Bàn về hình thức sử dụng đất và một số kiến nghị đối với dự thảo luật đất đai (sửa đổi)

BÀN VỀ “HÌNH THỨC SỬ DỤNG ĐẤT” VÀ MỘT SỐ KIẾN NGHỊ ĐỐI VỚI
DỰ THẢO LUẬT ĐẤT ĐAI SỬA ĐỔI
TS Lưu Quốc Thái
Khoa Luật Thương Mại – Trường ĐH Luật TP.HCM

Trong điều kiện chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai do Nhà nước đại diện chủ sở hữu,
người sử dụng đất là yếu trung tâm của quan hệ sử dụng đất. Họ là những người trực tiếp khai
thác, sử dụng đất chứ không phải chủ sở hữu – Nhà nước. Quyền sử dụng đất (QSDĐ) của người
SDĐ có thể được xác lập thơng qua hoạt động phân phối đất đai của Nhà nước (giao đất, cho
thuê đất); thông qua việc nhận chuyển QSDĐ hoặc thông qua việc Nhà nước công nhận QSDĐ
thực tế của họ. Cho dù có được QSDĐ theo cách thức nào thì người SDĐ cũng là chủ thể có ảnh
hưởng trực tiếp đến việc đầu tư, khai thác và hiệu quả của việc sử dụng đất. Thái độ của họ trong
việc thực hiện hành vi sử dụng đất có tác động rất lớn đến hiệu suất sử dụng đất, đến thu nhập có
được từ đất đai cũng như sự bền vững trong việc sử dụng loại tài nguyên hạn chế về nguồn cung
nhưng vô cùng quý báu này. Tất cả điều này phụ thuộc rất lớn vào hai yếu tố: quyền (bao gồm
cả quyền lợi) được hưởng và nghĩa vụ mà họ phải thực hiện với tư cách là người sử dụng đất
theo quy định của pháp luật đất đai. Hai yếu tố này có thể là động lực thúc đẩy người sử dụng đất
vận dụng hết mọi khả năng, sự sáng tạo của mình để khai thác sử dụng đất sao cho có hiệu quả
nhất, một khi được pháp luật có quy định thỏa đáng hoặc có thể là rào cản đối với những nhân tố
tích cực trên nếu như quy định của pháp luật không phù hợp.
Theo quy định của pháp luật đất đai, các quyền và nghĩa vụ nói trên của người SDĐ phụ
thuộc vào 3 yếu tố: loại chủ thể sử dụng đất; mục đích sử dụng đất; và hình thức sử dụng đất.1
Trong các yếu tố này, yếu tố thứ 3 mặc dù được xác định dựa vào 2 yếu tố đầu tiên, nhưng lại là
yếu tố trực tiếp “quyết định” quyền và nghĩa vụ cụ thể của người sử dụng đất. Chính vì vậy, làm
rõ khái niệm “hình thức sử dụng đất” và có quy định phù hợp về nó là nhiệm vụ rất quan trọng
mà Luật Đất đai khơng thể bỏ qua.
1. Bản chất của hình thức sử dụng đất
Cụm từ “hình thức sử dụng đất” đầy đủ nguyên văn với tư cách là một thuật ngữ pháp lý
chính thức chưa một lần được ghi nhận trong các Luật đất đai trước đây. Tuy vậy, kể từ khi Luật
Đất đai 2003 cho phép người sử dụng đất trong một số trường hợp nhất định được lựa chọn giữa
hình thức được Nhà nước “giao đất có thu tiền sử dụng đất” hoặc “cho thuê đất”,2 khái niệm

1

Xem thêm Nguyễn Quang Tuyến và Đỗ Xuân Trọng, Bàn về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất,
/>(website Trường Đ.H Tài Nguyên và Môi trường).
2
Điều 108 Luật Đất đai 2003.

1


“hình thức sử dụng đất” bắt đầu được đề cập đến vừa như là một khái niệm học thuật, vừa là
thuật ngữ pháp lý.
Nghị định 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004, văn bản pháp luật “đồ sộ” nhất trong số
các văn bản quy định thi hành Luật Đất đai 2003, đã nhiều lần nhắc đến cụm từ “hình thức” liên
quan đến việc sử dụng đất. Khoản 3 Điều 38 Nghị định 181/2004/NĐ-CP quy định về các trường
hợp đăng ký biến động đất đai có trường hợp người sử dụng đất “Chuyển đổi từ hình thức Nhà
nước cho thuê đất sang hình thức Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất” (điểm e). Khái
niệm “hình thức” trong trường hợp này rõ ràng muốn nói đến hình thức phân phối đất đai (giao
đất, cho thuê đất) mà Nhà nước dùng để chuyển giao đất đến người sử dụng đất.
Sau đó, Điều 46 Nghị định 181/2004/NĐ-CP khi quy định về cấp giấy chứng nhận quyền
sử dụng đất đối với đất xây dựng nhà chung cư, nhà tập thể thì tại điểm c khoản 2 có nội dung:
“Trường hợp chủ đầu tư hoặc chủ sở hữu nhà chung cư bán căn hộ của nhà chung cư thì
người mua căn hộ của nhà chung cư được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất với hình
thức sử dụng đất là sử dụng chung; giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đã cấp cho chủ đầu
tư hoặc chủ sở hữu nhà chung cư được chỉnh lý cho phù hợp với hình thức sử dụng đất là
sử dụng chung”. Cụm từ “hình thức sử dụng đất” trong trường hợp này lại có một ý nghĩa
hồn tồn khác, nó chỉ nhóm chủ thể có quyền sử dụng đối với phần diện đất sử dụng chung
của trong một trường hợp cụ thể chứ khơng liên quan gì đến hình thức phân phối đất đai.3
Cũng trong Nghị định 181/2004/NĐ-CP, thuật ngữ “hình thức sử dụng” tiếp tục được
nhắc đến khi khoản 1 Điều 84 có quy định:

“1. Khu cơng nghiệp được thành lập trên đất mà trước đó Nhà nước đã giao, cho thuê để
sản xuất, kinh doanh thì người sử dụng đất được lựa chọn hình thức sử dụng như sau:
a) Tiếp tục giữ nguyên hình thức được Nhà nước giao đất, cho thuê đất; tổ chức kinh tế, người
Việt Nam định cư ở nước ngoài đã được Nhà nước cho th đất nếu có nhu cầu thì được chuyển sang
hình thức giao đất có thu tiền sử dụng đất;
b) Thuê lại đất của doanh nghiệp đầu tư xây dựng kinh doanh kết cấu hạ tầng khu công
nghiệp…”
Quy định trên có nội dung tương tự như quy định tại Điều 90 Luật Đất đai 2003. Trong
trường hợp này, hình thức sử dụng đất vừa là một biểu hiện của hình thức phân phối đất đai (giao
hoặc thuê) nhưng vừa là phương thức xác lập QSDĐ (thuê lại đất của doanh nghiệp khác…).4

3

Cách hiểu này tiếp tục được lặp lại trong Thông tư 17/2009/TT-BTNMT ngày 21/10/2009 quy định về cấp giấy
chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất.
4
Khoản 4 Điều 90 Luật Đất đai 2003 có quy định: “Tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân đầu tư vào sản xuất, kinh
doanh trong khu công nghiệp được lựa chọn hình thức nhận giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc thuê đất của
Nhà nước; nhận chuyển nhượng, thuê đất, thuê lại đất gắn với kết cấu hạ tầng của tổ chức kinh tế khác, người

2


Như vậy, cho đến hiện nay pháp luật đất đai dù chưa có sự thống nhất trong việc xác định
nội hàm khái niệm “hình thức sử dụng đất”, nhưng phần lớn đều coi hình thức SDĐ chính là
hình thức phân phối đất đai. Nguyên nhân của sự thiếu thống nhất này chính là sự thiếu vắng một
khái niệm chính thức về “hình thức sử dụng đất” trong Luật Đất đai. Điều này có thể gây khó
khăn, nhầm lẫn cho người SDĐ và cả các cơ quan nhà nước trong việc hiểu, áp dụng pháp luật
sao cho đúng đắn.
Văn bản pháp luật đầu tiên sử dụng chính xác cụm từ “hình thức sử dụng đất” với tư cách

là một yếu tố thể hiện hình thức phân phối đất đai chính là Quyết định 56/2012/QĐ-UBND ngày
10/12/2012 của UBND Tp. Hồ Chí Minh về “Quy định về trình tự, thủ tục xác định nghĩa vụ tài
chính theo giá thị trường khi Nhà nước giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất,
chuyển hình thức sử dụng đất từ thuê đất sang giao đất tại thành phố Hồ Chí Minh”. Theo tác
giả, việc xác định “hình thức sử dụng đất” như là hình thức phân phối đất đai trong Quyết định
này là hoàn toàn hợp lý. Như chúng ta đã biết, việc Nhà nước giao đất (hoặc cho thuê đất) chỉ là
một trong 3 căn cứ xác lập QSDĐ cho người SDĐ, bên cạnh việc nhận chuyển QSDĐ và trường
hợp được Nhà nước công nhận QSDĐ đang tồn tại trên thực tế. Đối với hai trường hợp sau, khi
cấp GCN đối với QSDĐ cho người SDĐ thì Nhà nước cũng cần phải “quy” hình thức sử dụng
đất của họ về một trong những hình thức phân phối đất đai nói trên (giao hoặc cho thuê), dù trên
thực tế không ra quyết định giao, hay cho thuê đất. Vì vậy, cách hiểu này tạo ra cơ sở rõ ràng,
phù hợp để xác định quyền và nghĩa vụ cụ thể của người sử dụng đất trong trường hợp đất đó
khơng phải do Nhà nước trực tiếp ban hành quyết định giao (hoặc cho thuê), đặc biệt là những
trường hợp đang sử dụng đất được Nhà nước cơng nhận QSDĐ.5
Như vậy, hình thức sử dụng đất, theo quan điểm của tác giả trong bài viết này, là một
khái niệm có liên quan, tương ứng với các hình thức phân phối đất đai của Nhà nước và gắn liền
với từng trường hợp sử dụng đất. Hình thức SDĐ chính là biểu hiện của hình thức phân phối đất

Việt Nam định cư ở nước ngoài đầu tư xây dựng kinh doanh kết cấu hạ tầng khu công nghiệp; thuê lại đất gắn với
kết cấu hạ tầng của tổ chức, cá nhân nước ngoài đầu tư xây dựng kinh doanh kết cấu hạ tầng khu công nghiệp”.
5

Tại điểm g khoản 1 Điều 5 Thơng tư 17/2009/TT-BTNMT có quy định:

“Trường hợp được Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất mà khơng chuyển sang th đất thì ghi như sau:
+ “Cơng nhận QSDĐ như giao đất có thu tiền sử dụng đất” đối với trường hợp sử dụng đất thuộc chế độ
giao đất có thu tiền theo quy định của pháp luật về đất đai, kể cả hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất ở và đất sản xuất,
kinh doanh phi nông nghiệp mà không phải nộp tiền sử dụng đất khi cấp Giấy chứng nhận.
Trường hợp thuộc chế độ giao đất có thu tiền mà được miễn hoặc giảm tiền sử dụng đất thì ghi thêm việc miễn
hoặc giảm tiền sử dụng đất như quy định đối với trường hợp được miễn, giảm khi được Nhà nước giao đất có thu

tiền;
+ “Cơng nhận QSDĐ như giao đất không thu tiền sử dụng đất” đối với trường hợp sử dụng đất thuộc chế
độ giao đất không thu tiền;…”

3


đai mà Nhà nước áp dụng đối với một (loại) chủ thể SDĐ nhất định đang SDĐ vào một mục đích
cụ thể nào đó.6
Do đó, theo quy định hiện hành, hình thức sử dụng đất sẽ bao gồm: hình thức giao đất
(trong đó có thể chia thành 2 trường hợp là: giao đất không thu tiền sử dụng đất và giao đất có
thu tiền sử dụng đất) và hình thức thuê đất. Việc xác định một chủ thể sử dụng đất dưới hình
thức nào sẽ được dựa vào hai yếu tố: loại chủ thể và mục đích sử dụng đất - giống như khi xác
định hình thức phân phối đất đai mà pháp luật quy định.
2. Thực trạng hình thức sử dụng đất và các vấn đề đặt ra
Việc xác định hình thức sử dụng đất, như đã trình bày, được căn cứ vào các hình thức
phân phối đất đai mà pháp luật quy định tùy thuộc vào hai yếu tố: loại chủ thể và mục đích sử
dụng đất. Việc coi mục đích SDĐ là một căn cứ để quy định hình thức phân phối đất đai là có
thể chấp nhận được, bởi mỗi mục đích SDĐ có thể chỉ phù hợp với một, một số hoặc tất cả các
hình thức SDĐ. Tuy nhiên, nếu căn cứ loại chủ thể SDĐ để ấn định hình thức SDĐ sẽ tạo ra
những bất cập khó lý giải, cũng như khả năng dẫn đến những phân biệt đối xử không cần thiết.
Theo quy định tại Điều 9 Luật Đất đai 2003, chủ thể sử dụng đất được chia thành 2
nhóm:

7

(i) Chủ thể sử dụng đất trong nước
Nhóm chủ thể này bao gồm:
- Hộ gia đình, cá nhân giao đất, cho thuê đất;
- Các tổ chức trong nước bao gồm: cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị

- xã hội, tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ
chức kinh tế, tổ chức kinh tế – xã hội, tổ chức sự nghiệp công, đơn vị vũ trang nhân dân và các tổ
chức khác theo quy định của Chính phủ được Nhà nước giao đất, cho thuê đất;
- Cộng đồng dân cư gồm cộng đồng người Việt Nam sinh sống trên cùng địa bàn thôn,
làng, ấp, bản, buôn, phum, sóc và các điểm dân cư tương tự có cùng phong tục, tập qn hoặc có
chung dịng họ được Nhà nước giao đất;
- Cơ sở tôn giáo gồm: chùa, nhà thờ, thánh thất, thánh đường, tu viện, trường đào tạo
riêng của tôn giáo, trụ sở của tổ chức tôn giáo và các cơ sở khác của tôn giáo được Nhà nước
giao đất.
(ii) Nhóm chủ thể có yếu tố nước ngồi bao gồm:

6

Xem thêm Giáo trình Luật Đất đai, Trường ĐH Luật TP. Hồ Chí Minh, NXB. Hồng Đức, 2012.
Cách phân chia của tác giả căn cứ vào Điều 9 Luật Đất đai 2003 có lược bỏ một số nội dung để nhấn mạnh hình
thức phân phối đất đai mà Nhà nước xác định áp dụng ngay từ đầu đối với từng loại chủ thể SDĐ.
7

4


- Tổ chức nước ngồi có chức năng ngoại giao gồm cơ quan đại diện ngoại giao, cơ quan
lãnh sự, cơ quan đại diện khác của nước ngồi có chức năng ngoại giao được Chính phủ Việt
Nam thừa nhận; cơ quan đại diện của tổ chức thuộc Liên hợp quốc, cơ quan hoặc tổ chức liên
chính phủ, cơ quan đại diện của tổ chức liên chính phủ được Nhà nước Việt Nam cho thuê đất;
- Người Việt Nam định cư ở nước ngồi về đầu tư, hoạt động văn hố, hoạt động khoa học
thường xuyên hoặc về sống ổn định tại Việt Nam được Nhà nước Việt Nam giao đất, cho thuê
đất, được mua nhà ở gắn liền với quyền sử dụng đất ở;
- Tổ chức, cá nhân nước ngoài đầu tư vào Việt Nam theo pháp luật về đầu tư được Nhà
nước Việt Nam cho thuê đất.

Như vậy, bên cạnh việc phân loại chủ thể sử dụng đất, Điều 9 Luật Đất đai 2003 cũng xác
định ln hình thức phân phối đất đai (hình thức SDĐ) mà Nhà nước áp dụng cho từng loại chủ
thể. Theo đó, đối với tổ chức, hộ gia đình, cá nhân trong nước thì Nhà nước có thể áp dụng cả 2
hình thức là giao và cho thuê đất. Trong khi cơ sở tôn giáo, cộng đồng dân cư “chỉ được” áp
dụng hình thức giao đất duy nhất thì mọi tổ chức, cá nhân nước ngoài đều phải thuê đất của
Nhà nước.
Đi sâu vào tìm hiểu các quy định cụ thể về đối tượng được giao đất, cho thuê đất trong
Luật Đất đai 2003 (các Điều 33, 34, 35) chúng ta thấy, việc áp dụng hình thức sử dụng đất trong
một số trường hợp có biểu hiện phân biệt đối xử khơng có mục đích rõ ràng. Đáng chú ý là các
trường hợp sau:
(i) Sự khác biệt về hình thức SDĐ giữa tổ chức kinh tế trong nước với hộ gia đình, cá nhân
SDĐ nơng nghiệp
Theo Luật Đất đai hiện hành, hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất nông nghiệp được Nhà nước
áp dụng một trong hai hình thức: giao đất khơng thu tiền sử dụng đất (đối với trường hợp trực
tiếp sản xuất và có đất trong hạn mức giao đất) hoặc thuê đất (đối với đất được giao đất quá hạn
mức hoặc không trực tiếp sản xuất). Tuy nhiên cũng với mục đích SDĐ này, tổ chức kinh tế
được áp dụng hình thức giao đất có thu tiền SDĐ hoặc th đất. Việc áp dụng hình thức giao
đất khơng thu tiền SDĐ đối với hộ gia đình, cá nhân SDĐ nơng nghiệp xuất phát từ chính sách
ưu đãi của Nhà nước đối với nông dân và lĩnh vực nông nghiệp. Đây là quy định phù hợp với
điều kiện thực tế nên khơng có lý do gì để tranh luận. Tuy nhiên, việc khơng áp dụng hình thức
giao đất có thu tiền SDĐ đối với đất nơng nghiêp cho hộ gia đình, cá nhân trong khi vẫn áp dụng
hình thức thuê đất cho họ là điều khó có thể lý giải thuyết phục, đặc biệt là khi mà pháp luật hiện
hành chỉ cho phép họ trả tiền thuê hàng năm trong trường hợp thuê đất của Nhà nước. Nghĩa là,
đối với đất nơng nghiệp là đất th thì hộ gia đình, cá nhân sẽ khơng bao giờ có thể chuyển

5


QSDĐ vì họ khơng được chọn hình thức trả tiền th một lần và cũng khơng được chuyển sang
hình thức giao đất đất có thu tiền sử dụng đất để thỏa mãn điều kiện chuyển QSDĐ.8

(ii) Sự khác biệt về hình thức SDĐ giữa tổ chức kinh tế trong nước với tổ chức, cá nhân
nước ngoài
Theo quy định hiện hành, tổ chức kinh tế trong nước có thể được áp dụng các hình thức
giao đất khơng thu tiền SDĐ, giao đất có thu tiền SDĐ hoặc thuê đất trả tiền thuê hàng năm.
Trong khi đó, tổ chức, cá nhân nước ngồi chỉ được áp dụng hình thức duy nhất là thuê đất (có
thể được lựa chọn phương thức trả tiền thuê hàng năm hoặc một lần). Ngay cả doanh nghiệp liên
doanh có vốn đầu tư trong nước và nước ngồi cũng chịu chung số phận (chỉ được SDĐ dưới
hình thức th), khơng phụ thuộc vào tỉ lệ vốn góp của các bên. Trường hợp duy nhất mà loại
doanh nghiệp này được áp dụng chế độ SDĐ như hình thức giao đất có thu tiền SDĐ là trường
hợp doanh nghiệp liên doanh hình thành từ việc góp vốn bằng QSDĐ của tổ chức kinh tế trong
nước mà đất đó khơng phải là thuê. Doanh nghiệp này sẽ phải chuyển sang thuê đất khi chuyển
thành doanh nghiệp có 100% vốn nước ngồi.9
Như đã đề cập ở trên, pháp luật dường như có một quy định mang tính chất “an ủi” đối với
các chủ thể SDĐ có yếu tố nước ngồi phải th đất của Nhà nước, đó là việc họ được lựa chọn
hình thức thuê đất trả tiền thuê một lần hoặc hàng năm, trong khi các chủ thể SDĐ trong nước
khi thuê đất của Nhà nước từ ngày Luật Đất đai 2003 có hiệu lực chỉ được trả tiền thuê theo
phương thức thứ hai (cũng là một sự phân biệt đối xử nhưng được áp dụng đối với các chủ thể
trong nước). Chúng ta biết rằng, đi kèm với mỗi phương thức trả tiền thuê là một chế sộ SDĐ
khác nhau. Theo quy định hiện này, chỉ những trường hợp trả tiền thuê đất một lần thì người
SDĐ mới được quyền thực hiện các giao dịch QSDĐ (Điều 111, 114, 119 Luật Đất đai 2003).
Trường hợp trả tiền thuê đất hàng năm thì người thuê đất chỉ được giao dịch tài sản thuộc sở hữu
của mình gắn liền với đất. Do đó, các chủ thể SDĐ trong nước thuê đất của Nhà nước nếu muốn
giao dịch QSDĐ thì phải xin chuyển sang hình thức giao đất có thu tiền SDĐ. Từ đây có thể kết
luận rằng, quyền của chủ thể (có yếu tố nước ngoài) thuê đất trả tiền thuê một lần được quy định
giống như quyền của chủ thể (trong nước) được giao đất có thu tiền sử dụng đất.
Điểm giống nhau về địa vị pháp lý giữa 2 nhóm chủ thể trên không dừng lại ở quyền được
hưởng.10 Nghĩa vụ tài chính của chủ thể SDĐ được giao đất có thu tiền SDĐ và thuê đất trả tiền
một lần cũng khơng có gì khác biệt. Người được giao đất có thu tiền SDĐ đương nhiên phải nộp
tiền SDĐ (trừ trường hợp được miễn). Trong khi đó, người thuê đất nếu chọn cách thức trả tiền
8

Xem các Điều 35, 108, 111 Luật Đất đai 2003. Theo quy định hiện hành, chủ thể thuê đất trả tiền thuê hàng năm
không được thực hiện các giao dịch QSDĐ. Do đó, muốn giao dịch QSDĐ thì người SDĐ phải xin chuyển sang
hình thức giao đất có thu tiền SDĐ (nếu thuộc trường hợp được lựa chọn hình thức SDĐ).
9
Xem khoản 2 Điều 107 Nghị định 181/2004/NĐ-CP.
10
Cần chú ý rằng, cho dù được Nhà nước giao đất hay cho thuê đất thì các chủ thể đều được gọi chung là “người sử
dụng đất” và cùng được cấp giấy chứng nhận đối với QSDĐ.

6


thuê một lần thì số tiền thuê đất phải nộp cũng được tính bằng với số tiền sử dụng đất phải nộp
như trường hợp giao đất có thu tiền sử dụng đất có cùng mục đích sử dụng đất và cùng thời hạn
sử dụng đất (Điều 3 Nghị định 69/2009/NĐ-CP; khoản 4 Điều 5a Nghị định 142/2005/NĐ-CP đã
được bổ sung bởi Nghị định 121/2010/NĐ-CP). Tức là, tuy thuê đất nhưng người SDĐ vẫn phải
nộp “tiền SDĐ” như người được giao đất có thu tiền SDĐ, mặc dù nghĩa vụ này được đặt dưới
tên gọi là “tiền thuê đất”.11 Và nếu trong trường hợp cùng SDĐ phi nông nghiệp, cả người SDĐ
giao có thu tiền SDĐ và người thuê đất đều phải nộp thuế SDĐ phi nơng nghiệp theo một cách
tính chung duy nhất.12 Đều này đồng nghĩa với việc, không có sự khác biệt cơ bản nào trong
nghĩa vụ tài chính giữa hai đối tượng này. Do đó, việc đặt ra hai hình thức sử dụng đất có tên gọi
khác nhau để áp dụng cho hai nhóm chủ thể sử dụng đất khác nhau rõ ràng là việc làm không cần
thiết.
Có lẽ nhận thấy được những bất cập này, nhà làm luật đã có một số chỉnh sửa, bổ sung liên
quan đến hình thức sử dụng đất trong Dự thảo Luật đất đai sửa đổi. Để “công bằng” hơn, Dự
Luật này đã quy định thêm hình thức thuê đất trả tiền thuê một lần cho các chủ thể SDĐ trong
nước (Điều 56) và bổ sung thêm một loại chủ thể SDĐ “trung dung” khơng phải trong nước cũng
khơng thuộc nhóm chủ thể nước ngồi, đó là “tổ chức kinh tế liên doanh” (Điều 5 Dự thảo). Chủ
thể này được áp dụng hình thức giao đất như các chủ thể SDĐ trong nước nhưng lại có quyền và

nghĩa vụ của nhóm chủ thể có yếu tố nước ngồi.13 Ngồi ra, theo Dự thảo, nếu tổ chức, cá nhân
nước ngoài sử dụng đất để đầu tư xây dựng nhà ở để bán cũng sẽ được áp dụng hình thức giao
đất có thu tiền sử dụng đất như tổ chức kinh tế trong nước (Điều 55).
Như vậy, theo Dự thảo Luật đất đai sửa đổi, đối tượng áp dụng hình thức giao đất được
“mở rộng” hơn. Trong số các chủ thể SDĐ có yếu tố nước ngồi thì chỉ có tổ chức, cá nhân nước
ngồi khơng thuộc trường hợp nói trên mới phải chịu áp dụng hình thức sử dụng đất “duy nhất”
là thuê đất. Người Việt Nam định cư ở nước ngoài và tổ chức kinh tế liên doanh đều có thể được
Nhà nước giao đất. Đối với hình thức thuê đất, việc lựa chọn phương thức trả tiền thuê (giữa
cách thức trả hàng năm hoặc trả một lần) đều sẽ được áp dụng đối với cả chủ thể “trong” và
“ngoài” nước.
3. Kiến nghị
Từ những phân tích trên chúng ta thấy rằng, với quyền được hưởng và nghĩa vụ phải thực
hiện theo quy định hiện hành, người được giao đất có thu tiền SDĐ và người thuê đất trả tiền
thuê một lần khơng có sự khác biệt về địa vị pháp lý. Do đó, việc áp dụng hình thức th đất trả
11

Điều 13 Nghị định 69/2009/NĐ-CP.
Xem các Điều 6, 7, 8 Thông tư 153/2011/TT-BTC ngày 11/11/2011 hướng dẫn về Thuế sử dụng đất phi nơng
nghiệp.
12

13

Bao gồm: tổ chức, cá nhân nước ngồi, người Việt Nam định cư ở nước ngoài. Xem Điều 179, 180 Dự thảo Luật
đất đai sửa đổi, bản ngày 17/4/2013. Như vậy, việc có thêm loại chủ thể SDĐ là “tổ chức kinh tế liên doanh” hồn
tồn khơng có ý nghĩa khoa học và thực tiễn.

7

tiền th một lần hồn tồn khơng có ý nghĩa thực tiễn, thậm chí có thể gây ngộ nhận về sự phân
biệt đối xử. Bên cạnh đó, việc chỉ áp dụng hình thức thuê đất đối với tổ chức, cá nhân nước ngồi
đầu tư tại Việt Nam dưới hình thức doanh nghiệp 100% vốn nước ngoài cũng cần nên xem xét
lại. Theo tác giả, việc áp dụng hình thức giao đất (có thu tiền SDĐ) cho loại chủ thể này hồn
tồn khơng có ảnh hưởng xấu đến chế độ sở hữu đất đai, chính sách phát triển kinh tế - xã hội
của Nhà nước. Từ đây, tác giả có một số kiến nghị liên quan đến quy định về hình thức SDĐ
trong Dự thảo Luật Đất đai như sau:
(i) Về hình thức sử dụng đất
- Áp dụng hình thức giao đất có thu tiền SDĐ đối với tất cả các chủ thể gồm: tổ chức, hộ
gia đình, cá nhân; tổ chức, cá nhân nước ngoài, người Việt Nam định cư ở nước ngoài SDĐ để
thực hiện các hoạt động sản xuất kinh doanh hoặc không thuộc trường hợp được ưu đãi về tài
chính theo chính sách của Nhà nước. Những tổ chức cá nhân nước ngoài nếu đã thành lập doanh
nghiệp tại Việt Nam theo pháp luật Việt Nam thì cần nên được áp dụng hình thức SDĐ thống
nhất như đối với các doanh nghiệp trong nước (chỉnh sửa Điều 55 Dự thảo).
- Bãi bỏ hình thức thuê đất trả tiền thuê một lần bởi sự không rõ ràng của nó (chỉnh sửa
Điều 56 Dự thảo). Tiếp tục duy trì hình thức thuê đất trả tiền thuê hàng năm để áp dụng cho các
chủ thể SDĐ hạn chế về khả năng tài chính, khơng có nhu cầu hoặc thuộc trường hợp không
được phép giao dịch QSDĐ và các chủ thể là các tổ chức nước ngồi có cơ sở, chi nhánh hoạt
động tại Việt Nam mà không thành lập pháp nhân theo pháp luật Việt Nam. Sự thay đổi này
không chỉ thu hẹp khoảng cách về sự phân biệt đối xử trong quan hệ đất đai giữa các loại chủ thể
SDĐ, làm giảm bớt sự rắc rối không cần thiết của pháp luật đất đai hiện nay mà đồng thời cịn có
tác dụng tạo sự “n tâm” hơn cho các nhà đầu tư nước ngoài tại Việt Nam.
(ii) Về chủ thể sử dụng đất (Điều 5 Dự thảo)
Một khi đã thống nhất việc áp dụng hình thức SDĐ giữa các loại hình tổ chức kinh tế thì
cơ cấu chủ thể SDĐ cũng cần có sự điều chỉnh. Theo tác giả, chủ thể SDĐ là các tổ chức kinh tế
nên bao gồm cả nhưng doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngồi thành lập tại Việt Nam. Vì vậy,
loại chủ thể là “tổ chức kinh tế liên doanh” trong dự thảo cần được loại bỏ. Nhóm chủ thể là tổ
chức, cá nhân nước ngoài SDĐ chỉ nên bao gồm các tổ chức ngoại giao, lãnh sự, các tổ chức
khác của quốc tế SDĐ khơng nhằm mục đích sản xuất kinh doanh và các tổ chức kinh tế nước
ngồi có văn phịng đại diện, chi nhánh hoạt động tại Việt Nam nhưng không thành lập pháp

nhân Việt Nam.
(iii) Về cách thức quy định quyền, nghĩa vụ của người sử dụng đất
Việc quy định quyền nghĩa vụ của người SDĐ trong Dự thảo Luật đất đai vẫn còn theo
cách thức cũ mà Luật Đất đai hiện hành đang sử dụng: căn cứ vào hình thức phân phối đất đai
(được Nhà nước giao, cho thuê đất – Điều 169, 170). Do đó, để khái quát hơn, Dự Luật cần quy
định lại vấn đề này theo hình thức SDĐ (cụ thể là: quyền và nghĩa vụ người sử dụng đất dưới
8


hình thức giao đất hoặc th đất) để có thể bao quát các trường hợp SDĐ không do Nhà nước
trực tiếp ban hành quyết định giao, cho thuê đất (ví dụ như trường hợp nhận chuyển QSDĐ).
Theo cách này, quy định về quyền và nghĩa vụ của người SDĐ sẽ được rút gọn, đỡ rối rắm hơn
(hiện này có sự liệt kê khá dài dịng và đơi khi cịn quy định theo căn cứ xác lập QSDĐ – chẳng
hạn Điều 172, 173).
(iv) Về giải thích thuật ngữ giao đất, cho thuê đất trong Dự thảo Luật đất đai
Theo khoản 7, 8 Điều 3 của Dự thảo thì:
“- Nhà nước giao đất là việc Nhà nước ban hành quyết định giao đất để trao quyền sử
dụng đất cho đối tượng có nhu cầu sử dụng đất.” và
“- Nhà nước cho thuê đất là việc Nhà nước ban hành quyết định cho thuê đất để trao
quyền sử dụng đất cho đối tượng có nhu cầu sử dụng đất.”
Hai khái niệm này khơng cho thấy được sự khác biệt nào ngoài tên gọi của hai hình thức
phân phối đất đai. Do đó, nhà làm luật cần bổ sung thêm những đặc trưng pháp lý để phân biệt
giữa giao đất và cho thuê đất, ngoài điểm chung là “trao quyền QSDĐ cho đối tượng có nhu cầu
bằng một quyết định”. Nếu khơng giải quyết được vấn đề này, Luật Đất đai chỉ nên áp dụng một
hình thức phân phối duy nhất: giao đất hoặc cho th đất (có thể thu hoặc khơng thu tiền) cho
đơn giản; hoặc là, không đưa thuật ngữ “giao đất”, “cho thuê đất” vào điều khoản giải thích từ
ngữ nếu như không thể phân biệt chúng.
(v) Xem xét lại thẩm quyền giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích SDĐ
(Điều 58 Dự thảo)
Với tư cách là một nội dung liên quan trực tiếp đến hoạt động phân phối đất đai, thẩm

quyền giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích SDĐ cần phải được quy định phù hợp
mới đảm bảo hiệu quả quản lý nhà nước và tạo được sự thuận lợi cho người SDĐ. So với quy
định hiện hành, Dự thảo có một thay đổi lớn là đưa trường hợp “Cho thuê đất đối với hộ gia
đình, cá nhân để sử dụng vào mục đích thương mại, dịch vụ; hoạt động khoáng sản; sản xuất vật
liệu xây dựng, làm đồ gốm; làm cơ sở sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp khác” vốn thuộc
thẩm quyền của UBND cấp huyện về UBND cấp tỉnh (điểm e khoản 1 điều 58). Sự điều chỉnh
này chẳng những không giúp làm tăng hiệu quả quản lý nhà nước mà còn tái lập lại sự phức tạp
trong quy định về thẩm quyền giao đất, cho thuê đất trước đây như Luật Đất đai 1993 (vừa căn
cứ vào loại chủ thể, vừa căn cứ vào mục đích SDĐ). Thiết nghĩ, thẩm quyền trong trường hợp
này nên quy định cho chủ tịch UBND cấp huyện như Luật Đất đai hiện hành vừa để đảm bảo
việc phân cấp thẩm quyền giao, cho thuê đất một cách thống nhất và giúp đơn giản hóa thủ tục
hành chính đối với hộ gia đình, cá nhân th đất sản xuất kinh doanh, đồng thời chia sẻ công việc
quản lý đất đai giữa UBND cấp tỉnh và cấp huyện một cách hài hịa.
Tóm lại, Luật đất đai là lĩnh vực pháp luật có ảnh hưởng lớn đến nhiều mặt của đời sống
kinh tế xã hội. Dự thảo Luật đất đai sửa đổi đã thể hiện sự nỗ lực rất lớn của cơ quan soạn thảo
9


qua việc loại bỏ những quy định không phù hợp, cố gắng tiếp thu nhiều ý kiến đóng góp của xã
hội qua những nội dung chỉnh sửa, bổ sung. Tuy nhiên, Dự Luật này vẫn còn nhiều điểm chưa rõ
ràng, chưa hoàn thiện để trở thành một đạo luật tốt để có thể sử dụng ổn định lâu dài, mà đặc biệt
là những nội dung liên quan đến chế độ sử dụng đất trong đó có vấn đề “Hình thức sử dụng đất”.

10