Quyết định quản lý nhà nước của chính phủ

CAO VŨ MINH

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP.HỒ CHÍ MINH

CAO VŨ MINH
LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC

QUYẾT ĐỊNH QUẢN LÝ
NHÀ NƢỚC CỦA CHÍNH PHỦ

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC

2016

TP. HỒ CHÍ MINH - NĂM 2016
TP.HỒ CHÍ MINH, năm


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP. HỒ CHÍ MINH

CAO VŨ MINH

QUYẾT ĐỊNH QUẢN LÝ
NHÀ NƢỚC CỦA CHÍNH PHỦ
Chuyên ngành

: LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH.

Mã số

: 62.38.01.02

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC
NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS NGUYỄN CỬU VIỆT

TP.HỒ CHÍ MINH - NĂM 2016


LỜI CAM ĐOAN
Đề tài: “QUYẾT ĐỊNH QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC CỦA CHÍNH PHỦ”
là cơng trình do chính tác giả tìm hiểu, nghiên cứu và xây dựng nên. Những nội
dung và ý tưởng của các tác giả khác trong các tài liệu tham khảo đều được
trích dẫn theo đúng quy định. Nội dung của cơng trình này khơng sao chép bất
kỳ luận án hay bất kỳ tài liệu nào.
Tác giả xin lấy danh dự để bảo đảm và chịu trách nhiệm hồn tồn về
tính trung thực của đề tài.
Tác giả

Cao Vũ Minh


CÁC TỪ VIẾT TẮT TRONG LUẬN ÁN
1. QĐQLNN

: Quyết định quản lý nhà nƣớc

2. QĐHC

: Quyết định hành chính

3. CP

: Chính phủ

4. VBQPPL

: Văn bản quy phạm pháp luật

5. HĐND

: Hội đồng nhân dân

6. UBND

: Ủy ban nhân dân


MỤC LỤC
PHẦN MỞ ĐẦU ............................................................................................................... 1
1. Tính cấp thiết của đề tài ............................................................................................... 1
2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài ............................................................. 3
3. Phạm vi, đối tƣợng nghiên cứu ............................................................................................................... 3
4. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu ........................................................ 5
5. Những điểm mới và ý nghĩa khoa học của Luận án ................................................. 5
6. Kết cấu của Luận án ..................................................................................................... 6
TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT
RA LUẬN ÁN CẦN TIẾP TỤC NGHIÊN CỨU ........................................................... 7
1. Tổng quan về tình hình nghiên cứu ............................................................................. 7

1.1. Tình hình nghiên cứu ở nước ngồi ............................................................................. 7
1.2. Tình hình nghiên cứu ở trong nước ............................................................................ 11
1.3. Đánh giá chung và những vấn đề đặt ra luận án cần tiếp tục nghiên cứu ................ 18
2. Cơ sở lý thuyết và phƣơng pháp nghiên cứu ............................................................ 19
2.1. Cơ sở lý thuyết ............................................................................................................ 19
2.2. hương pháp nghiên cứu .......................................................................................... 19
3. Giả thuyết nghiên cứu và câu hỏi nghiên cứu .......................................................... 20
3.1. Giả thuyết nghiên cứu ............................................................................................... 20
3.2. Câu hỏi nghiên cứu .................................................................................................... 21
CHƢƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THẨM QUYỀN BAN HÀNH
QUYẾT ĐỊNH QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC CỦA CHÍNH PHỦ ..................................... 22
1.1. Khái quát về vị trí, tính chất pháp lý của Chính phủ ........................................... 22
1.2. Khái niệm quyết định quản lý nhà nƣớc của Chính phủ ..................................... 27
1.2.1. Khái niệm quyết định quản lý nhà nước.................................................................. 27
1.2.2. Khái niệm, đặc điểm quyết định quản lý nhà nước của Chính phủ ........................ 33
1.2.3. Ý nghĩa pháp lý của quyết định quản lý nhà nước của Chính phủ ......................... 42
1.3. Thẩm quyền ban hành quyết định quản lý nhà nƣớc của Chính phủ ................ 44
1.3.1. Thẩm quyền về tính chất pháp lý của quyết định quản lý nhà nước
của Chính phủ ................................................................................................................... 44
1.3.2. Thẩm quyền về hình thức pháp lý (tên gọi) của quyết định quản lý nhà nước
của Chính phủ ................................................................................................................... 49


1.4. Phân biệt và mối quan hệ giữa quyết định quản lý nhà nƣớc của Chính phủ
với các quyết định pháp luật khác và các loại văn bản hành chính, những hành
động có tính pháp lý, các loại hợp đồng, quyết định quản lý ...................................... 58
1.4.1. hân biệt và mối quan hệ giữa quyết định quản lý nhà nước của Chính phủ với
các quyết định pháp luật khác .......................................................................................... 58
1.4.2. hân biệt và mối quan hệ giữa quyết định quản lý nhà nước của Chính phủ với
các loại văn bản hành chính, những hành động có tính pháp lý, các loại hợp đồng,

quyết định quản lý ............................................................................................................. 70
1.5. Một số kiến nghị hoàn thiện về thẩm quyền ban hành quyết định quản lý
nhà nƣớc của Chính phủ................................................................................................. 73
KẾT LUẬN CHƢƠNG 1 ............................................................................................ 78
CHƢƠNG 2: NHU CẦU VÀ THỦ TỤC XÂY DỰNG, BAN HÀNH QUYẾT
ĐỊNH QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC CỦA CHÍNH PHỦ .................................................... 79
2.1. Nhu cầu ban hành quyết định quản lý nhà nƣớc của Chính phủ ........................ 79
2.1.1. Nhu cầu từ xã hội .................................................................................................... 79
2.1.2. Nhu cầu từ cơ quan quản lý nhà nước .................................................................... 81
2.1.3. Tương tác của các tổ chức xã hội, các nhóm lợi ích vào q trình xây dựng,
ban hành quyết định quản lý nhà nước của Chính phủ .................................................... 84
2.2. Thủ tục xây dựng, ban hành quyết định quản lý nhà nƣớc của Chính phủ ....... 86
2.2.1. Sáng kiến ban hành quyết định quản lý nhà nước của Chính phủ .......................... 88
2.2.2. Chuẩn bị dự thảo quyết định quản lý nhà nước của Chính phủ ............................. 95
2.2.3. Trình dự thảo quyết định quản lý nhà nước lên Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ... 114
2.2.4. Thảo luận và ban hành quyết định quản lý nhà nước của Chính phủ .................. 116
2.2.5. Truyền đạt quyết định quản lý nhà nước của Chính phủ đến đối tượng thi hành ..... 118
2.3. Một số kiến nghị hoàn thiện thủ tục xây dựng và ban hành quyết định quản
lý nhà nƣớc của Chính phủ .......................................................................................... 121
KẾT LUẬN CHƢƠNG 2 .......................................................................................... 127
CHƢƠNG 3: CÁC YÊU CẦU ĐỐI VỚI QUYẾT ĐỊNH QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC
CỦA CHÍNH PHỦ VÀ HẬU QUẢ KHƠNG TUÂN THỦ CÁC YÊU CẦU ĐỐI
VỚI QUYẾT ĐỊNH QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC CỦA CHÍNH PHỦ........................... 129
3.1. Các yêu cầu đối với quyết định quản lý nhà nƣớc của Chính phủ .................... 129
3.1.1. Khái quát về tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định quản lý nhà nước của
Chính phủ ........................................................................................................................ 129


3.1.2. Khái niệm tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định quản lý nhà nước của
Chính phủ ....................................................................................................................... 130

3.1.3. Các yêu cầu về tính hợp pháp và tính hợp lý đối với nội dung và hình thức
quyết định quản lý nhà nước của Chính phủ................................................................... 136
3.1.4. Các yêu cầu về tính hợp pháp và tính hợp lý đối với thủ tục xây dựng và ban
hành quyết định quản lý nhà nước của Chính phủ ......................................................... 144
3.1.5. Nguyên tắc pháp quyền trong việc xem xét tính hợp pháp và tính hợp lý đối với
quyết định quản lý nhà nước của Chính phủ................................................................... 156
3.2. Hậu quả khơng tn thủ các yêu cầu đối với quyết định quản lý nhà nƣớc
của Chính phủ ................................................................................................................ 159
3.2.1. Các chế tài pháp lý chung đối với quyết định quản lý nhà nước của Chính phủ
không hợp pháp và không hợp lý .................................................................................... 159
3.2.2. Nguyên tắc áp dụng các chế tài đối với quyết định quản lý nhà nước của Chính
phủ khơng hợp pháp ........................................................................................................ 168
3.2.3. Nguyên tắc áp dụng các chế tài đối với quyết định quản lý nhà nước của Chính
phủ khơng hợp lý ............................................................................................................. 178
3.2.4. Giải quyết trường hợp xung đột giữa yêu cầu hợp pháp và yêu cầu hợp lý trong
quyết định quản lý nhà nước của Chính phủ .................................................................. 185
3.3. Một số kiến nghị hoàn thiện .................................................................................. 189
KẾT LUẬN CHƢƠNG 3 .......................................................................................... 198
KẾT LUẬN ................................................................................................................ 200

DANH MỤC CƠNG TRÌNH LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN ĐÃ ĐƯỢC CÔNG BỐ
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
PHỤ LỤC I: SỐ LIỆU THỐNG KÊ KẾT QUẢ BAN HÀNH QUYẾT Đ NH QUẢN
LÝ NHÀ NƯỚC CỦA CHÍNH PHỦ NHẰM QUY Đ NH CHI TIẾT THI HÀNH
LUẬT, PHÁP LỆNH
PHỤ LỤC II: KẾT QUẢ ĐIỀU TRA XÃ HỘI HỌC
PHỤ LỤC III: CÁC VỤ ÁN HÀNH CHÍNH LIÊN QUAN ĐẾN THỜI ĐIỂM CÓ
HIỆU LỰC CỦA QUYẾT Đ NH QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC CỦA CHÍNH PHỦ

1

PHẦN MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Ngày 28/11/2013, Quốc hội khóa XIII, tại kỳ họp thứ 6 đã thơng qua bản Hiến
pháp năm 2013 của nước Cộng hịa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Hiến pháp 2013 vẫn
tiếp tục ghi nhận ở tầm cao nhất quyết tâm của tồn Đảng, tồn dân ta về việc xây
dựng thành cơng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Để xây dựng thành công nhà
nước pháp quyền - một nhà nước địi hỏi ở đó tính thượng tơn pháp luật thì các cơ
quan nhà nước nói chung và các cơ quan hành chính nhà nước nói riêng phải “thống
nhất quản lý vĩ mơ việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hóa, quốc
phịng, an ninh và đối ngoại trong cả nước bằng hệ thống pháp luật, chính sách hoàn
chỉnh, đồng bộ” 1.
Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI đã khẳng định: “Nâng cao
năng lực quản lý và điều hành của Nhà nước theo pháp luật. Tiếp tục đổi mới và
nâng cao chất lượng công tác xây dựng pháp luật”2. Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày
24/5/2005 của Bộ Chính Trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật
Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 đã xác định: “Xây dựng và hoàn
thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch, đổi mới
căn bản cơ chế xây dựng và thực hiện pháp luật”. Như vậy, việc xây dựng Nhà
nước pháp quyền - một nhà nước địi hỏi sự thượng tơn pháp luật, nhất thiết phải có
những bước đi vững chắc. Một trong những bước đi vững chắc đó là phải có một hệ
thống pháp luật hoàn thiện. Một hệ thống pháp luật được xem là hồn thiện thì trước
hết phải bảo đảm được tính thống nhất trong chính hệ thống pháp luật đó. u cầu
này cũng được thể hiện rất rõ ràng trong Điều 5 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015
“bảo đảm tính hợp hiến, tính hợp pháp và tính thống nhất của VBQ

L trong hệ

thống pháp luật” và “bảo đảm tính minh bạch trong quy định của VBQ

L”.

QĐQLNN chiếm vị trí trung tâm trong hoạt động quản lý nhà nước, là phương
tiện không thể thiếu để các chủ thể quản lý nhà nước sử dụng nhằm thực hiện các
chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước. QĐQLNN có vai trị quan trọng trong việc
hoạch định chủ trương, đường lối cho hoạt động quản lý. Nó khơng chỉ đặt ra, sửa
đổi, bãi bỏ các quy phạm pháp luật mà còn làm phát sinh, thay đổi hay chấm dứt các

1

Đảng Cộng sản Việt Nam (2001), Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà
Nội, tr. 133.
2
Đảng Cộng sản Việt Nam (2011), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà
Nội, tr. 246, 248.


2

quan hệ pháp luật cụ thể. Vì vậy, các chủ thể quản lý khi ban hành QĐQLNN phải
đặc biệt chú ý đến chất lượng của QĐQLNN.
Trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa hiện nay thì
hoạt động của CP được xem là một trong những vấn đề quan trọng cần được tăng
cường. Điều 94 Hiến pháp năm 2013 quy định: “C là cơ quan hành chính nhà nước
cao nhất của nước Cộng hịa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền hành
pháp, là cơ quan chấp hành của Quốc hội”. Như vậy, theo Hiến pháp năm 2013, CP
được quy định không chỉ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, cơ quan chấp
hành của Quốc hội, mà còn là cơ quan thực hiện quyền hành pháp. Việc bổ sung mới
này vào vị trí của CP vừa phản ánh nguyên tắc phân công, phối hợp và kiểm soát

quyền lực nhà nước, vừa tạo cho CP có đầy đủ vị thế và thẩm quyền độc lập, chịu
trách nhiệm độc lập trước đất nước, nhân dân3.
Để thực hiện chức năng quản lý nhà nước trên các lĩnh vực, CP trong phạm vi
thẩm quyền của mình sẽ thể hiện ý chí đến đối tượng quản lý thơng qua những hoạt
động quản lý nhất định. Những hoạt động ấy được thể hiện ra bên ngồi dưới một
hình thức quản lý nào đó. Trong các hình thức quản lý mà CP sử dụng thì quan trọng
nhất là ban hành các QĐQLNN.
Trong những năm qua, việc ban hành QĐQLNN của CP được thực hiện tương
đối hiệu quả, về cơ bản đáp ứng kịp thời yêu cầu điều chỉnh các quan hệ xã hội. Tuy
nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được thì việc ban hành các QĐQLNN của CP cịn
nhiều khuyết điểm, làm giảm hiệu quả hoạt động của cơ quan này trong việc đảm bảo
thi hành Hiến pháp và pháp luật. Hiện nay, QĐQLNN của CP vẫn tồn tại tình trạng
mâu thuẫn, chồng chéo; nội dung chất lượng quyết định còn hạn chế; kỹ thuật lập
pháp còn yếu; hiệu lực, hiệu quả còn thấp. Điều này đòi hỏi phải có sự nhận thức
thống nhất về QĐQLNN của CP như khái niệm, đặc điểm, vai trò, thẩm quyền, thủ
tục xây dựng, tiêu chí đảm bảo chất lượng… Chính vì vậy, việc tìm hiểu một cách
tồn diện về thẩm quyền, hình thức, nội dung, ý nghĩa, vai trò QĐQLNN của CP cũng
như nghiên cứu về tính hợp pháp, tính hợp lý, kiểm tra, xử lý các QĐQLNN của CP
và đưa ra giải pháp hoàn thiện các quy định pháp luật về QĐQLNN của CP là việc
làm có ý nghĩa, góp phần xây dựng thành công nhà nước pháp quyền.

3

Nguyễn Sinh Hùng (2014), Bình luận về Hiến pháp: Hiến pháp sửa đổi là đảm bảo chính trị - pháp lý vững
chắc để tồn Đảng, tồn dân và tồn qn ta đồng lịng vững bước tiến lên trong thời kỳ mới, Tạp chí Nghiên
cứu lập pháp số 2 + 3.


3

Chính vì những trăn trở như vậy nên tác giả đã quyết định chọn đề tài
“QĐQLNN của CP” để làm luận án Tiến sĩ.
2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài
2.1. Mục đích nghiên cứu
- Phân tích cơ sở lý luận về thẩm quyền ban hành QĐQLNN của CP;
- Phân tích cơ sở lý luận về thủ tục xây dựng và ban hành QĐQLNN của CP;
- Phân tích và xây dựng các tiêu chí đánh giá tính hợp pháp, tính hợp lý trong
QĐQLNN của CP, chứng minh nhu cầu và khả năng thừa nhận nguyên tắc pháp
quyền trong việc xem xét tính hợp pháp và tính hợp lý đối với QĐQLNN của CP.
- Bên cạnh đó, đề tài cũng phân tích cụ thể về cơ chế kiểm tra, xử lý các
QĐQLNN của CP không đáp ứng yêu cầu về tính hợp pháp và tính hợp lý.
Trên cơ sở đó làm rõ nhu cầu khách quan, quan điểm, phương hướng đổi mới
cũng như giải pháp nâng cao chất lượng trong việc ban hành QĐQLNN của CP. Hoàn
thiện cơ chế kiểm tra, xử lý các QĐQLNN của CP.
2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để đạt mục đích nghiên cứu trên, luận án có các nhiệm vụ cụ thể sau:
- Nghiên cứu, phân tích, so sánh các quan điểm khác nhau về QĐQLNN của
CP. Bên cạnh đó, làm sáng tỏ thẩm quyền ban hành QĐQLNN của CP và những vấn
đề cụ thể thuộc nội dung của luận án như: khái niệm, đặc điểm, ý nghĩa, vai trò của
QĐQLNN của CP. Đề tài đánh giá thực trạng về tính hợp pháp, tính hợp lý của
QĐQLNN của CP cũng như cơ chế kiểm tra, xử lý các QĐQLNN của CP.
- Đánh giá, kết luận về thực trạng xây dựng và ban hành QĐQLNN của CP với
những điểm tích cực và những hạn chế cần khắc phục. Tổng kết về cơ chế kiểm tra,
xử lý các QĐQLNN của CP.
Đưa ra các kiến nghị nhằm đảm bảo tính hợp pháp, tính hợp lý của QĐQLNN
của CP, cơ chế kiểm tra, xử lý các QĐQLNN của CP trên cơ sở phân tích thực trạng,
nhu cầu khách quan và quan điểm hoàn thiện.
3. Phạm vi, đối tƣợng nghiên cứu
3.1. Phạm vi nghiên cứu
Việc tìm hiểu về QĐQLNN của CP được tiếp cận ở nhiều khía cạnh khác

nhau, trong phạm vi đề tài, tác giả tập trung nghiên cứu cơ sở lý luận về thẩm quyền
ban hành, thực trạng ban hành QĐQLNN của CP để từ đó mạnh dạn đề xuất một số
giải pháp nhằm đảm bảo tính hợp pháp, tính hợp lý, cơ chế kiểm tra, xử lý các
QĐQLNN của CP. Mặc dù Luận án có tên gọi “QĐQLNN của C ” nhưng Luận án


4

chỉ giới hạn phạm vi nghiên cứu các QĐQLNN của CP Việt Nam. Luận án không tập
trung nghiên cứu QĐQLNN của CP các quốc gia khác. Việc nghiên cứu các
QĐQLNN của CP các quốc gia khác trong Luận án chỉ nhằm đối chiếu, so sánh, làm
rõ những điểm tương đồng hoặc khác biệt của QĐQLNN của CP Việt Nam so với các
QĐQLNN của CP các quốc gia khác.
Bên cạnh đó, QĐQLNN của CP được đề cập đến trong đề tài chỉ bao gồm các
quyết định quản lý được thể hiện dưới dạng văn bản do CP độc lập ban hành. Tác giả
không nghiên cứu các quyết định quản lý do CP ban hành dưới dạng dấu hiệu hay
bằng miệng… Tác giả cũng không nghiên cứu các QĐQLNN do CP phối hợp ban
hành với các tổ chức Chính trị - xã hội. Ngồi ra, Luận án cũng khơng nghiên cứu các
QĐQLNN do cá nhân Thủ tướng CP, Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban
hành bởi thẩm quyền ban hành QĐQLNN của CP được trao cho tập thể CP với hai
hình thức cụ thể là nghị quyết và nghị định.
3.2. Đối tƣợng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của Luận án là lý thuyết và thực tiễn về QĐQLNN của
CP gồm những vấn đề sau:
- Nghiên cứu, phân tích các quan điểm hiện tại về thẩm quyền ban hành
QĐQLNN của CP, đưa ra khái niệm, đặc điểm, nội dung và ý nghĩa của QĐQLNN
của CP; phân biệt QĐQLNN của CP với quyết định pháp luật và các văn bản hành
chính của CP.
- Nghiên cứu, phân tích các giai đoạn trong việc xây dựng và ban hành
QĐQLNN của CP. Đánh giá các thành tựu cũng như những hạn chế trong việc xây

dựng và ban hành các QĐQLNN của CP.
- Làm sáng tỏ luận điểm về tính hợp pháp, tính hợp lý của một QĐQLNN của
CP. Đồng thời làm sáng tỏ mối quan hệ giữa tính hợp pháp, tính hợp lý trong việc bảo
chất lượng của QĐQLNN của CP.
- Xây dựng, củng cố quan điểm về tính hợp pháp, tính hợp lý của QĐQLNN
của CP trong điều kiện phát huy dân chủ và xây dựng nhà nước pháp quyền ở Việt
Nam. Đồng thời đề xuất những giải pháp cụ thể nhằm kiểm tra, xử lý các QĐQLNN
của CP. Những kết luận trong luận án là những ý kiến quan trọng để kiến nghị góp
phần hồn thiện cơ sở lý luận về thẩm quyền ban hành QĐQLNN của CP.
4. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu


5

Cơ sở phương pháp luận: Để đạt được những mục đích đề ra, trong q trình
nghiên cứu tác giả sử dụng phương pháp luận duy vật biện chứng, duy vật lịch sử của
chủ nghĩa Mác - Lênin kết hợp với tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật.
Phương pháp nghiên cứu: Tác giả sử dụng các phương pháp:
- Phương pháp giải thích luật được sử dụng để làm rõ ý nghĩa của các khái
niệm, thuật ngữ về QĐQLNN, QĐQLNN của CP, tính hợp pháp và tính hợp lý của
QĐQLNN của CP, kiểm tra, giám sát, xử lý QĐQLNN của CP.
- Phương pháp phân tích và tổng hợp được sử dụng xuyên suốt Luận án để
nhận thức từ chi tiết đến khái quát vấn đề nghiên cứu. Cụ thể, về thẩm quyền ban
hành QĐQLNN của CP, Luận án đã xem xét cơ sở khoa học, cơ sở pháp lý, làm
sáng tỏ các ưu khuyết điểm của pháp luật hiện hành về vấn đề này. Trên cơ sở các
phương pháp này, luận án nghiên cứu một số vụ án cụ thể để phân tích thực trạng
xây dựng và ban hành QĐQLNN của CP. Ngồi ra, việc bảo đảm tính hợp pháp,
tính hợp lý trong QĐQLNN của CP cũng được nghiên cứu cụ thể, đồng thời cũng
trình bày cụ thể về vai trò của các cơ quan nhà nước trong việc kiểm tra, giám sát,
xử lý QĐQLNN của CP.

- Phương pháp so sánh được sử dụng để tìm ra sự tương đồng và khác biệt
giữa các loại QĐQLNN của CP như quyết định mang tính chủ đạo, quyết định mang
tính quy phạm, quyết định mang tính cá biệt. Bên cạnh đó, luận án cịn so sánh giữa
QĐQLNN của CP với các quyết định pháp luật khác, với các văn bản hành chính.
Phương pháp này cũng được sử dụng nhằm tìm ra điểm thống nhất và khác biệt giữa
QĐQLNN của CP của một số nước nhằm đưa ra các kiến nghị hoàn thiện việc xây
dựng và ban hành QĐQLNN của CP Việt Nam.
- Phương pháp điều tra xã hội học được sử dụng nhằm tìm hiểu quan điểm, ý
kiến của một số đối tượng liên quan về QĐQLNN của CP hiện nay và kỳ vọng,
mong đợi của họ về việc ban hành QĐQLNN của CP...
5. Những điểm mới và ý nghĩa khoa học của Luận án
Luận án “QĐQLNN của CP” là một cơng trình nghiên có hệ thống về
QĐQLNN do tập thể CP Việt Nam ban hành. Trong đó, điểm mới của Luận án là:
- Luận án đã làm sáng tỏ về mặt lý luận khái niệm khoa học, đặc điểm và ý
nghĩa của QĐQLNN của CP.
- Luận án đã phân tích và chỉ ra rằng các quy định của pháp luật hiện hành còn
những bất cập về thẩm quyền ban hành QĐQLNN của CP, các tiêu chí đánh giá về
tính hợp pháp, tính hợp lý của QĐQLNN của CP, các biện pháp giám sát, kiểm tra,


6

xử lý QĐQLNN của CP vi phạm tính hợp pháp và tính hợp lý.
- Luận án chỉ ra rằng việc xây dựng và ban hành QĐQLNN của CP ln có
nhu cầu rất lớn từ xã hội, từ các cơ quan, tổ chức, từ các nhóm xã hội có lợi ích khác
nhau. Do đó, việc xây dựng và ban hành QĐQLNN của CP cần phải phản ánh được
lợi ích của các nhóm chủ thể này.
- Từ cách tiếp cận mới nêu trên, Luận án đã đưa ra được quan điểm khoa học
về tiêu chí xác định tính hợp pháp và tính hợp lý của một QĐQLNN của CP. Đồng
thời, Luận án cũng đề xuất thừa nhận nguyên tắc pháp quyền trong việc xem xét tính

hợp pháp và tính hợp lý đối với quyết định quản lý nhà nước của Chính phủ.
Kết quả nghiên cứu của Luận án sẽ là những quan điểm mới về cơ sở lý luận
và thực tiễn trong việc ban hành QĐQLNN thuộc thẩm quyền của tập thể CP. Ngồi
ra, Luận án cũng phân tích thực tiễn ban hành QĐQLNN của CP trong đó đề cập đến
thủ tục xây dựng QĐQLNN của CP, các tiêu chí về tính hợp pháp và tính hợp lý của
một QĐQLNN của CP cũng như cơ chế kiểm tra, giám sát, xử lý các QĐQLNN của
CP có khiếm khuyết. Do đó, Luận án sẽ là tài liệu tham khảo có giá trị đối với sinh
viên, học viên Cao học luật và những ai quan tâm đến đề tài này. Mặt khác, với chủ
trương của Đảng và Nhà nước ta trong tiến trình cải cách hành chính hiện nay, Luận
án sẽ là tài liệu bổ ích cho những người làm cơng tác thực tế như các thẩm phán, luật
sư.
6. Kết cấu của Luận án
Ngoài Phần mở đầu, Tổng quan nghiên cứu, Danh mục công trình liên quan
đến Luận án đã được cơng bố, Danh mục tài liệu tham khảo, Phần nội dung của
Luận án bao gồm các chương sau đây:
Chương 1: Những vấn đề lý luận về thẩm quyền ban hành QĐQLNN của CP.
Chương 2: Nhu cầu và thủ tục xây dựng, ban hành QĐQLNN của CP.
Chương 3: Các yêu cầu đối với QĐQLNN của CP và hậu quả không tuân thủ
các yêu cầu đối với QĐQLNN của CP.


7

TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI VÀ
NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA LUẬN ÁN CẦN TIẾP TỤC NGHIÊN
CỨU
1. Tổng quan về tình hình nghiên cứu
1.1. Tình hình nghiên cứu ở nƣớc ngoài
Để thực hiện chức năng, quyền hạn của mình, mỗi cơ quan nhà nước được ban
hành một loại quyết định pháp luật nhất định. Hiện nay, ở nước ngồi có một số cơng

trình nghiên cứu về QĐQLNN nói chung và QĐQLNN của CP nói riêng.
a. Về khái niệm, đặc điểm QĐQLNN của C
Khái niệm, đặc điểm QĐQLNN được trình bày cụ thể và tương đối đa dạng
trong nhiều cơng trình nghiên cứu ngồi nước. Một số cơng trình nghiên cứu giới
thiệu tổng quát về khái niệm, đặc điểm của QĐQLNN theo pháp luật thực định của
nước mình. Cụ thể, cuốn sách Tradition and change in administrative law
(Unreasonableness) của tác giả Martina Kunnecke được Nhà xuất bản Springer xuất
bản năm 2007 đã giới thiệu về khái niệm, đặc điểm của QĐQLNN theo pháp luật của
nước Anh. Cuốn sách Australian Administrative Law: Fundamentals, Principles and
Doctrines của đồng tác giả Matthew Groves, H. P. Lee do Nhà xuất bản Cambridge
xuất bản năm 2007 thì trình bày về khái niệm, đặc điểm QĐQLNN của CP Úc. Các
tác giả nhấn mạnh QĐQLNN có đặc điểm như mang tính cưỡng chế bắt buộc, thể
hiện ý chí đơn phương của chủ thể ban hành. Cuốn sách The appearance in French
administrative law của Martine Lombard do Nhà xuất bản Jean-Pierre WEISS xuất
bản năm 2009 trình bày về khái niệm, đặc điểm của QĐQLNN theo pháp luật Cộng
hòa Pháp. Theo pháp luật Cộng hòa Pháp, QĐQLNN phải là các quyết định trong lĩnh
vực hành chính mang tính bắt buộc thi hành mà khơng cần có sự thỏa thuận hay đồng
ý của đối tượng thi hành. Tuy nhiên, những cuốn sách này chỉ trình bày về khái niệm,
đặc điểm QĐQLNN nói chung chứ chưa đưa ra được khái niệm cụ thể cũng như đặc
điểm riêng biệt vốn có của QĐQLNN của CP.
Cuốn sách “Luật Hiến pháp nước ngoài” của tác giả V.E.Triskin do Nhà xuất
bản Norma (Matxcova) xuất bản năm 2012 thì trình bày cụ thể về QĐQLNN mang
tính quy phạm. Trong cuốn sách này tác giả đã trình bày về tầm quan trọng trong
QĐQLNN mang tính quy phạm của CP. Tác giả dẫn chứng theo pháp luật Cộng hòa


8

Pháp thì “những văn bản do C ban hành có tầm quan trọng khơng kém các đạo
luật”4.

Một số cơng trình khác thì trình bày về QĐQLNN mang tính cá biệt. Cụ thể,
cuốn sách The Introductory Japanese administrative law của Ishikawa Toshiyuki
(Nhà xuất bản Hajimete no Gyoshehou xuất bản năm 2006) cho rằng QĐQLNN phải
do cơ quan hành chính ban hành nhằm giải quyết một vụ việc cụ thể thuộc lĩnh vực
luật công. Theo pháp luật Nhật Bản, một QĐQLNN phải thỏa mãn những điều kiện
như: tính quyền lực nhà nước, mang tính pháp lý, có sự tác động trực tiếp đến đối
tượng chịu sự tác động. Nhằm cụ thể hơn về QĐQLNN, cuốn sách Introduction to
Contemporary Administrative Law của tác giả Muroi Tsutomu, do Nhà xuất bản
Houritsu Bunka xuất bản năm 2005 nêu: QĐQLNN là quyết định cá biệt tác động ra
bên ngồi mang tính trực tiếp và chính xác đối với một đối tượng cụ thể xác định 5.
Tuy nhiên, pháp luật của Nhật Bản cũng khơng có bất kỳ điều khoản nào đưa ra khái
niệm về QĐQLNN. Do đó, khái niệm trên chỉ mang tính học thuật.
Pháp luật Hàn Quốc cũng khơng có định nghĩa cụ thể về QĐQLNN. Tuy
nhiên, theo một số nhà nghiên cứu như Tom Ginsburg thì QĐQLNN phải được xem
là một loại quyết định cá biệt. Với cách lập luận này thì khái niệm QĐQLNN của Hàn
Quốc có những nét tương đồng với của Nhật Bản 6. Tuy nhiên, các tài liệu này chỉ
trình bày về QĐQLNN nói chung chứ khơng có những phân tích cụ thể về QĐQLNN
của CP.
b. Về thủ tục xây dựng và ban hành QĐQLNN của CP
Một số cơng trình nghiên cứu khẳng định khi xây dựng và ban hành
QĐQLNN, nhà làm luật phải sử dụng công cụ nghiên cứu đánh giá tác động (RIA).
RIA là phương pháp đánh giá những tác động có thể xảy ra từ sự thay đổi chính sách
hoặc pháp luật, được thực hiện trong quá trình làm luật, sửa đổi bổ sung các quy định
pháp luật hoặc ban hành chính sách mới7. Nói cách khác, nó là một tập hợp các bước
logic hỗ trợ cho việc chuẩn bị các đề xuất chính sách. Nó bao gồm việc nghiên cứu
sâu các hoạt động đi kèm với q trình xây dựng, phân tích chính sách và chính thức
hóa kết quả nghiên cứu thơng qua các báo cáo độc lập8. Cụ thể có các cơng trình là:
4

V.E.Triskin (2012), Luật Hiến pháp nước ngoài, Nxb. Norma, Matxcova, tr. 292, 293 (bản tiếng Nga).

Muroi Tsutomu (2005), Introduction to Contemporary Administrative Law, Houritsu Bunka, p. 45.
6
Tom Ginsburg (2000), Comparative Administrative Procedure - Evidence from Northeast Asia, Law and
Economics working papers Series, working papers No.006, September, p. 11.
7
Ulrich Karpen (2004), Implementation of Legislative Evaluation in Europe, Current Models and Trends
European Journal of Law Reform 57, p. 58.
8
Robert Baldwin (2011), et. al, Understanding Regulation, 2nd ed, Oxford: Oxford University Press, p. 327.
5


9

Cuốn sách Regulatory Impact Analysis - A Tool for Policy Coherence do Nhà xuất
bản OECD xuất bản năm 2009 và Bài báo Regulatory Impact Analysis of the draft
law on promulgation of legal normative documents (revised)9. Các tác giả cho rằng
QĐQLNN có vai trị, tác dụng vơ cùng quan trọng trong đời sống xã hội, thường được
ban hành và sử dụng trong một thời gian khá dài, nên khi ban hành cần tiến hành đánh
giá tác động của nó thật khoa học và chính xác.
Bài viết Decision Making and Problem - Solving Strategies của tác giả John
Adair (London: Koganpage, 2010) thì nhấn mạnh: “khi xây dựng và ban hành
QĐQLNN, người ra quyết định (hoặc tham gia vào quá trình ra quyết định) phải có
thơng tin đầy đủ về vấn đề mà mình cần phải quyết định”10. Những thơng tin này bao
gồm: vấn đề mà xã hội đang đặt ra đỏi hỏi phải giải quyết là vấn đề gì? Nguyên nhân
của vấn đề này là ở đâu? Ai (nhóm đối tượng nào) là người phải chịu những tác hại
đó? Mức độ phân bố tác hại đó có đồng đều hay khơng? Xã hội cần có những giải
pháp (về nguồn lực, về tổ chức, về nhân lực, về hệ thống truyền thông...) như thế nào
để giải quyết các vấn đề đó? Tuy nhiên, các tài liệu này chỉ trình bày về việc đánh giá
tác động một QĐQLNN nói chung chứ chưa nghiên cứu cụ thể về đánh giá tác động

một QĐQLNN của CP.
c. Về các yêu cầu hợp pháp và hợp lý đối với QĐQLNN của C
Một số cơng trình nghiên cứu tập trung về tính hợp pháp của QĐQLNN. Cụ
thể, sách Administrative law (Policy) của tác giả Peter Cane do Nhà xuất bản Đại học
Oxford xuất bản năm 2011 đã phân tích một số trường hợp dẫn đến QĐQLNN do CP
ban hành khơng hợp pháp vì vi phạm các ngun tắc cần thiết khi ban hành quyết
định như vi phạm về thời hiệu, thẩm quyền ban hành. Bài viết Recent Developments
in Administrative Law (Tạp chí Immigration issues – 2010, paper 1.1) của tác giả
David Phillip Jones thì đề cập đến tính thống nhất, tính hợp pháp của QĐQLNN và
cho rằng các tiêu chí này đảm bảo cho hiệu quả của QĐQLNN. Tuy nhiên, 02 cơng
trình vừa kể trên lại khơng trình bày về cơ chế thẩm định, kiểm tra nhằm đảm bảo cho
một QĐQLNN của CP khi được ban hành đáp ứng các tiêu chí về tính hợp pháp.
Một số cơng trình lại tập trung nghiên cứu về tính hợp lý của QĐQLNN. Bài
viết Reasonableness in Administrative Law: A Comparative Reflection on Functional
Equivalence của tác giả Michal Bobek trong cuốn sách Reasonnableness and law cho
rằng tính hợp lý cần được đảm bảo trong q trình soạn thảo QĐQLNN, giải thích
9

/>John Adair (2010), Decision Making and Problem - Solving Strategies, London: Koganpage, p. 19.

10


10

luật và áp dụng luật để ban hành các QĐQLNN mang tính cá biệt. Trong bài viết, tác
giả so sánh về các chuẩn mực cho tính hợp lý theo pháp luật các nước Đức, Áo, Pháp,
Czech, Anh và đề cao tính hợp lý trong việc xem xét hiệu quả của QĐQLNN. Một bài
viết khác thì cho rằng tính hợp lý là tiêu chí hàng đầu làm cho một QĐQLNN đạt hiệu
quả cao11. Điểm nổi bật của bài viết này là tác giả khẳng định rằng thay vì liệt kê các

tiêu chí để nhận diện tính khơng hợp lý của một QĐQLNN thì ngày nay tịa án các
nước thơng luật thường áp dụng chuẩn mực cho tính hợp lý (thỏa mãn hết chuẩn mực
này thì được coi là hợp lý). Bài viết Reasonableness In Administrative Discretion: A
Formal Model (Tạp chí The Journal Jurisprudence 663, 2010) của TS. Lucatuorto thì
khẳng định: để đảm bảo tính hợp lý của QĐQLNN, cơ quan có thẩm quyền phải có sự
đánh giá, cân nhắc kỹ lưỡng giữa lợi ích cơng cộng và lợi ích của cá nhân bị ảnh
hưởng bởi QĐQLNN đó12.
Một số cơng trình thì nghiên cứu cả về tính hợp pháp lẫn tính hợp lý của
QĐQLNN. Cuốn sách Reasonnableness and law của Giorgio Bongiovanni - Giovanni
Sartor - Chiara Valentini do Nhà xuất bản Springer xuất bản năm 2009 đề cập đến
những yêu cầu về tính hợp pháp lẫn tính hợp lý trong việc ban hành QĐQLNN. Đặc
biệt cũng trong cuốn sách này, bài viết A Sufficientist Approach to Reasonableness in
Legal Decision - Making and Judicial Review của GS. Giovanni Sartor đã nêu lên
những tiêu chí cụ thể về tính hợp pháp và tính hợp lý trong việc ban hành một
QĐQLNN. Tác giả phân tích các khái niệm về tính phù hợp (rationality) và tính hợp
lý (reasonableness), phân tích vai trị của các yếu tố này trong q trình ban hành
QĐQLNN. Sau đó, tác giả phân tích tính phù hợp trong q trình ban hành các
QĐQLNN mang tính quy phạm. Tuy cuốn sách Reasonnableness and law do ba tác
giả Giorgio Bongiovanni - Giovanni Sartor - Chiara Valentini làm chủ biên và trong
sách cũng có nhiều bài viết của các tác giả này nhưng sách Reasonnableness and law
chưa thống nhất đưa ra một hệ thống các tiêu chí nhằm đánh giá tính hợp lý của một
QĐQLNN nói chung và QĐQLNN của CP nói riêng.
Một số cơng trình khơng đề cập vấn đề đảm bảo tính hợp pháp, tính hợp lý của
QĐQLNN mà chỉ nêu rằng trong quá trình ban hành QĐQLNN phải đảm bảo một số
tiêu chí nhất định. Cụ thể, sách Global administrative law and EU administrative law
(Influence of European and Global Administrative Law on National Administrative
11

Matthew Lewans (2012), Deference and Reasonableness Since Dunsmuir, Tạp chí Queen’s L vol 38:1.
Lucatuorto (2010), Reasonableness In Administrative Discretion: A Formal Model, Tạp chí The Journal

Jurisprudence vol 663.
12


11

Acts) của tác giả Mattarella (Nhà xuất bản Springer xuất bản năm 2011) cho rằng
nhằm đảm bảo hiệu quả, tính khả thi của QĐQLNN thì QĐQLNN của quốc gia phải
đảm bảo đến sự phù hợp với các điều ước quốc tế (cụ thể ở đây là Luật EU). Cuốn
sách The global administrative law of science (Ethical standards for Research and
Their Implementation: Sound scientific practice) của các tác giả Matthias Ruffert và
Sebasstian Steinecke (do Nhà xuất bản Springer xuất bản năm 2011) đã đề cập đến
khía cạnh đạo đức trong việc ban hành QĐQLNN. Tác giả cho rằng sự phù hợp của
QĐQLNN với đạo đức, văn hóa dân tộc, với thuần phong mỹ tục cũng là một trong
những dấu hiệu phản ánh chất lượng của QĐQLNN, đảm bảo tính hiệu quả của
QĐQLNN.
d. Về hậu quả của QĐQLNN của C không hợp pháp và không hợp lý
Cuốn sách Administrative Law của P. Paul Graig do Nhà xuất bản Sweet and
Maxwell xuất bản năm 1999 và cuốn sách Reasonnableness and law có bài viết
Reasonableness in Administrative Law của tác giả Giacinto della Cananea đã phân
tích về việc xử lý QĐQLNN có khiếm khuyết. Cuốn sách Administrative Law khẳng
định: để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình, cơng dân có quyền khiếu nại
QĐQLNN của CP Anh. Trong trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết
định giải quyết khiếu nại thì họ có quyền kháng cáo để u cầu tịa án cao cấp xem
xét lại. Trong tác phẩm của mình, tác giả Giacinto della Cananea khẳng định một
QĐQLNN sẽ không có hiệu quả nếu khơng có tính hợp lý đồng thời nêu lên cách thức
xử lý đối với một quyết định quản lý khơng hợp lý.
1.2. Tình hình nghiên cứu trong nƣớc
QĐQLNN không phải là một vấn đề quá mới mẻ. QĐQLNN nói chung và
QĐQLNN của CP nói riêng đã được bàn luận trong một số cơng trình nghiên cứu của

các tác giả trong nước. Tuy nhiên, do đất nước ta đang trong giai đoạn chuyển đổi,
tình hình kinh tế - xã hội biến động không ngừng, các quan hệ xã hội thay đổi với tốc
độ chóng mặt nên QĐQLNN của CP vẫn chưa bao giờ là một vấn đề cũ kỹ. Việc
nghiên cứu về các yêu cầu của QĐQLNN đã được đề cập ít hay nhiều, trực tiếp hay
gián tiếp trong các Hội thảo, các cơng trình của các nhà khoa học vào những năm gần
đây.
Dựa theo nội dung và mục đích nghiên cứu, có thể tổng quan tài liệu theo các
nhóm chủ yếu sau đây:


12

a. Về khái niệm, đặc điểm QĐQLNN của C
Đầu tiên, cần kể đến luận án Phó tiến sĩ luật học Quyết định của các cơ quan
quản lý nhà nước ở địa phương của tác giả Nguyễn Cửu Việt năm 1986 (tại Viện Nhà
nước và Pháp luật Viện Hàn lâm Khoa học Liên Xơ), đây là cơng trình đầu tiên
nghiên cứu về QĐQLNN của Việt Nam. Kết quả của luận án trên được tóm lược
thành những nội dung cơ bản thể hiện trong Chương “QĐQLNN” trong giáo trình
Luật hành chính Việt Nam của khoa Luật, trường Đại học Tổng hợp Hà Nội năm
1992 của PGS.TS Nguyễn Cửu Việt. Đây là công trình có vai trị quan trọng trong
việc đặt nền móng nghiên cứu về QĐQLNN ở Việt Nam. Giáo trình này đã được tái
bản nhiều lần, mới nhất là bản năm 2013 do Nhà xuất bản Chính trị quốc gia - Sự thật
phát hành. Bản thân Chương “QĐQLNN” cũng đã được chỉnh sửa, bổ sung để phù
hợp với pháp luật thực định.
Liên quan đến khái niệm, đặc điểm QĐQLNN cịn có 02 bài viết: Quyết định
pháp luật và QĐQLNN của TS. Vũ Trọng Hách trên Tạp chí Nhà nước và pháp luật
số 12, năm 2009 và QĐHC quy phạm của cơ quan hành chính nhà nước - một số khía
cạnh lý luận và thực tiễn pháp luật của GS.TS Phạm Hồng Thái trên Tạp chí Luật học
số 1, năm 2014. Trong bài viết của mình, TS. Vũ Trọng Hách cũng đồng quan điểm
với PGS.TS Nguyễn Cửu Việt về tên gọi cũng như cách phân loại QĐQLNN13. Cịn

trong bài viết của mình, GS.TS Phạm Hồng Thái phân loại các QĐHC quy phạm như
quyết định quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh; quyết định chứa “quy phạm tiên
phát”. Tuy nhiên, khái niệm quyết định chứa “quy phạm tiên phát” được nêu trong bài
viết của GS.TS Phạm Hồng Thái cũng tương tự như Giáo trình Luật hành chính Việt
Nam của khoa Luật, trường Đại học Tổng hợp Hà Nội năm 1992 của PGS.TS Nguyễn
Cửu Việt14.
Liên quan đến vai trị của QĐQLNN có bài viết: Vai trị của QĐHC trong
quản lý hành chính nhà nước - Một số vấn đề lý luận của GS.TS Phạm Hồng Thái
trên Tạp chí Nhà nước và pháp luật số 12, năm 2015. Trong bài viết của mình, GS.TS
Phạm Hồng Thái đã phân tích khá cụ thể vai trị của từng loại quyết định mang tính
chủ đạo, quy phạm, cá biệt đối với hoạt động quản lý nhà nước.
Liên quan đến các hình thức QĐQLNN của CP và sự khác nhau giữa
QĐQLNN của CP với QĐQLNN của Thủ tướng CP thì có sách Chính quyền địa
13
14

Vũ Trọng Hách (2009), Quyết định pháp luật và QĐQLNN, Tạp chí Nhà nước và pháp luật số 12.

Phạm Hồng Thái (2014), QĐHC quy phạm của cơ quan hành chính nhà nước - một số khía cạnh lý luận và
thực tiễn pháp luật, Tạp chí Luật học số 1.


13

phương với việc bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật của PGS.TS Trương Đắc
Linh (Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, năm 2003) và bài viết Lập pháp - lập quy:
Bàn về tiêu chí phân biệt của ThS. Nguyễn Phước Thọ trên Tạp chí nghiên cứu lập
pháp số 6, năm 2005. Trong cuốn sách của mình, PGS.TS Trương Đắc Linh khẳng
định: “Sự khác biệt giữa quyết định và chỉ thị là ở phạm vi tác động. Một quyết định
được ban hành ra có phạm vi tác động rộng hơn so với chỉ thị”15. Trong khi đó, trong

bài viết của mình, ThS. Nguyễn Phước Thọ khẳng định: “Tiêu chí quan trọng để
phân biệt giữa QĐQLNN của C với QĐQLNN của Thủ tướng C là tính chất của
từng loại vấn đề được điều chỉnh. Tuy nhiên, các tiêu chí phân biệt QĐQLNN của C
với QĐQLNN của Thủ tướng C cả trên lý thuyết và thực tiễn đều có những vấn đề
khơng rõ ràng, cịn lẫn lộn và khơng bao qt hết”16.
Đi sâu vào từng vấn đề, liên quan đến QĐQLNN quy phạm thì có 03 bài viết
của PGS.TS Nguyễn Cửu Việt là Khái niệm về VBQ
luật số 11, năm 1998; Khái niệm VBQ

L, Tạp chí nhà nước và pháp

L (tiếp theo) và hệ thống VBQ

Nghiên cứu lập pháp số 51, năm 2005; Trở lại khái niệm VBQ

L, Tạp chí

L, Tạp chí Nghiên

cứu lập pháp số 4, năm 2007. Trong 03 bài viết này, tác giả đã phê phán cách diễn
nôm “khái niệm VBQPPL” đồng thời đề xuất một số giải pháp đảm bảo sự thống nhất
của hệ thống pháp luật. Cũng trình bày về QĐQLNN mang tính quy phạm thì có 01
bài viết: VBQ

L của C , Thủ tướng C : mơ hình từ lý thuyết đến thực tiễn của

PGS.TS Đinh Dũng Sỹ trên Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 23, năm 2010.
b. Về thủ tục xây dựng và ban hành QĐQLNN của C
Sách Hành chính nhà nước và cơng nghệ hành chính của Học viện Hành chính
(Nxb. Khoa học và kỹ thuật), năm 2009 trình bày về quy trình xây dựng và ban hành

QĐQLNN. Tác giả khẳng định “quy trình soạn thảo và ban hành QĐQLNN mang
tính chặt chẽ và phải đảm bảo tính khoa học và tính thực tiễn”17. Sách Soạn thảo và
xử lý văn bản quản lý nhà nước của GS.TSKH Nguyễn Văn Thâm (Nxb. Chính trị
quốc gia, Hà Nội, năm 2010) đề cập đến những khía cạnh nhất định trong việc ban
hành một QĐQLNN của CP như việc xây dựng dự thảo, lấy ý kiến, thẩm định…
Giáo trình Xây dựng văn bản pháp luật của trường Đại học Luật Tp. Hồ Chí
Minh (Nxb. Hồng Đức, năm 2012) và Giáo trình Xây dựng văn bản pháp luật của
15

Trương Đắc Linh (2003), Chính quyền địa phương với việc bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật, Nxb.
Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr. 53.
16
Nguyễn Phước Thọ (2005), Lập pháp - lập quy: Bàn về tiêu chí phân biệt, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 6.
17
Học viện Hành chính (2009), Hành chính nhà nước và cơng nghệ hành chính, Nxb. Khoa học và kỹ thuật, tr.
343.


14

trường Đại học Luật Hà Nội (Nxb. Công an nhân dân, năm 2011) trình bày khá cụ thể
về việc ban hành một QĐQLNN mang tính quy phạm của CP như: chuẩn bị các điều
kiện cần thiết cho việc viết nội dung dự thảo văn bản; soạn thảo văn bản; tổ chức lấy
ý kiến đóng góp về dự thảo văn bản; thẩm định dự thảo văn bản; trình ký, thơng qua
dự thảo văn bản, cơng bố văn bản. Cũng trình bày về quy trình xây dựng và ban hành
QĐQLNN, TS. Võ Trí Hảo cơng bố cuốn sách Hồn thiện hoạt động xây dựng
VBQPPL, Nxb. Tư Pháp (2004). Trong cuốn sách, tác giả đề xuất việc tăng cường
dân chủ trong xây dựng, ban hành quyết định quản lý mang tính quy phạm vì như thế
sẽ tăng cường được trí tuệ tập thể, xem xét vấn đề một cách toàn diện18.
Năm 2013, TS. Nguyễn Hồng Anh có bài viết Cơng khai QĐHC - sự bảo đảm

quyền cơng dân trong Tạp chí nghiên cứu lập pháp số 19, năm 2011. Bài viết khẳng
định đảm bảo tính cơng khai, minh bạch là một u cầu quan trọng khi ban hành
QĐQLNN. Không chỉ công khai, minh bạch mà trong q trình xây dựng QĐQLNN
“cịn phải chú ý các vấn đề: Tính tốn những lợi ích cần đạt được; Các tác động về
xã hội, về kinh tế, về tài chính”19. Bài viết Đánh giá dự báo tác động kinh tế - xã hội
của dự thảo VBQ

L của ThS. Nguyễn Kim Thoa trên Tạp chí Khoa học pháp lý số

2, năm 2008 đưa ra nhận định như trên.
Liên quan trực tiếp đến QĐQLNN của CP thì có 03 cơng trình: bài viết Cơng
tác ban hành văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh: thực
trạng và giải pháp của TS. Phạm Tuấn Khải trên Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 03,
năm 2006 đánh giá những ưu điểm, hạn chế và đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn
thiện hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi
hành luật, pháp lệnh. Trong khi đó, bài viết Một số vấn đề về văn bản quy định chi tiết
của TS. Võ Trí Hảo trong Hội thảo “Về dự án Luật ban hành VBQ

L” do Ủy ban

pháp luật của Quốc hội phối hợp với Dự án phát triển lập pháp quốc gia tổ chức ngày
9 - 10/10/2014 tại Ninh Thuận lại trình bày về các giai đoạn ban hành một quyết định
quản lý quy phạm của CP. Bài viết Thẩm quyền lập quy của C , của Thủ tướng C Thực trạng và yêu cầu đổi mới của TS. Trần Huy Liệu trong Hội thảo “Quyền lập
pháp, lập quy và ủy quyền lập pháp” do Dự án phát triển lập pháp quốc gia tại Việt
Nam tổ chức tháng 03/2014 tại Hà Nội lại kết luận “Thủ tục ban hành QĐQLNN
mang tính quy phạm của C , Thủ tướng C chưa hợp lý, không đảm bảo yêu cầu về
18

Võ Trí Hảo (2004), Hồn thiện hoạt động xây dựng VBQPPL, Nxb. Tư Pháp, Hà Nội, tr. 62.
Nguyễn Kim Thoa (2008), Đánh giá dự báo tác động kinh tế - xã hội của dự thảo VBQPPL, Tạp chí Khoa

học pháp lý số 2.
19


15

tính kịp thời”. Do đó, tác giả đề xuất hướng sửa đổi nhằm khắc phục những điểm bất
cập vừa nêu.
c. Về các yêu cầu hợp pháp và hợp lý đối với QĐQLNN của C
So với những nội dung khác, tính hợp pháp và tính hợp lý của QĐQLNN là
vấn đề được nghiên cứu phổ biến nhất. Cho đến nay, giáo trình Luật hành chính Việt
Nam của PGS.TS Nguyễn Cửu Việt (do Nhà xuất bản Chính trị quốc gia - Sự thật
phát hành năm 2013) là cơng trình nghiên cứu chi tiết và cụ thể nhất về tính hợp pháp
và hợp lý của QĐQLNN. Ngồi ra, các giáo trình như: Giáo trình Luật Hành chính
Việt Nam của Trường đại học Luật Tp. Hồ Chí Minh (Nxb. Đại học quốc gia Tp. Hồ
Chí Minh năm 2010) và Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam của Trường đại học
Luật Hà Nội (Nxb. Công an nhân dân năm 2012) cũng có trình bày về nội dung này.
Năm 2003, PGS.TS Vũ Thư có bài viết Tính hợp pháp và hợp lý của văn bản pháp
luật và các biện pháp xử lý các khiếm khuyết của nó đăng trong Tạp chí Nhà nước và
pháp luật số 1, năm 2003. Tác giả đã phân tích rất cụ thể, sâu sắc về các tiêu chí đánh
giá tính hợp pháp và tính hợp lý của văn bản pháp luật.
Một số cơng trình chỉ nghiên cứu về tính hợp pháp mà khơng nghiên cứu về
tính hợp lý của QĐQLNN như: bài viết Bàn về những nghịch lý trong việc ban hành
các văn bản hướng dẫn thi hành luật của ThS. Cao Vũ Minh trên Tạp chí Nhà nước
và Pháp luật số 2, năm 2012; bài viết Căn cứ đánh giá tính hợp pháp của QĐHC của
TS. Nguyễn Văn Quang đăng trên Tạp chí Luật học số 11, năm 2013.
Liên quan trực tiếp và mật thiết nhất với nội dung của luận án là đề tài nghiên
cứu khoa học cấp Bộ: “Bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật Việt Nam”
do GS.TS. Phan Trung Lý - Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật làm Chủ nhiệm đề tài. Đề
tài đã khẳng định “bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật là một trong

những yêu cầu tất yếu để xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân
dân, do nhân dân và vì nhân dân”.
Một số cơng trình thì lại chú trọng nghiên cứu về tính hợp lý của QĐQLNN
như: cuốn sách Những cơ sở khoa học và lý luận về quản lý nhà nước xã hội chủ
nghĩa (Nxb. Sự Thật, Hà Nội, năm 1988) của Trường Hành chính Trung ương. Cuốn
sách này đề cập một cách gián tiếp về tính hợp lý của một QĐQLNN và cho rằng
“những nhà quản lý phải ứng dụng các quy phạm pháp luật để giải quyết các vấn đề
phát sinh trong cuộc sống một cách hiệu quả nhất. Chính điểm này làm cho các tác


16

động quản lý mang tính nghệ thuật - nghệ thuật quản lý”20. ThS. Hoàng Minh Hà
trong bài viết Luận bàn về tính hợp lý của VBQ

L trên Tạp chí Dân chủ và pháp

luật số 3 năm 2008 thì nhận định rằng: “tính hợp lý là một trong những tiêu chí quan
trọng làm cho một QĐQLNN mang tính quy phạm có sức sống mãnh liệt”21.
Một số cơng trình tập trung nghiên cứu về mối quan hệ giữa tính hợp pháp và
tính hợp lý của QĐQLNN. Bài viết Tính hợp pháp và tính hợp lý trong QĐQLNN của
PGS.TS Nguyễn Cảnh Hợp và ThS. Cao Vũ Minh trên Tạp chí Nghiên cứu lập pháp
số 11, tháng 6, năm 2011 nêu lên sự “thắng thế” của tính hợp pháp so với tính hợp lý,
đồng thời tính hợp lý cũng tác động trở lại đối với tính hợp pháp của QĐQLNN.
Trong khi đó, bài viết Mối quan hệ giữa tính hợp pháp và tính hợp lí của QĐHC của
TS. Bùi Thị Đào trên Tạp chí Luật học số 2, năm 2008 lại bàn về tính độc lập tương
đối giữa tính hợp pháp và tính hợp lý của QĐHC. Tác giả khẳng định: “Tính hợp
pháp và tính hợp lí của văn bản pháp luật vừa có sự thống nhất, vừa có sự độc lập
tương đối. Sở dĩ như vậy vì đó là hai tiêu chuẩn đánh giá chất lượng của văn bản
xuất phát từ những góc độ khác nhau”22.

Một trong những cơng trình có vai trị quan trọng trong việc nghiên cứu so
sánh tính hợp pháp và tính hợp lý của QĐQLNN là cuốn sách: “Luật Hành chính
nước ngồi” do PGS.TS Nguyễn Cửu Việt làm chủ biên (Nxb. Đại học Quốc gia Hà
Nội, năm 2011). Cuốn sách này đã trình bày một cách khái quát về các tiêu chí, các
yêu cầu cần phải đáp ứng khi ban hành QĐQLNN của một số nước như Hoa Kỳ,
Pháp, Đức, Nhật Bản…
Luận án “Tính hợp pháp và tính hợp lý của QĐHC” của TS. Bùi Thị Đào
(2008) có 05 chương đã đi sâu phân tích các tiêu chí về tính hợp pháp và tính hợp lý
của QĐHC. Nhìn chung luận án này là một tài liệu có giá trị khi nghiên cứu về tính
hợp pháp và tính hợp lý của QĐHC. Tuy nhiên, đề tài chủ yếu nghiên cứu về QĐHC
mang tính quy phạm chứ ít quan tâm đến quyết định mang tính cá biệt. Đề tài hồn
thiện trong bối cảnh Quốc hội chưa ban hành Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 nên
các tiêu chí đánh giá về tính hợp pháp cũng như tính hợp lý của QĐHC đã trở nên
khơng cịn phù hợp với pháp luật hiện hành. Tóm lại, luận án “Tính hợp pháp và tính
hợp lý của QĐHC” của TS. Bùi Thị Đào vẫn chứa đựng và gợi mở một số vấn đề cần
tiếp tục được nghiên cứu nhằm làm sâu sắc thêm dưới góc độ khoa học pháp lý.
20

Trường Hành chính Trung ương (1998), Những cơ sở khoa học và lý luận về quản lý nhà nước xã hội chủ
nghĩa, Nxb. Sự Thật, Hà Nội, tr. 24.
21
Hồng Minh Hà (2008), Luận bàn về tính hợp lý của VBQPPL, Tạp chí Dân chủ và pháp luật số 3.
22
Bùi Thị Đào (2008), Mối quan hệ giữa tính hợp pháp và tính hợp lí của QĐHC, Tạp chí Luật học số 2.


17

d. Về hậu quả của QĐQLNN của C không hợp pháp và không hợp lý
Cuốn sách Xử lý văn bản quản lý hành chính nhà nước khiếm khuyết của

PGS.TS Nguyễn Thế Quyền (Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, năm 2009) đề cập đến
việc nâng cao chất lượng hệ thống văn bản quản lý nhà nước nói chung, xử lý văn bản
quản lý nhà nước nói riêng.
Trực tiếp nghiên cứu về xử lý văn bản pháp luật khiếm khuyết thì cịn có các
bài viết như VBQ

L: hủy bỏ hoặc bãi bỏ trên Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 6,

năm 2005 của TS. Hoàng Thị Ngân. Xuất phát từ bài viết của TS. Hoàng Thị Ngân,
PGS.TS Nguyễn Cửu Việt đã trình bày ý kiến của mình xoay quanh các biện pháp xử
lý khiếm khuyết như “hủy bỏ”, “bãi bỏ”, “sửa đổi”, “bổ sung” văn bản pháp luật trong
bài viết Các yếu tố cấu thành và tính hệ thống của thẩm quyền trên Tạp chí Nghiên
cứu lập pháp số 9, năm 2005. Nhằm hoàn thiện các biện pháp xử lý khiếm khuyết văn
bản pháp luật, PGS.TS Nguyễn Thế Quyền trình bày cụ thể về biện pháp “đình chỉ”
văn bản trong bài viết Hoàn thiện các quy định về xây dựng pháp luật trong Tạp chí
nghiên cứu lập pháp số 15, năm 2009.
Ngày 12/04/2010, CP ban hành Nghị định số 40/2010/NĐ-CP về kiểm tra và
xử lý VBQPPL. Nghị định số 40/2010/NĐ-CP lại “khai sinh thêm” biện pháp “đính
chính văn bản”. Tuy nhiên, biện pháp “đính chính văn bản” được sử dụng tràn lan,
ảnh hưởng đến tính thống nhất của pháp luật. Trên cơ sở đó, ThS. Cao Vũ Minh có
bài Đính chính VBQ

L - Biện pháp xử lý khiếm khuyết hay sự lạm quyền? trên Tạp

chí Nghiên cứu lập pháp số 12, năm 2012 nhằm nêu lên những bất cập của biện pháp
“đính chính văn bản”.
Nhằm bảo đảm chất lượng của QĐQLNN, TS. Hồng Thị Ngân có bài viết
Trách nhiệm về ban hành VBQ

L sai trái đăng trên Tạp chí Nhà nước và pháp luật

số 5, năm 2003. Đây là ý tưởng táo bạo của TS. Hồng Thị Ngân vì trong bài viết TS.
Hoàng Thị Ngân cho rằng: “Cơ quan ban hành cũng như cơ quan tham mưu, soạn
thảo thẩm định VBQ

L sai trái phải chịu trách nhiệm kỷ luật, thậm chí là trách

nhiệm hình sự nếu gây ra hậu quả nghiêm trọng”. Cùng quan điểm này, PGS.TS
Nguyễn Ngọc Điện có bài viết Trách nhiệm vật chất do hoạt động lập quy trong Tạp
chí Nghiên cứu lập pháp số 126 năm 2008 và PGS.TS Nguyễn Minh Đoan có bài viết
Trách nhiệm của người xây dựng pháp luật trong Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 7,
năm 2008. Trong 02 bài viết này, các tác giả cho rằng cần phải có chế tài đối với cá
nhân, tổ chức khi ban hành văn bản khơng đáp ứng u cầu về tính hợp pháp, tính khả
thi, đồng thời cá nhân, tổ chức ban hành văn bản sai trái phải có trách nhiệm bồi


18

thường thiệt hại về vật chất hay về tinh thần cho những đối tượng liên quan bị thiệt
hại từ các văn bản đó.
1.3. Đánh giá chung và những vấn đề đặt ra luận án cần tiếp tục nghiên
cứu
Qua tìm hiểu về tình hình nghiên cứu có liên quan đến đề tài “QĐQLNN của
CP” mà nghiên cứu sinh tiếp cận được, xin đưa ra đánh giá bước đầu như sau:
Trước khi Luật Ban hành VBQPPL năm 1996 có hiệu lực pháp luật thì việc
ban hành QĐQLNN được điều chỉnh bởi Thơng tư số 02/BT ngày 11/01/1982 của Bộ
trưởng Tổng thư ký Hội đồng Bộ trưởng, Thông tư số 33/BT ngày 10/12/1992 của Bộ
trưởng, Chủ nhiệm Văn phòng CP hướng dẫn về hình thức văn bản và việc ban hành
văn bản của cơ quan hành chính nhà nước. Tuy nhiên, vấn đề QĐQLNN của CP chưa
được quan tâm nghiên cứu cụ thể.

Khi Luật Ban hành VBQPPL năm 1996 có hiệu lực đã dần dần xuất hiện một
số cơng trình nghiên cứu về QĐQLNN. Năm 2003, CP ban hành Nghị định số
135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 về kiểm tra và xử lý VBQPPL. Từ đó các bài viết
phân tích về tính hợp pháp và tính hợp lý cũng như các biện pháp xử lý QĐQLNN
khiếm khuyết ngày càng được chú trọng hơn. Các cơng trình nghiên cứu đã đóng góp
những kiến thức lý luận và thực tiễn bổ ích vào việc hồn thiện pháp luật.
Sau đó, Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 ra đời tạo một môi trường thuận
lợi cho việc nghiên cứu về QĐQLNN của CP. Cũng trong giai đoạn này, có nhiều chủ
trương, định hướng của Đảng về hiệu quả QĐQLNN như Nghị quyết số 48-NQ/TW
ngày 24/5/2005 của Bộ Chính Trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống
pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 đã xác định: “Xây
dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai,
minh bạch”; Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI đã khẳng định: “Nâng
cao năng lực quản lý và điều hành của Nhà nước theo pháp luật. Tiếp tục đổi mới và
nâng cao chất lượng công tác xây dựng pháp luật”. Bắt đầu từ chủ trương này (2006),
giới nghiên cứu đã có nhiều bài viết, cơng trình nghiên cứu liên quan đến QĐQLNN.
Các cơng trình nghiên cứu này chủ yếu chỉ dừng lại ở những cách tiếp cận
khác nhau về QĐQLNN nói chung, hầu như chưa có cơng trình nghiên cứu nào
nghiên cứu một cách có hệ thống, tồn diện và đầy đủ về QĐQLNN của CP. Những
vấn đề về QĐQLNN của CP chưa được làm rõ là: i) Thẩm quyền ban hành QĐQLNN
của CP, ii) Khái niệm, đặc điểm, phân loại QĐQLNN của CP, iii) Ý nghĩa, vai trò
QĐQLNN của CP; iv) Thủ tục xây dựng và ban hành QĐQLNN của CP; v) Tính hợp