Thực hiện chính sách tự chủ tài chính tại Bệnh viện Y học cổ truyền Trung ương (Luận văn thạc sĩ)

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN XUÂN TÙNG

THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH TỰ CHỦ TÀI CHÍNH TẠI
BỆNH VIỆN Y HỌC CỔ TRUYỀN TRUNG ƢƠNG

LUẬN VĂN THẠC SĨ
CHUN NGÀNH: CHÍNH SÁCH CƠNG
MÃ SỐ: 8 34 04 02

NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS ĐẶNG KHẮC ÁNH

Hà Nội - 2018


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan luận văn Thạc sĩ chun ngành Chính sách cơng tại
Học viện Hành chính Quốc gia đề tài: "Thực hiện chính sách tự chủ tài
chính tại Bệnh viện Y học cổ truyền Trung ương" là nghiên cứu khoa
học độc lập của tác giả dựa trên cơ sở lý luận khoa học và thực tiễn tại cơ
sở trong giai đoạn nghiên cứu, khơng có sự trùng lặp, sao chép với các đề
tài đã công bố.
Hà Nội, ngày 05 tháng 6 năm 2018
Tác giả luận văn

Nguyễn Xuân Tùng

LỜI CẢM ƠN
Luận văn đƣợc thực hiện sau quá trình học tập và tích lũy kiến thức tại
Học viện Hành chính Quốc gia, cùng với sự giúp đỡ nhiệt tình và q báu của
các thầy cơ giáo. Với tình cảm chân thành, sự kính trọng và lịng biết ơn sâu
sắc, tác giả xin đƣợc gửi lời cảm ơn tới:
Thầy giáo PGS.TS Đặng Khắc Ánh đã tận tình hƣớng dẫn tơi trong
suốt thời gian nghiên cứu và hoàn thành luận văn.
Hội đồng khoa học Học viện Hành chính Quốc gia.
Các thầy cô giáo, các Giáo sƣ, Tiến sĩ đã tham gia giảng dạy và giúp đỡ
trong suốt quá trình học tập và nghiên cứu luận văn.
Ban giám đốc Học viện Hành chính Quốc gia.
Khoa sau Đại học và Khoa Hành chính học- Học viện Hành chính.
Ban Giám đốc và các khoa phòng tại Bệnh viện Y học cổ truyền Trung
ƣơng đã nhiệt tình cung cấp số liệu và tài liệu, tạo mọi điều kiện thuận lợi cho
tơi trong q trình nghiên cứu luận văn.
Tác giả cũng xin đƣợc gửi lời cảm ơn sâu sắc tới gia đình, đồng nghiệp
và bạn bè đã tạo điều kiện thuận lợi cho tôi tham gia học tập và hồn thành
luận văn này.
Do thời gian có hạn, kinh nghiệm nghiên cứu khoa học chƣa nhiều nên
luận văn không trách khỏi những nhƣợc điểm và khiếm khuyết. Tác giả kính
mong nhận đƣợc những ý kiến đóng góp quý báu của các nhà khoa học, các
thầy, các cô và bạn bè, đồng nghiệp để luận văn hoàn thiện và có ý nghĩa thực
tiễn hơn.
Hà Nội, ngày 05 tháng 6 năm 2018
Tác giả luận văn

Nguyễn Xuân Tùng

i

MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN
LỜI CẢM ƠN
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT ................................................................. iv
DANH MỤC BẢNG ................................................................................................v
PHẦN MỞ ĐẦU ......................................................................................................1
CHƢƠNG 1: CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH TỰ
CHỦ TÀI CHÍNH TẠI CÁC BỆNH VIỆN CƠNG LẬP .................................9
1.1. Khái qt chung về chính sách cơng và thực thi chính sách cơng ........ 9
1.1.1. Khái niệm chính sách cơng .............................................................. 9
1.1.2. Thực thi chính sách cơng trong chu trình chính sách .................... 11
1.2. Chính sách tự chủ tài chính tại các bệnh viện công lập .......................... 19
1.2.1. Sự ra đời của chính sách tự chủ tài chính cho các đơn vị sự nghiệp
công lập .................................................................................................... 19
1.2.2. Bệnh viện công lập và chính sách tự chủ tài chính đối với bệnh
viện công lập ............................................................................................ 20
1.3. Kinh nghiệm của một số bệnh viện về thực hiện chính sách tự chủ tài
chính và bài học rút ra ................................................................................. 27
1.3.1. Kinh nghiệm của một số bệnh viện ............................................... 27
1.3.2. Những bài học rút ra cho Bệnh viện Y học cổ truyền Trung ƣơng31
TIỂU KẾT CHƢƠNG 1 ........................................................................................ 33
CHƢƠNG 2: THỰC TRẠNG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH TỰ CHỦ TÀI
CHÍNH TẠI BỆNH VIỆN Y HỌC CỔ TRUYỀN TRUNG ƢƠNG ........... 34
2.1. Giới thiệu khái quát về Bệnh viện Y học cổ truyền Trung ƣơng......... 34
2.1.1. Quá trình hình thành và phát triển ................................................. 34
2.1.2. Cơ cấu tổ chức ............................................................................... 36
2.1.3. Tổ chức hoạt động tài chính - kế toán tại Bệnh viện ..................... 40

2.2. Thực trạng thực hiện chính sách tự chủ tài chính tại Bệnh viện Y học
cổ truyền Trung ƣơng .................................................................................. 49
2.2.1. Xây dựng kế hoạch thực hiện việc tự chủ tài chính tại bệnh viện Y


ii

học cổ truyền Trung ƣơng........................................................................ 49
2.2.2. Tuyên truyền, phổ biến về chính sách tự chủ tài chính ................. 50
2.2.3. Phân công phối hợp thực hiện ......................................................... 51
2.2.4. Triển khai thực hiện chính sách ..................................................... 56
2.2.5. Kiểm tra, đơn đốc thực hiện........................................................... 57
2.3. Kết quả thực hiện chính sách tự chủ tài chính tại Bệnh viện Y học cổ
truyền Trung ƣơng ...................................................................................... 60
2.3.1. Về kết quả tăng nguồn thu thực tế ................................................. 60
2.3.2. Hoạt động chi ................................................................................. 63
2.3.3. Đánh giá chênh lệch thu chi của Bệnh viện................................... 66
2.4. Đánh giá thực trạng thực hiện chính sách tự chủ tài chính tại Bệnh viện
Y học cổ truyền Trung ƣơng ....................................................................... 66
2.4.1. Về ƣu điểm..................................................................................... 66
2.4.2. Hạn chế và nguyên nhân của hạn chế ............................................ 69
TIỂU KẾT CHƢƠNG 2 ........................................................................................ 73
CHƢƠNG 3: PHƢƠNG HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP TĂNG CƢỜNG THỰC
HIỆN CHÍNH SÁCH TỰ CHỦ TÀI CHÍNH TẠI BỆNH VIỆN Y HỌC
CỔ TRUYỀN TRUNG ƢƠNG .......................................................................... 74
3.1. Định hƣớng phát triển chung của ngành Y tế và Bệnh viện Y học cổ
truyền Trung ƣơng ...................................................................................... 74
3.2. Các giải pháp tăng cƣờng thực hiện chính sách tự chủ tài chính tại
Bệnh viện Y học cổ truyền Trung ƣơng...................................................... 77
3.2.1. Hồn chỉnh hệ thống chính sách tự chủ tài chính tại Bệnh viện ... 77

3.2.2. Tiếp tục đẩy mạnh việc tuyên tuyền về chính sách sâu rộng trong
đội ngũ công chức, viên chức và ngƣời lao động trong bệnh viện.......... 81
3.2.3. Đổi mới cơ chế quản lý tài chính, nâng cao chất lƣợng hoạt động
của bộ máy tài chính - kế tốn của Bệnh viện ......................................... 81
3.2.4. Xác định Ngân sách tài chính phù hợp .......................................... 83
3.2.5. Hồn thiện cơng tác tổ chức thực hiện tự chủ tài chính ................ 85
3.3. Một số kiến nghị................................................................................... 88


iii

3.3.1. Đối với Chính phủ ......................................................................... 88
3.3.2. Đối với Bộ Y tế .............................................................................. 89
3.3.3. Đối với Kho bạc Nhà nƣớc ............................................................ 90
TIỂU KẾT CHƢƠNG 3 ...................................................................................... 93
KẾT LUẬN ............................................................................................................ 94
TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................................................... 96


iv

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

Chữ viết tắt

Nguyên nghĩa

BHXH

Bảo hiểm xã hội

BHYT

Bảo hiểm y tế

BTC

Bộ Tài chính

BYT

Bộ Y tế

CNTT

Cơng nghệ thông tin

KCB

Khám chữa bệnh

NSNN

Ngân sách Nhà nƣớc

TSCĐ

Tài sản cố định

TTB

Trang thiết bị

UBND

Ủy ban nhân dân

XDCB

Xây dựng cơ bản

XHCN

Xã hội chủ nghĩa

YHCT

Y học cổ truyền

YHHĐ

Y học hiện đại

TTND

Thanh tra nhân dân


v

DANH MỤC BẢNG
Bảng 2.1. Cơ cấu nhân lực kế toán của Bệnh viện ......................................... 41
Bảng 2.2. Kết quả khám chữa nội trú của Bệnh viện ..................................... 43
Bảng 2.3. Kết quả khám chữa ngoại trú của Bệnh viện .................................. 47
Bảng 2.4. Nguồn thu từ Ngân sách Nhà nƣớc cấp .......................................... 61
Bảng 2.5. Nguồn thu từ phí, lệ phí .................................................................. 61
Bảng 2.6. Tổng hợp các nguồn thu ................................................................. 63
Bảng 2.7. Cơ cấu các khoản chi của Bệnh viện .............................................. 65
Bảng 2.8. Chênh lệch thu chi khi thực thiện chính sách tự chủ tại Bệnh viện 66


vi

DANH MỤC SƠ ĐỒ
Sơ đồ 2.1. Cơ cấu tổ chức của bệnh viện YHCT Trung ƣơng….. ..37


1

PHẦN MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Cải cách hành chính đƣợc Đảng và Nhà nƣớc ta xác định là nhiệm vụ
trọng tâm trong q trình kiện tồn bộ máy Nhà nƣớc. Hội nghị Ban Chấp
hành Trung ƣơng lần thứ Tám, khóa VII vào tháng 01/1995 đã ra Nghị quyết
"Tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt
Nam, trọng tâm là cải cách nền hành chính Nhà nƣớc". Một trong những
nhiệm vụ trọng tâm của cải cách hành chính là nâng cao chất lƣợng cung cấp
dịch vụ hành chính cơng và dịch vụ công cộng.
Các dịch vụ công cộng (gồm dịch vụ sự nghiệp cơng và dịch vụ cơng
ích) có ý nghĩa đặc biệt quan trọng đối với sự tồn tại và phát triển của tồn xã

hội, trong đó các dịch vụ sự nghiệp công do các đơn vị sự nghiệp đảm nhận.
Trong thời kỳ thực hiện nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung trƣớc đây, việc
cung cấp các dịch vụ sự nghiệp công này cũng do các đơn vị sự nghiệp của
Nhà nƣớc đảm nhận với nguồn lực đầu tƣ từ Ngân sách Nhà nƣớc. Tuy nhiên,
trong bối cảnh đổi mới và trƣớc đòi hỏi phải tăng cƣờng số lƣợng và chất
lƣợng các dịch vụ sự nghiệp công trong khi nguồn Ngân sách Nhà nƣớc đầu
tƣ cho cung cấp dịch vụ ngày càng trở nên khó khăn hơn, xu hƣớng xã hội hóa
dịch vụ cơng đã ra đời và đang phát huy tác dụng trong thực tiễn. Một trong
những xu hƣớng cải cách cung ứng dịch vụ công là tăng cƣờng xã hội hóa,
tăng tính tự chủ, tự quyết định cho các đơn vị này, huy động đƣợc các nguồn
lực từ môi thành phần trong xã hội để đảm bảo việc cung cấp đáp ứng yêu cầu
của xã hội. Chính sách tự chủ tài chính cho các đơn vị sự nghiệp nói chung và
các bệnh viện cơng lập nói riêng đã ra đời đáp ứng các yêu cầu của quá trình
cải cách.
Ra đời từ năm 2002 cùng với việc ban hành Nghị định số 10/2002/NĐCP của Chính phủ ngày 16 tháng 01 năm 2002 về chế độ tài chính áp dụng


2

cho đơn vị sự nghiệp có thu, trải qua hơn 15 năm thực hiện, chính sách này đã
phát huy đƣợc tính chủ động, sáng tạo của các đơn vị sự nghiệp cơng lập nói
chung và các bệnh viện cơng lập nói riêng, mang lại những hiệu quả thiết
thực, nâng cao chất lƣợng cung cấp dịch vụ sự nghiệp cơng nói chung và dịch
vụ y tế nói riêng cho tồn xã hội. Tuy nhiên, việc thực hiện chính sách này
trong thời gian qua cũng cho thấy nhiều bất cập cần giải quyết. Chẳng hạn,
trong lĩnh vực y tế, việc tăng cƣờng tụ chủ nhƣng lại thiếu chế tài và phƣơng
thức kiểm soát chặt chẽ dẫn tới việc khai thác quá mức đối với các bệnh nhân,
hiện tƣợng trục lợi bảo hiểm y tế,… vẫn cịn diễn ra phổ biến. Chính vì vậy,
vấn đề tổ chức thực hiện chính sách tự chủ tài chính cho các đơn vị sự nghiệp
có thu nói chung và các bệnh viện cơng lập nói riêng nhƣ thế nào để nâng cao

chất lƣợng cung cấp dịch vụ công và giảm gánh năng chi Ngân sách Nhà nƣớc
vẫn là một nội dung nghiên cứu cần thiết.
Bệnh viện Y học cổ truyền Trung ƣơng bắt đầu triển khai thực hiện
chính sách tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng biên chế và kinh phí quản
lý hành chính đối với các đơn vị sự nghiệp công lập từ năm 2005 theo Nghị
định số 10/2002/NĐ-CP ngày 16/01/2002. Những kết quả đạt đƣợc trong q
trình thực hiện chính sách này đã cho thấy tác dụng tích cực nhƣ quy mơ của
bệnh viện đƣợc mở rộng, huy động đƣợc các nguồn lực xã hội hóa từ đội ngũ
bác sĩ và nhân viên và của các doanh nghiệp, tăng nguồn thu cho bệnh viện,
tăng thu nhập cho ngƣời lao động,… qua đó khuyến khích động viên ngƣời
lao động gắn bó hơn, có trách nhiệm cao hơn với công việc. Tuy nhiên, việc
triển khai thực hiện chế độ tự chủ tại Bệnh viện Y học cổ truyền Trung ƣơng
cũng đã bộc lộ những hạn chế nhất định. Để đánh giá những hạn chế đó, phân
tích tìm ra ngun nhân và đề ra biện pháp tăng cƣờng thực hiện chính sách,
tơi đã lựa chọn đề tài “Thực hiện chính sách tự chủ tài chính tại Bệnh viện
Y học cổ truyền Trung ương” để làm đề tài nghiên cứu cho luận văn Thạc sĩ
Chính sách cơng của mình.


3

2. Tình hình nghiên cứu liên quan tới đề tài
Nghiên cứu về thực thi chính sách cơng nói chung và thực thi chính
sách tự chủ tài chính cho các đơn vị sự nghiệp cơng lập nói riêng khơng phải
là một đề tài nghiên cứu mới. Trong những năm qua, ngay từ khi có Nghị định
số 10/2002/NĐ-CP của Chính phủ ngày 16 tháng 01 năm 2002 về chế độ tài
chính áp dụng cho đơn vị sự nghiệp có thu, đã có nhiều cơng trình nghiên cứu
có liên quan tới vấn đề này đƣợc thực hiện trên nhiều cấp độ, tại các địa bàn
nghiên cứu và lĩnh vực thực hiện khác nhau. Có thể chỉ ra một số nghiên cứu
chủ yếu sau đây:

Nghiên cứu của Nguyễn Phú Giang “Quản lý tài chính đơn vị sự nghiệp
và những vấn đề đặt ra hiện nay” ( năm 2010) đã đi vào
phân tích cơ chế quản lý tài chính hiện nay tại các đơn vị sự nghiệp công lập
và chỉ ra đƣợc một số những bất cập còn tồn tại trong việc huy động và quản
lý các nguồn lực tài chính tại các đơn vị này. Từ đó, tác giả đã khẳng định sự
cần thiết phải bảo đảm quyền tự chủ về tài chính cho các đơn vị sự nghiệp
cơng lập trong q trình đổi mới việc cung cấp dịch vụ công.
Bài viết của Nguyễn Tân Thịnh “Đổi mới cơ chế quản lý, sử dụng tài
sản công tại đơn vị sự nghiệp công lập” (Tạp chí Tài chính, số 12/2017, tr.1417) đã phân tích yêu cầu phải đổi mới tổ chức và hoạt động, cơ cấu lại các đơn
vị sự nghiệp công lập. Nghiên cứu cũng khẳng định một trong những giải
pháp tăng cƣờng chất lƣợng hoạt động của các đơn vị này là tăng cƣờng tự
chủ tài chính tiến tới tự chủ tồn diện cho các đơn vị này.
Bài viết của Kim Liên “Trao quyền tự chủ đầy đủ cho các đơn vị sự
nghiệp cơng lập” đăng trên Tạp chí Tài chính (số 3/2015) đã phân tích q
trình đổi mới hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập từ khi ban hành
Nghị định 10/2002/NĐ-CP và những khó khăn, vƣớng mắc của các đơn vị khi
thực hiện quyền tự chủ tài chính theo quy định của Nghị định 43/2006/NĐ-


4

CP, đồng thời đề xuất một số giải pháp để tháo gỡ các vƣớng mắc này.
Bài viết của Bùi Tƣ và Phƣơng Nguyên “Cơ chế tự chủ đơn vị sự
nghiệp y tế công lập: cần ban hành giá dịch vụ y tế tính đủ chi phí” đăng trên
Thời báo Tài chính (tháng 4/2017) đã chỉ ra sự cần thiết phải thực hiện tự chủ
tài chính tại các bệnh viện cơng lập nhƣng cũng xác định những điều kiện cần
thiết để có thể tự chủ tài chính tại các đơn vị sự nghiệp ngành y tế để vừa bảo
đảm phát huy các nguồn lực toàn xã hội nhƣng vẫn phải bảo đảm nhiệm vụ
bảo vệ sức khỏe của ngƣời dân.
Bài viết “Thực hiện tự chủ tài chính tại các đơn vị sự nghiệp công lập

ngành y tế” do Vụ Kế hoạch- Tài chính (Bộ Y tế) thực hiện (Tạp chí Tài
chính, số 12/2017, tr.23-27) đã làm rõ ý nghĩa của việc tự chủ tài chính tại các
đơn vị sự nghiệp và những đặc thù của các đơn vị sự nghiệp ngành y tế để từ
đó đƣa ra các hƣớng dẫn khuyến nghị để tăng cƣờng tự chủ tài chính tại các
đơn vị này.
V.v....
Bên cạnh đó, cũng có nhiều luận văn, luận án cũng đã triển khai nghiên
cứu về vấn đề này nhƣ:
Luận văn Thạc sĩ “Hồn thiện chính sách tự chủ tài chính tại Bệnh viện
đa khoa Phú Yên” của tác giả Nguyễn Văn Hậu (Học viện Tài chính, năm
2013) đã trình bày khá đầy đủ về cơ sở khoa học và thực trạng về chính sách
tự chủ tài chính tại Bệnh viện Đa khoa Phú Yên và đề xuất một số giải pháp
hồn thiện chính sách này tại Bệnh viện.
Luận văn Thạc sĩ “Hồn thiện chính sách tự chủ tài chính tại Bệnh viện
đa khoa thành phố Vĩnh Phúc”, tác giả Nguyễn Văn Hà (Đại học Kinh tế quốc
dân năm 2014) nêu lên thực trạng về chính sách tự chủ tài chính tại Bệnh viện
đa khoa thành phố Vĩnh Phúc, tuy nhiên tác giả mới chỉ trình bày đƣợc chi
tiết phần thu mà chƣa trình bày đƣợc phần chi trong hoạt động của Bệnh viện,


5

dẫn đến tính xác thực của các giải pháp mà tác giả nêu trong luận văn không
cao.
Luận văn Thạc sĩ “Hồn thiện chính sách tự chủ tài chính tại Bệnh viện
đa khoa Hịa Bình” của tác giả Nguyễn Văn Viện (Đại Học Kinh tế Quốc
dân, năm 2014). Trong luận văn này, tác giả đã trình bày đầy đủ và chi tiết về
cơ sở lý luận của chính sách tự chủ tài chính của các bệnh viện cơng lập, phân
tích chi tiết thực trạng của chính sách tự chủ tại Bệnh viện, tuy nhiên giải pháp
của tác giả về hoàn thiện chính sách tự chủ cịn chung chung nên tính áp dụng

không cao.
Một số nghiên cứu khác nhƣ Luận văn Thạc sĩ “Chính sách tự chủ tài
chính tại Bệnh viện Tai Mũi Họng Trung ương”, tác giả Trịnh Thị Phƣơng
Lâm (Học viện Hành chính Quốc gia, năm 2013); Luận văn Thạc sĩ “Nghiên
cứu hồn thiện chính sách tự chủ tài chính tại Bệnh viện Đa khoa thành phố
Quảng Ninh” của Dƣơng Minh Quốc (Học viện Ngân hàng năm 2014); Luận
văn Thạc sĩ “Chính sách tự chủ tài chính tại Bệnh viện đa khoa Nam Định"
của Nguyễn Hữu Nguyên, (Học viện Tài chính, năm 2014); Luận văn Thạc sĩ
“Hồn thiện chính sách tự chủ tài chính tại Bệnh viện đa khoa thành phố
Phú Thọ” của Đinh Thị Kim Oanh (Đại Học Thái Nguyên, năm 2014);
v.v.... cũng đã tập trung trình bày cơ bản đầy đủ và chi tiết về nội dung của
chính sách tự chủ tài chính tại các bệnh viện khác nhau. Tuy nhiên, vẫn
chƣa có nghiên cứu nào thực sự đề cập tới quy trình thực hiện chính sách từ
khía cạnh khoa học chính sách và cũng chƣa có nghiên cứu nào đƣợc thực
hiện tại Bệnh viện Y học cổ truyền Trung ƣơng.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích nghiên cứu
Mục đích của nghiên cứu là qua phân tích thực trạng triển khai thực thi
chính sách tự chủ tài chính tại Bệnh viện Y học cổ truyền Trung ƣơng, Luận


6

văn đề xuất một số giải pháp hoàn thiện việc thực thi chính sách tự chủ tài
chính tại Bệnh viện này hiện nay.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để đạt đƣợc mục đích nghiên cứu trên, trong q trình nghiên cứu cần
thực hiện các nhiệm vụ chủ yếu sau đây:
- Mô tả khung lý luận về thực hiện chính sách tự chủ tài chính cho các
đơn vị sự nghiệp nói chung và các bệnh viện cơng lập nói riêng; xác định các

nội dung cần triển khai khi thực hiện chính sách này.
- Phân tích và đánh giá thực trạng thực hiện chính sách tự chủ tài chính
tại Bệnh viện Y học cổ truyền Trung ƣơng, tìm ra những hạn chế và nguyên
nhân của hạn chế trong quá trình này.
- Xác định phƣơng hƣớng và đề xuất giải pháp phù hợp nhằm hoàn
thiện việc thực hiện chính sách tự chủ tài chính tại Bệnh viện Y học cổ truyền
Trung ƣơng.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tƣợng nghiên cứu là hoạt động thực hiện chính sách tự chủ tài
chính tại bệnh viện cơng lập.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
Phạm vi nghiên cứu về không gian: Tại bệnh viện Y học cổ truyền Trung
ƣơng.
Phạm vi nghiên cứu về thời gian: Số liệu đƣợc thu thập trong giai đoạn
từ 2006 (khi ban hành Nghị định 43/2006/NĐ-CP) đến năm 2016.


7

5. Phƣơng pháp nghiên cứu
5.1. Phương pháp luận
Đề tài đƣợc triển khai nghiên cứu dựa trên phƣơng pháp luận duy vật
biện chứng và duy vật lịch sử.
5.2. Các phương pháp nghiên cứu cụ thể
Phƣơng pháp nghiên cứu tài liệu (desk study) đƣợc sử dụng để nghiên
cứu khung lý luận về chính sách cơng và thực thi chính sách tự chủ tài chính
tại các đơn vị sự nghiệp cơng lập ngành y tế và nghiên cứu kinh nghiệm một
số đơn vị đã thực hiện hoạt động tự chủ tài chính.
Các phƣơng pháp phân tích, thống kê, tổng hợp đƣợc sử dụng để xử

lấy, liên kết các số liệu thống kê và thông tin thu thập đƣợc để đánh giá công
tác thực hiện chính sách tự chủ tài chính tại Bệnh viện Y học cổ truyền Trung
ƣơng thông qua dữ liệu thực tế.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của đề tài
6.1. Ý nghĩa về lý luận
Góp phần hệ thống hóa cơ sở lý luận về thực hiện chính sách tự chủ tài
chính đối với các đơn vị sự nghiệp cơng lập; làm rõ các khái niệm liên quan
tới nghiên cứu.
6.2. Ý nghĩa thực tiễn
Các giải pháp mà Luận văn đề xuất có thể đƣợc xem xét và vận dụng
vào thực tiễn hồn thiện việc thực hiện chính sách tự chủ tài chính tại Bệnh
viện Y học cổ truyền Trung ƣơng.
Luận văn cịn có thể đƣợc sử dụng nhƣ tài liệu tham khảo trong việc
nghiên cứu và học tập chuyên ngành chính sách cơng, đặc biệt là trong lĩnh
vực thực thi chính sách.


8

7. Kết cấu của Luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và tài liệu tham khảo, luận văn gồm 3
chƣơng nội dung chính nhƣ sau:
Chƣơng 1. Cơ sở khoa học về thực hiện chính sách tự chủ tài chính tại
các Bệnh viện cơng lập.
Chƣơng 2. Thực trạng thực hiện chính sách tự chủ tài chính tại Bệnh
viện Y học cổ truyền Trung ƣơng.
Chƣơng 3. Định hƣớng và giải pháp hoàn thiện việc thực hiện chính
sách tự chủ tài chính tại Bệnh viện Y học cổ truyền Trung ƣơng.

9

CHƢƠNG 1
CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH TỰ CHỦ TÀI
CHÍNH TẠI CÁC BỆNH VIỆN CƠNG LẬP
1.1. Khái qt chung về chính sách cơng và thực thi chính sách cơng
1.1.1. Khái niệm chính sách cơng
Thuật ngữ “Chính sách” hiện nay đƣợc sử dụng rộng rãi trong đời sống
kinh tế - xã hội nhƣng với những cách hiểu khác nhau. Theo Jame Anderson
(1984), đƣa ra khái quát về chính sách: “Chính sách là một chuỗi (tập hợp)
những hành động có mục đích nhằm giải quyết một vấn đề phát sinh hoặc vấn
đề cần quan tâm”; Theo Considine (1994), “Chính sách là một công việc đƣợc
thực hiện liên tục, bởi những nhóm hoạch định, nhằm sử dụng các thể chế
cơng để kết nối, phối hợp và biểu đạt giá trị họ theo đuổi và chính sách đƣợc
ban hành bao giờ cũng nhắm đến một mục đích nhất định nhằm thực hiện một
mục tiêu ƣu tiên nào đó, chính sách đƣợc ban hành đều có sự tính tốn và chủ
đích rõ ràng. [27]
Chính sách cơng cũng thƣờng đƣợc hiểu là những hành động ứng xử
của Nhà nƣớc với các vấn đề phát sinh trong đời sống cộng đồng, đƣợc thể
hiện bằng nhiều hình thức khác nhau nhằm thúc đẩy xã hội phát triển hay
“Chính sách cơng là một tập hợp các quyết định chính trị có liên quan nhằm
lựa chọn các mục tiêu cụ thể với giải pháp và công cụ thực hiện nhằm giải
quyết các vấn đề của xã hội theo mục tiêu đã xác định của đảng chính trị cầm
quyền” [3,tr.21][34, tr.9-11].
Ở Việt Nam, thuật ngữ chính sách cơng còn khá mới mẻ và cũng còn
nhiều tranh cãi giữa các nhà nghiên cúu. Từ điển Bách khoa Việt Nam đã đƣa
ra khái niệm về chính sách nhƣ sau: “Chính sách là những chuẩn tắc cụ thể để
thực hiện đƣờng lối, nhiệm vụ. Chính sách đƣợc thực hiện trong một thời gian

10

nhất định, trên những lĩnh vực cụ thể nào đó. Bản chất, nội dung và phƣơng hƣớng
của chính sách tùy thuộc vào tính chất của đƣờng lối, nhiệm vụ chính trị, kinh tế,
văn hóa…” [3, tr.21].
Chính sách cơng là những hoạt động mà chính quyền chọn làm và khơng
làm. Theo cách tiếp cận này thì các hoạt động mà chính quyền làm hoặc khơng
làm phải có tác động, ảnh hƣởng lâu dài và sâu sắc đến nhân dân thì mới là chính
sách cơng. Nhƣ vậy khơng phải tất cả những việc mà chính quyền làm hoặc khơng
làm đều là chính sách cơng. Ví dụ: chủ trƣơng cho ngƣời lao động nghỉ làm vào
các ngày lễ, tết là chính sách cơng vì đó là việc chính quyền làm và có tác động,
ảnh hƣởng lâu dài, sâu sắc đến ngƣời dân; còn tổ chức thực hiện việc nghỉ lễ, tết
thế nào cho hợp lý (làm bù hay nghỉ bù) khơng phải chính sách cơng mà là thực
hiện chính sách cơng (tuy nhiên chính quyền vẫn phải có quyết định về việc này);
Chính sách cơng là những mong muốn của chính quyền, làm tiền đề cho
các hoạt động trực tiếp hay gián tiếp tác động đến cuộc sống của mọi ngƣời. Từ
hƣớng tiếp cận này, trở lại với ví dụ nêu trên ta thấy: cả việc chủ trƣơng nghỉ lễ,
tết và thực hiện việc nghỉ lễ, tết đều là chính sách cơng vì cả hai việc đều tác động,
ảnh hƣởng đến cuộc sống của mọi ngƣời. So với quan niệm trên, quan niệm này
mở hơn, rộng hơn ở việc xem cả xây dựng, ban hành và thực hiện chính sách của
chính quyền đều là chính sách cơng. Nhƣng lại hẹp hơn ở chỗ khơng coi những
việc chính quyền khơng làm là chính sách cơng (thực tế phát triển ở các nƣớc cho
thấy chính quyền không thể và không nhất thiết phải làm tất cả mọi việc đối với
xã hội).
Nhƣ vậy, có thể định nghĩa chính sách cơng là cách thức hành động do Nhà
nƣớc lựa chọn và đƣợc các cơ quan Nhà nƣớc có thẩm quyền ban hành để giải
quyết một vấn đề phát sinh trong một giai đoạn nhất định, định hƣớng cho xã hội
phát triển một cách thống nhất theo mong muốn của Nhà nƣớc [3, tr.22][34,tr.21].
Nội dung của một chính sách có thể đƣợc ghi nhận lại dƣới nhiều hình

11

thức khác nhau (vật mang chính sách) nhƣ các văn bản quy phạm pháp luật,
các bài phát biểu của lãnh đạo, các báo cáo tƣờng trình…. Tuy nhiên hình
thức thể hiện quan trọng nhất của các chính sách cơng chính là pháp luật hay
nói cách khác, pháp luật chính là sự thể chế hóa về mặt Nhà nƣớc của chính
sách.
1.1.2. Thực thi chính sách cơng trong chu trình chính sách
1.1.2.1. Chu trình chính sách
Mọi hoạt động phức tạp trong xã hội đều cần đƣợc thực hiện theo
những bƣớc nhất định theo một lộ trình thống nhất gọi là chu trình hoạt động.
Chu trình hoạt động đƣợc hiểu là một tập hợp các bƣớc nối tiếp nhau để thực
hiện một nhiệm vụ hay một cơng việc nhất định nào đó. Ban hành và thực thi
chính sách cơng là cơng việc thƣờng xuyên của các cơ quan Nhà nƣớc có
thẩm quyền và hoạt động này đƣợc xây dựng thành một quy trình thống nhất
để đảm bảo có thể kiểm sốt đƣợc việc ban hành và thực hiện các chính sách
một cách hiệu quả. Các giai đoạn của quy trình này liên kết chặt chẽ với nhau
hình thành chu trình chính sách cơng (public policy cycle).
Chu trình chính sách là một chuỗi các giai đoạn kế tiếp liên quan với
nhau từ khi vấn đề cơng đƣợc đƣa vào chƣơng trình nghị sự của Nhà nƣớc
đến khi kết quả của chính sách đƣợc đánh giá.[29, tr.34]
Mặc dù các nhà nghiên cứu chính sách cơng khác nhau có thể có cách phân
chia các giai đoạn trong chu trình chính sách khác nhau nhƣng có thể thấy họ đều
thống nhất rằng thơng thƣờng chu trình chính sách đƣợc hiểu gồm 3 giai đoạn chủ
yếu kế tiếp nhau là hoạch định chính sách cơng (bao gồm việc xác định vấn đề
chính sách và xây dựng chính sách), thực thi chính sách và đánh giá chính sách.
Mỗi giai đoạn này lại có thể đƣợc phân chia thành nhiều bƣớc khác nhau, có mối
liên hệ chặt chẽ với nhau [3, tr.27].

12

Một chu trình chính sách thƣờng đƣợc mơ tả nhƣ sơ đồ sau:
Hình 1: Chu trình chính sách cơng
Xác định vấn đề
chính sách

Xây dựng
chính sách

Phân tích
chính sách

Đánh giá
chính sách

Thực thi
chính sách

Nguồn: Đặng Khắc Ánh (2016), tr.27.

1.1.2.2. Thực thi chính sách cơng
Giai đoạn thực thi chính sách cơng trong chu trình chính sách nằm ngay sau
giai đoạn hoạch định chính sách. Tổ chức thực thi chính sách tức là đƣa chính
sách vào thực hiện trong xã hội, biến ý tƣởng chính sách thành hành động cụ thể
để hiện thực hóa các mục tiêu chính sách. Thực thi chính sách là giai đoạn biến
các ý tƣởng chính sách thành những kết quả thực tế thơng qua hoạt động có tổ
chức của các cơ quan trong bộ máy Nhà nƣớc nhằm đạt tới những mục tiêu đã đề
ra. [34, tr.112]

Giai đoạn thực thi chính sách giữ vai trị quan trọng trong chu trình
chính sách, có ý nghĩa quyết định đối với thành cơng hay thất bại của một
chính sách. Một chính sách dù đƣợc ban hành tốt nhƣng nếu thực thi khơng
tốt thì cũng khơng thể tác động tốt tới đối tƣợng chính sách. Giai đoạn này


13

thƣờng địi hỏi có sự tham gia của nhiều chủ thể khác nhau trong xã hội dƣới sự
điều hành cụ thể của Nhà nƣớc.
1.1.2.2.1. Khái niệm thực thi chính sách
Về nguyên tắc, thực thi chính sách là hoạt động nhằm biến ý tƣởng
chính sách, mục tiêu chính sách đã đƣợc phê duyệt thành những kết quả cụ
thể. Triển khai thực thi chính sách là hoạt động có tổ chức của các cơ quan
quản lý hành chính Nhà nƣớc, huy động mọi nguồn lực (con ngƣời, tài chính,
cơ sở vật chất) nhằm đạt đƣợc mục tiêu của chính sách theo nguyên tắc tối ƣu
cả về con ngƣời, vốn và kết quả.
Thực thi chính sách cơng là q trình đƣa chính sách công vào thực
tiễn đời sống xã hội thông qua việc ban hành các văn bản, chƣơng trình, dự
án thực thi chính sách cơng và tổ chức thực hiện chúng nhằm hiện thực hố
mục tiêu chính sách cơng. [33, tr.49].
Nhƣ vậy, thực thi chính sách cơng là tồn bộ q trình huy động, bố trí
sắp xếp các nguồn lực để đưa chính sách vào đời sống thực tế theo một trình
tự thủ tục chặt chẽ và thống nhất nhằm đạt được mục tiêu của chính sách.
1.1.2.2.2. Vai trị của thực thi chính sách cơng
Thực thi chính sách cơng là một giai đoạn rất quan trọng của chu
trình chính sách bởi vì sự thành cơng của một chính sách cơng phụ thuộc
vào kết quả của thực thi chính sách cơng. Nhƣ vậy, thực thi chính sách
cơng có vị trí đặc biệt quan trọng trong chu trình chính sách cơng, nó là giai
đoạn hiện thực hố mục tiêu chính sách cơng. Vai trị của thực thi chính

sách cơng trong chu trình chính sách công đƣợc thể hiện ở những
phƣơng diện dƣới đây:
- Từng bước hiện thực hố mục tiêu của chính sách cơng. Các mục
tiêu chính sách cơng chỉ có thể đạt đƣợc thơng qua q trình thực thi chính
sách cơng, bởi vì thực thi chính sách cơng bao gồm các hoạt động có tổ


14

chức đƣợc thực hiện bởi các cơ quan Nhà nƣớc và các đối tƣợng xã hội cần
tác động tới để đạt đƣợc các mục đích và mục.
- Khẳng định tính đúng đắn của chính sách cơng. Chính sách cơng có
thực sự đúng đắn hay khơng chỉ có thể đƣợc nhận thức đầy đủ hơn trong
giai đoạn thực thi chính sách cơng. Thực thi chính sách cơng cung cấp
những bằng chứng thực tiễn rằng mục tiêu chính sách cơng có phù hợp
hay khơng, và các giải pháp chính sách cơng có thực sự phù hợp với vấn
đề mà nó hƣớng tới giải quyết hay khơng.
- Thực thi chính sách cơng giúp cho chính sách cơng ngày càng
hồn thiện hơn. Chính sách cơng sẽ đƣợc cụ thể hố cho phù hợp với điều
kiện cụ thể trong quá trình thực thi của các cơ quan Nhà nƣớc các cấp. Căn
cứ vào mục tiêu và giải pháp chính sách cơng ban đầu, các cơ quan Nhà
nƣớc các cấp theo thẩm quyền thiết kế và ban hành các quy định, thủ tục
hoặc/ chƣơng trình, dự án để cụ thể hoá các mục tiêu và giải pháp cho phù
hợp với điều kiện thực thi chính sách cơng cụ thể.
1.1.2.2.3. Chủ thể triển khai thực hiện chính sách công
Trên nguyên tắc chung, tất cả những ai liên quan đến chính sách đều
phải có trách nhiệm tham gia vào q trình thực thi chính sách.
Chính phủ và các cơ quan hành chính Nhà nƣớc là ngƣời trực tiếp triển
khai thực thi chính sách cơng thơng qua các biện pháp khác nhau.
Sự tham gia của cộng đồng dân cƣ là rất quan trọng. Chính phủ cũng

nhƣ các cơ quan Nhà nƣớc cần làm cho ngƣời dân hiểu đƣợc lợi ích mà chính
sách công đem lại cho họ. Lợi ích đó bao gồm lợi ích quốc gia, lợi ích của các
địa phƣơng, đơn vị, lợi ích của từng cá nhân. Chỉ khi đó các chính sách cơng
mới dễ dàng triển khai thực hiện và mang lại hiệu quả.
1.1.2.2.4. Các giai đoạn triển khai thực thi chính sách cơng:
(1) Xây dựng kế hoạch triển khai thực thi chính sách cơng
- Xác định đối tƣợng thực hiện chính sách.


15

- Xác định các nguồn lực và biện pháp thực hiện.
- Thành lập những tổ chức mới (nếu cần) để tổ chức triển khai chính
sách.
- Xây dựng hệ thống các chƣơng trình, dự án để triển khai chính sách.
(2) Phổ biến, tun truyền chính sách
- Cơng bố cơng khai chính sách công của Nhà nƣớc trên tất cả các
phƣơng tiện thơng tin đại chúng.
- Phổ biến, tun truyền chính sách phải bảo đảm đúng nội dung của
chính sách, kịp thời về thời gian.
- Phổ biến, tuyên truyền chính sách phải thiết thực và hiệu quả.
(3) Phân công, phối hợp thực hiện
- Ai làm gì, thời gian hồn thành.
- Phối hợp giữa các bộ phận để tránh chồng chéo, gây lãng phí. Phối
hợp giữa cấp trên và cấp dƣới; phối hợp ngang giữa các bộ phận; phối hợp
bên trong, bên ngoài tổ chức.
(4) Triển khai thực hiện chính sách
- Triển khai thực hiện các chƣơng trình, dự án.
- Bảo đảm tiến độ và chất lƣợng.
(5) Kiểm tra, đôn đốc việc thực hiện

- Thẩm quyền kiểm tra: cơ quan cấp trên, cơ quan chủ quản, cơ quan
kiểm tra, thanh tra chuyên ngành, thanh tra Nhà nƣớc, thanh tra nhân dân.
- Phƣơng pháp kiểm tra: tiền kiểm – hậu kiểm; thƣờng xuyên – đột
xuất.
- Kết quả kiểm tra phải đƣợc xử lý nghiêm minh và kịp thời.
(6) Điều chỉnh chính sách
- Đánh giá, xem xét, điều chỉnh các hoạt động cụ thể.
- Các hình thức điều chỉnh: bổ sung, thay đổi, tạm dừng, hủy bỏ.
1.1.2.2.4. Các yếu tố ảnh hưởng đến triển khai thực hiện chính sách cơng:


16

(1) Nhóm yếu tố thuộc về mơi trường
Đây là nhóm yếu tố phức tạp nhất và chứa đựng nhiều yếu tố khó xác
định. Có thể chia nhóm này thành một số nhóm cụ thể sau:
- Thể chế chính trị và sự phân bổ quyền lực Nhà nƣớc: sự lãnh đạo của
đảng chính trị đối với Nhà nƣớc; sự phân cơng, phối hợp giữa các cơ quan lập
pháp, hành pháp và tƣ pháp.
- Các nhóm chính trị và các nhóm lợi ích. Chính sách công cần xây
dựng bảo đảm các lợi ích Nhà nƣớc – tập thể - cá nhân, đặt lợi ích quốc gia
lên trên hết; khơng vì lợi ích cục bộ của các nhóm ngƣời trong xã hội.
- Các mối quan hệ kinh tế, chính trị quốc tế và khu vực. Trong xu thế
tồn cầu hóa và hội nhập quốc tế, tình hình quốc tế và khu vực có ảnh hƣởng
rất lớn đến các quốc gia trong việc thực hiện các chính sách của mình.
- Sự ủng hộ của quần chúng nhân dân. Thực tế cho thấy, làm công việc
gì cũng phải cần có sự đồng tình, ủng hộ của nhân dân. Dân ủng hộ, hài lịng
với chính sách của Nhà nƣớc thì họ sẽ tự nguyện tham gia và tích cực hƣởng
ứng.
- Các yếu tố thuộc về mơi trƣờng văn hóa, xã hội. Xã hội trật tự, ổn

định, kỷ cƣơng, khơng có bạo lực, khủng bố, ngƣời dân biết tơn trọng pháp
luật, sống có văn hóa là điều kiện thuận lợi để triển khai các chính sách dễ
dàng và hiệu quả.
(2) Nhóm yếu tố thuộc về lĩnh vực mà chính sách đề cập
- Chính sách đa ngành hay đơn ngành. Chính sách đa ngành liên quan
đến nhiều lĩnh vực cần có sự phối hợp của nhiều ngƣời, nhiều ngành thì việc
triển khai sẽ gặp khó khăn hơn chính sách đơn ngành. Chính sách phát triển
kinh tế là chính sách đa ngành; chính sách phát triển cơng nghiệp hay chính
sách phát triển ngành cơ khí, đóng tàu… là chính sách đơn ngành.
- Chính sách mới xuất hiện hay đã có từ lâu. Chính sách đã có từ lâu,
nhƣ chính sách phát triển kinh tế - xã hội, chính sách phòng, chống tham