Hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán trong tiến trình cải cách tài chính công ở việt nam

1
..

Học viện Tài chính

Nguyễn Hồng Hà

Hồn thiện cơ chế quản lý tài chính đối với
các đơn vị dự tốn trong tiến trình cải cách
tài chính cơng ở Việt Nam

Họ và tên cán bộ hướng dẫn khoa học:
1. PGS.TS. Bùi Đường Nghiêu.
2.TS. Phạm Văn Khoan.


2
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu
Cải cách tài chính vừa là yêu cầu nội tại của đổi mới tài chính cơng vừa
là địi hỏi quan trọng trong tồn bộ cơng cuộc cải cách HCNN. Việc cải cách
thể chế, cải cách bộ máy hành chính, đổi mới và nâng cao chất lượng đội ngũ
cơng chức có đạt được kết quả như mong muốn hay không phụ thuộc phần
lớn sự thành công của công cuộc cải cách tài chính cơng, trong đó có việc đổi
mới cơ chế quản lý tài chính đối với khu vực này.
Hoạt động của lĩnh vực tài chính cơng vừa cung cấp nguồn lực, vừa
thơng qua đó mà điều tiết mọi hoạt động của bộ máy HCNN và cung cấp dịch
vụ công cho xã hội. Vì vậy, vấn đề cải cách tài chính cơng rất được coi trọng
trong tồn bộ cơng cuộc cải cách hành chính cơng. Thậm chí, cải cách tài
chính cơng phải đi trước một bước trong tiến trình cải cách hành chính. Cải
cách tài chính cơng là chìa khố cho sự thành công của việc nâng cao hiệu

quả hoạt động của khu vực nhà nước, phát triển quy mô, nâng cao chất lượng
hoạt động khu vực dịch vụ cơng. Từ đó, cải thiện một bước đáng kể các tiêu
chí đo lường chất lượng cuộc sống, đo lường sự phát triển của một xã hội.
Vấn đề nổi bật trong cải cách tài chính cơng là hồn thiện cơ chế quản
lý tài chính đối với các đơn vị dự toán như thế nào để có thể góp phần tốt
nhất, hiệu quả nhất vào tiến trình thực hiện thành cơng cơng cuộc cải cách tài
chính cơng nói riêng và cải cách HCNN nói chung. Đây là một trong những
vấn đề then chốt, bảo đảm sự thành cơng của cơng cuộc cải cách hành chính
của mọi quốc gia muốn triển khai cải cách.
Thực hiện chủ trương cải cách hành chính nhà nước nói chung và cải
cách tài chính cơng nói riêng, hàng loạt cơ chế quản lý tài chính đối với các
đơn vị dự tốn đã được ban hành, từ thí điểm, đến đổi mới, áp dụng rộng rãi
cho cả đơn vị quản lý hành chính nhà nước và đơn vị sự nghiệp có nguồn thu


3
và khơng có nguồn thu khi hoạt động. Q trình cải cách, đổi mới đó ở Việt
Nam được chia thành các giai đoạn như sau:
Giai đoạn trước 1991: Trong giai đoạn này, cơ chế quản lý tài chính
đối với khu vực HCSN là cơ chế quản lý theo mơ hình quan liêu, bao cấp,
chưa có sự đổi mới.
Giai đoạn 1991 - 2000
Đây là giai đoạn dị tìm cơ chế quản lý tài chính đối với khu vực các
đơn vị dự toán nhằm giải quyết bài toán hiệu quả quản lý, tạo sự thơng thống
và bổ sung nguồn lực cho các đơn vị dự toán. Kết quả nổi bật của giai đoạn
này là sự hình thành các mơ hình thí điểm và bắt đầu có sự phân biệt khu vực
hành chính và khu vực sự nghiệp, bắt đầu hình thành khái niệm dịch vụ công.
Giai đoạn từ năm 2001 đến 2005
Trong giai đoạn này, khi các cơ chế thí điểm đã đi vào cuộc sống, xu
hướng cải cách được khẳng định. Một số cơ chế đã được chính thức hố bằng

văn bản pháp quy tạo nên cơ chế đổi mới thế hệ thứ nhất. Đó là cơ chế tài
chính áp dụng cho đơn vị sự nghiệp có thu (Nghị định số 10/2002/NĐ-CP của
Chính phủ ban hành năm 2002) và cơ chế “Thí điểm khốn biên chế và kinh
phí quản lý hành chính” (Quyết định số 192/2001/QĐ-TTg của Thủ tướng
Chính phủ ban hành năm 2001).
Trong giai đoạn này, đã hình thành khái niệm tự chủ tài chính và việc
phân cấp, trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho các cơ quan hành chính,
đơn vị sự nghiệp trong việc tổ chức cơng việc, sắp xếp lại bộ máy, sử dụng
lao động và quản lý nguồn lực tài chính của đơn vị. Đặc biệt, đã có sự phân
biệt rõ cơ chế quản lý nhà nước đối với đơn vị sự nghiệp với cơ chế quản lý
nhà nước đối với cơ quan HCNN.
Giai đoạn từ 2005 đến nay
Trong thời gian này, các cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự
tốn thế hệ thứ II đã được ra đời và đi vào cuộc sống. Một chế độ tài chính áp


4
dụng chung cho các đơn vị có thu (bao gồm cả khu vực y tế, giáo dục, đào
tạo, văn hoá,...) đã được thay thế bởi nhiều Nghị định quy định cho từng lĩnh
vực sự nghiệp cụ thể với mong muốn bao quát được hết các đặc thù hoạt động
của từng loại hình.
Cùng với đó là các cơ chế quản lý tài chính đặc thù được ban hành và
áp dụng riêng cho khu vực GD&ĐT, y tế, KH&CN và hành chính, gồm: Nghị
định số 115/2005/NĐ-CP năm 2005 về “Cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm
của tổ chức KH&CN”; Nghị định số 130/2005/NĐ-CP về “Chế độ tự chủ, tự
chịu trách nhiệm về sử dụng biên chế và kinh phí quản lý hành chính đối với
các cơ quan nhà nước” thay thế cơ chế thí điểm theo Quyết định số
192/2001/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ban hành năm 2001; Nghị định
số 43/2006/NĐ-CP năm 2006 về “Cơ chế trao quyền tự chủ, tự chịu trách
nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính đối với

đơn vị sự nghiệp công lập” thay thế cơ chế thực hiện theo Nghị định số
10/2002/NĐ-CP của Chính phủ ban hành năm 2002.
Cơ chế việc giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong giai đoạn này
đã phát huy được những kết quả nhật định nhưng chưa thực sự phát huy được
sức mạnh của toàn hệ thống. Hơn nữa, các cơ chế này đã có biểu hiện “hồn
thành sứ mạng lịch sử”, thể hiện sự “chật trội” của một hệ thống cơ chế “nửa
vời”, chưa và không muốn trao đầy đủ quyền tự chủ cho các đơn vị. Những
bức xúc về thu nhập thấp/chất lượng dịch vụ thấp/đầu vào thấp/đầu tư
thấp/phân cấp nửa vời/tự chủ hình thức... của khơng những khu vực hành
chính, không những của riêng giáo dục mà cả y tế, văn hố, thể thao, khoa
học và cơng nghệ... Những bức xúc đó ln thu hút được sự quan tâm của
tồn xã hội bởi vì nó đe doạ sự tiến bộ lâu dài của đất nước.
Thực tiễn cho thấy đã xuất hiện nhiều vấn đề bất cập phát sinh. Cái áo
cơ chế thế hệ thứ 2 dường như đã chật. Đến cuối giai đoạn này, nhất là những
năm đầu của thập niên thứ 2 của thế kỷ XXI, đã xuất hiện nhiều hội thảo khoa


5
học, nhiều đề tài, đề án đã tập trung nghiên cứu, dị tìm những cơ chế mới
hơn, thực sự đổi mới căn bản và toàn diện khu vực dịch vụ cơng. Từ đó, hình
thành một thời kỳ ủ nén để đổi mới, hoàn thiện hệ thống cơ chế hiện hành,
thai nghén cho việc ra đời hệ thống cơ chế quản lý thế hệ thứ III. Và đó khơng
chỉ là những địi hỏi của thực tiễn vì sự phát triển mà còn là những bức xúc về
mặt học thuật thúc đẩy các nghiên cứu tìm tịi đổi mới, hồn thiện cơ chế
quản lý tài chính đối với các đơn vị dự tốn. Đó cũng là một trong các lý do
thúc đẩy việc chọn và nghiên cứu đề tài luận án này.
Về mặt học thuật, nhận thức về đơn vị dự toán cũng chưa thực sự rõ nét
trong các cơ quan hành chính và đơn vị sự nghiệp. Cịn thiếu các nghiên cứu
sâu về cơ sở lý luận về đơn vị dự tốn, về vị trí, đặc điểm, tính chất, vai trị
của các đơn vị dự tốn trong nền kinh tế nói chung và trong hệ thống bộ máy

chính quyền nói riêng. Các nghiên cứu về cơ chế quản lý tài chính đối với các
đơn vị dự toán cũng chưa được một cơng trình nào đề cập tồn diện, đầy đủ
các khía cạnh của vấn đề này.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Tuy rằng thực tiễn quản lý đã đặt ra nhiều vấn đề bức xúc cần làm rõ hoặc
cần tổng kết thực tiễn, song, nhưng về mặt lý luận các nghiên cứu có thể đáp ứng
được nhu cầu này cũng không nhiều, tập trung chủ yếu vào các đề tài nghiên cứu
khoa học của Bộ Tài chính. Từ 2001 đến nay, có rất ít đề tài nghiên cứu về vấn
đề liên quan đến cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự tốn, bao gồm
những đề tài sau:
Đề tài cấp Bộ của Bộ Tài chính năm 2004 “Các giải pháp tài chính thúc
đẩy các tổ chức khoa học và công nghệ nghiên cứu triển khai chuyển sang hoạt
động theo cơ chế doanh nghiệp”, do PGS. TS. Phạm Ngọc Ánh làm chủ nhiệm
đã tập trung nghiên cứu đề xuất giải pháp chuyển các tổ chức KH&CN sang hoạt
động theo cơ chế doanh nghiệp. Tuy nhiên, các kết quả nghiên cứu của đề tài
dừng ở mức độ đề xuất tích cực thực hiện Nghị định số 115/2005/NĐ-CP; đề tài


6
cũng có đưa ra một số biện pháp tạo mơi trường thuận lợi thúc đẩy các tổ chức
KH&CN chuyển sang hoạt động theo cơ chế doanh nghiệp. Đề tài này khơng
nghiên cứu về cơ chế tài chính đối với các đơn vị dự tốn cơng lập.
Đề tài cấp Bộ của Bộ Tài chính năm 2010 “Hồn thiện cơ chế quản lý tài
chính đối với các đơn vị sự nghiệp giáo dục, đào tạo đại học và cao đẳng công
lập”, do TS. Lê Xuân Trường, Học viện Tài chính làm chủ nhiệm. Đề tài đã tập
trung phân tích những vấn đề cơ bản về mơ hình tổ chức cung cấp dịch vụ giáo
dục đại học và cao đẳng và cơ chế quản lý tài chính đối với mơ hình này; đã
phân tích nội dung cơ bản của cơ chế tự chủ tài chính áp dụng đối với các đơn vị
sự nghiệp giáo dục đại học. Tuy nhiên, đề tài còn chưa làm rõ được các vấn đề lý
luận cần thiết liên quan đến khu vực sự nghiệp công như khái niệm, đặc điểm

của khu vực này. Đề tài cũng chưa làm rõ được khái niệm cơ bản thế nào là cơ
chế tự chủ và nội hàm của cơ chế tự chủ tài chính, chưa nghiên cứu cụ thể các
vấn đề liên quan đến các nội dung giá phí dịch vụ cơng, quản lý theo kết quả đầu
ra…
Đề tài cấp Bộ của Bộ Tài chính năm 2010 “Tăng cường cơng tác quản lý
tài chính cơng ở Việt Nam trong điều kiện hiện nay”, do PGS. TS Trần Xuân
Hải, Học viện Tài chính làm chủ nhiệm. Đề tài tập trung nghiên cứu các vấn đề
liên quan đến tài chính cơng ở Việt Nam; trong đó, tập trung chủ yếu vào các
vấn đề nghiên cứu như phân cấp NSNN, quản lý thu, chi NSNN, tình hình thâm
hụt NSNN và quản lý nợ cơng. Các giải pháp đề xuất cũng tập trung vào những
vấn đề vĩ mô của NSNN, không đi sâu nghiên cứu cơ chế tài chính áp dụng đối
với các đơn vị dự tốn.
Đề tài “Cải cách thủ tục hành chính tài chính, các kết quả và định hướng
giai đoạn 2011 - 2015” và đề tài “Những vấn đề lý luận và thực tiễn hồn thiện
thể chế tài chính giai đoạn 2011 - 2020” là hai đề tài cấp Bộ của Bộ Tài chính
năm 2010 do ơng Nguyễn Trọng Nghĩa, Vụ Pháp chế - Bộ Tài chính làm chủ
nhiệm. Hai đề tài này đã nghiên cứu các vấn đề liên quan một cách vĩ mô đến cơ


7
chế quản lý tài chính đối với đơn vị dự toán, kết quả nghiên cứu của hai đề tài
này được sử dụng như tài liệu tham khảo cho việc nghiên cứu đề xuất các giải
pháp bổ sung, hỗ trợ cho việc thực hiện cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn
vị dự tốn.
Ngồi ra, trong danh mục đề tài nghiên cứu năm 2011, 2012 của Bộ Tài
chính cũng đã giao hai đề tài cấp bộ là: “Đổi mới cơ chế quản lý tài chính đối với
các cơ sở giáo dục đại học ở Việt Nam giai đoạn 2011 - 2015 và định hướng
2020”, do TS. Nguyễn Trường Giang làm chủ nhiệm và đề tài: “Đổi mới tài
chính đơn vị sự nghiệp công và dịch vụ công”, do PGS.TS Phạm Văn Đăng,
Học viện Tài chính làm chủ nhiệm. Tuy nhiên, cả hai đề tài này hiện còn đang

trong giai đoạn nghiên cứu.
Việc nhận thức đầy đủ khái niệm, nội hàm, các cơng cụ của cơ chế
quản lý tài chính nói chung và cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự
tốn nói riêng hiện đang là vấn đề bức xúc, cần được nghiên cứu, tổng kết, cả
lý luận và thực tiễn nhằm hệ thống hóa và củng cố lại các vấn đề mang tính
học thuật căn bản, giúp tạo dựng cơ sở lý luận không những cho nhận thức
đúng đắn về cơ chế quản lý tài chính mà cịn tạo nền tảng lý luận cho những
nghiên cứu đối mới, hoàn thiện cơ chế.
Nghiên cứu hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính áp dụng đối với các
đơn vị dự tốn khơng những là một nhu cầu bức xúc mà còn là một nhiệm vụ
cấp bách cần được giải quyết, cả khi xét nhu cầu thực tiễn cả trên khái cạnh
khoa học của vấn đề. Vì vậy, nghiên cứu sinh chọn đề tài nghiên cứu: Hoàn
thiện cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự tốn trong tiến trình
cải cách tài chính cơng ở Việt Nam làm luận án nghiên cứu của mình với
các mục tiêu, đối tượng, phạm vi, phương pháp nghiên cứu cũng như kết cấu
và nội dung nghiên cứu được thể hiện như các trình bày dưới đây.
3. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu của đề tài luận án
Đối tượng nghiên cứu của đề tài luận án là cơ chế quản lý tài chính.


8
Các nghiên cứu của đề tài luận án được giới hạn trong các nghiên cứu
lý luận và thực tiễn về cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán ở
Việt Nam.
Về thời gian, phạm vi nghiên cứu của đề tài luận án được xác định từ
khi thực hiện đường lối đổi mới đến nay, nhưng tập trung vào nghiên cứu,
phân tích, đánh giá hệ thống cơ chế hiện hành.
Về lĩnh vực nghiên cứu của luận án được giới hạn phạm vi trong các
nghiên cứu về cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự tốn, khơng đi
vào nghiên cứu cơ chế quản lý tài sản, cơ chế quản lý đầu tư XDCB.

Về không gian nghiên cứu, do các đơn vị dự toán bao gồm các đơn vị
dự tốn khu vực hành chính nhà nước và đơn vị dự toán khu vực dịch vụ công
cung cấp các dịch vụ giáo dục, y tế, KH&CN, văn hoá thể thao,... cho xã hội
(được gọi chung là các đơn vị sự nghiệp). Trong các đơn vị sự nghiệp, các
ĐVSN y tế và giáo dục chiếm tỷ trọng lớn nhất cả về quy mô ngân sách (trên
30% NSNN) và quy mơ người thụ hưởng dịch vụ, có ảnh hưởng nhiều đến sự
phát triển và tiến bộ xã hội, tác động nhiều đến chính sách của Nhà nước. Do
vậy, và cũng do hạn chế về thời gian của đề tài luận án nên việc nghiên cứu
cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp trong luận án này sẽ
được tập trung nghiên cứu trường hợp điển hình tại 2 khu vực: Các đơn vị sự
nghiệp y tế và các đơn vị sự nghiệp giáo dục. Các đơn vị sự nghiệp khác sẽ
được nghiên cứu ở trong một điều kiện khác.
4. Mục đích nghiên cứu
Mục đích nghiên cứu đề tài luận án là:
- Hệ thống hóa và làm rõ các vấn đề lý luận về cơ chế quản lý tài chính
đối với các đơn vị dự toán; Làm rõ nội hàm khái niệm quản lý và cơ chế quản lý
tài chính; Xác định rõ những nhân tố ảnh hưởng đến cơ chế quản lý tài chính.
- Đánh giá và làm rõ thực trạng quản lý tài chính đối với các đơn vị dự
tốn hiện nay ở nước ta.


9
- Đề xuất được những kiến nghị giải pháp cần thiết, khả thi giúp đổi
mới cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự tốn trong thời gian tới.
5. Phương pháp nghiên cứu
Về phương pháp nghiên cứu, việc triển khai nghiên cứu đề tài luận án
sử dụng các phương pháp biện chứng mác-xít làm nền tảng, kết hợp và sử
dụng các phương pháp tổng hợp, quy nạp, phân tích, coi trọng kiểm nghiệm
thực tiễn.
6. Nội dung và kết cấu chủ yếu

Các nội dung nghiên cứu chủ yếu của đề tài luận án được kết cấu như
sau. Ngoài phần mở đầu, kết luận, các phụ lục, bảng biểu và tài liệu tham
khảo, kết cấu chính của đề tài luận án được chia thành 3 chương:
Chương 1: Những vấn đề lý luận cơ bản về quản lý tài chính đối với
các đơn vị dự toán (36 trang).
Chương 2: Thực trạng cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự
tốn (66 trang).
Chương 3: Giải pháp hồn thiện cơ chế quản lý tài chính đối với đơn vị
dự tốn trong tiến trình cải cách tài chính cơng ở Việt Nam (38 trang).


10
Chương 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH
ĐỐI VỚI CÁC ĐƠN VỊ DỰ TỐN

1.1. NHẬN THỨC CƠ BẢN VỀ QUẢN LÝ VÀ CƠ CHẾ QUẢN LÝ TÀI
CHÍNH

1.1.1. Khái niệm, nội hàm quản lý
Khái niệm quản lý
Xuất phát từ những góc độ nghiên cứu khác nhau, nhiều học giả trong và
ngoài nước đã đưa ra giải thích khơng giống nhau về quản lý. Trên thực tế, khái
niệm quản lý vẫn ln được nhìn nhận theo nhiều quan niệm khá đa dạng và
đến nay, vẫn chưa có một định nghĩa thống nhất về quản lý. Có thể trình bày
khái quát các quan niệm khác nhau về quản lý và cơ chế quản lý như dưới đây.
Theo Fayel: “Quản lý là một hoạt động mà mọi tổ chức (gia đình,
doanh nghiệp, chính phủ) đều có, bao gồm 5 yếu tố tạo thành: kế hoạch, tổ
chức, chỉ đạo, điều chỉnh và kiểm sốt. Quản lý chính là thực hiện kế hoạch,
tổ chức, chỉ đạo điều chỉnh và kiểm soát”. Định nghĩa này rất đúng, song, chỉ

mô tả được các hoạt động quản lý, chưa nêu ra được bản chất quản lý là để
làm gì?.
Theo Tailor: “Làm quản lý là bạn phải biết rõ: muốn người khác làm
việc gì và hãy chú ý đến cách tốt nhất, kinh tế nhất mà họ làm”. Hard Koont
cho rằng: “Quản lý là xây dựng và duy trì một mơi trường tốt giúp con người
hoàn thành một cách hiệu quả mục tiêu đã định”. Các định nghĩa này rất
đúng, nêu được mục đích quản lý (là hiệu quả) nhưng khá trừ tượng, không đề
cập đến phương pháp, hay công cụ quản lý.
Peter F Druker: “Suy cho cùng, quản lý là thực tiễn. Bản chất của nó
khơng nằm ở nhận thức mà là ở hành động; kiểm chứng nó khơng nằm ở sự
logic mà ở thành quả; quyền uy duy nhất của nó là thành tích”.


11
Peter. F. Dalark: “Định nghĩa quản lý phải được giới hạn bởi mơi trường
bên ngồi nó. Theo đó, quản lý bao gồm quản lý doanh nghiệp, quản lý giám
đốc, quản lý công việc và nhân công”.
Những quan niệm nêu trên là hoàn toàn đúng đắn. Tuy nhiên, các quan
niệm này thiên về mô tả, liệt kê hành động, đặc điểm quản lý, chưa lột tả được
bản chất của quản lý.
Theo các nghiên cứu của đề tài luận án này, quản lý là hoạt động tổ chức
thực hiện những hoạt động có tác dụng định hướng, điều tiết, phối hợp các hoạt
động của các cá nhân và tổ chức được quản lý dưới quyền, bị quản lý. Quản lý là
tổng thể các tác động của chủ thể quản lý lên đối tượng quản lý một cách gián
tiếp và trực tiếp nhằm thu được nhưng diễn biến, thay đổi tích cực.
Quản lý cịn là thiết lập, khai thơng các quan hệ cụ thể, có thể là các quan
hệ cá nhân của các thành viên trong tổ chức, và/hoặc quan hệ của tổ chức để hoạt
động của tổ chức được trôi chảy, đạt hiệu quả cao, bền vững và phát triển. Người
Nhật khẳng định: “Biết cái gì, biết làm gì là quan trọng nhưng quan trọng hơn là
biết quan hệ”. Người Mỹ cho rằng: “Chi phí cho thiết lập, khai thơng các quan

hệ thường chiếm 25% đến 50% tồn bộ chi phí cho hoạt động”.
Có thể chỉ ra rằng, quản lý là sự kết hợp của các công cụ quản lý mà chủ
thể quản lý vận dụng, bắt buộc các đối tượng bị quản lý thực hiện trong một môi
trường nhất định với những thể chế (quy định) cụ thể nhằm điều hoà quan hệ giữa
người với người, giữa các tổ chức và bộ phận trong mơi trường đó với nhau, giảm
mâu thuẫn giữa các bên quản lý và bị quản lý, thúc đẩy tính tích cực của cá nhân
và tổ chức bị quản lý, thúc đẩy họ tăng cường hợp tác hỗ trợ lẫn nhau, để tạo ra
các giá trị lớn hơn giá trị mà nếu chỉ mỗi cá nhân, tổ chức đơn lẻ thực hiện.
Do vậy, có thể khái quát hóa như sau: Quản lý là tổng hòa các tác động
của chủ thể quản lý vào quá trình hoạt động của đối tượng bị quản lý theo
những cách thức, biện pháp nhất định, có chủ định, trong bối cảnh thời gian
và không gian xác định nhằm đạt được các mục tiêu quản lý đặt ra.


12
Nói cách khác, quản lý là “nghệ thuật khiến cơng việc được làm bởi
người khác” (Mary Parker Follett). Để hoạt động quản lý trở thành nghệ
thuật, quản lý thực hiện gồm hàng loạt những hoạt động mà chủ thể quản lý
tác động đối tượng quản lý thông qua việc sử dụng các cơng cụ, biện pháp
quản lý thích hợp nhằm điều khiển, hướng dẫn đối tượng bị quản lý vận động,
phát triển phù hợp với quy luật khách quan và nhằm đạt tới các mục tiêu đã
xác định của chủ thể quản lý.
Các yếu tố cấu thành nội hàm quản lý
Định nghĩa nêu trên cho thấy hoạt động quản lý được cấu thành bởi các yếu
tố: (i) Chủ thể quản lý; (ii) Đối tượng quản lý; (iii) Mục đích quản lý; (iv) Môi
trường và điều kiện tổ chức quản lý; (v) Cách thức sử dụng các công cụ quản lý.
Trên thực tế, hoạt động quản lý được biểu hiện cụ thể qua việc:
- Lập kế hoạch hoạt động, xác định rõ mục tiêu cần đạt, phương hướng,
phương pháp đạt mục tiêu đó;
- Tổ chức, định hướng, điều phối, cân đối, phân bổ nguồn lực để thực

hiện kế hoạch;
- Kiểm tra, kiểm sốt, đánh giá q trình tổ chức thực hiện.
Trong đó, các nguồn lực được sử dụng và để quản lý bao gồm các
nguồn nhân lực, tài chính, tài sản, cơng nghệ và các giá trị vơ hình cùng tham
gia vào quá trình quản lý.
Trong quản lý, các vấn đề về chủ thể quản lý, đối tượng quản lý, công
cụ quản lý, mục tiêu quản lý là những yếu tố trung tâm địi hỏi phải được xác
định đúng đắn.
Do đó, nội hàm của quản lý bao gồm:
Hoạch định: Xác định mục tiêu, quyết định những công việc cần làm
trong tương lai và lên các kế hoạch hành động.
Tổ chức: Sử dụng một cách tối ưu các tài nguyên được yêu cầu để thực
hiện kế hoạch.


13

Bố trí nguồn lực: Phân tích cơng việc, phân bổ ngân sách và tài sản, bố
trí nhân lực, phân cơng nhiệm vụ để thực hiện từng công việc cụ thể.
Lãnh đạo/động viên: Giúp các nhân viên khác làm việc hiệu quả hơn để
đạt được các kế hoạch (khiến các cá nhân sẵn lịng làm việc cho tổ chức).
Kiểm sốt: Giám sát, kiểm tra quá trình hoạt động theo kế hoạch (kế
hoạch có thể sẽ được thay đổi phụ thuộc vào phản hồi của quá trình kiểm tra).
1.1.2. Khái niệm, nội hàm cơ chế quản lý tài chính
Hiện nay, thuật ngữ “cơ chế” thường đi đơi với “chính sách” tạo ra thuật
ngữ kép “cơ chế, chính sách”, ví dụ, cơ chế chính sách tài chính; cơ chế chính
sách phát triển nơng nghiệp nơng thơn... Do vậy, cần có sự tiếp cận để hiểu
đúng cơ chế chính sách, cần phân biệt chính sách và cơ chế nếu chúng là hai
thuật ngữ.
“Cơ chế”, theo tiếng Pháp “mécanisme”, có nghĩa là “cách thức hoạt

động của một tập hợp các yếu tố phụ thuộc vào nhau”. Từ điển Tiếng Việt của
Viện Ngôn ngữ học giải nghĩa cơ chế là “cách thức theo đó một quá trình thực
hiện”.
Ở nước ta, thuật ngữ "cơ chế" được dùng rộng rãi trong lĩnh vực quản
lý từ khoảng cuối những năm 1970 của thế kỷ XX, khi việc nghiên cứu về
quản lý được đẩy mạnh. Theo đó, “cơ chế” được hiểu và sử dụng với nghĩa là
những qui định về quản lý. Tuy nhiên, cách hiểu đơn giản này dẫn tới việc
hiểu tách rời cơ chế với con người. Trên thực tế và cùng với quá trình phát
triển của thuật ngữ “cơ chế” thì “cơ chế” thường đi liền với chính sách, là
tổng hịa các quan hệ chính sách, và “cơ chế” được dùng với hàm ý chỉ hiện
tượng ở trạng thái động chứ không phải ở trạng thái tĩnh.
Cơ chế quản lý là tổng thể các quy định quản lý (hiến định, luật định
hoặc các quy định quản lý dưới luật, thậm chí phi luật định), thành văn hoặc bất
thành văn, được thừa nhận và chấp hành bởi các chủ thể quản lý và các đối
tượng bị quản lý trong một môi trường quản lý nhất định.


14
Theo đó, các văn bản pháp quy quy định nội dung, cách thức quản lý
(luật, nghị định, thông tư...) là những hình thức thể hiện, là biện pháp, là cơng cụ
quản lý cụ thể trong từng cơ chế quản lý. Tổng hòa các quan hệ và sự tác động
qua lại giữa các quy tắc, quy định, công cụ, biện pháp quản lý cụ thể đó sẽ tạo ra
cơ chế quản lý. Do vậy, có thể hiểu một cách ngắn gọn cơ chế quản lý là tổng
hòa các quan hệ ràng buộc lẫn nhau trong một hệ thống các quy định, biện pháp,
cơng cụ quản lý được pháp quy hóa hình thành nên các quy tắc quản lý đối với
một thể chế hoặc một ngành, một lĩnh vực nhất định.
Cơ chế quản lý kinh tế là toàn bộ hệ thống quy phạm pháp quy do Nhà
nước quy định về quản lý và điều hành nền kinh tế.
Cơ chế quản lý tài chính là tổng hịa các quy tắc, phương pháp, cơng cụ
quản lý tài chính được quy định trong một hệ thống các văn bản pháp quy do cơ

quan quản lý nhà nước có thẩm quyền ban hành quy định về chế độ quản lý,
cách thức điều hành, cách thức vận hành hệ thống tài chính quốc gia, hoặc một
ngành, một cấp, của một hoặc một số đối tượng cụ thể.
Theo đó, có thể có các cơ chế quản lý tài chính quốc gia, cơ chế quản lý
tài chính ngành, cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự tốn, cơ chế
quản lý tài chính đối với các trường đại học công lập, cơ chế quản lý tài chính
đối với các bệnh viện, trường học…
Các cơ chế quản lý khác nhau có những đặc điểm khác nhau. Có các cơ chế
quản lý chặt chẽ, có cơ chế quản lý lỏng lẻo; có cơ chế thắt chặt, có cơ chế nới
lỏng; có cơ chế quản lý áp đặt tồn diện, tuân thủ tuyệt đối mệnh lệnh và quy định
quản lý của cấp trên (từ chủ thể quản lý); có cơ chế quản lý coi trọng kết quả, tạo
môi trường quản lý thơng thống, trao quyền tự chủ cho các đơn vị dự tốn, kích
thích và khuyến khích tính chủ động sáng tạo của các đối tượng bị quản lý.
Chính sách là một tập hợp các quyết định và hành động của Nhà nước
nhằm giải quyết một hay một số vấn đề thuộc phạm vi thẩm quyền, chức
năng, nhiệm vụ của Nhà nước.


15
Khởi đầu của chính sách là việc hoạch định và ban hành các văn bản
pháp quy (chỉ thị, quyết định, thông tư, nghị định, pháp lệnh, luật,.. gọi chung
là các văn bản pháp quy); tiếp theo là các hoạt động triển khai thực thi các
văn bản pháp quy đó; kết thúc là hoạt động giám sát, kiểm tra, đánh giá việc
thực thi các chính sách đó.
Tất cả các văn bản pháp quy và các hoạt động của Nhà nước nhằm thực
hiện các văn bản pháp quy đều có liên quan lẫn nhau, kể cả các quyết định
không hành động, đều do các cơ quan quản lý nhà nước ban hành và tổ chức
triển khai thực hiện. Trên thực tế, chính sách là các hoạt động ban hành các
văn bản pháp quy, các hoạt động tổ chức thực hiện và các hoạt động giám sát,
kiểm tra, đánh giá kết quả thực hiện chúng do Chính phủ và các cơ quan của

Chính phủ tiến hành.
Nói một cách khái qt, chính sách là một q trình hành động có mục
đích mà Nhà nước hoạch định và theo đuổi một cách kiên định trong việc giải
quyết các vấn đề kinh tế, tài chính, xã hội... thuộc thẩm quyền, chức năng của
Nhà nước gắn liền với việc lựa chọn các mục tiêu và các giải pháp để đạt các
mục tiêu đó.
Xét ở tầm vĩ mơ, chính sách được xác định như là đường lối hành động
(bao gồm các mục tiêu, phương pháp thực hiện nhằm đạt tới các mục tiêu đó)
mà Chính phủ lựa chọn để vận hành hoặc để theo đuổi đối với một, một số hoặc
tất cả các lĩnh vực của nền kinh tế. Theo đó, có chính sách xóa đói giảm nghèo,
chính sách cơng nghiệp, chính sách nơng nghiệp, chính sách phát triển nơng
thơn, chính sách phát triển miền núi, chính sách tài chính, chính sách tiền tệ...
Như vậy, chính sách (vĩ mô) là tổng thể các quan điểm, tư tưởng, các
mục tiêu, giải pháp, phương pháp và công cụ mà Nhà nước sử dụng để tác
động lên các chủ thể của nền kinh tế nhằm giải quyết các vấn đề của nền kinh
tế đặt ra, tiến tới thực hiện được những mục tiêu đã xác định.


16
Chính sách tài chính là tổng hồ các quan điểm, tư tưởng, các mục
tiêu, giải pháp và công cụ tài chính mà Nhà nước sử dụng để tác động lên các
chủ thể của nền kinh tế nhằm giải quyết các vấn đề huy động, phân phối, sử
dụng và giám đốc tài chính nhằm thực hiện các mục tiêu kinh tế, xã hội và tài
chính đã xác định.
Trong điều hành thực tiễn, các quan điểm, tư tưởng, mục tiêu, giải
pháp, công cụ tài chính được quy định chuẩn hóa bằng các văn bản pháp quy
do các cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền ban hành để tác động vào các
hoạt động huy động, tạo lập, phân phối, phân bổ, sử dụng các quỹ tài chính,
giải quyết mối quan hệ phân phối tài chính và thực hiện giám đốc tài chính
trong từng thời kỳ, đối với từng lĩnh vực nhằm đạt được các mục tiêu xác

định của từng giai đoạn, từng lĩnh vực.
1.1.3. Đặc điểm quản lý tài chính
Đặc điểm quản lý được miêu tả và nhận dạng thông qua việc xem xét, đánh
giá mức độ tương tác giữa chủ thể quản lý và các đối tượng bị quản lý trong mơi
trường quản lý xác định. Thơng thường, có quản lý chặt chẽ, hành chính, mệnh
lệnh, quản lý theo kiểu “cầm tay, chỉ việc”... và cũng có quản lý linh hoạt hơn,
theo các cơ chế khuyến khích như khuyến khích kinh tế, khen thưởng theo kết
quả, trao quyền tự chủ cho đơn vị dự toán thuộc đối tượng quản lý.
Trong quản lý tài chính đối với các đơn vị dự tốn, đối tượng của quản
lý tài chính đối với các đơn vị dự toán là các hoạt động thu, chi bằng tiền của
các đơn vị dự toán bị quản lý, các hoạt động tạo lập và sử dụng các nguồn tài
chính, ngân sách, kinh phí, các quỹ tài chính diễn ra tại các đơn vị dự toán
thuộc đối tượng quản lý. Các hoạt động này diễn ra thường xuyên liên tục
theo những khn khổ chính sách định sẵn (luật hiện hành), theo những quy
trình, trình tự xác định, tùy theo từng nguồn tài chính, có sự khác biệt nhất
định giữa các mơ hình tổ chức hoạt động của các đơn vị dự tốn, như cơ quan
hành chính, đơn vị sự nghiệp, doanh nghiệp trực thuộc.


17
Trong hoạt động tài chính tại các đơn vị dự tốn, cần phân biệt quản lý
vĩ mơ và quản lý vi mơ. Quản lý vĩ mơ đối với tài chính của các đơn vị dự
toán là hoạt động quản lý nhà nước nói chung có ảnh hưởng đến hoạt động
tạo lập quỹ, hình thành nguồn tài chính cũng như hoạt động sử dụng nguồn tài
chính tại các đơn vị dự toán. Điều này thể hiện ở các hoạt động ban hành
chính sách, chế độ, định hướng chiến lược, xây dựng mục tiêu, điều chỉnh giải
pháp, tổ chức thực hiện, giám sát tuân thủ... Các hoạt động này thường được
thực hiện ở các cơ quan nhà nước trung ương (Quốc hội, Chính phủ, Bộ Tài
chính, Bộ KH&ĐT...) và cơ quan nhà nước địa phương (HĐND, UBND, các
Sở Tài chính, Sở KH&ĐT...).

Trong quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán, các hoạt động quản
lý thu, chi, quản lý các nguồn tài chính cụ thể tại các cơ quan hành chính, sự
nghiệp là quản lý vi mơ. Các văn bản, cơ chế, chế độ, định mức chi tiêu, các
chế độ tài chính cụ thể do Nhà nước và/hoặc các cơ quan quản lý nhà nước
cấp trên quy định nhằm quản lý các đơn vị cấp dưới và tạo dựng khuôn khổ
pháp lý cho các đơn vị cấp dưới thực hiện nhằm đạt được các mục tiêu quản
lý chug của cả hệ thống. Việc đề ra các quy định, cơ chế quản lý (quản lý vi
mô) phải phù hợp với môi trường quản lý chung, với các thể chế, cơ chế
chung do Nhà nước quy định (quản lý vĩ mô).
1.2. ĐƠN VỊ DỰ TOÁN VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA ĐƠN VỊ DỰ TOÁN

1.2.1. Khái niệm, đặc điểm, phân loại đơn vị dự tốn

Khái niệm
Các nghiên cứu kinh nghiệm nước ngồi cho thấy ở nước ngồi khơng
tồn tại khái niệm “đơn vị dự tốn”.
Thay vì gộp tất cả các đơn vị vào một nhóm và gọi là đơn vị dự tốn
như ở nước ta, các nước khơng có thuật ngữ đơn vị dự tốn. Tuy nhiên, khơng
có thuật ngữ “đơn vị dự tốn” khơng có nghĩa là ở nước ngồi khơng có đơn
vị dự tốn, mà chỉ đơn giản là nước ngồi khơng sử dụng từ “đơn vị dự toán”


18
mà thôi. Các nước sử dụng trực tiếp các thuật ngữ cụ thể để chỉ rõ “đơn vị dự
toán” là đơn vị nào, từ đó, đưa ra các chính sách, cơ chế quản lý thích hợp.
Ở Việt Nam, khái niệm đơn vị dự tốn được hình thành từ thời bao cấp
xuất phát từ cách hiểu dự toán là dự trù, tính tốn các khoản mục ngân sách cần
có để đáp ứng nhu cầu hoạt động trong một năm. Dự toán chính là kế hoạch
ngân sách. Những đơn vị nào được ngân sách cấp tiền thì phải thực hiện các
trình tự lập dự toán, chấp hành dự toán, quyết toán ngân sách được cấp theo

đúng quy định của Nhà nước. Đơn vị nào được ngân sách cấp kinh phí hoạt
động thì phải làm ngân sách theo trình tự này (trình tự dự tốn). Các doanh
nghiệp nhà nước, tuy có thể được ngân sách cấp tiền theo các hình thức khác
nhau nhưng khơng phải làm dự tốn theo trình tự này thì khơng gọi là đơn vị
dự tốn. Đơn vị dự tốn là cách nói vắn tắt của những người làm chuyên mơn
về lập, duyệt và cấp kinh phí hàm ý về các đơn vị được NSNN cấp kinh phí
hoạt động và phải làm kế hoạch ngân sách theo trình tự dự tốn. Hàng năm, các
đơn vị đó được cấp một khoản kinh phí nhất định để hoạt động.
Trên thực tế, đơn vị dự tốn là các cơ quan hành chính nhà nước và các
đơn vị sự nghiệp cung cấp dịch vụ công thực hiện các nhiệm vụ được Nhà
nước giao và được hưởng kinh phí NSNN cấp để thực hiện các nhiệm vụ Nhà
nước giao phó. Nói cách khác, đơn vị dự tốn và các đơn vị có thụ hưởng
NSNN. Đã có thụ hưởng NSNN thì hàng năm phải lập, duyệt, phân bổ dự
toán NSNN và được điều chỉnh theo cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn
vị dự toán do Nhà nước quy định.
Phân biệt đơn vị dự toán với đơn vị ngân sách
Cần phân biệt đơn vị dự toán với đơn vị ngân sách.
Mặc dù cùng liên quan đến NSNN nhưng đơn vị dự toán và đơn vị
ngân sách là hai khái niệm, hai phạm trù khác nhau. Đơn vị dự toán là đơn vị
thụ hưởng NSNN, được NSNN cấp kinh phí để hoạt động. Kinh phí hoạt


19
động của đơn vị dự toán do NSNN cấp theo trình tự dự tốn và được quản lý
theo cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự tốn.
Đơn vị ngân sách lại là các mắt xích trong hệ thống quản lý NSNN. Đó
là những đơn vị bộ phận hoàn chỉnh trong hệ thống các cơ quan quản lý nhà
nước về NSNN. Ở Việt Nam, đơn vị ngân sách bao gồm Ngân sách trung ương
và Ngân sách địa phương. Trong đó, Ngân sách địa phương lại bao gồm Ngân
sách tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Ngân sách huyện và tương đương;

Ngân sách xã, phường, thị trấn và tương đương. Trong hệ thống đó, đơn vị
ngân sách là các bộ phận cấu thành hệ thống quản lý NSNN, là các cơ quan
quản lý nhà nước về ngân sách, chịu trách nhiệm quản lý và cấp phát ngân sách
cho các đơn vị được thụ hưởng ngân sách theo trình tự quản lý NSNN.
Nói cách khác, đơn vị ngân sách là đơn vị cấp phát ngân sách, trong khi
đó, đơn vị dự toán là đơn vị thụ hưởng ngân sách, đơn vị được cấp phát kinh
phí từ NSNN. Trong thực tiễn quản lý, các đơn vị dự toán chia thành đơn vị dự
toán cấp I, đơn vị dự toán cấp II, đơn vị dự toán cấp III, đơn vị dự toán cơ sở.
Đặc điểm đơn vị dự toán
Các đơn vị dự tốn có những đặc điểm như sau:
Đơn vị dự toán là các đơn vị thuộc hệ thống bộ máy quản lý nhà nước,
bao gồm hệ thống hành pháp, lập pháp và tư pháp.
Tùy từng quốc gia, các đơn thuộc hệ thống bộ máy chính trị, xã hội, đồn
thể, quần chúng có thể thuộc hoặc khơng thuộc hệ thống các đơn vị dự toán.
Đơn vị dự toán là các đơn vị có chức năng cung cấp các dịch vụ hành
chính hoặc dịch vụ công cho xã hội và được Nhà nước giao nhiệm vụ cung
cấp dịch vụ công cho xã hội.
Đơn vị dự tốn được Nhà nước cấp kinh phí từ NSNN (để thực hiện các
nhiệm vụ được Nhà nước giao). Kinh phí Nhà nước cấp có thể đủ hoặc khơng
đủ, nhưng có được Nhà nước cấp kinh phí. Nói cách khác, đơn vị dự tốn được
hưởng kinh phí do NSNN cấp, có thể được cấp tồn phần hoặc từng phần.


20
Do được Nhà nước cấp kinh phí thực hiện nhiệm vụ Nhà nước giao nên
Nhà nước và các cơ quan đại diện của Nhà nước ban hành các cơ chế quản lý
để quản lý các đơn vị này, trong đó, có cơ chế quản lý tài chính.
Cơ chế quản lý đối với các đơn vị dự toán, bao gồm cơ chế quản lý về tổ
chức, bộ máy, nhân sự, tuyển dụng, bổ nhiệm, miễn nhiệm, tiền lương, đào tạo,
bồi dưỡng, cơ chế quản lý tài chính, ngân sách, cơ chế quản lý tài sản... Các cơ

chế quản lý này đều do cấp trên và cơ quan quản lý nhà nước ban hành. Tùy
theo phân cấp, các đơn vị dự toán phải tuân theo các cơ chế quản lý này.
Dưới góc độ quản lý tài chính, các đơn vị dự tốn thường xuyên phải
triển khai các công việc như sau:
- Tổ chức lập dự toán thu, chi ngân sách thuộc phạm vi quản lý.
- Nếu là đơn vị dự toán cấp trên (cấp II, cấp I), thực hiện phân bổ dự
toán ngân sách cho các đơn vị dự toán cấp dưới và điều chỉnh phân
bổ dự toán theo thẩm quyền.
- Tổ chức thực hiện dự toán thu, chi ngân sách được giao.
- Hướng dẫn, giám sát, kiểm tra việc thực hiện dự toán thu, chi ngân
sách đối với các đơn vị dự toán cấp dưới.
- Tổ chức tốt các yêu cầu quy định về cơng tác kế tốn, thống kê.
- Tổ chức quyết toán ngân sách.
- Đơn vị dự toán cấp trên duyệt quyết toán đối với các đơn vị dự toán
cấp dưới.
Các đơn vị dự toán hoạt động trong lĩnh vực cung cấp dịch vụ công cho
xã hội, thường chủ động hơn trong sử dụng nguồn thu sự nghiệp để phát triển
và nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của đơn vị.
Phân loại
Có 2 cách phân loại chủ yếu: (i) Phân loại đơn vị dự tốn theo loại hình
tổ chức và theo nhiệm vụ mà các đơn vị thực hiện; (ii) phân loại theo cấp độ
quản lý (theo phân cấp quản lý).


21
Phân loại theo loại hình tổ chức hoạt động, có các cơ quan hành chính
và các đơn vị sự nghiệp. Nói cách khác, các đơn vị dự tốn nói chung, theo
cách phân loại này, được chia thành 2 khối:
Khối các cơ quan hành chính nhà nước, bao gồm các đơn vị thuộc bộ
máy quản lý hành chính nhà nước, là các cơ quan, đơn vị thuộc các Bộ, các

địa phương thực hiện chức năng, nhiệm vụ quản lý hành chính nhà nước, như
các Bộ, các Sở...
Khối các đơn vị sự nghiệp công, là các đơn vị cung cấp các dịch vụ
công của Nhà nước cho Nhà nước và cho xã hội, như các trường học thuộc
các bậc học, các bệnh viện, các đơn vị “sự nghiệp kinh tế” tự chủ thuộc bộ, sở
giao thơng, y tế, mơi trường...
Nhà nước, ngồi việc thực hiện chức năng cơ bản là quản lý hành chính
(thơng qua các cơ quan hành chính nhà nước) cịn có chức năng cung ứng
dịch vụ cơng cho xã hội (các đơn vị sự nghiệp công). Cung ứng dịch vụ công
là một chức năng quan trọng của mọi Nhà nước bởi Nhà nước thu thuế của
dân, việc sử dụng tiền thuế đó có phần dành cho sản xuất và cung ứng dịch vụ
công cho xã hội với tinh thần sử dụng tốt nhất, có hiệu quả nhất tiền thuế do
dân đóng góp và đáp ứng ngày càng tốt hơn nhu cầu của công dân.
Những đặc điểm nổi bật liên quan đến dịch vụ cơng như sau:
- Đó là một loại hình dịch vụ (để phân biệt với “hàng hố”, trong kinh
tế học sử dụng thuật ngữ “hàng hóa cơng cộng”);
- Được sản xuất ra vì lợi ích chung của xã hội (y tế, giáo dục...);
- Được Nhà nước hỗ trợ tồn bộ hoặc một phần kinh phí từ NSNN
và ban hành các chính sách khuyến khích, cơ chế quản lý thông qua
các văn bản pháp quy quy định các chế độ tương ứng (miễn, giảm
thuế, được cấp đất...);
- Được cung cấp bởi tất cả các tổ chức thuộc các thành phần kinh tế
không phân biệt khu vực nhà nước hay tư nhân.


22
Việc cung ứng dịch vụ công được tiến hành theo các cách:
- Nhà nước trực tiếp cung ứng thông qua các cơ quan, tổ chức thuộc
nhà nước, là các dịch vụ công độc quyền nhà nước, thường là các
dịch vụ thuộc nhóm hàng hóa cơng cộng thuần túy (an ninh, quốc

phịng...).
- Phối hợp “cơng”, “tư” cùng cung ứng, thường là các dịch vụ cơng
thuộc nhóm hàng hóa cơng cộng khơng thuần túy, như giáo dục,
khám chữa bệnh...
- Hoàn toàn do khu vực tư nhân tổ chức sản xuất và cung ứng.
Phân loại theo cách thức phân cấp quản lý, có các đơn vị dự toán cấp I,
đơn vị dự toán cấp II, đơn vị dự toán cấp III hay đơn vị dự toán cấp cơ sở.
Đơn vị dự toán cấp I là đơn vị trực tiếp nhận dự toán ngân sách hàng
năm cơ quan ngân sách có thẩm quyền giao (Ví dụ, Thủ tướng Chính phủ
giao dự tốn ngân sách cho các Bộ; UBND các địa phương giao dự toán ngân
sách địa phương các cấp tương ứng cho đơn vị dự toán cấp I).
Đơn vị dự toán cấp I là đơn vị dự toán trực thuộc trực tiếp với cấp quản lý
nhà nước có thẩm quyển về ngân sách. Đơn vị dự toán cấp I là các đơn vị “đầu
mối” trực thuộc trực tiếp từng cấp ngân sách. Điều này có nghĩa là có đơn vị dự
tốn cấp I của trung ương (các Bộ sử dụng ngân sách), có đơn vị dự toán cấp I của
tỉnh (các Sở sử dụng ngân sách). Đơn vị dự tốn cấp I khơng trực tiếp tiêu dùng,
sử dụng ngân sách. Đơn vị dự toán cấp I là đầu mối quản lý ngân sách của các cấp
ngân sách đối với các bộ, ngành đó. Bên dưới đơn vị dự toán cấp I là đơn vị dự
toán cấp II. Trực thuộc trực tiếp đơn vị dự toán cấp I là các đơn vị dự toán cấp II.
Đơn vị dự toán cấp I thực hiện việc phân bổ, giao dự toán ngân sách
cho đơn vị cấp dưới trực thuộc và chịu trách nhiệm trước Nhà nước về việc tổ
chức, thực hiện cơng tác kế tốn và quyết tốn ngân sách của đơn vị mình và
cơng tác kế toán và quyết toán ngân sách của các đơn vị dự toán cấp dưới trực
thuộc theo quy định.


23
Đơn vị dự toán cấp II là đơn vị cấp dưới đơn vị dự toán cấp I, được đơn
vị dự toán cấp I giao dự toán. Đơn vị dự toán cấp II tiến hành phân bổ dự toán
được giao cho đơn vị dự toán cấp III nếu được ủy quyền của đơn vị dự toán

cấp I. Đơn vị dự toán cấp II chịu trách nhiệm tổ chức thực hiện công tác kế
toán và quyết toán ngân sách của đơn vị mình và cơng tác kế tốn và quyết
tốn của các đơn vị dự toán cấp dưới theo quy định.
Đơn vị dự toán cấp II là các đơn vị quản lý trung gian, là các “đầu mối”
quản lý của đơn vị dự tốn cấp I, có quan hệ quản lý trực tiếp với đơn vị dự
tốn cấp I và khơng có quan hệ quản lý trực tiếp với đơn vị ngân sách, không
được quan hệ công việc trực tiếp với các cấp ngân sách. Đơn vị dự tốn cấp II
khơng trực tiếp tiêu dùng, sử dụng ngân sách mà chỉ thực hiện chức năng
trung gian lập dự toán ngân sách, quản lý và phân bổ ngân sách. Đơn vị dự
toán cấp II được hình thành là do trong thực tiễn, có nhiều lạo hình đơn vị
được tổ chức thêm các tầng nấc quản lý trung gian để tạo đầu mối chuyên
ngành và để giảm tải cho cấp trên, giảm bớt sự quản lý quá sâu của cấp trên.
Có thể chỉ ra các mơ hình Cục, Tổng cục... trực thuộc các Bộ là các đơn vị
trung gian có chức năng, nhiệm vụ quản lý chuyên ngành. Song song với các
đơn vị quản lý chuyên ngành này là các đơn vị dự toán cấp II. Trực thuộc các
đơn vị dự toán cấp II là đơn vị dự toán cấp III.
Đơn vị dự toán cấp II là đơn vị quản lý trung gian, phân bổ dự toán
nhận được từ đơn vị dự toán cấp I và phân bổ, giao dự toán cho các đơn vị dự
toán cấp III trực thuộc thuộc diện quản lý.
Nếu bên dưới đơn vị dự tốn cấp II khơng có đơn vị trực thuộc nào thì
đơn vị dự tốn đó chính là đơn vị dự tốn cơ sở, trực tiếp tiếp nhận và sử
dụng ngân sách.
Đơn vị dự toán cấp III (đơn vị dự toán cơ sở) là đơn vị trực tiếp sử dụng
ngân sách, được đơn vị dự toán cấp I hoặc cấp II giao dự toán ngân sách, có


24
trách nhiệm tổ chức, thực hiện cơng tác kế tốn và quyết tốn ngân sách của đơn
vị mình và đơn vị sử dụng ngân sách trực thuộc (nếu có) theo quy định.
Đơn vị dự toán cấp III và/hoặc đơn vị dự toán cấp cơ sở là các đơn vị

trực tiếp chi tiêu, tiêu dùng, sử dụng kinh phí được ngân sách cấp. Đơn vị dự
toán cơ sở là đơn vị dự tốn của các đơn vị mà khi hình thành và trong quá
trình hoạt động các đơn vị này được cấp trên có thẩm quyền trao quyền có
con dấu và tài khoản riêng. Đơn vị dự toán cấp cơ sở khơng có đơn vị trực
thuộc bên dưới; tại đây, tiền của ngân sách được trực tiếp tiêu dùng, sử dụng.
Và đương nhiên, dự trù kinh phí, dự tốn, quyết tốn ngân sách cũng được bắt
nguồn hình thành từ các đơn vị dự toán cấp cơ sở này.
Cần chú ý rằng, tại (trong) các đơn vị quản lý (cấp I, cấp II) đều có các
đơn vị dự tốn cơ sở. Các đơn vị dự toán cấp cơ sở này trực thuộc trực tiếp
đơn vị dự tốn cấp trên, khơng qua trung gian quản lý.
Riêng trường hợp Việt Nam, ngoài việc nhận thức về các đơn vị dự
toán cấp I, cấp II, cấp III như trên, do hoàn cảnh đặc thù của công cuộc đổi
mới từ cơ chế kinh tế kế hoạch hóa tập trung sang cơ chế kinh tế thị trường
định hướng XHCN, Chính phủ Việt Nam phân chia các đơn vị cung ứng dịch
vụ công (đơn vị sự nghiệp) thành 3 nhóm theo duy nhất 1 tiêu chí là mức độ
nguồn thu do hoạt động cung ứng dịch vụ công mà đơn vị cung ứng cho xã
hội mang lại. Theo đó, các đơn vị cung ứng dịch vụ cơng ở Việt Nam được
chia thành 3 nhóm: Các đơn vị tự đảm bảo hồn tồn chi phí hoạt động
thường xun bằng nguồn thu do cung ứng dịch vụ công mang lại; các đơn vị
đảm bảo một phần và các đơn vị khơng đảm bảo được chi phí hoạt động
thường xun bằng nguồn thu do cung ứng dịch vụ công mang lại.
Trên thực tế, hồn tồn có thể phân chia các đơn vị dự tốn thơng qua
mức độ tự chủ tài chính. Đối với các đơn vị dự toán thuộc loại đơn vị sự
nghiệp dịch vụ công, việc phân loại theo mức độ tự chủ tài chính đã và đang
được áp dụng khá phổ biến cho dù đây là một cách phân loại mang tính chất


25
thực dụng trong quản lý, nhằm giúp các cơ quan quản lý có được một cách
thức phân chia các đơn vị dự toán để dễ quản lý. Tuy cách phân loại này chưa

có đủ cơ sở khoa học để ban hành tiêu chí xác định mức độ tự chủ nhưng
cũng đang được Việt Nam áp dụng trong quản lý tài chính đối với các đơn vị
dự tốn khối sự nghiệp công.
Mức độ tự chủ được xác định theo tỷ lệ phần trăm giữa các nguồn tài
chính mà đơn vị có thể tự chủ được chia cho tổng nhu cầu tài chính cho các
hoạt động thường xuyên của đơn vị. Từ đó, xác định được mức độ % tự chủ
tài chính mà thực chất là kinh phí hoạt động thường xuyên. Cơng thức:
Mức độ tự
chủ tài chính

=

Tổng nguồn thu sự nghiệp (tự chủ)
x 100%
Tổng nhu cầu chi cho hoạt động thường xuyên

Căn cứ vào mức độ phần trăm (%) tự chủ tài chính mà chia các đơn vị
thành các nhóm như sau (vì mục đích quản lý tài chính):
Nhóm các đơn vị tự bảo đảm chi phí hoạt động: là những đơn vị có mức
tự bảo đảm chi phí hoạt động thường xuyên bằng hoặc lớn hơn 100%. Các đơn
vị này tự bảo đảm chi phí hoạt động từ nguồn thu sự nghiệp và/hoặc các đơn đặt
hàng từ phía Nhà nước.
Nhóm các đơn vị tự bảo đảm một phần chi phí hoạt động: là đơn vị có
mức tự bảo đảm chi phí hoạt động thường xuyên từ trên 10% đến dưới 100%.
Nhóm các đơn vị được NSNN bảo đảm tồn bộ chi phí hoạt động: là
những đơn vị có mức tự bảo đảm chi phí hoạt động thường xuyên từ 10% trở
xuống, đây là những đơn vị khơng có nguồn thu hoặc nguồn thu rất khó khăn.
1.2.2. Nguồn và sử dụng nguồn tài chính tại các đơn vị dự tốn
Trong q trình hoạt động, các nguồn tài chính sẽ được hình thành, được
phân bổ và sử dụng tại các đơn vị dự toán.

Để đảm bảo cho các đơn vị dự toán tồn tại và phát triển, một mặt, các đơn
vị dự tốn được NSNN cấp kinh phí để hoạt động, mặt khác, tại các đơn vị dự