Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong lịch sử lập hiến việt nam

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT T.P HỒ CHÍ MINH
KHOA LUẬT HÀNH CHÍNH
----***---(chèn logo đại học luật)

NGUYỄN THỊ HỒNG PHƯỢNG
MSSV: 3050094

TƯ TƯỞNG PHÂN CHIA QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC
TRONG LỊCH SỬ LẬP HIẾN VIỆT NAM

Luận văn tốt nghiệp cử nhân luật
Niên khóa: 2005 – 2009
Người hướng dẫn:
Thạc sĩ NGUYỄN MẠNH HÙNG

TP.HCM – Năm 2009

1


MỤC LỤC
Trang

Lời nói đầu
Chương 1. Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong lịch
sử nhân loại ......................................................................................................1
1.1 Khái quát về quyền lực nhà nước ..........................................................1
1.2 Lịch sử phát triển của tư tưởng phân chia quyền lực nhà
nước ..................................................................................................................4
1.2.1 Aristote (348 – 322 TCN) và tư tưởng phân chia quyền lực

nhà nước ..............................................................................................................

5

1.2.2 John Locke (1632 - 1704) và tư tưởng phân chia quyền lực
nhà nước ..............................................................................................................
1.2.3 C. L. Montesquieu (1689 – 1775) và tư tưởng phân chia
quyền lực nhà nước. ..........................................................................................7
1.2.4 J. J. Rousseau (1712 - 1778) và tư tưởng phân chia quyền lực
nhà nước. .........................................................................................................12
1.3 Giá trị khoa học và ý nghóa thời đại của thuyết phân
quyền ..............................................................................................................13
1.4 Hiến pháp - bản văn ghi nhận sự phân quyền ....................................16
1.5 Sự áp dụng tư tưởng phân quyền ở một số chính thể đương
đại

...............................................................................................................17

1.5.1 Chính thể cộng hòa tổng thống ............................................................17
1.5.2 Chính thể đại nghị ................................................................................21
1.5.3 Chính thể cộng hòa hỗn hợp .................................................................22
Chương 2. Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong lịch
sử lập hiến Việt Nam ....................................................................................25

2

6


2.1 Tư tưởng phân quyền thể hiện trong các bản Hiến pháp

của Việt nam..................................................................................................25
2.1.1 Hiến pháp năm 1946 ............................................................................. 25
2.1.2 Hiến pháp năm 1959 ............................................................................. 35
2.1.3 Hiến pháp năm 1980 ..............................................................................43
2.1.4 Hiến pháp năm 1992 (được sửa đổi, bổ sung năm 2001).......................48
2.2 Sự cần thiết phải nhận thức lại giá trị của tư tưởng phân
quyền và một số góp ý trong việc vận dụng những hạt nhân
hợp lý của tư tưởng này trong tổ chức bộ máy nhà nước ta
hiện nay. .........................................................................................................57
2.2.1 Sự cần thiết phải nhận thức lại giá trị của tư tưởng phân
quyền ...............................................................................................................57
2.2.2 Một số góp ý trong việc vận dụng những hạt nhân hợp lý của
tư tưởng phân quyền trong tổ chức bộ máy nhà nước ta hiện nay ...................61
Kết luận
Danh mục tài liệu tham khảo

3


LỜI NÓI ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Quyền lực là phạm trù trung tâm và là một trong những phạm
trù chính trị quan trọng nhất, gắn bó mật thiết nhất với chính trị. Quyền
lực là loại quan hệ xã hội đặc biệt, có mặt trong tất cả các giai đoạn phát
triển của xã hội loài người. Nó là hạt nhân và phương tiện để thực hiện
bất kỳ chính sách nào. Đấu tranh giành và giữ quyền lực là một trong
những khía cạnh quan trọng nhất của đời sống xã hội. Vấn đề quyền lực
là vấn đề trung tâm trong lịch sử tư tưởng chính trị và các học thuyết
chính trị ngày nay. Như ta đã biết quyền lực bao giờ cũng có xu hướng tự
mở rộng, tự tăng cường vai trò của mình. Ngay các nhà tư tưởng cổ đại

cũng đã từng tự hỏi: làm sao ngăn chặn được sự tiếm quyền và làm sao
ngăn chặn được các chế độ độc đoán, đàn áp, khủng bố? Làm thế nào để
bảo vệ người dân khỏi sự đàn áp của bộ máy nhà nước? Một trong những
biện pháp giải quyết vấn đề tồn tại hàng thế kỉ đó là xây dựng một cơ
chế quyền lực nhà nước đủ sức tự ngăn chặn việc tiếm quyền và sử dụng
quyền lực trái với quyền lợi của người dân. Lý thuyết về phân quyền đã
cung cấp cho ta một cơ chế như vậy. Lý thuyết này cho rằng cần phải
phân chia quyền lực vốn là một thể thống nhất thành các nhánh độc lập
nhưng liên kết với nhau, có khả năng hợp tác và kiểm soát lẫn nhau.
Nhiệm vụ của lý thuyết phân quyền là loại trừ khả năng tập trung toàn bộ
quyền lực vào tay một người hoặc một tổ chức, không để cho người hay
tổ chức đó trở thành người có quyền lực tuyệt đối, vừa ban hành luật, vừa
thực thi luật vừa trừng phạt những hành động bất tuân. Với những giá trị

4


có tính “ưu thắng” như vậy, tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước đã
được vận dụng linh hoạt và trở thành nguyên tắc quan trọng trong tổ chức
bộ máy nhà nước ở các nước tư bản phát triển.
Việt nam trong một thời gian dài, Đảng và Nhà nước ta đã đề
cao vai trò của nguyên tắc tập quyền, quyền lực nhà nước được thống
nhất vào Quốc hội. Tổ chức bộ máy nhà nước đã bộc lộ những bất cập và
nảy sinh nhiều vấn đề gắn liền với bản chất của quyền lực nhà nước như:
có sự lạm quyền từ phía bộ máy nhà nước, chồng chéo thẩm quyền giữa
các nhánh quyền lực, hiệu quả hoạt động của các cơ quan nhà nước chưa
được phát huy…. Yêu cầu đặt ra trong quá trình xây dựng nhà nước pháp
quyền trước tiên là khắc phục những tồn tại trên, nhằm đảm bảo hiệu
quả, hiệu lực thực thi quyền lực nhà nước. Vì vậy, việc nghiên cứu, tìm
hiểu những giá trị khách quan mang tính thời đại của lý thuyết phân

quyền thông qua lịch sử ra đời và phát triển của nó là sự cần thiết mang
tính cấp bách để từ đó chuyển hóa nó vào trong mô hình bộ máy nhà
nước ta đáp ứng tiến trình xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ
nghóa ở nước ta.
2. Mục đích nghiên cứu và nhiệm vụ nghiên cứu
- Mục đích nghiên cứu của luận văn là làm sáng tỏ những
vấn đề lý luận về nội dung và ý nghóa của nguyên tắc phân chia quyền
lực nhà nước trong tổ chức bộ máy nhà nước. Qua tìm hiểu sự thể hiện tư
tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong lịch sử lập hiến Việt nam, đánh
giá những gì đã đạt được và những tồn tại cần loại bỏ. Qua đó, đề xuất
một số kiến nghị về việc vận dụng những giá trị của nguyên tắc phân
chia quyền lực nhà nước trong tổ chức bộ máy nhà nước ta nhằm đem lại

5


hiệu quả trong hoạt động nhà nước chống lại sự thâu tóm trong quyền lực
nhà nước.
-

Nhiệm vụ nghiên cứu: Để đạt được mục đích nêu trên,

luận văn có nhiệm vụ:
 Làm rõ bản chất của quyền lực nhà nước.
 Tìm kiếm phương thức hạn chế quyền lực nhà nước thông
qua nội dung của tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước.
 Phân tích giá trị khoa học và ý nghóa thời đại của tư tưởng
phân chia quyền lực.
 Phân tích, đánh giá cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước
có hay không sự vận dụng tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong

lịch sử lập hiến của Việt nam.
 Đề xuất một số kiến nghị về tổ chức bộ máy nhà nước có
khai thác yếu tố tích cực của nguyên tắc phân chia quyền lực nhà nước.
3. Phạm vi và đối tượng nghiên cứu
- Phạm vi nguyên cứu: luận văn này chỉ dừng lại ở việc phân
tích, đánh giá, làm rõ sự thể hiện tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước
trong phạm vi các cơ quan nhà nước ở trung ương trong lịch sử lập hiến
Việt nam và đưa ra một số đề xuất mang định hướng tham khảo trong tổ
chức bộ máy nhà nước.
- Đối tượng nghiên cứu của luận văn là các cơ quan nhà nước
ở trung ương qua hiến định.
4. Ý nghóa khoa học và thực tiễn của luận văn
- Luận văn này hoàn thành sẽ góp phần làm sáng rõ những
điểm lý luận và thực tiễn của phương thức hạn chế quyền lực nhà nước

6


chống sự chuyên chế, độc tài và đề xuất một số ý kiến về tổ chức bộ máy
nhà nước ta trong tương lai.
- Kết quả của luận văn này có thể được sử dụng làm tài liệu
tham khảo phục vụ cho công tác nghiên cứu và giảng dạy của các cơ sở
đào tạo luật.
5. Kết cấu của luận văn
Luận văn này gồm:
- Lời nói đầu
- Hai chương:
 Chương 1: Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong
lịch sử nhân loại.
 Chương 2: Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong

lịch sử lập hiến Việt nam.
- Kết luận
- Danh mục tài liệu tham khảo.

7


Chương 1
TƯ TƯỞNG PHÂN CHIA QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC
TRONG LỊCH SỬ NHÂN LOẠI
1.1 Khái quát về quyền lực nhà nước
Từ khi xã hội có sự phân chia thành các giai cấp đối lập, giữa
chúng luôn mâu thuẫn và đấu tranh gay gắt với nhau về lợi ích trên bình
diện kinh tế và chính trị để bảo vệ quyền lợi của mình, tổ chức thị tộc trở
nên bất lực trước bối cảnh lịch sử như vậy và nó trở nên không còn phù
hợp nữa. Yêu cầu đặt ra là phải có một tổ chức đứng ra dập tắt mọi xung
đột công khai giữa các giai cấp ấy, hoặc cùng lắm là để cuộc đấu tranh
giai cấp diễn ra trong lónh vực kinh tế dưới một hình thức hợp pháp. Tổ
chức đó là nhà nước.
Như vậy, nhà nước ra đời một cách khách quan và cần thiết khi
xã hội phát triển đến một giai đoạn nhất định. Nhà nước không phải là
“một quyền lực từ bên ngoài áp đặt vào xã hội”, mà là “một lực lượng nảy
sinh từ xã hội”, một lực lượng “tựa hồ như đứng trên xã hội”, nó có nhiệm
vụ làm dịu bớt sự xung đột và giữ cho sự xung đột đó nằm trong vòng
“trật tự”.
Là một tổ chức công quyền, nhà nước thiết lập một quyền lực
đặc biệt không còn hòa nhập với dân cư như trong chế độ thị tộc nữa mà
“tuồng như” tách rời và đứng lên trên xã hội. Quyền lực này mang tính
chính trị, giai cấp và được thực hiện bởi một tầng lớp người đặc biệt
chuyên làm nhiệm vụ quản lý. Lớp người này tổ chức thành các cơ quan

nhà nước và hình thành một bộ máy thống trị như quân đội, tòa án, cảnh

8


sát… có sức mạnh cưỡng chế để duy trì địa vị của giai cấp thống trị, bắt
các tầng lớp khác phải phục tùng theo ý chí của mình. Như vậy, quyền lực
là một thuộc tính cần phải có của nhà nước, được gọi là quyền lực nhà
nước. Nếu quyền lực nhà nước được thực hiện bởi những con người có
đứùc hạnh và tài năng và với mục đích vì nhân dân thì sự chế ngự quyền
lực nhà nước là không cần thiết. Nhưng một trong những đặc trưng quan
trọng nhất của quyền lực nhà nước là tính độc quyền sử dụng sức mạnh
vũ lực, hay được coi là sự độc quyền sử dụng sức mạnh cưỡng chế với
toàn thể cư dân. Không một chủ thể nào có thể cạnh tranh với nhà nước
trong việc sử dụng sức mạnh cưỡng chế. Hơn nữa, quyền lực nhà nước lại
dựa trên nguồn của cải vật chất to lớn và bộ máy đồ sộ cho nên nó trở
nên nguy hiểm đối với lợi ích hợp pháp của công dân. Xuất phát từ đặc
tính này của quyền lực nhà nước cần được chế ngự.
Thực tế lịch sử đã chứng minh nhân loại đã phải đối mặt với sự
chuyên chế, độc đoán từ sự lạm quyền của nhà nước. Lịch sử đã cho thấy
sự tàn bạo của nền quân chủ chuyên chế và chế độ độc tài phát xít khi
quyền lực nhà nước không bị hạn chế. Từ xã hội thị tộc, con người sống
trong chế độ quân bình, mọi người đều có mức sống và quyền như nhau,
không ai hơn ai, xã hội là một tập hợp của những con người không có sự
phân chia giai cấp; con người tiến vào xã hội có nhà nước. Đầu tiên là
nhà nước chiếm hữu nô lệ, rồi chế độ phong kiến, mỗi một nhà nước lúc
bấy giờ là sự cai trị của một cá nhân nắm trong tay cả thần quyền và thế
quyền đã mang đến cho nhân loại thảm họa của sự mất tự do, mất quyền
con người.

9


Sở dó nhà nước luôn luôn có xu hướng lạm quyền, ảnh hưởng
đến sự tự do của con người và quyền lực nhà nước cần được chế ngự, vì
nhà nước là một định chế do con người tạo ra nên nó mang bản tính của
con người và không có một sản phẩm nào của con người là hoàn thiện cả.
Con người là một thực thể sinh học, vì vậy, bên cạnh cái “người” với
những đức tính tốt như sáng tạo, chăm chỉ, thông minh được hình thành
trong một quá trình lao động xã hội giữa người với người thì còn có cả cái
“con” với tính tham lam, sự tùy tiện, nổi bật là tính cách đam mê quyền
lực. Một câu hỏi đặt ra là tính đam mê quyền lực là gì? Nó ở khía cạnh tốt
hay xấu? Và tại sao ai ai trong xã hội loài người đều mang trong mình sự
đam mê quyền lực ấy? Trả lời cho vấn đề đặt ra, ta thấy quyền lực là cái
trao cho con người nhiều thứ, từ vật chất đến danh vọng và cả uy thế buộc
người khác phải phục tùng mình. Điều đó kích thích con người lao vào,
chiếm lấy quyền lực, bành trướng nó phình to, phủ lên mọi người để được
hơn họ, được cưỡng chế họ. Nhưng bản thân sự đam mê quyền lực không
phải là xấu nếu nó nằm trong phạm vi “cần thiết”, nó thúc đẩy con người
phấn đấu, tạo động lực tiến bộ xã hội, nếu ranh giới mỏng manh của sự
“cần thiết” bị phá bỏ thì sự đam mê quyền lực dẫn đến xâm hại đến tự do
của người khác. Và với quyền lực, một công cụ đầy ma lực tiềm ẩn sức
mạnh tiềm tàng vô biên không thể lường trước, cộng với bản tính đam mê
quyền lực của con người, khi nắm quyền lực trong tay mà không có một
cơ chế hạn chế quyền lực thì tất yếu hậu quả là: “quyền lực tuyệt đối sẽ
dẫn đến sự tha hóa tuyệt đối”, yêu cầu đặt ra là phải có một phương thức
hạn chế quyền lực nhà nước. Nó buộc con người phải đi đến một lựa chọn
không thể nào khác: phải thu hẹp phạm vi ảnh hưởng của nó, trước hết vì

10

chính bản thân nhà nước, sau nữa là vì toàn xã hội và vì các thế hệ tương
lai. Như vậy, mọi nhà nước đều mang trong mình nguy cơ nảy sinh sự lạm
quyền và cần có sự hạn chế quyền lực, ngăn ngừa con người dùng quyền
lực chiếm lấy và mở rộng quyền lực.
Hậu quả của sự lạm quyền gây cho nhân loại phải đối mặt với
sự chuyên chế, độc đoán, áp đặt và nhà nước đối mặt với sự diêït vong. Vì
vậy, cần có môït phương thức chống lại sự lạm quyền, chống lại sự tập
trung quyền lực. Trước những đòi hỏi vừa như âm ỉ, vừa như bùng nổ ở
một số giai đoạn trong lịch sử nhân loại các nhà tư tưởng với những lý
luận của mình đã cố gắng tìm kiếm “liều thuốc” phòng ngừa và trị liệu
“căn bệnh” lạm quyền một cách có hiệu quả. Điều đó được thể hiện trong
lịch sử các học thuyết chính trị về phân chia quyền lực nhà nước.
1.2 Lịch sử phát triển của tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước
- “Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước là tổng thể các quan
điểm về việc chia tách quyền lực nhà nước thành các loại quyền lực khác
nhau, về cơ chế vận hành của từng loại quyền lực và mối quan hệ ngăn
cản, kiềm chế, kiểm soát hoặc đối trọng với nhau giữa các loại quyền lực
ấy trong quá trình thực hiện quyền lực nhà nước”[24, tr.20].
- Tư tưởng phân quyền không đơn thuần chỉ diễn ra ở chiều
ngang, mà còn cần thiết ở cả chiều dọc, và ở bất cứ lónh vực nào của nhà
nước (theo ông Samuel Kercheval, Thomas Jefferson – Tổng thống thứ ba
của Hoa kỳ). Phân quyền ngang: theo tư tưởng của Aristote, Locke, và
được hoàn thiện bởi Montesquieu thì phân quyền chỉ áp dụng ở các cơ
quan nhà nước ở trung ương. Quyền lực nhà nước được phân chia thành
các nhánh khác nhau, do các cơ quan khác nhau nắm giữ để không một cá

11

nhân hay tổ chức nào nắm được trọn vẹn quyền lực nhà nước. Theo đó,
hoạt động của các cơ quan quyền lực công có sự chuyên môn hóa, mỗi cơ
quan chỉ hoạt động nhằm thực hiện chức năng riêng của mình, không làm
ảnh hưởng tới hoạt động của các cơ quan khác. Quyền lực giữa các cơ
quan quyền lực cân bằng, không có loại quyền lực nào vượt trội hơn. Các
cơ quan quyền lực giám sát, kiềm chế – đối trọng và chế ước lẫn nhau để
không có một cơ quan nào có khả năng lạm quyền. Để hạn chế quyền lực
nhà nước thì quyền lực nhà nước không chỉ phân chia theo chiều ngang
thành các ngành lập pháp, hành pháp và tư pháp mà còn phải tiếp tục
phân chia ở chiều dọc giữa trung ương và địa phương. Chính sự phân
quyền này mà quyền lực nhà nước ở trung ương bị hạn chế. Đến lượt
mình, quyền lực của cơ quan địa phương lại bị phân chia thành lập pháp
địa phương và hành pháp địa phương. Ở phạm vi của luận văn này tác giả
chỉ đề cập đến vấn đề phân chia quyền lực theo tư tưởng của
Montesquieu theo chiều ngang.
- Nội dung của tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước được
khởi phát và hoàn thiện cùng với sự phát triển của lịch sử học thuyết phân
quyền. Qua tìm hiểu lịch sử các học thuyết chính trị – pháp lý về tư tưởng
phân chia quyền lực nhà nước, ta nhận thấy tư tưởng phân chia quyền lực
nhà nước có cả một quá trình phát triển lịch sử cùng với thế hệ các tư
tưởng gia: Aristote, John Locke… và chính Montesquieu là người đã biến
những phác thảo còn sơ sài, những quan điểm, những ý tưởng chưa hoàn
thiện ấy thành học thuyết chứa đựng cả một giá trị tư duy khoa học mang
tính khách quan và văn minh nhân loại cao caû.

12


1.2.1 Aristote (348 – 322 TCN) và tư tưởng phân chia quyền lực

nhà nước.
Aristote được xem là “người sáng lập ra khoa học chính trị” tức
chính trị học – khoa học chuyên nghiên cứu về quyền lực, chính thể, tổ
chức và hoạt động của nhà nước. Ông đã dành gần hết cuộc đời mình để
khảo cứu các thành bang Hy lạp và Hiến pháp Athense để rút ra những
kết luận khoa học mà tầm vóc của nó không chỉ dừng lại ở đương thời.
Trong các nghiên cứu của mình về nhà nước, Aristote đã thể hiện những ý
tưởng về sự phân chia quyền lực. Trong tác phẩm Politics (chính trị) được
viết từ cơ sở nghiên cứu tổ chức bộ máy nhà nước của 158 quốc gia, ông
cho rằng để đảm bảo sự công bằng thì nhà nước phải được tổ chức có quy
củ. Quy củ này có được từ sự phân chia quyền lực trong nhà nước thành
ba bộ phận: bộ phận tư vấn pháp lý về hoạt động của nhà nước, bộ phận
thứ hai là các tòa thị chính, bộ phận thứ ba là các cơ quan tư pháp và
chính sự khác nhau của chế độ nhà nước bắt nguồn từ sự khác nhau của
mỗi bộ phận này. Tuy nhiên, tư tưởng của Aristote mới chỉ dừng ở việc
phân biệt các lónh vực hoạt động của nhà nước, chứ chưa chỉ rõ mối quan
hệ bên trong giữa các thành tố đó.
1.2.2 John Locke (1632 - 1704) và tư tưởng phân chia quyền lực
nhà nước.
Vào đầu thế kỷ 17, người dân Châu âu được hấp thụ nhiều quan
điểm quốc trị sáng giá, trong đó có tư tưởng của nhiều đại triết gia như
Thomas Hobbes, James Harring, John Locke…. Đa số các triết gia vào thời
đó tin tưởng là quyền lợi cá nhân sẽ được phục vụ tốt hơn nếu uy quyền
của Chính phủ bị giới hạn và quyền tự do cá nhân được đề cao. Và John

13


Locke là một trong những nhà tư tưởng đi tiên phong trong việc chống chế
độ chuyên chế, đòi hạn chế quyền lực của nhà nước và của Nhà vua, đảm

bảo tự do của cá nhân bằng những phác thảo ban đầu về một nhà nước có
sự phân chia quyền lực. Tư tưởng của ông là sự kế thừa những gì mà
Aristote đã xây dựng được trong quá khứ và phát triển lên tầm cao hơn.
Trong tác phẩm “Hai luâïn thuyết về Chính phủ” Locke đề cao quyền tự
do, bình đẳng của con người, ông cho rằng quyền tư hữu, tự do và bình
đẳng là quyền tự nhiên không thể bị tước đoạt. Ông phủ nhận chế độ
quân chủ chuyên chế vì chế độ này xâm phạm đến tự do về sở hữu và con
người không được đảm bảo tránh khỏi sự xâm phạm đến quyền lợi của
mình. Và để đảm bảo tự do của con người, ông cho rằng điều kiện tiên
quyết là cần có sự phân chia hay phân biệt các quyền lực. Theo ông
quyền lực nhà nước được chia làm ba quyền: lập pháp, hành pháp và liên
hợp. Để thực thi ba quyền này cần phải tổ chức thành các cành quyền lực
nắm giữ nó: quyền lập pháp thuộc về Nghị viện; quyền hành pháp thuộc
về Nhà vua, Nhà vua lãnh đạo việc thi hành pháp luật, bổ nhiệm các Bộ
trưởng, Chánh án và các quan chức khác, hoạt động của Nhà vua phụ
thuộc vào pháp luật; Nhà vua thực hiện quyền liên minh (liên hợp) giải
quyết các vấn đề chiến tranh, hòa bình, đối ngoại. Về vị trí của các cơ
quan, ông cho rằng lập pháp phải ở vị trí tối cao và được duy trì mãi mãi,
độc lập với các nhành quyền lực khác, vì “ai có thể đẻ ra luật lệ cho
người khác thì phải đặt cao hơn”.
1.2.3

C. L. Montesquieu (1689 – 1775) và tư tưởng phân chia

quyền lực nhà nước.

14


Với những tác phẩm có giá trị nhân văn, khoa học cùng với tính

khách quan của thời đại, Montesquieu đã xây dựng nên luận thuyết về sự
phân chia quyền lực và được xem là “cha đẻ” của học thuyết phân quyền
xuất phát từ điều kiện hoàn cảnh lịch sử lúc bấy giờ ở Châu âu.
Trước cách mạng tư sản, nước Pháp là một nước quân chủ
chuyên chế phong kiến, Nhà vua nắm mọi quyền hành, hầu như không
chịu một sự kiểm soát nào. Vua có quyền quyết định mọi công việc đố i
nội và đối ngoại của nhà nước, coi quyền của mình là do Trời ban cho để
thay mặt Trời cai trị các thần dân, “chăn dắt con dân” của mình. Chế độ
quân chủ chuyên chế bảo vệ chặt chẽ sự phân chia đẳng cấp trong xã hội
phong kiến. Xã hội chia làm ba đẳng cấp: tăng lữ là đẳng cấp thứ nhất,
quý tộc là đẳng cấp thứ hai, và đẳng cấp thứ ba bao gồm tất cả các tầng
lớp còn lại: tư sản, nông dân, bình dân thành thị, công nhân…. Hai đẳng
cấp trên có đặc quyền và có liên hệ chặt chẽ với nhau chiếm 1% dân số,
nhưng lại giữ vị trí thống trị, nắm tất cả các chức vụ cao trong nhà nước,
nhà thờ, các chức chỉ huy trong quân đội, hợp thành đẳng cấp “cung đình”
luôn luôn ở bên cạnh Nhà vua, kiêu hãnh về dòng dõi, quen sống trên
thành quả của nhân dân lao động. Họ là đẳng cấp thứ ba chiếm hơn 99%
dân số nhưng bị tước đoạt mọi quyền chính trị, không được tham gia vào
các cơ quan nhà nước, bị phụ thuộc và phải phục vụ cho các đẳng cấp có
đặc quyền.
Cùng với sự phát triển của công thương nghiệp, đến cuối thế kỷ
XVIII giai cấp tư sản đã bắt đầu hình thành một giai cấp mạnh, giàu có và
dần có thế lực kinh tế cùng với các tầng lớp khác nhau của đẳng cấp thứ
ba chống lại chế độ phong kiến, giai cấp này thường không bền vững và

15


mang tính nhất thời. Trong nội bộ của nó cũng diễn ra cuộc đấu tranh giai
cấp và cuộc đấu tranh này được đặc biệt đẩy mạnh vào những năm 1789

– 1794, thời kỳ phát triển cách mạng tư sản Pháp. Cuộc đấu tranh giai cấp
và đảng phái khốc liệt được thể hiện trong cuộc đấu tranh của giai cấp tư
sản với tư tưởng phong kiến phản động, cũng như cuộc xung đột các
trường phái tư tưởng chính trị của các tầng lớp khác nhau thuộc đẳng cấp
thứ ba. Các nhà tư tưởng tư sản dùng vũ khí tư tưởng của mình nhân danh
dân tộc đánh vào chế độ lúc bấy giờ. Và các tư tưởng chính trị pháp lý
thời bấy giờ của Pháp là những tư tưởng phong phú đa dạng nhất phản
ánh sinh động cuộc giao tranh chống lại cái cũ, cái lạc hậu. Thời vó đại đã
sản sinh ra những nhà tư tưởng vó đại đặt nền móng cho cách mạng tư sản.
Hệ thống các tư tưởng này tập trung vào ba khuynh hướng: khai sáng, dân
chủ cách mạng và chủ nghóa xã hội không tưởng. Điểm chung nhất của
các khuynh hướng chính là chống lại chế độ phong kiến chuyên chế Pháp
thời bấy giờ.
Khai sáng là một trong những trào lưu chính trong hệ tư tưởng
chính trị Pháp thế kỷ XVIII. Nó thể hiện quyền lợi của các tầng lớp khác
nhau thuộc đẳng cấp thứ ba. Các nhà khai sáng như Vonte, Montesquieu,
và các nhà triết học duy vật Pháp… với những quan điểm chống chế độ
phong kiến, chống hệ tư tưởng phong kiến và đồng thời bảo vệ sở hữu tài
sản. Về mặt khách quan, khai sáng là hệ tư tưởng của toàn bộ đẳng cấp
thứ ba trong điều kiện nước Pháp tiền cách mạng, được thể hiện như hệ tư
tưởng tư sản, vì lẽ thực hiện chương trình như các nhà khai sáng sẽ đưa tới
thiết lập chính chế độ tư sản. Song về mặt chủ quan, nhiều nhà khai sáng
là những nhà tư tưởng của quần chúng bị áp bức, và thậm chí ngay caû

16


những nhà khai sáng bảo vệ lợi ích của tầng lớp tư sản thuộc đẳng cấp thứ
ba cũng đứng lên nhân danh toàn xã hội. Các nhà khai sáng đã đấu tranh
chống chế độ quân chủ phong kiến, tư tưởng tôn giáo tô vẽ cho chế độ đó.

Họ đưa ra tư tưởng bình đẳng chống lại đặc quyền đẳng cấp, tư tưởng chủ
quyền nhân dân chống chủ quyền Nhà vua. Họ tuyên bố chế độ phong
kiến là không “hợp lý”, phải được thay thế bằng chế độ “hợp lý”, phù hợp
với trật tự “tự nhiên”.
Chính trước những thực tế lịch sử với những nỗi thống khổ của
nhân dân bị đày đọa trong một chế độ chỉ có cai trị độc đoán chứ không
có dân chủ, không có “hương sắc” của tự do. Những người khai sáng, với
sự thôi thúc của lịch sử, trách nhiệm trước xã hội, họ đã cảm nhận được
“sứ mệnh ẩn tàng” mà lịch sử trao cho. Và họ đã đón lấy, hoàn thành nó
một cách xuất sắc. Nói cách khác phong trào khai sáng Pháp ra đời là sự
đáp ứng trước những đòi hỏi của lịch sử, một phản ứng về mặt văn hóa –
tinh thần, tư duy – học thuật trước những trật tự xã hội hiện hành. Các tác
phẩm của những nhà khai sáng thể hiện tinh thần chống thế quyền bạo
ngược và thần quyền giáo điều, chống lại sự u tối nhận thức và sự bất
khoan dung về chính trị.
Montesquieu là nhà tư tưởng điển hình của phong trào khai sáng,
mỗi tác phẩm của ông là một vũ khí đánh vào chế độ lúc bấy giờ. Trong
tác phẩm “Tinh thần pháp luật”, ông kịch liệt lên án chế độ quân chủ
chuyên chế - một tổ chức tồi tệ, phi lý. Trong chế độ chuyên chế, bản
thân pháp luật không được tồn tại, xã hội sẽ được quản lý bằng những ý
chí độc đoán từ những nhà cầm quyền, hoặc nếu như pháp luật có trên
thực tế mà được tập trung vào một người duy nhất là trái với bản chất của

17


nó, bởi pháp luật gồm nhiều lónh vực, phân ngành rõ rệt. Điều đó sẽ tất
yếu dẫn đến sự lạm quyền. Vì vậy, việc thanh toán hiện tượng lạm quyền
chỉ có thể đồng thời là sự thanh toán chế độ chuyên chế. Theo
Montesquieu, một khi quyền lực tập trung vào một mối, kể cả một người

hay một tổ chức, thì nguy cơ chuyên chế vẫn còn. Từ đó, Montesquieu
chủ trương phân quyền để chống lại chế độ chuyên chế, thanh toán nạn
lạm quyền, để chính quyền không thể gây hại cho người bị trị và đảm bảo
quyền tự do cho nhân dân. Montesquieu cho rằng nên tách bạch các
nhánh quyền lực và ông khẳng định: “Trong bất cứ quốc gia nào đều có
ba thứ quyền: quyền lập pháp, quyền hành pháp, và quyền tư pháp”. Ông
cho rằng: “khi mà quyền lập pháp và hành pháp nhập lại trong tay một
người hay một Viện nguyên lão, thì sẽ không có gì là tự do nữa, vì người ta
sợ rằng chính ông ta hoặc viện ấy chỉ đặt ra những luật độc tài để thi hành
một cách độc tài. Cũng không có gì là tự do nếu như quyền tư pháp không
tách rời quyền lập pháp và hành pháp. Nếu quyền tư pháp được nhập với
quyền lập pháp, thì người ta sẽ độc đoán với quyền sống, quyền tự do của
công dân; quan tòa sẽ là người đặt ra luật. Nếu quyền tư pháp nhập lại với
quyền hành pháp thì quan tòa sẽ có cả sức mạnh của kẻ đàn áp. Nếu một
người hay một tổ chức của quan chức, hoặc của quý tộc, hoặc của dân
chúng, nắm luôn cả ba thứ quyền lực nói trên thì tất cả sẽ mất hết ”. Như
vậy, ông chủ trương phân quyền: lập pháp gồm quyền làm luật, sửa đổi,
hoặc hủy bỏ luật do Nghị viện đảm nhiệm; hành pháp là quyền quyết
định và thực thi những vấn đề đối nội, chiến tranh, quốc phòng, an ninh,
kinh tế do một cơ quan hành động đảm nhận như Chính phủ; tư pháp là
quyền trừng trị tội phạm, phân xử tranh chấp không nên giao cho một caùc

18


quan chức thường trực, cố định đảm nhận mà nên do đoàn thể cử ra, trong
thời hạn cố định. Chính việc tách quyền lực xét xử – quyền tư pháp ra độc
lập với các thứ quyền khác, là điểm tiến bộ trong tư tưởng phân quyền
của ông so với Locke.
Bên cạnh, sự phân quyền cho các cơ quan nhà nước ở trung ương

nắm giữ các nhánh quyền lực nhà nước thì Montesquieu còn xác định mối
quan hệ giữa các cơ quan đó. Đó là sự kiểm soát đến từ bên trong bộ máy
nhà nước, được thực hiện một cách thường trực và thường xuyên, là sự
ước chế lẫn nhau một cách khép kín, mỗi thành phần có quan hệ vừa trực
tiếp vừa trung gian điều tiết với các cơ quan khác theo phương thức dùng
“quyền lực chế ngự quyền lực”.
Với những gì mà mình đã xây dựng được, Montesquieu được
nhân loại ngày nay ví như là “cha đẻ” của học thuyết phân quyền. Tư
tưởng của ông là sự kế thừa có chọn lọc, và phát triển hoàn thiện các
quan điểm về sự phân chia quyền lực nhà nước của các nhà tư tưởng
chính trị đi trước. Ông là người đầu tiên tuyên bố rằng việc phân quyền
phải là luật tối thượng của bộ máy nhà nước vì chỉ có như thế mới đảm
bảo được quyền tự do chính trị của các công dân. Ông đã đi xa hơn Locke
khi đưa ra ba thành tố của chính quyền: lập pháp, hành pháp, tư pháp.
Nhưng sự khác nhau căn bản giữa lý thuyết của Locke và của
Montesquieu chính là ở chỗ hai ông đã có quan niệm hoàn toàn khác
nhau về vai trò của cơ quan lập pháp. Nếu như Locke nhấn mạnh vai trò
tối cao của cơ quan lập pháp, coi nó là sự bảo đảm cho việc thống nhất
quyền lực nói chung thì Montesquieu lại nhìn thấy vai trò tiêu cực của

19


mọi quyền lực, dù quyền ấy thuộc về ai thì cũng thế: quan chức hay cơ
quan đại diện cũng vậy mà thôi.
1.2.4 J. J. Rousseau (1712 – 1778) và tư tưởng phân chia quyền lực
nhà nước.
Rousseau là người chủ trương nêu cao tinh thần tập quyền, tất cả
quyền lực nhà nước nằm trong tay cơ quan quyền lực tối cao tức toàn thể
công dân trong xã hội. Nhưng ông lại chỉ ra rằng phân chia quyền lực nhà

nước thành quyền lập pháp và hành pháp, giao chúng vào tay cơ quan
quyền lực tối cao và Chính phủ là cách thức hợp lý duy nhất để đảm bảo
sự hoạt động có hiệu quả cho nhà nước, cũng như việc ngăn chặn được xu
hướng lạm quyền. Ngoài ra, ông còn nêu lên vai trò quan trọng của cơ
quan tư pháp trong việc đảm bảo cho sự hoạt động ổn định của nhà nước,
cũng như cho sự cân bằng giữa các cơ quan quyền lực tối cao, Chính phủ
và nhân dân. Nhưng, cách phân quyền của Rousseau không giống với
Locke và Montesquieu, bởi ông luôn khẳng định một điều duy nhất rằng:
“những bộ phận quyền hành được chia tách ra đều phụ thuộc vào quyền
lực tối cao”.

1.3 Giá trị khoa học và ý nghóa thời đại của thuyết phân quyền.
Tư tưởng phân quyền với nội dung đã trình bày ở trên đã thể
hiện được những giá trị tiến bộ của nó. Những giá trị đó đã được kiểm

20


chứng trong thực tiễn chính trị hàng trăm năm ở các nước tư bản phát
triển:
- Nhà nước phân quyền theo đúng nghóa (theo thuyết phân
quyền hiện đại, hoàn chỉnh) đầu tiên trong lịch sử cũng là nhà nước do
giai cấp tư sản cầm quyền, nhưng, cũng như bao giá trị khác sinh ra trong
xã hội tư sản, như: kinh tế chính trị, xã hội công dân, dân chủ, khoa học
công nghệ…, cùng với sự ưu việt hơn hẳn của nó so với chế độ chuyên
chế, đã trở thành những giá trị chung của loài người. Phân quyền với tư
cách là cơ chế phân tản quyền lực về các định chế chính trị có trong xã
hội – kể cả nhân dân ở hình thái cộng đồng lẫn cá nhân, ngăn ngừa sự
định hình một quyền lực tối cao đứng trên nhân dân, nó cũng không còn
là cái gì đó thuần tư sản, mà cũng đã mang trong mình giá trị của toàn

nhân loại. Chính thực tế lịch sử và lý luận đã chứng minh cho điều đó.
Xét về mặt lý luận cho thấy phân quyền là một phương thức nhằm hạn
chế quyền lực nhà nước, là một “giải pháp đặc thù gắn liền với đặc thù
quyền lực nhà nước” [29, tr.224], là một giải pháp phòng ngừa và chữa trị
các căn bệnh xuất phát từ quyền lực; về mặt lịch sử sự phân quyền đã
được áp dụng ở các nước phương Tây thời cổ đại như nhà nước Athense,
nhà nước Hy lạp cổ đại và ở phương Đông từ thời cổ đại (vua Hoàn Tề
Công trước khi quyết định lập Quản Trọng làm trọng phụ và giao cho ông
ta nhiều quyền hành, ông hỏi ý kiến của các đại thần khác trong triều về
việc này thì ông ngộ ra một điều là không nên mang quyền đặt vào một
cá nhân quá nhiều, tất yếu sẽ có sự lạm quyền, ảnh hưởng đến quốc gia
và ngai vàng của mình, vì vậy ông đã phân chia các quyền cho các đại
thần khác nhau nắm giữ). Như vậy, với tư cách là nhà nước cách mạng

21


hơn hẳn nhà nước chuyên chế trước đó – do độ chín về mặt lịch sử, cũng
như các điều kiện khách quan về kinh tế, chính trị, tư tưởng, tri thức, và cả
tính nhân văn, phân quyền đã lần đầu tiên được nâng lên thành một hệ tư
tưởng, một hệ tư tưởng chính trị tự giác trong vấn đề về nhà nước [29,
tr.224].
- Lý thuyết phân quyền được hình thành như là sự phủ định
biện chứng về mặt tư tưởng các lý thuyết tập quyền chuyên chế, đánh dấu
sự chấm dứt của chế độ quân chủ chuyên chế, độc tài và đặt nền móng
cho sự hình thành các thể chế tự do, dân chủ. Cơ chế tập quyền là cơ chế
mà ở đó “quyền lực nhà nước thuộc về một cá nhân hoặc một cơ quan và
cá nhân và cơ quan ấy có thể chi phối sự hình thành và hoạt động của các
chức vụ nhà nước hoặc các cơ quan nhà nước khác” [24, tr.18]. Cơ chế tập
quyền có những ưu thế của riêng nó, song tùy vào những hoàn cảnh cùng

với sự phát triển của xã hội, tập quyền đã không thể đảm đương vai trò
mới trong xã hội. Nó bộc lộ những hạn chế và đem đến những tai họa cho
nhà nước, cho con người, tất yếu nó sẽ bị thay thế bởi một cơ chế khác
phù hợp hơn. Phân quyền được coi là một cơ chế đối lập với sự tập trung
quyền lực và là sự đối lập hoàn toàn với cơ chế tập quyền.
- Với việc trao quyền lực của nhân dân cho các nhánh quyền
lực nhà nước khác nhau (lập pháp, hành pháp, tư pháp) đã hình thành nên
quá trình phân công lao động quyền lực nhằm tạo sự chuyên nghiệp hóa,
chuyên môn hóa chức năng, nhiệm vụ của mỗi ngành trong cơ chế thực
thi quyền lực nhà nước. Và từ sự phân công cho các cơ quan khác nhau
thực hiện những chức năng khác nhau của nhà nước, “lập pháp, hành
pháp, tư pháp trở thành ba phạm vi chuyên môn của quyền lực nhà nước
với sự phân định cụ thể chủ thể, quyền hạn trách nhiệm của mỗi quyền, đối

22


tượng, phạm vi điều tiết, phạm vi triển khai việc thực hiện quyền hạn của
mỗi quyền” [29, tr.217] tạo nên niềm tự hào về công việc của mình. Mỗi
cơ quan theo những quy định của Hiến pháp và với niềm tự hào của mình
sẽ phát huy năng lực cần có trong phạm vi của mình một cách chuyên
sâu, khoa học hơn, chuyên nghiệp hơn. Với việc phân công lao động trong
bộ máy nhà nước về việc thực thi quyền lực nhà nước, đảm bảo cho hoạt
động của các cơ quan nhà nước có tính chất chuyên sâu, suy cho cùng là
nhằm mục đích tăng cường hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước. [13,
tr.86].
- Lý thuyết phân quyền đánh dấu sự phát triển hiện đại về
tính kỹ thuật chính trị – pháp lý trong tổ chức và thực thi quyền lực nhà
nước, dùng phân quyền để kiểm soát sự lạm quyền. Đó là cơ chế kiềm
chế – đối trọng, kiểm tra và ước chế lẫn nhau trong hoạt động của ba

nhánh quyền lực, nhờ đó loại trừ nguy cơ tập trung tất cả quyền lực nhà
nước vào tay một cá nhân, nhóm người hay một cơ quan quyền lực duy
nhất nào đó – nguyên nhân chủ yếu dẫn đến sự tha hóa trong quá trình
thực thi quyền lực. Phân quyền là sự phân chia thể hiện tính kỹ thuật –
pháp lý trong tổ chức thực thi quyền lực nhà nước vì bản chất “quyền lực
nhà nước là một thực thể trừu tượng không thể phân chia, và phân quyền
như những biểu hiện khác nhau của quyền lực nhà nước” [29, tr.202].
- Lý thuyết phân quyền là một đóng góp lớn về lý luận và
thực tiễn chính trị về nhà nước pháp quyền, bởi nó được tổ chức và hoạt
động trên nguyên tắc lấy pháp luật làm tối thượng, lấy bảo đảm các
quyền tự do công dân làm mục đích cuối cùng. Nó khẳng định bất cứ một
chế độ nào mà không thực hiện sự phân chia quyền lực, không ñeà cao

23


pháp luật và kiểm soát quyền lực thì đó không phải là nhà nước pháp
quyền. Ở đây, phân quyền vẫn được khẳng định là đặc trưng căn bản của
nhà nước có Hiến pháp, nhà nước pháp quyền, hay nhà nước tự do dân
chủ, trong đó phẩm giá cá nhân được tôn trọng và quyền tự do được đảm
bảo.
Như vậy, phân quyền là một trong những lý thuyết chính trị –
pháp lý có ý nghóa hết sức quan trọng cả trong tư tưởng và thực tiễn chính
trị thế giới. Với sự ra đời của mình thuyết phân quyền “đánh dấu sự
chuyển biến từ việc sử dụng “quyền lực dã man” trong các xã hội chuyên
chế sang thực thi quyền lực văn minh trong xã hội dân chủ.”[36]. Sự hình
thành và phát triển của học thuyết này gắn liền với quá trình đấu tranh
cho bình đẳng, tự do và tiến bộ xã hội, hướng đến xác lập các mối quan
hệ cơ bản giữa pháp luật và quyền lực, cá nhân và cộng đồng, công dân
và nhà nước nhằm bảo đảm tính hiệu quả cao nhất của việc thực thi

quyền lực. Chính vì vậy, phân quyền được coi là một tất yếu khách quan
trong các nhà nước dân chủ, là điều kiện đảm bảo cho những giá trị tự do
được phát huy, là tiêu chí đánh giá sự tồn tại và phát triển của nhà nước
pháp quyền, nơi chủ quyền nhân dân giữ vai trò tối thượng.
1.4 Hiến pháp - bản văn ghi nhận sự phân quyền.
Cùng với sự ra đời của Hiến pháp là sự chấm dứt hàng ngàn
năm thống trị của chế độ phong kiến và là sự khẳng định của chế độ tư
bản. Trong xã hội mà các thần dân được chăn dắt bởi “Thiên tử” và các
cận thần của Ngài dưới chế độ phong kiến, nơi mà họ được bao bọc bởi
vỏ bọc hoàn hảo của yếu tố thần thánh, thì không có bất cứ một ràng
buộc pháp luật nào để đi tới việc hạn chế quyền lực của chính bản thân

24


họ. Vì vậy, tư tưởng có một đạo luật đứng trên các đạo luật khác lại hạn
chế chính quyền lực của mình thì không phù hợp với hệ thống chuyên chế
thời bấy giờ. Nhưng, cùng với tiến trình phát triển của lịch sử nhân loại,
mầm mống giai cấp tư sản lan tỏa trong xã hội phong kiến. Từ sự phát
triển lớn mạnh sau này của họ với cuộc cách mạng tư sản lật đổ chế độ
phong kiến đã đặt ra yêu cầu là xây dựng một bản Hiến pháp nhằm phá
vỡ đi nguyên tắc truyền ngôi thế tập trong nhà nước phong kiến và để xác
định quyền lực nhà nước không phải là thiên định, không thần bí, không
là của riêng một thế lực nào, mà thuộc về nhân dân. Khẳng định quyền
của nhân dân được tham gia vào giải quyết các công việc của nhà nước,
xác định quyền con người, ngăn cấm mọi hành vi vi phạm đến quyền con
người từ bất kể phía nào mà quan trọng nhất là từ phía nhà nước. Vì vậy,
Hiến pháp phải là một bản văn quy định việc tổ chức quyền lực nhà nước,
là bản văn khẳng định quyền lực thuộc về nhân dân. Nhưng để đảm bảo
quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân tránh xu hướng lạm quyền thường

xuyên xảy ra trong lịch sử thì Hiến pháp phải bảo đảm mục đích hạn chế
quyền lực nhà nước và đi đến ghi nhận sự phân chia quyền lực nhà nước
(“Ởû đâu không có phân quyền thì ở đó không có Hiến pháp”).
1.5 Sự áp dụng tư tưởng phân quyền ở một số chính thể đương đại.
1.5.1 Chính thể Cộng hòa tổng thống
Nhà nước theo hình thức chính thể này áp dụng nguyên tắc phân
quyền một cách đậm nét nhất, sự phân công quyền lực thể hiện tuyệt đối
theo cách thức cứng rắn. Nhà nước có Tổng thống là Nguyên thủ quốc gia
vừa là người đứng đầu bộ máy hành pháp, do nhân dân trực tiếp bầu ra.
Môït thành viên của Chính phủ đều do Tổng thống bổ nhiệm, và chịu

25