND xem xét báo cáo cơng tác, chƣa có sự
thống nhất các loại báo cáo cần xem xét, quy trình xem xét báo cáo giữa năm chƣa rõ ràng, việc ban hành
nghị quyết cần phải quy định bắt buộc. Hoạt động xem xét việc chất vấn và trả lời chất vấn, có nhiều quy
định khá tiến bộ, nhƣng chất vấn giữa hai kỳ họp chƣa rõ ràng, thiếu quy trình để thực hiện. Hoạt động xem
xét văn bản quy phạm pháp luật, quy trình chƣa thống nhất và có sự liên kết giữa các chủ thể Ban – TT
HĐND – HĐND. Hoạt động xem xét báo cáo của Đoàn giám sát, chƣa phân định rõ hai bƣớc của quy trình
là hoạt động của Đoàn giám sát và hoạt động của chủ thể thành lập Đoàn giám sát; Đoàn giám sát cũng chƣa
phân định thẩm quyền của các thành viên Đoàn giám sát; thẩm quyền của đoàn giám sát. Hoạt động bỏ phiếu
tín nhiệm, có nhiều “khóa” nên khó có thể thực hiện đƣợc trong thực tế.
Nhìn chung, một số quy định về trình tự, thủ tục là khá tốt, giúp cho HĐND thực hiện đƣợc trong
thực tế, tuy nhiên, còn một số quy định khác gây khó khăn cho việc HĐND triển khai thực hiện. Ngun
nhân khơng phải tự quy trình đó bất hợp lý mà do cách quy định khơng chặt chẽ giữa các bƣớc trong quy
trình nên khi bị tác động bởi yếu tố ngồi luật pháp thì HĐND khơng thực hiện đƣợc quyền giám sát của
mình hoặc thực hiện không tốt.
Quy định pháp luật về hậu quả pháp lý của hoạt động giám sát
Luận án chỉ ra thẩm quyền HĐND áp dụng quy định hậu quả pháp lý chƣa rõ ràng, thiếu chế tài
mang tính trung gian nhƣ khiển trách, cảnh cáo … TT HĐND, Ban của HĐND khơng có quyền áp dụng chế
tài mạnh mẽ mà chỉ dừng ở kiến nghị, đề xuất. Nhìn chung, hậu quả pháp lý mà chủ thể tiến hành giám sát

đƣợc quyền áp dụng còn đơn giản, nhiều hoạt động giám sát không bắt buộc phải áp dụng hậu quả pháp lý.
Quy định của pháp luật về giám sát của Hội đồng nhân dân ở những đơn vị hành chính khơng tổ
chức Hội đồng nhân dân quận, huyện, phường
Theo mơ hình tổ chức thí điểm, Luận án chỉ ra những điểm chƣa hợp lý của quy định của
UBTVQH với từng hình thức: đối với việc xem xét báo cáo công tác và bỏ phiếu tín nhiệm, việc xem xét
việc chất vấn và trả lời chất vấn, xem xét VBQPPL và xem xét báo cáo của đồn giám sát. khó khả thi vì đối
tƣợng quá lớn khi giám sát cả UBND, TAND, VKSND huyện, quận. Chƣa có quy định HĐND cấp nào giám
sát UBND phƣờng.


3.3 Những vấn đề bất cập trong quá trình thực thi pháp luật hoạt động giám sát của Hội đồng
nhân dân
Luận án trình bày sơ qua về thực trạng hoạt động giám sát của HĐND trƣớc Luật tổ chức HĐND và
UBND năm 2003 là chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu của cử tri, chƣa thể hiện đƣợc đúng vai trò của HĐND.
Bất cập trong việc Hội đồng nhân dân thực hiện giám sát theo Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban
nhân dân năm 2003
Luận án đánh giá thực trạng hoạt động giám sát của HĐND theo các hình thức giám sát: Hoạt
động HĐND xem xét báo cáo công tác: Báo cáo công tác của HĐND hầu nhƣ khơng đƣợc xem xét, mục đích
xem xét báo cáo cơng tác của TAND, VKSND chƣa rõ ràng. Hoạt động xem xét báo cáo công tác chƣa đƣợc
coi trọng. Hoạt động HĐND, TT HĐND xem xét việc chất vấn và trả lời chất vấn: đạt nhiều kết quả bề nổi
về số lƣợng chất vấn, nhƣng chất lƣợng chất vấn và chất lƣợng trả lời chất vấn chƣa đƣợc cao, còn nhiều
nguyên nhân cản trở việc chất vấn đạt hiệu quả. Hoạt động HĐND, TT HĐND, Ban xem xét văn bản quy
phạm pháp luật, chƣa đạt kết quả cao do thiếu quy trình, năng lực cán bộ ….Hoạt động HĐND, TT HĐND,
Ban xem xét báo cáo của Đoàn giám sát. Phần lớn hoạt động này chỉ dừng ở bƣớc đầu tiên là hoạt động
giám sát của Đồn giám sát, cịn hai bƣớc ít khi đƣợc thực hiện là: Cơ quan thành lập Đoàn giám sát xem xét
báo cáo của Đoàn giám sát. Hoạt động HĐND bỏ phiếu tín nhiệm, chƣa đƣợc thực hiện do những khó khăn
từ luật pháp và tâm lý, cơ chế.
Bất cập trong việc Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, Hội đồng nhân dân thị xã, thành phố thuộc tỉnh ở những nơi
thí điểm khơng tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phường thực hiện giám sát.
Luận án phân tích những khó khăn, những vƣớng mắc trong thực tiễn thi hành nghị quyết 725 của

UBTVQH trong việc HĐND cấp tỉnh giám sát các cơ quan ở huyện, quận. Hầu nhƣ việc giám sát chỉ dừng ở
xem xét báo cáo công tác gián tiếp (thông qua báo công tác của UBND, TAND, VKSND cấp tỉnh), thành lập
Đoàn giám sát. Thời gian áp dụng thí điểm chƣa nhiều, báo cáo tổng kết của Bộ Nội vụ cũng chƣa đi sâu
đánh giá hoạt động giám sát của HĐND, vì vậy, cơ sở để đánh giá HĐND ở những nơi thực hiện thí điểm
chƣa thật đầy đủ.
Nguyên nhân thực trạng hoạt động thực thi pháp luật giám sát của Hội đồng nhân dân
Luận án phân tích 5 nguyên nhân ảnh hƣởng tới thực trạng hoạt động giám sát là: Hệ thống chính
trị:mỗi hệ thống chính trị đều có những khiếm khuyết nhất định, khơng có một hệ thống nào là hồn hảo,
nhƣng mỗi hệ thống đều có sự phù hợp nhất định. Khơng ít địa phƣơng hoạt động giám sát cũng nằm trong
sự chỉ đạo quá chặt chẽ của cấp ủy Đảng, nhất là với những nội dung và đối tƣợng giám sát mang tính nhạy
cảm, áp dụng chế tài mạnh mẽ, đụng chạm tới quyền hạn của cấp ủy Đảng, đặc biệt là trong công tác cán bộ.
Quy định của pháp luật: quy định về hoạt động giám sát của HĐND trong Luật 2003 là một bƣớc tiến rất lớn
nhƣng vẫn chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu thực tiễn, nhiều quy định vẫn cịn hình thức hoặc khơng đủ mạnh để
hoạt động giám sát của HĐND có hiệu quả, thiếu chế tài đi kèm. Tổ chức của HĐND: Số lƣợng đại biểu
HĐND hoạt động chun trách cịn rất ít, chiếm khoảng 5-10% tổng số đại biểu, ở cấp xã chỉ có 1 Phó Chủ
tịch hoạt động chuyên trách nên khó đảm đƣơng công việc chung của HĐND. Chất lượng đại biểu HĐND:
cịn chƣa thực sự đồng đều, khơng ít đại biểu khơng có trình độ do vừa phải đảm bảo trình độ và cơ cấu,
thành phần đai biểu. Đối với cấp xã: Hoạt động giám sát của HĐND cấp xã nhìn chung còn yếu do cơ cấu tổ
chức khá đặc thù, khơng có Ban giúp việc, TT HĐND gồm 2 ngƣời, trình độ chung đại biểu, TT HĐND cịn
thấp.


CHƢƠNG 4.
QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN
PHÁP LUẬT GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN
4.1 Quan điểm hoàn thiện pháp luật giám sát của Hội đồng nhân dân
Luận án đƣa ra 7 quan điểm hoàn thiện pháp luật giám sát của HĐND là:
- Phù hợp định hƣớng xây dựng nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa.
- Đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam.
- Phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh Việt Nam.

- Bảo đảm tính khả thi trong thực tiễn.
- Bảo đảm hiệu lực, hiệu quả giám sát của Hội đồng nhân dân.
- Tiếp thu có chọn lọc pháp luật về tổ chức bộ máy nhà nƣớc và hoạt động giám sát của HĐND,
kinh nghiệm giám sát của cơ quan dân cử địa phƣơng một số nƣớc trên thế giới.
- Phù hợp với xu hƣớng phát triển pháp luật hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân
Đảm bảo các nguyên tắc này thì việc hoàn thiện pháp luật về hoạt động giám sát của HĐND mới
có khả năng trên thực tiễn, đáp ứng đƣợc yêu cầu của HĐND.
4.2 Giải pháp hoàn thiện pháp luật giám sát của Hội đồng nhân dân.
Luận án đƣa ra 3 giải pháp cần tiến hành đồng bộ, đó là:
Hoàn thiện hệ thống pháp luật.
Trong hoàn thiện hệ thống pháp luật để hoạt động giám sát của HĐND có hiệu lực, hiệu quả, cần
quan tâm tới 2 lĩnh vực, đó là: (1) Xác định vị trí, vai trị giám sát của HĐND trong Hiến pháp: Cần có quy
định thống nhất trong Hiến pháp, không nên quy định quá cụ thể mà chỉ gồm những vấn đề chung nhất, làm
cơ sở cho các văn bản luật quy định cụ thể. (2) Xây dựng một luật riêng về giám sát của Hội đồng nhân dân:
Cần xây dựng một luật riêng về hoạt động giám sát của HĐND với những quy phạm về giám sát mang tính
tổng thể, tồn diện, tƣơng tự nhƣ Luật hoạt động giám sát củ HĐND.
Ban hành Luật hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân
Luận án đề xuất những nội dung cơ bản trong Luật hoạt động giám sát của HĐND trên các mặt:
Chủ thể tiến hành giám sát. Cần xác định chủ thể là HĐND, TT HĐND, Ban. Xác định đƣợc chủ
thể tiến hành giám sát sẽ tìm ra hình thức phù hợp với từng chủ thể.
Đối tƣợng giám sát, nội dung giám sát. Xác định đối tƣợng giám sát là cơ quan nhà nƣớc cùng cấp,
trong đó, tập trung vào UBND và cơ quan chun mơn thuộc UBND. Đối với TAND, VKSND thì giám sát
hạn chế hơn. Xác định rõ đối tƣợng giám sát và nội dung giám sát là nội dung quan trọng của Luật, từ đó xác
định phạm vi, mức độ giám sát của chủ thể tiến hành giám sát.
Hình thức giám sát của HĐND với từng đối tƣợng bị giám sát gồm: hoạt động xem xét báo cáo
công tác; hoạt động xem xét việc chất vấn và trả lời chất vấn; hoạt động xem xét VBQPPL; hoạt động xem


xét báo cáo của Đoàn giám sát; hoạt động bỏ phiếu tín nhiệm. Với mối chủ thể giám sát sẽ có hình thức giám
sát phù hợp.

Hình thức hỗ trợ giám sát của HĐND.Bên cạnh hình thức giám sát, Luận án cũng đề cập tới hình
thức hỗ trợ hoạt động giám sát, đó là: hoạt động điều trần; đồn giám sát; các hình thức hỗ trợ khác. Đây là
nội dung quan trọng nhƣng ngay cả Luật hoạt động giám sát của Quốc hội cũng chƣa đề cập đến.
Hoàn thiện một số quy trình giám sát. Luận án đề xuất hồn thiện lại một số quy trình giám sát
nhƣ: quy trình, thủ tục xem xét báo cáo cơng tác; quy trình, thủ tục việc xem xét chất vấn và trả lời chất vấn
tại kỳ họp HĐND; quy trình, thủ tục bỏ phiếu tín nhiệm; quy trình, thủ tục việc xem xét báo cáo của Đồn
giám sát; quy trình xem xét VBQPPL; quy trình, thủ tục hoạt động điều trần.
Hậu quả pháp lý của hoạt động giám sát. Hoạt động giám sát mà thiếu hậu quả pháp lý thì hoạt động
giám sát đó không đạt đƣợc hiệu quả. Luận án đề xuất bổ xung thêm một số chế tài kỷ luật mang tính trung
gian nhƣ khiển trách, … gắn với từng chủ thể giám sát.
Giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, Hội đồng nhân dân thị xã, thành phố thuộc tỉnh khi
không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phường.
Trên cơ sở thực tiễn việc thí điểm khơng tổ chức HĐND, Luận án đề xuất quy phạm pháp luật về
giám sát của HĐND ở cấp tỉnh, HĐND thị xã, thành phố thuộc tỉnh khi tiến hành giám sát. Trong đó, Luận
án đề xuất HĐND khơng nên giám sát tồn bộ cơ quan cấp dƣới mà chỉ nên giám sát ngƣời đứng đầu cơ
quan hành chính cấp dƣới và ngƣời đứng đầu này phải đƣợc HĐND phê chuẩn hoặc bổ nhiệm. Với giám sát
cơ quan tƣ pháp, HĐND cũng chỉ dừng ở giám sát báo cáo công tác mà thôi.
Luận án cũng chỉ ra rằng nếu với mục đích tăng cƣờng hiệu lực, hiệu quả giám sát của HĐND mà
chỉ hoàn thiện pháp luật hoạt động giám sát thì chƣa đủ, cần phải có nhiều giải pháp đồng bộ để pháp luật đi
vào cuộc sống. Luận án đề xuất một số giải pháp liên quan tới Luật bầu cử đại biểu HĐND, Luật tổ chức
HĐND và UBND; …


KẾT LUẬN
Xã hội lồi ngƣời ln khơng ngừng phát triển, với nhiều phát minh vĩ đại về khoa học kỹ thuật, về
chính trị …, trong đó “Nhà nƣớc” có thể nói là một bƣớc tiến lớn của lồi ngƣời. Nhà nƣớc đi kèm theo đó là
quyền lực, lại ln có xu hƣớng bị tha hóa, chế ƣớc quyền lực là yếu tố cơ bản để bộ máy nhà nƣớc tồn tại
ổn định.
Trong xã hội dân sự, nhà nƣớc pháp quyền thì việc kiểm sốt quyền lực càng đƣợc đặt ra, nhất là
việc nhân dân trực tiếp kiểm soát và gián tiếp thông qua cơ quan dân cử. Trong bộ máy nhà nƣớc Cộng hịa

xã hội chủ nghĩa Việt Nam, hình thành cơ quan dân cử mà ở trung ƣơng là Quốc hội, ở địa phƣơng là HĐND
các cấp. HĐND vừa nằm trong bộ máy cơ quan nhà nƣớc, chịu sự chỉ đạo, điều hành hạn chế của Chính phủ
vừa thay mặt ngƣời dân trong hoạt động. HĐND sử dụng hình thức giám sát để kiểm soát quyền lực nhà
nƣớc đƣợc thực thi đúng, đủ, với mục đích đảm bảo cho ngƣời dân ở địa phƣơng mình.
Hơn 7 năm thực thi hoạt động giám sát, cả xã hội cũng nhƣ bản thân HĐND có sự biến chuyển lớn.
Đó là xã hội dân chủ phát triển mạnh mẽ, tƣ tƣởng về xây dựng bộ máy nhà nƣớc cũng dần thay đổi theo
hƣớng nhà nƣớc dân chủ, nhà nƣớc pháp quyền, vị trí và vai trò của HĐND cũng dần đƣợc thừa nhận. Để
HĐND thực hiện đƣợc quyền giám sát của mình có hiệu lực, hiệu quả phải dựa vào nhiều yếu tố, nhƣng một
trong những yếu tố quan trọng là luật pháp.
Chính vì vậy, trong định hƣớng xây dựng pháp luật của nhà nƣớc ta, việc sửa đổi, bổ sung quy định
của pháp luật về hoạt động giám sát của HĐND là cực kỳ cần thiết. Đảm bảo thúc đẩy HĐND hoạt động tốt,
là tiền đề để nhân dân sử dụng quyền lực của mình dẫn dắt chính quyền địa phƣơng phục vụ lợi ích của nhân
dân, đảm bảo lợi ích của nhân dân.
Luận án trên cơ sở phân tích hệ thống pháp luật, thực trạng thực hiện hoạt động giám sát của
HĐND và các yếu tố ảnh hƣởng tới hoạt động giám sát để đề xuất hoàn thiện pháp luật hoạt động giám sát
của HĐND trên các mặt: hoàn thiện hệ thống pháp luật về giám sát nói chung; hồn thiện pháp luật liên quan
tới tổ chức HĐND; xây dựng Luật hoạt động giám sát của HĐND với quan điểm mới về chủ thể giám sát,
đối tƣợng bị giám sát, nội dung bị giám sát, hình thức tiến hành giám sát, hậu quả pháp lý mà HĐND có
quyền áp dụng.
Đây chính là những vấn đề chính Luận án hƣớng tới nhằm hoàn thiện pháp luật về hoạt động giám
sát của HĐND, đảm bảo để HĐND thực sự là cơ quan nhà nƣớc đại diện của ngƣời dân, mang tiếng nói, lợi
ích, nguyện vọng của ngƣời dân, hƣớng tới ngƣời dân.


DANH MỤC CƠNG TRÌNH KHOA HỌC
CỦA TÁC GIẢ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN

1. Nguyễn Hải Long (2009), “Vấn đề pháp lý, cách thức tiến hành hoạt động chất vấn và điều trần
ở Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội”, Hội thảo Thực trạng và giải pháp nâng cao chất lượng, hiệu quả
hoạt động giám sát của Quốc hội tại Hà Nội, Đà Nẵng và Thành phố Hồ Chí Minh tháng 3 năm 2009 do

Văn phòng Quốc hội tổ chức tr.14.
2. Nguyễn Hải Long (2010), “Bàn về quy định HĐND bỏ phiếu tín nhiệm”, Tạp chí Khoa học pháp
lý (2), tr. 13-19.
3. Nguyễn Hải Long (2010), “Về giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh đối với chính quyền quận,
huyện nơi thí điểm khơng tổ chức Hội đồng nhân dân”, Tạp chí Tổ chức Nhà nước (5), tr. 23-28.
4. Nguyễn Hải Long (2010), “Giám sát của Hội đồng nhân dân ở nơi thực hiện thí điểm khơng tổ
chức Hội đồng nhân dân”, Tạp chí nghiên cứu lập pháp (20), tr. 50-56.
5. Nguyễn Hải Long (2010), “Bàn về đối tƣợng giám sát của Hội đồng nhân dân”, Tạp chí nhà
nước và pháp luật (11), tr. 16-22 và 27.