Quản trị công mới lý luận và khả năng áp dụng tại việt nam

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

TRẦN ĐĂNG NGỌC SƠN

QUẢN TRỊ CÔNG MỚI:
LÝ LUẬN VÀ KHẢ NĂNG ÁP DỤNG TẠI VIỆT NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Hà Nội – 2021


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

TRẦN ĐĂNG NGỌC SƠN

QUẢN TRỊ CÔNG MỚI:
LÝ LUẬN VÀ KHẢ NĂNG ÁP DỤNG TẠI VIỆT NAM

Chuyên ngành: Quản trị nhà nước và Phòng chống tham nhũng
Mã số: 8380101.09

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Cán bộ hướng dẫn khoa học: GS.TS. Phạm Hồng Thái

Hà Nội – 2021

LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tơi. Các kết
quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các
số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung
thực. Tơi đã hồn thành tất cả các mơn học và đã thanh tốn tất cả nghĩa vụ tài
chính theo quy định của Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội.
Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tơi có thể bảo
vệ Luận văn.
Tôi xin chân thành cảm ơn!
NGƢỜI CAM ĐOAN

Trần Đăng Ngọc Sơn

i


MỤC LỤC
Trang phụ bìa
LỜI CAM ĐOAN ...................................................................................................... i
DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT.................................................................................. iv
DANH MỤC BẢNG ..................................................................................................v
MỞ ĐẦU ....................................................................................................................1
CHƢƠNG 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ QUẢN TRỊ
CÔNG MỚI ............................................................................................. 10
1.1. Khái niệm, bản chất, mối quan hệ của Quản trị công mới ..............................100
1.1.1. Khái niệm ......................................................................................................100
1.1.2. Bản chất, mối quan hệ giữa Quản trị cơng mới và Hành chính cơng .............15
1.2. Bối cảnh hình thành lý thuyết “Quản trị công mới” ..........................................21
1.2.1. Xu thể chuyển dịch của quản trị nhà nước do tác động của tồn cầu hóa. .....21
1.2.2. Xu thể chuyển dịch từ mơ hình cai trị sang quản trị nhà nước. ......................23

1.2.3. Bối cảnh xã hội của một số quốc gia Phương Tây:.........................................25
1.2.4. Sự chuyển dịch của mơ hình nhà nước quan liêu ...........................................28
1.2.5. Sự chuyển dịch từ mơ hình nhà nước phúc lợi sang nhà nước điều tiết .........31
1.3. Mơ hình, đặc điểm, ngun tắc, cơng cụ ...........................................................34
1.3.1. Mơ hình: ..........................................................................................................34
1.3.2. Đặc điểm: ........................................................................................................36
1.3.3. Ngun tắc của Quản trị công mới .................................................................41
1.4. Những mặt hạn chế của lý thuyết Quản trị công mới ........................................44
Tiểu kết chƣơng 1 ....................................................................................................47
CHƢƠNG 2. KINH NGHIỆM ÁP DỤNG “QUẢN TRỊ CÔNG MỚI” TẠI
MỘT SỐ QUỐC GIA TRÊN THẾ GIỚI .............................................................48
2.1. Thực trạng áp dụng Quản trị công mới tại Hoa Kỳ ...........................................49
2.1.1. Những cải cách dưới thời chính quyền Clinton ..............................................51
2.1.2. Những cải cách dưới thời tổng thống George W. Bush ..................................54
2.2. Thực trạng áp dụng Quản trị công mới tại New Zealand ..................................58
ii


2.3. Thực trạng áp dụng Quản trị công mới tại Singapore ........................................63
2.4. Thực trạng áp dụng Quản trị công mới tại Bangladesh .....................................69
2.5. Đánh giá, nhận xét về việc áp dụng Quản trị công mới tại một số quốc gia .....72
Tiểu kết chƣơng 2 ....................................................................................................80
CHƢƠNG 3. KHẢ NĂNG VẬN DỤNG LÝ THUYẾT QUẢN TRỊ CÔNG
MỚI TẠI VIỆT NAM .............................................................................................81
3.1. Các đặc trưng của nền hành chính Việt Nam.....................................................81
3.2. Thực trạng cải cách hành chính của Việt Nam trong giai đoạn gần đây ...........87
3.2.1. Cải cách về thể chế ..........................................................................................87
3.2.2. Cải cách thủ tục hành chính ............................................................................90
3.2.3. Cải cách tổ chức bộ máy nhà nước .................................................................93
3.2.4. Cải cách tài chính cơng ...................................................................................95

3.2.5. Cải cách nền công vụ ......................................................................................97
3.2.6. Niềm tin của người dân ....................................................................................99
4. Những giải pháp vận dụng lý thuyết Quản trị công mới tại Việt Nam………...105
Tiểu kết chƣơng 3 ..................................................................................................113
KẾT LUẬN ............................................................................................................114
TÀI LIỆU THAM KHẢO ....................................................................................116

iii


DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

EU

Liên minh Châu Âu

WTO

Tổ chức Thương mại Thế giới

WHO

World Health Organization (Tổ chức Y tế Thế Giới)

UNDP

OECD

United Nations Development Progamme (Chương trình phát triển Liên
Hợp Quốc)

Organization for Economic Cooperation (Tổ chức Hợp tác và Phát
triển kinh tế)

WB

World Bank (Ngân hàng Thế giới)

NPM

New Public Management

NPG

New Public Governance

NPR

National Performance Review (Sáng kiến đánh giá hiệu suất quốc gia)

PMC

President‟s Management Council (Hội đồng quản lý của Tổng thống)

PART

Program Assessment Rating Tool (Cơng cụ phân loại, đánh giá
chương trình)

SES

Senior Executive Service (Dịch vụ điều hành cấp cao)

PS21

Public Service for the 21st Century (Dịch vụ công cho thế kỷ 21)

SIGMA
VPQPPL
PAPI

Singapore Government Management Accounting System (Hệ thống kế
tốn quản lý Chính phủ Singapore)
Văn bản quy phạm pháp luật
Báo cáo chỉ số hiệu quả Quản trị và Hành chính cơng cấp tỉnh ở Việt Nam

iv


DANH MỤC BẢNG
Bảng 1.1: Các thành phần của lý thuyết “Quản trị công mới” [32] ..........................37

v


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của vấn đề nghiên cứu
Song hành với sự phát triển của thời đại về toàn cầu hóa, cách mạng cơng
nghệ 4.0, xã hội cơng dân là sự thay đổi, phát triển không ngừng của khu vực công,
nhà nước. Những thay đổi, biến chuyển trong việc vận hành, sử dụng quyền lực nhà
nước trở thành đối tượng được nghiên cứu, khai phá tích cực trong những thập niên

gần đây. Vấn đề của thời đại ln địi hỏi cần những cách thức vận hành quyền lực
nhà nước phù hợp với bối cảnh của thế giới, của từng quốc gia, trong đó xu thế hiện
nay được phần đơng nhân loại hướng tới là tìm kiếm phương thức quản trị, vận
hành quyền lực nhà nước hướng tới tính hiệu quả nhằm cải thiện, nâng cao toàn
diện xã hội, cuộc sống của con người hơn so với những thời đại trước. Dưới góc độ
khoa học pháp lý, sự cần thiết trong việc nghiên cứu để làm sáng tỏ các lý thuyết,
quan điểm về sự thay đổi, vận động của nền hành chính cơng là một yếu tố thiết yếu
nhằm tạo lập các thể chế, khung chính sách, quy định giúp ứng dụng thực tiễn vào
trong xã hội. Hay hiểu theo một góc độ khác, việc tập trung nghiên cứu ngành khoa
học pháp lý về “sự vận hành của quyền lực nhà nước” là cách phản ứng của xã hội
loài người trong bối cảnh xã hội có nhiều sự thay đổi đa chiều, từ toàn diện tới cụ
thể.
Trong khoảng thời gian từ cuối thế kỷ 20 đến đầu thể kỷ 21, ngành khoa học
pháp lý của thế giới chứng kiến sự xuất hiện rất nhiều của các góc tiếp cận, quan
điểm, lý thuyết mới liên quan tới việc hình thành, phát triển và vận động quyền lực
nhà nước trong khu vực cơng, trong đó có thể kể tới “Quản trị nhà nước”; “Quản trị
hiện đại”; “Quản trị công”; “Quản trị tốt”; “Chính phủ điện tử”; “Quản lý nhà nước
theo tinh thần doanh nghiệp”,…. Từ nguồn gốc ra đời, xuất hiện hay cả chính trong
nội hàm của các lý thuyết, quan điểm sẽ có sự khác nhau nhưng mục tiêu mà chúng
hướng tới đều là xây dựng một bộ máy nhà nước vững mạnh, hiệu quả và đáp ứng
bối cảnh hiện tại. Nổi bật lên và được nhắc đến, nhiều nhất là một hiện tượng được
khái quát thành khái niệm tên là “Quản trị công mới”. Khái niệm Quản trị công mới

1


được giải thích là một cách nhận thức mới cả về cách tiếp cận và tư tưởng trong vấn
đề hoạt động của khu vực nhà nước theo bối cảnh hiện tại. Khái niệm “Quản trị
công mới” được nhận định vừa có tính thời đại và vừa có tính chất đáp ứng nhu cầu
xã hội. Tuy nhiên, dưới góc độ khoa học pháp lý, khái niệm “Quản trị cơng mới”

vẫn cịn rất nhiều góc nhìn, tranh luận khác nhau về các vấn đề trong nội hàm như:
đặc điểm, nguyên tắc, mô hình cho tới cách gọi tên. Có câu hỏi đặt ra rằng liệu
“Quản trị công mới” là một khái niệm mới hay chỉ là một cách dịch khác xuất hiện
do việc chuyển đổi thuật ngữ này sang thuật ngữ kia tại từng quốc gia. Và liệu có
một hình mẫu áp dụng nào của lý thuyết “Quản trị công mới” mà áp dụng cho tất cả
các quốc gia hay không ? Và những bài học kinh nghiệm nào cần rút ra khi vận
dụng lý thuyết vào một quốc gia cụ thể ? Những điểm gì cần chú ý, điều gì cần hạn
chế. Nghiên cứu, đối chiếu, làm rõ khái niệm về “Quản trị cơng mới” có thể là cách
thức để tìm ra bản chất về việc vận hành của quyền lực nhà nước. Chúng ta sẽ có
thêm góc nhìn, quan điểm và hoàn thiện thêm tri thức khoa học pháp lý về sự vận
hành của quyền lực nhà nước, những tương tác trong “Quản trị công mới” với xã
hội trong bối cảnh hiện nay. Điều này cũng hỗ trợ bổ sung thêm những tri thức cần
thiết cho ngành đào tạo pháp lý về quản trị nhà nước và có thêm những cơ sở lý
luận để ứng dụng vào thực tiễn Việt Nam.
Chính vì tất cả những lý do trên, tác giả đã chọn vấn đề: “Quản trị công
mới: Lý thuyết và khả năng áp dụng tại Việt Nam” làm đề tài luận văn thạc sĩ
chuyên ngành Quản trị nhà nước và phịng chống tham nhũng.
2. Tình hình nghiên cứu
Lý thuyết “Quản trị công mới” được cho rằng là đã xuất hiện từ thập niên 70,
80 của thế kỷ trước. Từ khi xuất hiện, lý thuyết này đã nhận được nhiều sự quan
tâm, nghiên cứu của các chuyên gia, học giả trên tồn thế giới với nhiều các cơng
trình nghiên cứu khoa học tiếp cận lý thuyết “Quản trị công mới” trên nhiều góc độ,
từ lý luận tới thực tiễn các quốc gia trên thế giới đã áp dụng. Tại Việt Nam, lý
thuyết “Quản trị công mới” đã được tiếp cận nghiên cứu khi vấn đề cải cách hành
chính cơng được đặt ra trong bối cảnh hiện đại hóa đất nước. Các cơng trình nghiên

2


cứu về lý thuyết “Quản trị công mới” tiêu biểu hiện nay có thể chia thành các nhóm

vấn đề sau:
Nhóm thứ nhất bao gồm các tài liệu đề cập tới lý luận chung về lý thuyết
“Quản trị cơng mới”:
Cơng trình trên thế giới:
- “New Public Management Comes to American”, Laurence E. Lynn, Jr,
Presentation at the International Conference on Public Management in North
American, El Colegio de Mexico, Mexico City;
- “Public Value Governance: Moving beyond Traditional Public
Administration and the New Public Management”, John M.Bryson Barbara
C.Crosby Laura Bloomberg, Public Administration review, Vol.74, Iss;
- “New Public Management: An Introduction”, Jan-Erik Lane, NXB.
Routledge, 2002;
- "New Public Management: Theory, Ideology, and Practice", Farazmand,
Ali, Handbook of Globalization, Governance and Public Administration;
- “The New Public Management in action”, Ewan Ferlie, Lynn Ashburner,
Louise Fitzgerald, Andrew Pettigrew, OXFORD University Press;
- “A Public Management for All Seasons?”, Christopher Hood, Public
Administration Vol. 69 Spring 1991;
Nội dung của các cơng trình trên giới thiệu, đưa ra các quan điểm tiếp cận về
mặt lý luận của khái niệm “Quản trị công mới” trên thế giới, tập dung vào các vấn
đề như: khái niệm; đặc điểm và thực tiễn áp dụng; sự chuyển dịch từ hành chính
cơng truyền thống sang quản trị cơng mới; Chủ nghĩa quản lý: hình thành và phát
triển tại Hoa Kỳ; vấn đề cải cách nền cơng vụ. Trong đó, tác phẩm “A Public
Management for All Seasons?”của Christopher Hood được cho là cơng trình có sức
ảnh hưởng lớn, đưa ra góc tiếp cận, luận giải tổng quan về “Quản trị công mới”
(New Public Management) trên thế giới khi cơng trình đã chỉ ra sự hình thành, phát
triển của lý thuyết, các đặc điểm cốt lõi và nội dung của từng mô hình Quản trị cơng
mới trên thế giới hiện nay.

3

Cơng trình tại Việt Nam:
- Giáo trình “Hành Chính cơng” (dành cho nghiên cứu, học tập và giảng
dạy sau đại học) do TS. Nguyễn Ngọc Hiến, Học Viện Hành chính Quốc gia là chủ
biên, NXB Khoa học và Kỹ thuật, năm 2003;
- Sách tham khảo: “Làn sóng thứ ba – The Third Wave” của Alvin Toffer,
người dịch Nguyễn Văn Tủng, NXB Thanh Niên, 2002, Hà Nội
- Sách Đổi mới hoạt động của Chính Phủ - tinh thần doanh nghiệp đang làm
thay đổi khu vực công cộng như thế nào của David Osborne và Ted Gaebler, NXB
Chính trị quốc gia, 1997.
-Các bài viết: “Quản trị công mới: nghiên lý thuyết thuyết trên thế giới và
vài liên hệ với thực tiễn Việt Nam” của PGS.TS. Nguyễn Hồng Anh; “Lý thuyết
quản trị cơng mới và quản trị nhà nước hiện đại” của TS. Nguyễn Văn Quân – TS.
Đinh Ngọc Thắng; “Quản trị nhà nước hiện đại: Một số vấn đề lý luận, thực tiễn”,
của PGS.TS. Vũ Công Giao trong sách tham khảo: Các lý thuyết, mơ hình, cách tiếp
cận về quản trị nhà nước và phòng, chống tham nhũng, do PGS.TS. Nguyễn Thị
Quế Anh - PGS.TS. Vũ Công Giao – PGS. TS. Nguyễn Hoàng Anh đồng chủ biên,
NXB Hồng Đức, năm 2018.
- Bài viết“Khái niệm và Xu hướng phát triển của Quản trị cơng”, của Đồn
Văn Nhật & PGS.TS. Vũ Cơng Giao, trong cuốn Một số vấn đề lý luận và kinh
nghiệm quốc tế về Quản trị công, Nguyễn Thị Quế Anh, Vũ Cơng Giao, Nguyễn
Hồng Anh đồng chủ biên, NXB Tư Pháp, năm 2019, tr.18, 19;
- Các bài viết “Nguồn gốc và sự phát triển của Quản trị tốt”, của TS.
Nguyễn Văn Quân; bài viết “Quản trị nhà nước hiện đại” của TS. Đỗ Minh Khôi
trong Sách tham khảo Quản trị tốt: Lý luận và thực tiễn, NXB Chính trị quốc gia sự
thật, 2017
- Tập bài giảng “Nhập mơn Chính sách cơng – Bài giảng số 9: Thể chể”,
Chương trình giảng dạy kinh tế Fullbright, Đại học Fullbright.
Các tài liệu trên tập trung giới thiệu, làm rõ, khái quát những vấn đề lý luận

về lý thuyết “Quản trị công mới” như: khái niệm, bản chất, lịch sử và bối cảnh hình

4


thành, ngun tắc, mơ hình, đặc điểm, cơng cụ bên cạnh đó có cũng làm rõ mối
quan hệ, sự ảnh hưởng giữa khái niệm “Quản trị công mới” với các khái niệm quản
trị hiện đại ngày nay như “Quản trị tốt”; “Quản trị nhà nước” và khái niệm “Hành
chính cơng truyền thống”. Bên cạnh đó, các tài liệu cũng nhấn mạnh nội dung việc
đổi mới hoạt động của khu vực công thông qua việc áp dụng các quy tắc trong quản
lý của khu vực tư vào khu vực công cũng như q trình chuyển đổi từ hành chính
cơng truyền thơng sang một mơ hình hành chính mới.
Nhóm thứ hai bao gồm tài liệu đề cập tới thực trạng áp dụng “Quản trị
công mới” tại các quốc gia trên thế giới
Công trình trên thế giới:
- “New public management in developting countries: An analysis of succes
and failure with particular reference to Singapore and Bangladesh”, Abu Elias
Sarker, ,International Journal of Public Sector Management, Vol. 19, No. 2, 2006
- “New Public Management Comes to American, Presentation at the
International Conference on Public Management in North American”, Laurence E.
Lynn, Jr, El Colegio de Mexico, Mexico City
- “Reflections on New Public Management-Style Reforms in U.S. National
Administraion and Public Trust in Government”, Rosenbloom and Piotrowski,
Chinese Public Administration Review, Volume 4, Number 1/2, 2007
- “The New public management reform in Asia: a comparison of South and
Southeast Asian countries”, Ramanie Samaratunge, Quamrul Alam, Julian Teicher,
International Review of Administrative Sciences Vol 74 (1)
Cơng trình tại Việt Nam:
- “Quản trị cơng mới – kinh nghiệm ở một số quốc gia Châu Á”, của
PGS.TS. Nguyễn Hoàng Anh, trong cuốn Một số vấn đề lý luận và kinh nghiệm

quốc tế về Quản trị công, Nguyễn Thị Quế Anh, Vũ Cơng Giao, Nguyễn Hồng
Anh đồng chủ biên, NXB Tư Pháp, năm 2019, tr.131;
- Báo cáo tổng hợp kết quả nghiên cứu đề tài khoa học cấp Bộ năm 2010
“Quản lý công mới và việc ứng dụng vào nền hành chính Việt Nam” do ThS. Đồn

5


Văn Dũng, Học viện Chính trị - Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh là chủ nhiệm, 2010
Các tài liệu trên tập trung nêu ra những kết quả áp dụng cải cách hành chính
theo lý thuyết “Quản trị cơng mới” tại các quốc gia trên thế giới. Các tài liệu tập
trung đánh giá, phân tích, làm rõ những kết quả nổi bật, sự thất bại và các yếu tố chi
phối việc cải cách của từng quốc gia, từ đó nêu ra những bài học kinh nghiệm trong
việc vận dụng và tổng kết những yếu tố có khả năng ảnh hưởng, chi phối tới kết quả
việc áp dụng lý thuyết “Quản trị cơng mới”. Mặt hạn chế của nhóm tài liệu này là
do mỗi quốc gia có một đặc thù về chính thể, văn hóa, xã hội, kinh tế khác nhau nên
kinh nghiệm áp dụng lý thuyết cũng tồn tại với số lượng lớn, đa dạng cộng thêm
việc các nghiên cứu để rút ra các tiêu chí chi chi phối kết quả của việc cải cách hành
chính theo lý thuyết “Quản trị công mới” mới chỉ tập trung ở một số nước phát
triển, nước chưa phát triển tiêu biểu nên vẫn cịn những ý kiến hồi nghi về kết luận
rút ra từ các trường hợp này. Sự hoài nghi tập trung vào vấn đề rằng những kết luận
đưa ra liệu đã đủ tính tính bao quát, cơ sở và lý luận đủ thuyết phục để làm bài học
tham khảo cho các quốc gia khác lấy làm căn cứ soi chiếu, áp dụng về sau.
Ngồi ra cịn nhiều cơng trình, tài liệu nghiên cứu khác về lý thuyết “Quản
trị công mới” trên thế giới và Việt Nam trên các sách tham khảo, tạp chí quốc tế, tạp
chí chuyên ngành Luật trong nước. Bên cạnh đó, số lượng luận văn thạc sĩ, luận án
tiến sĩ chuyên ngành Luật hiện nay nghiên cứu về chủ để “Quản trị cơng mới” cịn
rất ít, thiếu các nghiên cứu có tính tồn diện, đánh giá tổng quan lý thuyết từ mặt lý
luận, thực tiễn và đưa ra những gợi mở cho Việt Nam. Do đó, tác giả thực hiện luận
văn mới mục đích đưa ra những phân tích, nghiên cứu mang tỉnh tổng hợp về lý

thuyết “Quản trị cơng mới” từ các góc độ tiếp cận trên thế giới và tại Việt Nam, tiếp
cận các bài học kinh nghiệm của quốc gia đã vận dụng lý thuyết vào trong cải cách
nền hành chính để làm cơ sở đánh giá khả năng vận dụng tại Việt Nam.
3. Mục đích nghiên cứu
Mục đích nghiên cứu của đề tài là trên cơ sở tìm hiểu, làm rõ những vấn đề
lý luận về sự hình thành, phát triển của lý thuyết “Quản trị cơng mới” và phân tích
thực trạng áp dụng cải cách nền hành chính tại các quốc gia trên thế giới dựa trên lý

6


thuyết “Quản trị cơng mới”; từ đó đưa ra những khuyến nghị gợi mở tại Việt Nam,
đặc biệt trong lĩnh vực cải cách hành chính nhà nước.
4. Khách thể và đối tƣợng nghiên cứu
4.1. Khách thể:
Khách thể nghiên cứu của luận văn là những chủ thể liên quan tới việc hình
thành và vận dụng lý thuyết “Quản trị cơng mới” vào thực tiễn.
4.2. Đối tượng nghiên cứu:
Đối tượng nghiên cứu của luận văn là những tư tưởng, học thuyết, quan điểm
về sự hình thành, phát triển, ngun tắc, cơng cụ của Quản trị công mới và những
kinh nghiệm về cải cách hoạt động hành chính nhà nước từ Quản trị công mới tại
một số quốc gia trên thế giới
5. Nhiệm vụ nghiên cứu
Nhằm đặt được mục đích nghiên cứu đã nêu, đề tài có các nhiệm vụ nghiên
cứu cụ thể sau đây:
Thứ nhất, hệ thống hóa những quan điểm, lý luận liên tới việc hình thành,
phát triển của lý thuyết “Quản trị công mới” trên thế giới và Việt Nam, tập trung
vào các nội dung sau: khái niệm, sự hình thành, các mơ hình, đặc điểm, mối quan hệ
giữa các thuật ngữ về quản trị nhà nước hiện nay và những hạn chế của lý thuyết;
Thứ hai, phân tích thực trạng cải cách nền hành chính cơng theo tinh thần

“Quản trị công mới” của một số quốc gia trên thế giới, đồng thời nêu ra những yêu
cần cần thiết để việc áp dụng cải cách đạt hiệu quả cao nhất;
Thứ ba, đánh giá thực trạng nền hành chính và vấn đề cải cách tại Việt Nam
hiện nay và đưa ra những khuyến nghị, gợi mở cho việc áp dụng lý thuyết “Quản trị
công mới” vào Việt Nam;
6. Phạm vi nghiên cứu
Trong khuôn khổ của một luận văn thạc sĩ, lý thuyết “Quản trị cơng mới”
được tác giả phân tích tập trung chủ yếu dưới góc độ luật học. Luận văn chủ yếu
tiếp cận, nghiên cứu các nguồn tài liệu tham khảo, các cơng trình khoa học từ quốc
tế tới trong nước về các nội dung liên quan tới “Quản trị công mới” và kinh nghiệm
vận dụng lý thuyết này vào cải cách nền hành chính cơng của một số quốc gia trên
7


thế giới. Luận văn cũng tham khảo nội dung các bài nghiên cứu, báo cáo số liệu,
đánh giá của các cơ quan, tổ chức, chuyên gia trong việc cải cách nền hành chính
cơng nói chung và vận dụng lý thuyết “Quản trị cơng mới” tại Việt Nam nói riêng.
7. Phƣơng pháp nghiên cứu
Để giải quyết những nhiệm vụ cụ thể do đề tài đặt ra, tác giả sử dụng kết hợp
các phương pháp nghiên cứu khác nhau như:
- Phương pháp phân tích, tổng hợp: phân chia các vấn đề lớn, phức tạp thành
những vấn đề nhỏ, chi tiết, cụ thể hơn. Sau khi phân tích sẽ tổng hợp lại và khái
quát để đưa ra những nhận thức tông thể về lý thuyết “Quản trị công mới” trên thế
giới và tại Việt Nam;
- Phương pháp quy nạp và diễn dịch: đề tài đi từ những vấn đề chung đến
những vấn đề riêng, từ những hiện tượng riêng lẻ đến những cái chung;
- Phương pháp phân tích tổng kết kinh nghiệm: phân tích, nghiên cứu, đánh
giá những thành quả cải cách nền hành chính theo tinh thần Quản trị cơng mới của
một số quốc gia trên thế giới để rút ra những bài học kinh nghiệm, những yêu cầu
cần thiết để việc cải cách đạt hiệu quả cao nhất;

Trong quá trình nghiên cứu, tác giả cũng sử dụng phương pháp so sánh pháp
luật, hệ thống, mơ hình hóa và tham khảo những báo cáo tham luận của một số tác
giả về vấn đề nghiên cứu. Ngồi ra, đề tài cịn sử dụng các kết quả của các cơ quan
quản lý nhà nước về cải cách hành chính cơng, nghiên cứu lý thuyết “Quản trị công
mới”, của các tổ chức xã hội, chuyên gia độc lập,...
8. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
Theo tác giả, khi nghiên cứu về lý thuyết “Quản trị công mới” và việc áp
dụng lý thuyết này tại Việt Nam sẽ nhằm hướng tới các mục đích về lý luận và thực
tiễn như sau:
Về lý luận:
Nghiên cứu về lý thuyết sẽ giúp khái quát, làm sáng tỏ những vấn đề nội
dung của lý thuyết như: khái niệm, đặc điểm, các mơ hình, ngun tắc, cơng cụ
cũng như các mặt ưu điểm và hạn chế. Nghiên cứu về những trường hợp của các

8


quốc gia đã áp dụng cải cách theo tinh thần quản trị cơng mới sẽ giúp đánh giá một
cách tồn diện về lý thuyết trên cả phương diện lý luận và thực tiễn: xem xét được
mối tương quan giữa lý luận nền tảng của lý thuyết với thực trạng mỗi quốc gia sở
tại để từ đó rút ra được những bài học kinh nghiệm, những yêu cần cần thiết để áp
dụng cải cách một cách tối ưu nhất nền hành c. Từ đây, cũng có thể đúc rút, củng cố
những kiến thức khoa học pháp lý về hành chính, về quản lý nhằm củng cố, hoàn
thiện cơ sở lý luận cho nền luật học về hành chính nói riêng và quản trị nhà nước
nói chung tại Việt Nam.
Về thực tiễn:
Kết quả nghiên cứu của luận văn sẽ góp phần hồn thiện lý luận về các
nghiên cứu lý thuyết “Quản trị công mới” tại Việt Nam. Luận văn tập trung nghiên
cứu sâu về sự hình thành, phát triển, và mối quan hệ giữa khái niệm: “Quản trị công
mới” với các khái niệm quản trị quốc gia hiện đại, đồng thời phân tích, chỉ rõ thực

trạng áp dụng của “Quản trị cơng mới” vào cải cách hành chính tại các quốc gia và
Việt Nam. Từ đó, luận văn tìm ra căn ngun dẫn đến sự phát triển hình thành của
Quản trị cơng mới và các giá trị tham khảo về cải cách hành chính đúc rút từ lý
thuyết này. Trên cơ sở phân tích, đánh giá, luận văn đưa ra những đánh giá về mặt
ưu điểm, hạn chế trong hoạt động cải cách hành chính của Việt Nam từ mặt lý luận
cho tới thực tiễn hiện nay, đưa ra những quan điểm, giải pháp về hướng đi cho việc
cải cách hành chính Việt Nam trong thời gian tới và bổ sung, hoàn thiện khoa học
pháp lý về hành chính cơng tại Việt Nam.
9. Bố cục luận văn
Luận văn gồm 3 chương với các nội dung cơ bản như sau:
Chương 1: Những vấn đề lý luận chung về quản trị công mới
Chương 2: Quản trị công mới” tại một số quốc gia trên thế giới và những giá
trị tham khảo cho Việt Nam
Chương 3: Khả năng vận dung lý thuyết quản trị công mới tại Việt Nam

9


CHƢƠNG 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG
VỀ QUẢN TRỊ CƠNG MỚI
“Quản trị cơng mới” là một lý thuyết xuất hiện trong hoạt động tổ chức,
quản lý nhà nước được áp dụng phổ biến tại một số quốc gia Châu Âu, Châu Mỹ
vào giai đoạn những năm 70, 80 của thể kỷ XX, những năm khủng hoảng kinh tế
thể giới xảy ra. Từ khi xuất hiện đến nay, “Quản trị công mới” đã nhận nhiều đánh
giá, nhận định của các học giả trên thế giới và trong đó có nhiều quan điểm cho
rằng “quản trị cơng mới‟ đã có các đóng góp tích cực góp phần phát triển, gia tăng
hiệu quả, nâng cao chất lượng cho nền hành chính cơng. Tuy nhiên cũng có nhiều
quan điểm trái chiều cho rằng, “Quản trị cơng mới” cịn thiếu sót trong cả lý luận và
thực tiễn, mới chỉ tập trung góc nhìn từ một phía là “hiệu quả” và chưa thực sự phản
ánh rõ xu hướng thay đổi, những biến đổi sâu rộng trong mơ hình nhà nước đương

đại dưới các tác động của tồn cầu hóa, hội nhập quốc tế và dưới ảnh hưởng mạnh
mẽ của xu hướng dân chủ hóa của thế giới hiện đại. “Quản trị công mới” phát triển
cũng trong giai đoạn xuất hiện nhiều quan điểm tiếp cận mới trong hoạt động tổ
chức, quản lý bộ máy nhà nước như “Quản trị tốt” ; “Quản trị nhà nước hiện
đại”...Điều này cũng đặt ra yêu cầu cần có sự phân biệt, nhận biệt giữa “Quản trị
công mới” với các quan điểm này với nhau và mối quan hệ giữa các lý thuyết giao
thoa tới đâu. Trong chương đầu tiên, luận văn đặt mục tiêu cần thực hiện là khái
quát, làm rõ những vấn đề lý luận chung về “Quản trị công mới”.
1.1. Khái niệm, bản chất, mối quan hệ của Quản trị công mới
1.1.1. Khái niệm
Khi đề cập tới khái niệm cũng như góc tiếp cận của lý thuyết “Quản trị cơng
mới” hiện nay, có rất nhiều quan điểm từ các học giả trong nước và trên trường
quốc tế. Để có thể hiểu về “Quản trị cơng mới”, chúng ta bước đầu tiếp cận từ khái
niệm “Quản trị”.
“Quản trị” là khái niệm có nguồn gốc từ tiếng Hi Lạp cổ là “gubernare”,
nhằm chỉ việc điều khiển một con tàu hoặc một cỗ xe. Nhà triết học Hi lạp cổ đại

10


Platon dùng từ gubernare với ý nghĩa ẩn dụ là việc cai trị con người. TS. Nguyễn Văn
Quân, Khoa Luật ĐHQGHN dẫn giải rằng, từ “gubernare” được tiếp nhận và thể hiện
trong các tiếng như: Tiếng Latinh là “Gubernare” vẫn với ẩn ý là cai trị con người;
tiếng Pháp là “gouvernanace” với nghĩa là cai trị, cai quản và; tiếng Anh là
“Governance” với ý nghĩa là hoạt động cai trị, cách cai trị và dần dần theo dòng thời
gian từ “governance” được hiểu theo nghĩa phổ biến là “quản trị” như ngày nay. Về
governance, có rất nhiều định nghĩa được các tổ chức quốc tế đưa ra, cụ thể như sau:
+ Theo Ngân hàng Thế giới (World Bank), governance là “...cách thức mà
quyền lực được thực thi thông qua các thể chế chính trị, kinh tế, xã hội của một
quốc gia” [50, tr37].

+ Theo Chương trình phát triển Liên Hợp Quốc (UNDP), governance được
hiểu theo 3 thành phần chính: (1) hình thức quyền lực chính trị tồn tại trong một
quốc gia; (2) là phương tiện mà thơng qua đó thực thi việc quản lý các nguồn lực,
các vấn đề kinh tế - xã hội ở mọi cấp độ và (3) là khả năng của Chính phủ trong
việc thực hiện các chức năng của mình một cách có hiệu quả, hiệu suất và cơng
bằng. Trong đó, quản trị bao gồm các cơ chế, quy trình, và thiết chế mà thơng qua
đó các cơng dân và các nhóm biểu thị sự quan tâm và thực hiện các quyền hợp pháp
và nghĩa vụ của mình, cũng như thể hiện sự khác biệt giữa các nhóm [13, tr37]
Trên cơ sở viện dẫn, tổng hợp từ các định nghĩa của các tổ chức quốc tế về
“Governance”, PGS.TS. Vũ Công Giao, Khoa Luật ĐHQGHN đã đưa ra định nghĩa
tổng quan về quản trị, đó là quá trình ra quyết định và tổ chức thực hiện quyết định
để quản lý, giải quyết các vấn đề chính trị, kinh tế, xã hội ở một quốc gia. Trong đó,
nhấn mạnh quản trị có tính chất phạm vi quốc gia và gắn với vai trò của nhà nước.
Như vậy, khái niệm “Quản trị” chủ yếu đề cập đến những nội dung, tính chất
liên quan tới việc tổ chức, hoạt động ở tầm quốc gia gắn cơ bản với vai trò của nhà
nước (nhà nước không phải là chủ thể duy nhất) trong việc đảm bảo các dịch vụ
công cho xã hội, vì thể có thể gọi “Quản trị” là “Quản trị nhà nước” hay “Quản trị
công” [13, tr38]. Về mặt thuật ngữ, “Quản trị nhà nước” và “Quản trị công” là đồng
nhất, được thống nhất chỉ hoạt động quản trị trong khu vực nhà nước, các hoạt động

11


có tính chất cơng cộng, phục vũ xã hội. Thuật ngữ “cơng” cịn được sử dụng với
nhiều tầng ý nghĩa: (1) là để phân biệt các bối cảnh của khái niệm quản trị được sử
dụng như: quản trị doanh nghiệp, quản trị toàn cầu; quản trị kinh doanh, quản trị địa
phương,...(2) nhằm để nhấn mạnh phạm vi và mục tiêu hoạt động của quản trị công
là trong khu vực nhà nước, công quyền, hướng đến phục vụ xã hội, cộng đồng; (3)
diễn tả các vấn đề mà khái niệm “Quản trị nhà nước” tác động tới, bao gồm: hoạt
động cung ứng các dịch vụ công cộng; tổ chức bộ máy nhà nước; nền cơng vụ, tài

chính cơng, cải cách hành chính,....
“Quản trị cơng mới” là một dạng cụ thể của “Quản trị nhà nước” nhưng
nhấn mạnh hơn vào cách tiếp cận kiểu doanh nghiệp, tức là đề cao hiệu quả (giá trị
kinh tế) của hoạt động quản trị; nhấn mạnh về mục đích và mục tiêu, do mượn ý
tưởng và mơ hình quản lý từ khu vực tư trong đó công dân là khách hàng [37].
Trong quan điểm trên, từ “mới” trong “Quản trị công mới” được sử dụng với ý
nghĩa đây là một cách làm mới trong việc thay đổi hệ thống hành chính nhằm phù
hợp với hồn cảnh của các quốc gia tại từng thời điểm, cụ thể là đưa tinh thần của
khu vực tư, những kinh nghiệm trong quản trị vào áp dụng trong quản trị khu vực
cơng trước bối cảnh suy thối và khủng hoảng kinh tế những năm 1970, 1980.
“Quản trị cơng mới”, theo góc độ tiếp cận từ học thuyết “New Public
Management” được cho là một trong hai làn sóng, phong trào cải cách khu vực
công trên thế giới vào những năm 1980, 1990 ở cấp độ tồn cầu. Tại đây, Quản trị
cơng mới tập trung đề cập tới sự thay đổi từ bộ máy quan liêu sang việc đưa và sử
dụng nhiều hơn cơ chế thị trường vào trong hoạt động quản trị nhà nước, đặc biệt
trong việc cung cấp dịch vụ công. Bên cạnh đó, Quản trị cơng mới cũng mơ tả một
mơ hình nhà nước mà trong đó nhà nước giảm tải hoặc từ bỏ một số chức năng, vai
trò của mình vì khơng thực sự cần thiết [21, tr18-19] . Qua đó, dần mường tượng
rằng tại lý thuyết “Quản trị cơng mới”, mơ hình nhà nước đã giảm tải, thu nhỏ lại
và một số vai trò, chức năng đã được chuyển tới các tổ chức bên ngồi khu vực
cơng thực hiện. Trong nghiên cứu “Đổi mới hoạt động của Chính Phủ - tinh thần
doanh nghiệp đang làm thay đổi khu vực công cộng như thế nào”, 2 tác giả David

12


Osborne và Ted Gaebler đã định nghĩa về “Quản trị cơng mới” được khái qt trong
thuật ngữ: “Chính phủ kiểu doanh nghiệp”; “Có tính doanh nghiệp”. Hai học giả
cho rằng không thể tạo ra hoặc thay đổi cách quản lý một Chính phủ như một doanh
nghiệp nhưng có thể làm cho nó có tính doanh nghiệp nhiều hơn hoặc bớt quan liêu

đi [1]. Từ góc độ tiếp cận của David Osborne và Ted Gaebler có thể thấy ngay trong
quan điểm của hai ông đã hàm ý rằng “cách tiếp cận” này có thể khơng tạo ra một
mơ hình nhà nước hay một kiểu nhà nước mới mà là tập trung vào giải quyết các
vấn đề trong tổ chức, vận hành quyền lực nhà nước hiện tại bằng cách viễn dẫn kinh
nghiệm quản lý từ doanh nghiệp để đưa ra hệ các tiêu chí nhằm làm Chính Phủ có
“tính doanh nghiệp” hơn.
Từ “Quản trị nhà nước” sang “Quản trị công mới”, hai khái niệm trên đều là
những tiếp cận mới đối với hành chính cơng truyền thống [22, tr98]. Mục tiêu chính
yếu của hai khái niệm này là đưa đến một giải pháp trong việc nâng cao chất lượng
của hoạt động quản lý nhà nước, hướng tới xây dựng nền hành chính hiệu quả, linh
hoạt, thúc đẩy các giá trị của khu vực công và phù hợp với xu thể phát triển của thời
đại. Tuy nhiên, nhiều quan điểm đồng tình rằng quản trị nhà nước là một xu hướng
lớn và bao trùm hơn so với quản trị công mới, bởi các lý do sau: (1) Quản trị nhà
nước phản ánh những biến đổi sâu rộng của nhà nước đương đại, dưới tác động của
các yếu tố tồn cầu hóa, hội nhập quốc tế, sự lớn mạnh của vấn đề dân chủ hóa trên
thế giới; (2) Quản trị nhà nước đã xuất hiện cùng với sự ra đời của nhà nước bởi
ngay từ xa xưa, con người đã bàn đến vấn đề thuyết trị nước, trị dân và vể bản chất
trị nước, trị dân cũng có thể hiểu là quản trị trong khu vực công [25, tr31]; (3)
Trong quản trị nhà nước, nhà nước không phải là chủ thể duy nhất tham gia trong
hoạt động quản lý nhà nước mà còn có sự tham gia của nhiều chủ thể, các cơ chế
chính thức và khơng chính thức, nội dung tiếp cận rộng rãi từ khu vực cơng tới tư
cịn trong quản trị công mới chủ yếu để cập đến những thay đổi cách hoạt động nội
bộ của Chính phủ và hành chính.
Có quan điểm cho rằng, “Quản trị cơng mới” được tiếp cận từ khái niệm
“New Public Governance”. Khái niệm trên đưa Stephen P. Osborne [46] dẫn giải

13


được hình thành từ từ 3 lý thuyết: lý thuyết hệ thống (network theory); lý thuyết xã

hội học (sociology); Lý thuyết tổ chức (organizational). New Public Governance
được cho là giai đoạn tiếp theo của New Public Management, xuất phát từ tiên liệu
về sự xuất hiện một mơ hình nhà nước đa nguyên, nhiều chủ thể từ đảng phái, lực
lượng chính trị, các tổ chức cùng tồn tại và tham gia trong các hoạt động của nhà
nước. Trọng tâm của của NPG là nhấn mạnh cách tiếp cận hợp tác với các đối tác
trong và ngồi khu vực cơng, tổ chức phi lợi nhuận và tư nhân trong việc cung ứng
dịch vụ công. Cốt lõi quản trị của hiện tượng này được Stephen dẫn giải dựa trên 3
yếu tố là lòng tin (trust), vốn quan hệ (relational capital) và các hợp đồng ủy thác
hoặc quan hệ (relational contract). Trong quan điểm của mình, Stephen cũng phê
phán những mặt hạn chế của khái niệm “New Public Management”. Đầu tiên, ông
dẫn giải NPM không phải là một hiện tượng hay là một mô hình mới mà là một
nhánh của “Public Administration” đã được lược bỏ những mặt hạn chế và bổ sung
bằng những yếu tố thị trường được ứng dụng vào trong quản lý khu vực công. NPM
cũng thiếu cơ sơ lý luận chặt chẽ. Phạm vi của NPM cũng chỉ giới hạn tại Anh Mỹ, nơi NPM cũng tồn tại những biến thể riêng biệt, khơng thống nhất. Ơng lập
luận trong bối cảnh thế giới ngày càng phát triển, số lượng chủ thể tham gia trong
hoạt động nhà nước ngày càng gia tăng, yếu tố giá trong dịch vụ khơng cịn là yếu
tố chi phối chính trong lựa chọn dịch vụ thì NPM sẽ dần bộc lộ những nhược điểm
chí mạng như thiếu tính hệ thống, khả năng đánh giá sự phát triển của chính sách
cơng thấp do chủ yếu tập trung vào yếu tố thị trường. Ông cho rằng cơ sở của lý
thuyết này chủ yếu tập trung vào niềm tin thị trường là nơi thích hợp nhất để cung
ứng các dịch vụ công, việc cung ứng sẽ thông qua các cơ chế hợp đồng, sự cạnh
tranh giữa các đơn vị độc lập và sự khơng có q nhiều mối liên hệ giữa Chính phủ
và nhóm các đơn vị này. Dẫn đến có lập luận cho rằng vai trị của Chính phủ trong
mơ hình này khơng q thực sự rõ ràng. Cịn mơ hình New Public Governance có
đủ những điểm mạnh của cả hai mơ hình trước đó là New Public Management và
Public Administraion. Mơ hình này có những điểm phát triển phù hợp với bối cảnh
nhà nước đa nguyên như thừa nhận tính hợp pháp của cả q trình hoạch định chính

14

sách và thực hiện/cung ứng dịch vụ công; tạo nền tảng mới cho hoạt động quản lý
công thông qua tạo dựng, điều phối môi trường cung ứng dịch vụ công của các tổ
chức. Cuối cùng, ông cho rằng New Public Governance có đủ cơ sở lý luận để phát
triển cả trên lý thuyết và thực tiễn cho hoạt động quản lý khu vực công trong thể kỷ
XXI. Tuy nhiên hiện nay những nghiên cứu, tài liệu về New Public Governance trên
Thế Giới và Việt Nam có rất ít, các nghiên cứu hiện tại mới chỉ tiếp cận tới những
vấn đề nổi của hiện tượng, chưa đi vào làm rõ bản chất, nguyên nhân của hiện
tượng này. Bên cạnh đó, vẫn còn nhiều tranh luận xoay xung quanh các vấn đề lý
luận và thực tiễn áp dụng của Nem Public Governance cho nên trong khuôn khổ
nghiên cứu, luận văn sẽ không tiếp cận từ lý thuyết Nem Public Governance để luận
giải cho khái niệm “Quản trị cơng mới”.
Có thể nhận định “Quản trị công mới” do được nhiều học giả, quan điểm đưa
ra định nghĩa đến mức nó đã trở nên không thực sự mạch lạc về mặt khái niệm. Tuy
nhiên, nhìn theo góc độ tổng qt, lý thuyết này được tiếp cận chủ yếu từ khái niệm
“New Public Management” với trọng tâm tập trung là giảm bớt hoặc xóa bớt sự
khác biệt về cơ cấu giữa khu vực công và khu vực tư nhân để hành vi của các nhà
quản lý trong khu vực công giống với hành vi của các nhà trong quản lý trong các
doanh nghiệp do các nhà đầu tư làm chủ, hoạt động vì lợi nhuận [42]
Từ những định nghĩa nêu trên, “Quản trị công mới” có thể diễn ra như sau:
Quản trị cơng mới là quá trình ra quyết định và tổ chức thực hiện quyết định để
quản lý, giải quyết các vấn đề chính trị, kinh tế, xã hội ở một quốc gia dựa trên việc
áp dụng những kinh nghiệm quản lý từ khu vực, đề cao tính hiệu quả, hiệu suất của
hoạt động quản trị. Khái niệm này đề cập tới sự thay đổi từ bộ máy quan liêu sang
việc đưa vào sử dụng nhiều hơn cơ chế thị trường vào trong hoạt động quản trị nhà
nước. Từ đó dẫn tới q trình thu nhỏ bộ máy nhà nước, các chức năng không cần
thiết được giảm tải hoặc được chuyển giao thực hiện cho các đơn vị cung ứng khác
trong xã hội.
1.1.2. Bản chất, mối quan hệ giữa Quản trị công mới và Hành chính cơng
Có thể thấy ngay trong mặt ngữ nghĩa, từ Governance mà ngày nay được biết

15


tới là “Quản trị” hay “Quản trị cơng” đã có những sự biến đổi về nội dung nó biểu
thị. Ngay cả trong cách dịch, đã có các quan điểm khác nhau trong cách dịch từ
tiếng Anh ra tiếng Việt của các thuật ngữ này. TS. Nguyễn Văn Quân, Khoa Luật
ĐHQGHN cho rằng sau khi từ “Governance” có ý nghĩa như này nay đã cùng ẩn
chứa nội dung giống với từ “Management”, cùng hiểu là quản trị [23]. Tại đây, đã
xuất hiện nhiều quan điểm chưa thống nhất về cách dịch của thuật ngữ “Quản trị”,
“Quản lý” là xuất phát từ “Governance” hay “Management”. Tiếp cận từ góc độ
kinh tế, có quan điểm cho rằng sở dĩ có sự nhập nhằng về từ “Quản trị”, “Quản lý”
là vì trong các luật Việt Nam, khái niệm “Corporate Governance” được dịch chính
thức là “Quản trị công ty”, trong khi Management (xuất hiện trước khi tồn tại khái
niệm Corporate Governance) cũng đã được dịch là “Quản trị” hay “Quản lý” [26].
Cách dịch “Corporate Governance” như vậy dễ gây hiểu nhầm vì “Corporate
Management” cũng sẽ được dịch là quản trị quốc tế dù hai khái niệm này là khác
nhau. Ở thời điểm đầu thập niên 90, từ “quản lý” thường được mặc nhiên hiểu là
quản lý nhà nước nên người dùng từ “quản trị” như là cách để phân định quản trị
doanh nghiệp và quản lý nhà nước. Có thể thấy việc dịch từ tiếng Anh sang tiếng
Việt của các khái niệm này phụ thuộc khá nhiều vào chủ ý của người dịch và xu thế
sử dụng từ ngữ của xã hội lúc đó, điều này cũng tạo nên sự nhập nhằng, thiếu thống
nhất và cũng gây ra khơng ít tranh cãi về mặt thuật ngữ, cách tiếp cận với lý thuyết
“Quản trị công mới” hiện nay. Ngay cả giữa các thuật ngữ “Quản lý nhà nước”,
“Quản trị nhà nước”, “Hành chính cơng mới” và các thuật ngữ mới xuất hiện kể trên
còn nhiều trao đổi, thảo luận về khái niệm cũng như nội hàm của chúng nhưng nếu
tiếp cận theo góc độ này thì có lẽ sẽ thật khó để tìm một hướng đi đúng đắn trong việc
nhận biết, phân định giữa các thuật ngữ, vì tổng hịa chung đây là một hiện tượng
phức tạp, đa diện mà mỗi định nghĩa chưa thể phản ánh được mọi khía cạnh biểu hiện
của nó, mà chỉ phán ánh được khía cạnh này hay khía cạnh khác của vấn đề.

Để hiểu rõ về mặt bản chất, chúng ta cần xem xét các thuật ngữ
“Governance”, “Management” hay “Quản trị cơng”, “Quản trị cơng mới” dưới góc
độ gắn liền với cái gốc gác của hoạt động tổ chức, hoạt động bộ máy nhà nước, cụ

16


thể hơn là gắn liền với tư tưởng hành chính cơng. Nhìn từ góc độ tổng quan, tư
tưởng hành chính công đã phát triển song hành với sự phát triển của con người qua
các thời kì, đặt nền móng cho sự phát triển của các mơ hình tổ nhà nước từ cổ đại
tới hiện đại ngày nay. Để tồn tại tư tưởng Hành chính cơng, cần thiết có 2 yếu tố (1)
Tư tưởng phân quyền: lập pháp, hành pháp, tư pháp và (2) Sự độc lập giữa các cơ
quan thực hiện các quyền hành này. Nếu đánh giá tư tưởng hành chính cơng với
quản trị cơng mới dưới những quan điểm độc lập, riêng rẽ thì sẽ rất khó tìm được
mối quan hệ giữa chúng. Nhưng nếu xét trong bối cảnh cả tư tưởng hành chính cơng
và quản trị cơng mới đều có chung một đối tượng tác động “tổ chức, hoạt động của
bộ máy nhà nước” thì mối quan hệ giữa hai thuật ngữ sẽ được làm rõ.
Về “Hành chính cơng”, trước hết chúng ta sẽ đi từ khái niệm “hành chính”.
Từ “hành chính” có quan điểm được dịch từ một thuật ngữ tiếng Latinh là
“administratio” mà theo người Nga giải thích rằng có nghĩa là “quản lý”, “lãnh
đạo”, trong đó có 4 nghĩa cụ thể: (1) hoạt động quản lý và tổ chức trong lĩnh vực
quản lý của cơ quan nhà nước; (2) Hệ thống cơ quan chấp hành quyền lực nhà nước
(Chính Phủ và các cơ quan chấp hành quyền lực nhà nước khác); (3) Những người
có chức vụ, quyền hạn trong các cơ quan nhà nước; (4) Người điều hành, chịu trách
nhiệm chính trong tổ chức hoạt động của các cơ quan nhà nước. Từ định nghĩa này,
có thể dẫn giải “hành chính” được hiểu dưới hai góc độ là hoạt động quản lý của
nhà nước và là một thiết chế, hệ thống tổ chức các cơ quan thực hiện quyền lực
hành chính, cụ thể là quản lý và các hoạt động hành chính. “Hành chính” còn gắn
liền với quyền hành pháp. Theo GS.TS. Đinh Văn Mậu và GS.TS. Phạm Hồng
Thái, có quan điểm trên là đến từ việc tiếp cận “Hành chính nhà nước” theo hai

nghĩa: (1) là Hệ thống tổ chức bộ máy hành chính nhà nước và các cộng đồng hành
chính – lãnh thổ có thẩm quyền tổ chức và điều hành các quá trình xã hội và (2) là
hoạt động thực thi quyền hành pháp bằng hoạt động hành chính nhà nước.. Qua đó,
nhà nước thể hiện rõ vai trị quản lý, lãnh đạo của mình với xã hội mà “hành chính”
là một bộ phận khơng thể tách rời. Dưới góc độ thuật ngữ, “Hành chính” trong tiếng
Việt là một từ ghép bởi hai thành tố trong đó “hành” có nghĩa là “thi hành và kiểm

17


sốt” cịn “chính” là “định ra chính sách, pháp luật”. Cịn từ “cơng” nghĩa là khu
vực cơng, là khu vực nhà nước hoạt động nhằm phân định với các hoạt động hành
chính trong khu vực “tư nhân” bởi lẽ về bản chất ở đâu có tổ chức ở đó có “hành
chính”.Ở góc khác, “Hành chính cơng” được định nghĩa là các hoạt động của một tổ
chức đặc biệt mang tính cơng cộng nhằm chuyển biến những lợi ích, nguyện vọng,
mục tiêu của một cộng đồng xã hội nhất định thành hiện thực [20,tr2]. Trong khái
niệm này đã hàm chứa mối quan hệ giữa hành chính cơng với “nhà nước”, mà trong
đó được giới thiệu là “một tổ chức đặc biệt mang tính cơng cộng. Tính “đặc biệt”
trong khái niệm trên hàm ý tới một tổ chức cao hơn mà trong đó có khả năng giải
quyết, quản lý tất cả các vấn đề của xã hội, công việc của tập thể; đại diện cho tồn
bộ ý chí của người dân trong cộng đồng; đặt ra được nghĩa vụ, trách nhiệm, quyền
lợi của người dân trong đó cũng như có những biện pháp để yêu cầu người dân
trong cộng đồng thực hiện được các công việc của tập thể cộng đồng xã hội, cái mà
một cá nhân không thể thực hiện được. Trong khái niệm này, rút ra được một mục
tiêu quan trọng của “Hành chính cơng”, đó là qua các hoạt động hành chính nhằm
hiện thực hóa những lợi ích, nguyện vọng, mục tiêu của cộng đồng.
Tóm lại, có thể khái qt khái niệm “Hành chính cơng” như sau: “Hành
chính cơng là thuật ngữ có mối quan hệ với bộ máy nhà nước, là những quyết định
hành chính hiện thực hóa những mục tiêu, lợi ích của cộng đồng, xã hội và thường
được hiểu ở cả hai ý nghĩa: (

Thể hiện quyền lực hành pháp của nhà nước; (2) Hệ

thống và tổ chức, hoạt động của các cơ quan thực hiện chức năng hành chính trong
bộ máy nhà nước. Trong báo cáo khu vực công 2015, Liên Hợp Quốc đã giải thích
một cách tổng qt về “Hành chính cơng” (public administrations) như sau:
Cùng trong giai đoạn này, tại các phương Tây liên tục có sự thay đổi mạnh
mẽ về bối cảnh xã hội, cụ thể sự phát triền ồ ạt của các các quốc gia cơng nghiệp
hóa tại Châu Âu dẫn tới sự thay đổi về phương thức lao động, lực lượng lao động,
đời sống kinh tế - xã hội trở nên phát triển mạnh. Bối cảnh tồn cầu hóa đang được
đặt ra trước các quốc gia phát triển, trong đó sự xuất hiện và phát triển mạnh mẽ của
các tổ chức quốc tế, các tổ chức phi chính phủ, các tập đoàn đa quốc gia với tiềm

18