Đánh giá rủi ro và vận dụng trọng yếu trong kiểm toán hoạt động dự án đầu tư theo hình thức đối tác công - tư - Trường Đại Học Quốc Tế Hồng Bàng

Bạn đang xem bản rút gọn của tài liệu. Xem và tải ngay bản đầy đủ của tài liệu tại đây (753.57 KB, 7 trang )

(1)<div class='page_container' data-page=1>

đánh giá rủi ro và vận DuÏng troÏng yếu

trong Kiểm toán hoaÏt động DưÏ án đaÀu tư

theo hình thức đối tác cơng - tư

TS. ĐặNG ANH TUấN*

*Kiểm toán nhà nước khu vực IV

Q

uyết định một cuộc kiểm toán hoạt động được tiến hành thế nào tùy thuộc vào bản chất hoạt 
động của đối tượng kiểm tốn. Quy trình này bắt đầu từ việc đánh giá rủi ro nhằm tập trung vào 
những vấn đề quan trọng nhất, vì trong kiểm tốn hoạt động, rủi ro là sự kiện nếu chúng xảy ra sẽ có tác 
động tiêu cực tới tổ chức hoặc tới khả năng đạt được mục tiêu của tổ chức đó. Tuy nhiên, hiện chưa có một 
lý thuyết chung thống nhất về đánh giá rủi ro và vận dụng trọng yếu trong kiểm toán hoạt động tương tự 
như kiểm toán báo cáo tài chính đặc biệt là trong lĩnh vực kiểm tốn dự án đầu tư theo hình thức đối tác 
công - tư (PPP).

Nghiên cứu này thực hiện trên cơ sở tổng kết lý luận và kinh nghiệm thực tiễn trong quản lý và thực 
hiện dự án PPP kết hợp với lý luận chung về kiểm toán hoạt động nhằm mục đích đề xuất hướng dẫn đánh 
giá rủi ro và vận dụng trọng yếu trong kiểm toán hoạt động đối với dự án PPP.

Kết quả nghiên cứu đã đề xuất được Khung Logic phát triển dự án PPP, mơ hình đánh giá rủi ro và 
ngun tắc vận dụng trọng yếu để thiết lập các mục tiêu, nội dung kiểm toán hoạt động phù hợp đối với 
từng dự án PPP trong từng thời kỳ.

Từ khóa: rủi ro, trọng yếu, kiểm toán hoạt động, PPP

Risk assessment and materiality application in the audit of investment project activities under 
public-private partnerships

Deciding how a performance audit is conducted depends on the nature of the activities of an audit entity.

This process starts with a risk assessment to focus on the most important issues, because in performance
audit, the risk is an event, if occurs, will have a negative impact on the organization or to the possibility
of achieving that organization’s goals. However, there is currently no uniform common theory of risk
assessment and materiality application in performance audit which is similar to that of auditing financial
statements especially in the field of auditing of investment projects in the Public Private Partnerships (PPP).

This study is based on the synthesis of theory and practical experience in PPP project management and
implementation combined with the general theory of performance audit for proposing guidelines for risk
assessment and materiality application in performance auditing for PPP projects.

The results of the study suggest the PPP Development Logical Framework, a risk assessment model, and
principles of materiality application to establish appropriate performance audit objectives and content for
each PPP project.

key words: risk, materiality, performance audit, PPP
1. Giới thiệu

Đầu tư theo hình thức đối tác cơng tư là đầu
tư (PPP) được thực hiện trên cơ sở hợp đồng giữa
cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư,
doanh nghiệp dự án để thực hiện, quản lý, vận
hành dự án kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công
(Nghị định 15/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015). Do

đó, dự án PPP cũng thuộc đối tượng kiểm toán của
Kiểm toán nhà nước Việt Nam.

</div>
(2)<div class='page_container' data-page=2>

NGHIÊN CỨU TRAO ĐỔI

dự án PPP thành rủi ro tiềm tàng và rủi ro kiểm

sốt hoặc theo từng khía cạnh mục tiêu của dự án
là rủi ro hiệu quả đầu tư dự án, rủi ro hiệu lực dự
án (tính bền vững và lợi ích của dự án). Rủi ro tiềm
tàng là rủi ro mà tổ chức đó phải đối diện do chính
bản chất của từng hoạt động, ví dụ rủi ro thay đổi
chính sách ảnh hưởng đến dự án như rủi ro tỷ giá,
lãi suất. Rủi ro kiểm soát là những khiếm khuyết
hoặc hạn chế tồn tại mà hệ thống kiểm soát nội bộ
khơng có khả năng phát hiện, ngăn ngừa, xử lý sai
sót, điều chỉnh lại thực tế hoạt động theo các mục
tiêu đề ra. Trong nghiên cứu này, mục tiêu đánh
giá tính hiệu quả trong kiểm tốn hoạt động chính
là hiệu quả đầu tư (hiệu quả tài chính và kinh tế)
và tính hiệu lực trong kiểm tốn hoạt động chính
là tính bền vững và lợi ích của dự án. Theo đó, rủi
ro xác định hoặc rủi ro dự kiến có thể xảy ra được
xem xét trong mối tương quan với tính hiệu quả
đầu tư và tính hiệu lực của dự án PPP.

2. Các loại rủi ro chính trong dự án PPP

Đặc thù của dự án PPP là mức độ rủi ro cao
do thời gian thực hiện dự án kéo dài và có nhiều
bên tham gia vào quan hệ đối tác, vì vậy, Nhà nước
cần xác định, phân loại và phân bổ rủi ro theo cách
tối ưu nhất. Theo Young và cộng sự (2009), có sáu
nhóm rủi ro chính đối với dự án PPP (i) rủi ro
chính trị, (ii) rủi ro tài chính; (iii) rủi ro xây dựng;
(iv) rủi ro vận hành, bảo trì, (v) rủi ro thị trường,
doanh thu, (vi) rủi ro pháp lý. Các loại rủi ro này

đều là rủi ro tiềm tàng do chúng gắn với bản chất
dự án PPP. Trong đó, hai loại rủi ro chính xuất phát
từ phía Nhà nước là rủi ro chính trị và pháp lý, rủi
ro thị trường, doanh thu chịu ảnh hưởng từ yếu tố
kinh tế và rủi ro tài chính, rủi ro xây dựng, rủi ro
vận hành, bảo trì thường khởi phát từ phía nhà đầu
tư. Quản lý rủi ro trong

thực hiện các dự án PPP
cũng tương tự các quy
trình quản lý rủi ro trong
các lĩnh vực khác thường
bao gồm 5 bước (ADB
2012) hình dưới:

Hình 1.1. Quy trình quản 
lý rủi ro đối với dự án PPP

Đối với loại hình kiểm
toán truyền thống, hướng

dẫn xác định và đánh giá rủi ro tại một số quốc gia,

các tổ chức nghề nghiệp cũng tiếp cận dựa trên
chiến lược và mơ hình quản lý rủi ro của các bên
tham gia dự án PPP. ISSAI 5240 Hướng dẫn kiểm
toán rủi ro đối với các dự án PPP (ISSAI 5240, 2004)
đề cập đến năm loại rủi ro chính liên quan chủ yếu
tới vai trò quản lý nhà nước và quản lý dự án của cơ
quan Nhà nước có thẩm quyền gồm (i) quyết định

đầu tư dự án PPP, (ii) trong việc lựa chọn nhà đầu
tư; (iii) bảo vệ lợi ích của người dân (iv) theo dõi,
giám sát quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan Nhà
nước là một bên của đối tác; (v) Nhà nước phải chịu
trách nhiệm khi dự án bị hủy hoặc tạm dừng. Tương
tự, Kiểm toán quốc gia ấn độ yêu cầu KTV khi lập
kế hoạch kiểm toán dự án PPP cần phải xác định
các loại rủi ro tồn tại và tiềm tàng cũng như việc đạt
được nguyên tắc công bằng và hiệu quả trong chia sẻ
rủi ro giữa các bên đối tác (CAGI 2011).

3. Quy trình đánh giá rủi ro và vận dụng trọng 
yếu để xác định mục tiêu và nội dung kiểm toán 
dự án PPP

</div>
(3)<div class='page_container' data-page=3></div>
(4)<div class='page_container' data-page=4>

NGHIÊN CỨU TRAO ĐỔI

Bước 1: Xác định mục tiêu và mơ hình logic 
phát triển dự án PPP

Mục tiêu của bước này là đạt được sự hiểu biết
đầy đủ các thông tin liên quan đến quá trình phát
triển dự án PPP để có thể xác định các mục tiêu
cũng như các yếu tố đảm bảo tính hiệu quả và
bền vững của dự án và biểu diễn thơng tin đó qua
Khung logic. Các thơng tin cần thu thập bao gồm
tình hình và kết quả triển khai dự án, khung chính
sách, quy định pháp lý, thơng tin về hệ thống kiểm
sốt nội bộ, thông tin về quản lý rủi ro, các tài liệu,
thông tin liên quan đến dự án PPP. Các thơng tin

này có thể được thu thập trong báo cáo nghiên cứu
tiền khả thi (đề xuất dự án), báo cáo nghiên cứu
khả thi dự án, các giải pháp thực hiện (hình thức
đầu tư), tài liệu hợp đồng, phương án tài chính và
các tài liệu liên quan khác. Thông qua việc xác định
mục tiêu và Khung logic phát triển dự án PPP, KTV
sẽ xác định được các vấn đề cần lựa chọn đánh giá
trong kiểm tốn hoạt động. Khung logic Hình 1.3
mô tả sự cần thiết (nhu cầu) đầu tư dự án nói chung
để giải quyết các vấn đề kinh tế - xã hội. Trong điều
kiện ngân sách Nhà nước hạn hẹp, việc thu hút khu
vực tư nhân tham gia dự án công không những
giúp giảm chi ngân sách Nhà nước, giảm nợ cơng
mà cịn tăng hiệu quả đầu tư công. Xuất phát từ vấn
đề đầu tư và nhu cầu nguồn lực cho đầu tư phát
triển, mục tiêu chung của dự án PPP dưới góc độ
quản lý nhà nước thường là khuyến khích sự tham
gia của các nhà đầu tư thuộc khu vực tư nhân, tăng
hiệu quả giá trị đồng vốn đầu tư và các kết quả cụ
thể đối với từng dự án PPP. Để đạt được các mục

tiêu chung của dự án PPP, mỗi
dự án cụ thể phải đạt được hiệu
quả đầu tư (tài chính, kinh tế) và
tính bền vững của dự án và lợi
ích của dự án dưới góc độ quản
lý nhà nước và hiệu quả kinh tế
- xã hội dưới góc độ quốc gia.
Từ Khung logic phát triển dự án
PPP, có thể nhận thấy, để dự án

PPP đạt được lợi ích kinh tế - xã
hội (Hộp tác động), trước hết dự
án cần bền vững (Hộp kết quả).
Để dự án PPP bền vững, trước
hết nhà đầu tư phải đạt được
hiệu quả đầu tư (tương quan giữa đầu ra và đầu
vào). Theo đó, nếu thu thập thông tin và xác định
được rủi ro liên quan đến bất kỳ yếu tố nào trong
Khung logic phát triển dự án PPP cũng giúp KTV
đánh giá hậu quả rủi ro ảnh hưởng đến từng yếu tố
kết quả dự án PPP. Từ Khung logic phát triển dự
án PPP, có thể xác định được ba khía cạnh đầu ra
và kết quả cần phải đánh giá trong kiểm tốn hoạt
động. Đó là:

- Tính kinh tế và tính hiệu quả trong kiểm tốn
hoạt động nói chung tương ứng với hiệu quả đầu tư
trong Khung logic, được đánh giá thông qua chỉ số
hiệu quả tài chính là giá trị hiện tại thuần tài chính
(FNPV), Tỷ suất nội hồn tài chính (FIRR) và các
chỉ số hiệu quả kinh tế ENPV, EIRR, Tỷ suất lợi ích
và chi phí kinh tế (EBCR).

- Tính hiệu lực trong kiểm tốn hoạt động nói
chung được xem trên hai phương diện là đạt được
mục tiêu dự án và tác động dự án. Trong dự án PPP,
kết quả được đánh giá trong mối tương quan giữa
đầu ra so với mục tiêu thể hiện trên hai phương
diện (i) hiệu lực dự án (tính bền vững của dự án)
và (ii) tác động của dự án thường là lợi ích kinh tế

- xã hội đạt được trong đó gồm cả mức độ hài lịng
của người dân.

</div>
(5)<div class='page_container' data-page=5>

Hình 1.3. Khung logic phát triển dự án PPP

Bước 2: Xác định các loại rủi ro liên quan đến 
dự án PPP

Trong bước này, KTV cần phải xác định tất cả
rủi ro có thể xảy ra, sau đó thực hiện phân loại các
rủi ro theo từng nhóm. Tuy nhiên, với mục đích
là đánh giá rủi ro trong kiểm toán hoạt động, việc
phân loại rủi ro nên được tiến hành theo các giai

đoạn phát triển dự án PPP hoặc theo các khía cạnh
đầu ra và kết quả đạt được của dự án (Hình 1.3).
Ví dụ, phân loại rủi ro theo đầu ra và kết quả đạt
được của dự án là (i) hiệu quả đầu tư (tương quan
giữa đầu ra và đầu vào) và (ii) tính hiệu lực là sự
bền vững của dự án (so sánh kết quả với mục tiêu).

Liên quan đến quá trình phát triển dự án PPP, các loại rủi ro được tổng hợp và phân loại trong Bảng 1.1

Bảng 1.1: Rủi ro trong dự án PPP

</div>
(6)<div class='page_container' data-page=6>

NGHIÊN CỨU TRAO ĐỔI

Rủi ro tài chính Điều kiện kinh tế bất lợi; áp trần tỷ suất lợi nhuận; Mức tín nhiệm thấp; Mất khả năng trả nợ; Phá sản; Thiếu sự đảm bảo; Rủi ro tài trợ vốn; Khả
năng cho vay của nhà tài trợ; Lạm phát, lãi suất, tỷ giá hối đoái dao động.
Rủi ro xây dựng Thu hồi và bồi thường đất chậm; Chi phí xây dựng vượt trội; Chậm thời gian xây dựng; Thiếu nguyên liệu và lao động; Địa điểm dự án; Yếu kém

của bên mời thầu; Sự cố xây dựng bất khả kháng.

Rủi ro vận hành, bảo trì Chi phí vận hành và bảo trì vượt trội; Đơn vị vận hành năng lực yếu và năng suất vận hành thấp; Thiếu nguyên liệu; Sự cố bất khả kháng.
Rủi ro thị trường, doanh thu Doanh số không đạt; Chính phủ áp trần lợi nhuận và thuế quan; Dự báo giá và cầu khơng chính xác; Cầu giảm; Rủi ro cạnh tranh; Sự cố bất khả

kháng.

Rủi ro pháp lý

Quy trình phê duyệt dự án khơng cơng bằng; Can thiệp Nhà nước vào
việc chọn nhà thầu tư nhân; Nhà nước kiểm soát quá chặt hoặc cản trở
dự án; Thay đổi chế độ tài khoá; Nhà nước thay đổi phạm vi dự án; Luật
pháp và chính sách khơng ổn định, hiệu lực thấp; Vi phạm các điều
khoản hợp đồng; Thay đổi không báo trước về cơ chế nhượng quyền;
Chấm dứt dự án sớm; Rủi ro luật pháp bất khả kháng.

Nguồn: Young và cộng sự (2009)

Sau khi xác định được từng loại rủi ro, KTV
phải mô tả các rủi ro này theo cách nhất quán trong
Bảng xác định rủi ro. Cấu trúc mô tả một loại rủi
ro nhất quán nhất về mặt ý tưởng thường theo một
cấu trúc chuẩn sau:

Cấu trúc mô tả rủi ro = Vấn đề + Nguyên nhân+ 
Tác động

Để mô tả một loại rủi ro theo cấu trúc chuẩn
trên, KTV phải xác định vấn đề là gì, đâu là nguyên

nhân cốt lõi và hậu quả tiềm tàng lớn nhất có thể
xảy ra là gì. Ví dụ, mơ tả rủi ro liên quan đến chi phí
xây dựng dự án PPP (Bảng 1.2)

Bảng 1.2. Bảng mô tả rủi ro dự án PPP

Mục tiêu kiểm tốn

Đánh giá hiệu quả tài chính của dự án PPP

Chi phí xây dựng dự án PPP vượt tổng mức đầu tư
được phê duyệt ban đầu (vấn đề)

Đây là một ví dụ mơ tả rủi ro nhưng chưa đáp ứng
được yêu cầu do đoạn mô tả cột bên không chứa
đựng yếu tố nguyên nhân và tác động.

Chi phí xây dựng thực tế của dự án PPP vượt tổng
mức đầu tư (vấn đề) có thể dẫn đến dự án không
đạt được tỷ suất sinh lời theo phương án tài chính
được phê duyệt (tác động)

Mơ tả rủi ro cột bên có thể chấp nhận được bởi vì
đã chỉ ra hậu quả tác động của rủi ro. Tuy nhiên,
ngay cả khi khơng có đủ thơng tin, KTV nên cố
gắng xác định các nguyên nhân có thể của vấn đề.
Chi phí xây dựng thực tế vượt tổng mức đầu tư

(vấn đề) do dự án phải điều chỉnh, thay đổi thiết
kế (nguyên nhân), dẫn đến khả năng dự án không

đạt được tỷ suất sinh lời theo phương án tài chính
được duyệt (tác động)

Nội dung mô tả rủi ro cột bên đạt chất lượng bởi
vì nguyên nhân và tác động đã được mô tả rõ ràng.

Sau khi xác định được tất cả các loại rủi ro liên
quan đến dự án PPP, KTV phải rà soát xem rủi ro

</div>
(7)<div class='page_container' data-page=7>

phân tích rủi ro cùng với việc đánh giá xác suất xảy
ra và tác động dự kiến.

Bước 3: Phân tích và đánh giá rủi ro

KTV phải thực hiện đánh giá rủi ro đã xác định
từ bước 2. Để thực hiện được công việc này, KTV
nên lập một Bảng phân tích rủi ro. Các rủi ro được
đánh giá riêng biệt theo hai tiêu chí là khả năng
có thể xảy ra và tác động dự kiến theo các mức
độ (cao, trung bình, thấp). Tính chính xác trong
phân tích rủi ro phụ thuộc vào chất lượng và độ
tin cậy của thông tin và bằng chứng được sử dụng
khi tiến hành phân tích. Tuy nhiên, khi thực hiện
phân tích rủi ro, địi hỏi KTV cũng phải sử dụng
xét đốn chun mơn phù hợp. Theo ECA (2013),
KTV không nên quá tham vọng về mức độ chính
xác của các phân tích đồng thời cũng không nên
sử dụng quá nhiều thời gian đối với những rủi ro
khơng trọng yếu.

Khó khăn nhất đối với KTV trong quá trình
đánh giá rủi ro là việc quyết định xác suất (khả
năng xảy ra) của mỗi loại rủi ro đã được xác định
bởi thông tin thường khơng đầy đủ. Khi ước tính
khả năng xảy ra của một sự kiện, KTV chắc chắn
phải dựa trên một giả định nào đó và phải được ghi
chép lại trong hồ sơ kiểm toán. Các giả định này
thường được xác định từ kết quả thực hiện các dự
án trước dựa trên mơ hình nhân - quả. Chẳng hạn,
KTV sẽ tin khả năng xảy ra một loại rủi ro nào đó
cao nếu có thông tin hoặc dấu hiệu cho thấy dự án
PPP đang triển khai cũng gặp vấn đề tương tự như

tính khả năng xảy ra rủi ro khó thực hiện hơn, khi
đó địi hỏi KTV phải sử dụng tốt xét đốn chun
mơn có được từ kinh nghiệm thực tiễn của mình.

Tiếp đến, KTV sẽ khảo sát để xác định tác động
hoặc hậu quả có thể xảy ra ảnh hưởng đến việc
đạt được các mục tiêu của dự án PPP. Theo ECA
(2013), KTV nên đánh giá mức cao, trung bình và
thấp đối với xác suất xảy ra và tác động của từng
loại rủi ro theo mơ hình rủi ro (Bảng dưới):

Đối với rủi ro ở mức trung bình (M) và mức cao
(H), KTV phải kiểm tra các biện pháp đối phó của
nhà quản lý. Việc kiểm tra này cho phép KTV đánh
giá việc quản lý rủi ro của đơn vị ở mức độ nào.
Liệu các chính sách, thủ tục, biện pháp quản lý rủi
ro của đơn vị có thể giúp tránh, loại bỏ, giảm thiểu

rủi ro ảnh hưởng đến việc đạt được mục tiêu của
dự án PPP. Khác với dự án đầu tư thông thường, dự
án PPP thường xuất hiện và tồn tại nhiều loại rủi
ro hơn, nên quy trình quản lý rủi ro cũng được yêu
cầu cao hơn. Theo đó, để đánh giá mức độ hữu hiệu
trong quản lý rủi ro của đơn vị, KTV nên xem xét
việc phân bổ rủi ro giữa các bên đối tác trong dự án
theo Bảng ma trận Quản lý rủi ro (Bảng 1.3)

Bảng 1.3. Ma trận Quản lý rủi ro

Nội dung rủi ro Rủi ro cụ thể Bên chịu trách nhiệmkhu vực (Cao - Trung bình - Thấp)Biện pháp đối phó rủi ro 
tư khu vực công

Rủi ro địa điểm

Thiết kế, xây dựng và chuyển nhượng
Ưu đãi và tài chính

Vận hành
Thị trường

Mạng lưới kinh doanh

Quan hệ ngành và bất ổn dân sự
Chính sách pháp luật

Bất khả kháng
Sở hữu tài sản

</div>