Theo dõi thi hành pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước từ thực tiễn tp hồ chí minh hcm

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP. HỒ CHÍ MINH

DƯƠNG THỊ THANH LAN

THEO DÕI THI HÀNH PHÁP LUẬT CỦA
CÁC CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC
TỪ THỰC TIỄN TP. HỒ CHÍ MINH

LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC
Chuyên ngành: Luật Hành chính - Mã số: 60.38.20

Người hướng dẫn khoa học:
TS. LÊ THÀNH LONG

TP. HỒ CHÍ MINH, NĂM 2011


LỜI CAM ĐOAN

Tôi cam đoan những nội dung trong luận văn này là kết quả quá trình
nghiên cứu của bản thân, khơng sao chép từ cơng trình của các tác giả khác.
Các số liệu nêu trong luận văn là trung thực và chính xác. Các ý kiến, khái
niệm có ý nghĩa khoa học tham khảo từ các tài liệu khác đã được chú dẫn và
liệt kê trong danh mục tài liệu tham khảo.
Tơi xin hồn tồn chịu trách nhiệm về những nội dung trên.

Tác giả Luận văn

Dương Thị Thanh Lan

MỤC LỤC
Trang
LỜI MỞ ĐẦU ............................................................................................................ 1
CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ THEO DÕI THI HÀNH
PHÁP LUẬT CỦA CÁC CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC ..................... 6
1.1. Một số khái niệm liên quan .................................................................................. 6
1.1.1. Thi hành pháp luật ..................................................................................... 6
1.1.2. Theo dõi thi hành pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước ........ 7
1.2. Đặc điểm của theo dõi thi hành pháp luật của cơ quan hành chính
nhà nước ............................................................................................................... 11
1.2.1. Theo dõi thi hành pháp luật được diễn ra bên trong hệ thống các cơ
quan hành chính nhà nước và vươn ra ngồi hệ thống này ........................... 11
1.2.2. Theo dõi thi hành pháp luật là hoạt động kép, đòi hòi sự phối hợp chặt
chẽ giữa các cơ quan hành chính nhà nước trong quá trình thực hiện theo dõi
thi hành pháp luật .............................................................................................. 13
1.2.3. Theo dõi thi hành pháp luật là hoạt động độc lập nhưng có sự kế thừa
có chọn lọc kết quả của các hoạt động giám sát, kiểm sát, thanh tra, kiểm
tra hành chính ................................................................................................... 14
1.2.4. Theo dõi thi hành pháp luật không xử lý các hành vi vi phạm pháp luật
cụ thể ................................................................................................................. 15
1.3. Vai trò của theo dõi thi hành pháp luật của cơ quan hành chính nhà
nước trong quản lý nhà nước ............................................................................. 15
1.4. Quy định pháp luật về theo dõi thi hành pháp luật của cơ quan hành
chính nhà nước .................................................................................................... 17
1.4.1. Chủ thể theo dõi thi hành pháp luật ........................................................ 18
1.4.2. Cách thức theo dõi thi hành pháp luật .................................................... 22
1.4.3. Nội dung theo dõi thi hành pháp luật ...................................................... 24
1.4.4. Kinh phí thực hiện theo dõi thi hành pháp luật ....................................... 28
Kết luận chương 1 .............................................................................................. 29

CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG THEO DÕI THI HÀNH PHÁP LUẬT CỦA
CÁC CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC TẠI THÀNH PHỐ HỒ CHI
MINH ................................................................................................................................. 31
2.1. Đặc điểm kinh tế - xã hội của thành phố Hồ Chí Minh ............................ 31
2.2. Thực trạng theo dõi thi hành pháp luật của các cơ quan hành chính nhà
nước trên địa bàn thành phố Hồ Chí Minh ...................................................... 34
2.2.1. Hoạt động xây dựng, ban hành văn bản của Ủy ban nhân dân thành phố
Hồ Chí Minh về theo dõi thi hành pháp luật ..................................................... 34
2.2.2. Tổ chức, biên chế thực hiện theo dõi thi hành pháp luật ........................ 35
2.2.3. Theo dõi thi hành pháp luật đối với một số ngành, lĩnh vực ................... 37
2.2.4. Theo dõi chung thi hành pháp luật trên địa bàn thành phố Hồ Chí Minh .... 50
2.2.5. Quản lý và sử dụng kinh phí thực hiện theo dõi thi hành pháp luật ....... 53
2.3.1. Kết quả đạt được...................................................................................... 54
2.3.2. Hạn chế trong thực hiện theo dõi thi hành pháp luật .............................. 55
2.3.3. Một số nguyên nhân dẫn đến hạn chế, vướng mắc trong theo dõi thi hành
pháp luật ............................................................................................................ 56
Kết luận Chương 2 ......................................................................................... 58
CHƯƠNG 3: GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG CHẤT LƯỢNG THEO DÕI THI
HÀNH PHÁP LUẬT CỦA CÁC CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC ..... 60
3.1. Sự cần thiết phải tăng cường chất lượng theo dõi thi hành pháp luật .... 60
3.1.1. Từng bước hoàn thiện cơ chế kiểm tra, giám sát tính hợp hiến, hợp pháp
trong các hoạt động của các cơ quan nhà nước................................................ 60
3.1.2. Bảo đảm quy định pháp luật được thi hành nghiêm chỉnh và thống nhất ..... 60
3.1.3. Thực trạng theo dõi thi hành pháp luật của cơ quan hành chính nhà
nước cịn nhiều hạn chế ..................................................................................... 61
3.2. Những giải pháp góp phần tăng cường chất lượng theo dõi thi hành pháp
luật ............................................................................................................................. 63
3.2.1. Hoàn thiện pháp luật về theo dõi thi hành pháp luật .............................. 63

3.2.2. Kiện toàn về tổ chức bộ máy, nhân sự thực hiện theo dõi thi hành pháp
luật ..................................................................................................................... 69
3.2.3. Tăng cường trách nhiệm của các cơ quan hành chính nhà nước trong
việc chỉ đạo, hướng dẫn và tổ chức thực hiện theo dõi thi hành pháp luật ..... 71
3.2.4. Tăng cường sự tham gia của các cơ quan, tổ chức và cá nhân trong việc
cung cấp thơng tin về tình hình thi hành pháp luật ........................................... 76
3.2.5. Ứng dụng cơng nghệ thông tin trong theo dõi thi hành pháp luật .......... 76
Kết luận Chương 3 ............................................................................................. 77
KẾT LUẬN....................................................................................................... 79
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
PHỤ LỤC


1

LỜI MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài:
Lúc sinh thời, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã khẳng định: “Có luật pháp cũng chưa
đủ, điều quan trọng là pháp luật của nhà nước phải đi vào cuộc sống, phải trở thành
hoạt động tự giác của mỗi người trong xã hội”1.
Trong thời gian qua, ở nước ta nói chung và ở thành phố Hồ Chí Minh nói
riêng, nhiều quy định của pháp luật chưa được tổ chức thi hành kịp thời, đầy đủ và
chưa thực sự đi vào cuộc sống. Tình trạng pháp luật khơng được thi hành nghiêm
chỉnh thống nhất cịn diễn ra trong nhiều lĩnh vực của đời sống xã hội. Các khó
khăn, vướng mắc trong thi hành pháp luật, các bất cập trong quy định pháp luật còn
chưa được phát hiện kịp thời trong quá trình thi hành pháp luật.
Để góp phần khắc phục tình trạng trên, Chính phủ đã ban hành nhiều quy định
nhằm nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật. Trong đó, quy định cho các cơ quan

hành chính nhà nước thực hiện nhiệm vụ theo dõi tình hình thi hành pháp luật theo
ngành, lĩnh vực và địa bàn. Để triển khai nhiệm vụ mới này, ngày 30 tháng 11 năm
2009, Thủ tướng Chính phủ đã ký Quyết định 1987/QĐ-TTg và ngày 03 tháng 3
năm 2010, Bộ Tư pháp ban hành Thông tư số 03/2010/TT-BTP hướng dẫn thực
hiện công tác theo dõi thi hành pháp luật.
Trong hai năm qua, các quy định trên đã tạo cơ sở pháp lý ban đầu cho các Bộ,
ngành, địa phương trong việc triển khai nhiệm vụ theo dõi thi hành pháp luật. Các
cơ quan bước đầu đã củng cố nhân sự để thực hiện nhiệm vụ mới, đã thu thập được
nhiều thơng tin về tình hình thi hành pháp luật trong một số ngành, lĩnh vực và có
những phân tích, đánh giá sơ bộ về tình hình thi hành pháp luật. Tuy nhiên, việc tổ
chức triển khai theo dõi thi hành pháp luật tại nhiều cơ quan hành chính nhà nước
còn thể hiện sự lúng túng, hệ thống văn bản pháp luật về theo dõi thi hành pháp luật
còn chưa đồng bộ, chưa đầy đủ.
Thành phố Hồ Chí Minh, bên cạnh sự phát triển nhanh và mạnh trên nhiều lĩnh
vực của một trung tâm kinh tế, du lịch, văn hóa, giáo dục lớn nhất cả nước, còn là
nơi phát sinh nhiều hiện tượng tiêu cực, tệ nạn xã hội, ô nhiễm môi trường, cạnh
1

Theo Trần Nam Chuân, “Tư tưởng Hồ Chí Minh về một nhà nước kiểu mới”
cập nhật ngày 01 tháng 12 năm 2011.


2

tranh không lành mạnh, nhiều hành vi vi phạm pháp luật với thủ đoạn tinh vi và tính
chất phức tạp cao. Vì vậy, nhằm tiếp tục giữ vững vị trí đầu tàu cả nước về kinh tếxã hội, việc phát hiện kịp thời các khó khăn, vướng mắc, bất cập trong q trình thi
hành pháp luật để có giải pháp xử lý góp phần bảo đảm thi hành kịp thời, đầy đủ,
nghiêm chỉnh, thống nhất các quy định pháp luật, nâng cao hiệu quả điều chỉnh của
pháp luật và hoàn thiện hệ thống pháp luật là vấn đề rất cần thiết trong giai đoạn
hiện nay.

Trong báo cáo chính trị của Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa X tại Đại
hội đại biểu toàn quốc lần thức XI của Đảng đã đề ra nhiệm vụ: “Tiếp tục xây dựng,
từng bước hoàn thiện cơ chế kiểm tra, giám sát tính hợp hiến, hợp pháp trong các
hoạt động và quyết định của các cơ quan cơng quyền”.
Vì vậy, việc nghiên cứu “Theo dõi thi hành pháp luật của các cơ quan hành
chính nhà nước, từ thực tiễn tại thành phố Hồ Chí Minh” là đề tài có ý nghĩa
quan trọng góp phần tăng cường chất lượng hoạt động của các cơ quan hành chính
nhà nước trong việc thực hiện nhiệm vụ theo dõi thi hành pháp luật. Đây cũng là lý
do để tôi chọn đề tài này làm luận văn thạc sỹ luật học của mình.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài:
Theo dõi thi hành pháp luật là một vấn đề khá mới trong nghiên cứu khoa học
và thực tiễn ứng dụng. Do vậy, trong thời gian qua số lượng bài viết và cơng trình
nghiên cứu khoa học ở nước ta về theo dõi thi hành pháp luật không nhiều, cụ thể
như:
Bài viết “Bàn về phạm vi, nội dung theo dõi chung việc thi hành pháp luật và
trách nhiệm của các đơn vị thuộc Bộ Tư pháp trong việc phối hợp thực hiện nhiệm
vụ theo dõi chung về thi hành pháp luật” của Nguyễn Quốc Việt năm 2009, tạp chí
Dân chủ và Pháp luật số 9; bài viết “Bộ Tư pháp với chức năng quản lý thi hành
pháp luật và nhiệm vụ theo dõi chung về thi hành pháp luật” của Lê Thành Long
năm 2009, tạp chí Dân chủ và Pháp luật, số chuyên đề về Tổ chức và hoạt động cơ
quan tư pháp; tham luận “Báo cáo rà soát, đánh giá các quy định pháp luật về
nhiệm vụ theo dõi tình hình thi hành pháp luật và các quy định pháp luật có liên
quan” của Bộ Tư pháp tại hội thảo Hoạt động hỗ trợ xây dựng và hoàn thiện cơ sở
pháp lý cho nhiệm vụ theo dõi tình hình thi hành pháp luật, do Bộ Tư pháp tổ chức
tại Hà Nội vào tháng 10 năm 2009; sách “Một số vấn đề pháp lý và thực tiễn về theo
dõi thi hành pháp luật” của Bộ Tư pháp, nhà xuất bản Tư pháp, Hà Nội, năm 2011.


3

Nhìn chung, các bài viết đã đề cập đến cơ sở lý luận và pháp lý về theo dõi thi
hành pháp luật ở nhiều khía cạnh, nhiều góc độ và mức độ khác nhau. Tuy nhiên,
đến nay chưa có cơng trình nào nghiên cứu trùng với góc độ mà tác giả nghiên cứu
về theo dõi thi hành pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước, từ thực tiễn
thành phố Hồ Chí Minh trên cơ sở có đánh giá và kiến nghị tăng cường chất lượng
hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước trong việc thực hiện nhiệm vụ này.
3. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu và phạm vi nghiên cứu:
3.1. Mục đích nghiên cứu:
Mục đích nghiên cứu của luận văn là làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn về theo
dõi thi hành pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước trên cơ sở thực tiễn tại
thành phố Hồ Chí Minh; từ đó kiến nghị giải pháp góp phần hồn thiện pháp luật về
theo dõi thi hành pháp luật và tăng cường chất lượng hoạt động của các cơ quan
hành chính nhà nước đối với công tác này.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu:
Để đạt được mục đích trên, luận văn có nhiệm vụ:
- Phân tích các nội dung cơ bản về cơ sở lý luận và pháp lý về theo dõi thi
hành pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước.
- Phân tích thực trạng các cơ quan hành chính nước theo dõi đối với chính cơ
quan mình, các cơ quan, tổ chức khác và cá nhân trong thi hành pháp luật trên địa
thành phố Hồ Chí Minh. Qua đó, đánh giá những kết quả đạt được cũng như những
hạn chế trong quá trình triển khai và thực hiện theo dõi thi hành pháp luật của các
cơ quan hành chính nhà nước.
- Kiến nghị các giải pháp giúp các cơ quan hành chính nhà nước tăng cường
chất lượng theo dõi thi hành pháp luật trong giai đoạn hiện nay.
3.3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu:
- Về đối tượng nghiên cứu:
Luận văn tập trung nghiên cứu các quy định pháp luật hiện hành trong việc
giao nhiệm vụ theo dõi thi hành pháp luật cho các cơ quan hành chính nhà nước và
thực tiễn thực hiện nhiệm vụ này tại các cơ quan hành chính nhà nước trên địa bàn
thành phố Hồ Chí Minh.

- Về phạm vi nghiên cứu:


4

Trong giới hạn khuôn khổ của luận văn, tác giả tập trung làm rõ những vấn đề
sau:
- Khái niệm theo dõi thi hành pháp luật.
- Quy định pháp luật về nhiệm vụ các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện
theo dõi thi hành pháp luật.
- Thực tiễn theo dõi thi hành pháp luật của một số cơ quan chuyên mơn thuộc
Ủy ban nhân dân thành phố Hồ Chí Minh và Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp xã
trên địa bàn thành phố Hồ Chí Minh theo các cách thức và nội dung, như sau:
. Về cách thức theo dõi thi hành pháp luật, gồm: (1) Điều tra, khảo sát tình
hình thi hành pháp luật; (2) Kiểm tra tình hình thi hành pháp luật; (3) Thu thập, xử
lý thông tin về tình hình thi hành pháp luật.
. Về nội dung theo dõi thi hành pháp luật, gồm: (1) Đánh giá về tình hình ban
hành các văn bản quy phạm pháp luật quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành; văn
bản chỉ đạo, đôn đốc, tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan
nhà nước cấp trên và của cơ quan nhà nước cùng cấp có thẩm quyền; (2) Đánh giá
về mức độ tuân thủ pháp luật của các cơ quan, tổ chức và cá nhân; (3) Đánh giá về
hiệu quả của công tác tuyên truyền, phổ biến pháp luật; (4) Đánh giá về tính hợp lý
của các quy định pháp luật; (5) Đánh giá về các biện pháp tổ chức thi hành pháp
luật và các điều kiện bảo đảm cho việc thi hành pháp luật.
Tác giả khơng tiến hành phân tích cơ sở lý luận cũng như những ưu điểm,
nhược điểm của việc giao cơ quan hành chính nhà nước thực hiện theo dõi thi hành
pháp luật.
Tác giả không tiến hành khảo sát thực trạng theo dõi thi hành pháp luật của các
cơ quan hành chính nhà nước thuộc Trung ương đóng trên địa bàn thành phố Hồ
Chí Minh (như: Các Văn phịng đại diện của Chính phủ, Bộ, cơ quan ngang Bộ…)

4. Phương pháp nghiên cứu:
Thơng qua việc so sánh, phân tích, tổng hợp tài liệu thu thập được từ các bài
viết trên tạp chí, sách, internet, bài tham luận tại các hội nghị, báo cáo của các cơ
quan hành chính nhà nước và khảo sát thực tế tại một số cơ quan hành chính nhà
nước, tác giả từng bước giải quyết các nhiệm vụ nhằm đạt được mục đích của luận
văn đặt ra.


5

5. Ý nghĩa khoa học và giá trị ứng dụng của đề tài:
- Luận văn là cơng trình nghiên cứu cơ bản, có tính hệ thống những vấn đề lý
luận, pháp lý và thực tiễn về theo dõi thi hành pháp luật của các cơ quan hành chính
nhà nước.
- Những kết quả nghiên cứu và đề xuất của luận văn nếu được các cơ quan nhà
nước sử dụng sẽ góp phần vào việc hoàn thiện pháp luật về theo dõi thi hành pháp
luật của các cơ quan hành chính nhà nước và tăng cường chất lượng theo dõi thi
hành pháp luật trong giai đoạn hiện nay.
- Luận văn còn là tài liệu tham khảo cho giảng viên, sinh viên và những người
quan tâm đến công tác theo dõi thi hành pháp luật của các cơ quan hành chính nhà
nước.
6. Bố cục luận văn:
Ngoài lời mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và các phụ lục, luận
văn được chia thành 03 chương, gồm:
Chương 1: Cơ sở lý luận và pháp lý về theo dõi thi hành pháp luật của các cơ
quan hành chính nhà nước.
Chương 2: Thực trạng theo dõi thi hành pháp luật của các cơ quan hành chính
nhà nước trên địa bàn thành phố Hồ Chí Minh.
Chương 3: Giải pháp tăng cường chất lượng theo dõi thi hành pháp luật của
các cơ quan hành chính nhà nước.

6

CHƯƠNG 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ THEO DÕI THI HÀNH PHÁP LUẬT
CỦA CÁC CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC
1.1. Một số khái niệm liên quan
1.1.1. Thi hành pháp luật
Hiện nay, theo tác giả được biết có hai quan điểm về khái niệm “thi hành pháp
luật”.
Theo Giáo trình Lý luận nhà nước và pháp luật thì khái niệm “thi hành pháp
luật” được hiểu là một trong bốn hình thức thực hiện pháp luật, trong đó các chủ thể
pháp luật thực hiện nghĩa vụ pháp lý của mình bằng hành động tích cực2. Theo quan
điểm này, thì ngồi thi hành pháp luật cịn có các hình thức thực hiện pháp luật khác
gồm: Tuân thủ pháp luật, sử dụng pháp luật và áp dụng pháp luật.
Có quan điểm cho rằng “thi hành pháp luật” nên đồng thời hiểu theo hai nghĩa,
nghĩa hẹp và nghĩa rộng3: (1) Theo nghĩa hẹp, “thi hành pháp luật” là một trong
những hình thức thực hiện pháp luật, đây cũng chính là quan điểm được thể hiện
trong Giáo trình Lý luận nhà nước và pháp luật; (2) Theo nghĩa rộng, “thi hành
pháp luật” là những hoạt động của các cá nhân, tổ chức nhằm đưa pháp luật vào
cuộc sống để tạo ra những giá trị vật chất và giá trị tinh thần cho xã hội, trong
trường hợp này “thi hành pháp luật” đồng nghĩa với khái niệm “thực hiện pháp
luật”. Việc đồng thời hiểu khái niệm “thi hành pháp luật” theo hai nghĩa như trên có
ý nghĩa lý luận và thực tiễn nhất định4. Đối với lý luận, giúp chúng ta nhận thức
khái niệm “thi hành pháp luật” một cách đầy đủ và toàn diện. Đối với thực tiễn, tạo
thuận lợi cho việc đánh giá hiệu quả và đo lường mức độ hiệu quả của từng hình
thức thực hiện pháp luật và tồn bộ hoạt động thực hiện pháp luật.
Cùng với quan điểm cho rằng khái niệm “thi hành pháp luật” được hiểu theo
nghĩa rộng, sách Một số vấn đề pháp lý và thực tiễn về theo dõi thi hành pháp luật

đã nêu: “Thi hành pháp luật” là mọi hoạt động nhằm đưa pháp luật vào cuộc sống,

2

Trường Đại học Luật Hà Nội (2009), Giáo trình Lý luận nhà nước và pháp luật, NXB Công an nhân dân,
Hà Nội, tr. 468.
3
Nguyễn Văn Động (2010), “Thi hành pháp luật của cơ quan nhà nước: Khái niệm, hiệu quả và sự tác động
(ảnh hưởng) của hiệu quả tới xã hội”, Tạp chí Luật học, (08), tr. 26.
4
Nguyễn Văn Động, tlđd số 03.


7

biến quy định của pháp luật trở thành hành vi của các chủ thể5. Quá trình này gắn
liền và là sự tiếp nối của quá trình xây dựng pháp luật6. Khái niệm này cùng với
quan điểm về pháp chế xã hội chủ nghĩa đặt ra yêu cầu là tất cả các chủ thể pháp
luật phải nghiêm chỉnh thi hành pháp luật trong mọi hoạt động của mình7.
Trong phạm vi nghiên cứu của luận văn, tác giả nghiên cứu khái niệm “thi
hành pháp luật” theo nghĩa rộng. Theo đó, “thi hành pháp luật là mọi hoạt động của
cơ quan, tổ chức và cá nhân nhằm đưa pháp luật vào cuộc sống, biến quy định của
pháp luật trở thành hành vi của các chủ thể pháp luật, là sự tiếp nối của quá trình
xây dựng pháp luật”. Trong trường này, “thi hành pháp luật” đồng nghĩa với khái
niệm “thực hiện pháp luật”, gồm các hình thức hoạt động, như: Tuân theo pháp luật,
chấp hành pháp luật, sử dụng pháp luật và áp dụng pháp luật.
1.1.2. Theo dõi thi hành pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước
Theo Hiến pháp 1992, Luật sửa đổi Hiến pháp 1992 được thông qua bởi Nghị
quyết số 51/2001/NQ-QH10 ngày 25 tháng 12 năm 2001 của Quốc hội về việc sửa
đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam

năm 1992, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân (UBND) được
Quốc hội thông qua ngày 26 tháng 11 năm 2003, các cơ quan hành chính nhà nước
bao gồm:
- Chính phủ, Bộ, các cơ quan ngang Bộ: Là những cơ quan hành chính nhà
nước ở Trung ương.
- UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (sau đây gọi là UBND cấp
tỉnh), UBND quận, huyện (sau đây gọi là UBND cấp huyện), UBND xã, phường,
thị trấn (sau đây gọi là UBND cấp xã) và các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp
tỉnh và UBND cấp huyện: Là những cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương.
Để biết được pháp luật có được thi hành nghiêm chỉnh và thống nhất hay
không và hiệu quả như thế nào thì phải tính đến nhiều yếu tố tác động. Để đánh giá
được sự tác động của các yếu tố đó thì cần thiết phải theo dõi việc thi hành văn bản
pháp luật trong thực tiễn cuộc sống. Pháp luật sau khi được ban hành thì sẽ được
triển khai thi hành thông qua hoạt động của các cơ quan chức năng.

5

Bộ Tư pháp (2011), Một số vấn đề pháp lý và thực tiễn về theo dõi thi hành pháp luật, NXB Tư pháp, Hà
Nội, tr. 40.
6
Bộ Tư pháp, tlđd số 05.
7
Bộ Tư pháp, tlđd số 05.


8

Như vậy, cần phải theo dõi tình hình thi hành pháp luật để thấy được năng lực
tổ chức thi hành của cơ quan hành chính nhà nước theo sự phân công được quy định
trong văn bản quy phạm pháp luật và chất lượng hoạt động của các cơ quan tổ chức

thi hành8. Theo dõi là công cụ giúp người quản lý tìm ra câu trả lời cho những câu
hỏi xem pháp luật có đi vào cuộc sống hay khơng, nếu quy định cụ thể của pháp luật
không thi hành được trong thực tiễn cuộc sống hoặc thi hành chưa được như mong
muốn thì do những nguyên nhân nào, đâu là những bất cập của bản thân pháp luật
và đâu là do các yếu tố khác làm cho pháp luật không đi vào cuộc sống9.
Theo từ điển tiếng Việt, theo dõi có nghĩa là “chú ý sát từng hành động, từng
diễn biến để biết hoặc ứng phó kịp thời”10. Như vậy, về bản chất có thể hiểu theo
dõi thi hành pháp luật (TDTHPL) là hoạt động để có các thơng tin về diễn biến, tình
hình thi hành pháp luật nhằm tìm ra các giải pháp kịp thời bảo đảm pháp luật đi vào
cuộc sống.
Việc tìm các giải pháp để pháp luật đi vào cuộc sống là việc giải quyết những
nguyên nhân làm cho pháp luật không thi hành được hoặc thi hành chưa được như
mong muốn trong thực tiễn cuộc sống. Đây cũng chính là giải pháp nhằm giải quyết
những bất cập trong quy định pháp luật và những khó khăn, vướng mắc mà các cơ
quan hành chính nhà nước đang gặp phải trong thi hành pháp luật. Thông qua việc
đề ra giải pháp nhằm giải quyết những bất cập trong quy định pháp luật, TDTHPL
của các cơ quan hành chính nhà nước góp phần hồn thiện hệ thống pháp luật. Như
vậy, TDTHPL không chỉ nhằm đưa ra các giải pháp bảo đảm pháp luật được thực
hiện nghiêm chỉnh và thống nhất mà cịn góp phần hồn thiện hệ thống pháp luật.
Để tìm các giải pháp khắc phục phù hợp, nội dung tất yếu cần thực hiện đó là
phải nắm bắt được quá trình thi hành pháp luật đang gặp những khó khăn, vướng
mắc nào, cịn những nội dung, vấn đề nào cần hồn thiện và ngun nhân của các
khó khăn, vướng mắc, những nội dung chưa được hoàn thiện. Muốn vậy, trước hết
cần phải tổng hợp, phân tích các thơng tin về tình hình thi hành pháp luật để có
những nhận xét, đánh giá chung về tình hình thi hành pháp luật.
Theo quy định tại Điều 112 Hiến pháp năm 1992, Chính phủ được giao nhiệm
vụ trực tiếp bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và Pháp luật. Do vậy, việc các cơ
8

Bộ Tư pháp, tlđd số 05, tr. 44.

Bộ Tư pháp, tlđd số 05, tr. 50.
10
Nguyễn Như Ý chủ biên (2011), Đại từ điển Tiếng Việt, NXB Đại học Quốc gia thành phố Hồ Chí Minh.
9


9

quan hành chính nhà nước theo dõi chính mình, các cơ quan, tổ chức khác và công
dân thi hành pháp luật là cách để giúp các cơ quan hành chính nhà nước có giải
pháp góp phần bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật. Các cơ quan hành
chính nhà nước thông qua hệ thống các đơn vị cơ sở trực thuộc thực hiện việc thu
thập thông tin về áp dụng pháp luật tại các cơ quan hành chính nhà nước và tình
hình chấp hành, sử dụng và tuân theo pháp luật của các cơ quan, tổ chức và cá nhân.
Từ đó, các cơ quan hành chính nhà nước kịp thời phát hiện các sai sót trong thi
hành pháp luật, các bất cập, thiếu sót trong quy định pháp luật để đề xuất giải pháp
khắc phục nhằm bảo đảm các quy định pháp luật được thực hiện nghiêm chỉnh và
thống nhất cũng như góp phần hồn thiện hệ thống pháp luật hiện hành.
Trong giai đoạn hiện nay, dư luận xã hội, thông tin phản hồi từ các cơ quan, tổ
chức và cá nhân đối với hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước đã có
những đóng góp tích cực vào hoạt động quản lý, điều hành của nhà nước. Chính vì
vậy, khi thu thập thơng tin về tình hình thi hành pháp luật, các cơ quan hành chính
nhà nước khơng chỉ lấy thơng tin từ các cơ quan trong hệ thống cơ quan hành chính
nhà nước mà cần thu thập thông tin từ các cơ quan, tổ chức khác và cá nhân.
Bên cạnh đó, nếu chỉ có cơ chế mỗi cơ quan hành chính nhà nước TDTHPL
trong phạm vi quản lý ngành, lĩnh vực thì những thiếu sót, vướng mắc phát sinh
trong q trình phối hợp quản lý giữa các ngành, lĩnh vực sẽ khó được phát hiện và
xử lý kịp thời; đồng thời, các giải pháp do mỗi cơ quan đề xuất chỉ mang tính chất
cục bộ trong ngành, lĩnh vực, khơng mang tính tổng thể cho nhiều ngành, lĩnh vực.
Vì vậy, ở mỗi địa bàn quản lý và cả nước cần có cơ quan làm đầu mối TDTHPL

chung để phát hiện những thiếu sót, vướng mắc trong quá trình thi hành pháp luật
giữa các ngành, lĩnh vực và đề xuất các giải pháp mang tính tổng thể, vĩ mơ góp
phần đưa các quy định pháp luật vào cuộc sống và hoàn thiện hệ thống pháp luật.
Từ các phân tích ở trên, tác giả cho rằng: Theo dõi thi hành pháp luật như một
nhiệm vụ của các cơ quan hành chính nhà nước là hoạt động của các cơ quan hành
chính nhà nước theo ngành, lĩnh vực, địa bàn quản lý trong việc thu thập thông tin
và đánh giá về thực trạng áp dụng, tuân theo, chấp hành, sử dụng pháp luật của cơ
quan hành chính nhà nước, của cơ quan, tổ chức khác và cá nhân nhằm phát hiện
các sai sót, vướng mắc, bất cập trong thi hành pháp luật, trong quy định pháp luật
và đưa ra giải pháp bảo đảm cho pháp luật được thi hành nghiêm chỉnh, thống
nhất, góp phần hồn thiện hệ thống pháp luật.


10

TDTHPL, thanh tra việc chấp hành pháp luật và kiểm tra hành chính đều là các
hoạt động do cơ quan hành chính nhà nước thực hiện. Để hiểu rõ hơn về TDTHPL,
tác giả nhận thấy cần phân biệt hoạt động này với hoạt động thanh tra và kiểm tra.
- Phân biệt TDTHPL và hoạt động thanh tra việc chấp hành pháp luật:
Thanh tra việc chấp hành pháp luật của cơ quan thanh tra là hoạt động có tính
độc lập tương đối và được thực hiện bởi cơ quan chuyên trách (Thanh tra Chính
phủ, Thanh tra tỉnh, Thanh tra huyện và các cơ quan thanh tra chuyên ngành) theo
một trình tự, thủ tục luật định. Khi thanh tra, các cơ quan thanh tra phát hiện và xử
lý các hành vi vi phạm pháp luật. Từ đó, đề nghị các giải pháp nhằm khắc phục kịp
thời những sai sót, gian lận trong việc thực hiện các chủ trương, chính sách, pháp
luật và điều chỉnh sự bất hợp lý, lỗ hổng trong các chủ trương, chính sách pháp luật.
Theo Luật thanh tra năm 2010, người có thẩm quyền có quyền yêu cầu tạm giữ tiền,
đồ vật, giấy phép sử dụng trái pháp luật; tạm đình chỉ hoặc kiến nghị đình chỉ việc
làm gây thiệt hại nghiêm trọng đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp
của cơ quan, tổ chức, cá nhân; yêu cầu phong tỏa tài khoản; kiến nghị tạm đình chỉ

việc thi hành quyết định kỷ luật, thuyên chuyển cơng tác; kiến nghị tạm đình chỉ
cơng tác và xử lý cán bộ, công chức, viên chức. Trong khi đó, cơ quan thực hiện
TDTHPL khơng được pháp luật quy định những quyền hạn này.
Mặc dù những giải pháp của các cơ quan thanh tra đều nhằm nâng cao hiệu
quả thi hành pháp luật, hoàn thiện hệ thống pháp luật nhưng các kiến nghị này chỉ
liên quan đến vụ việc được thanh tra, khơng mang tính hệ thống như trong
TDTHPL của cơ quan hành chính nhà nước. Khi TDTHPL, cơ quan hành chính nhà
nước tuy cũng theo dõi từng vụ vi phạm pháp luật cụ thể nhưng là để hệ thống lại
các thơng tin về tình hình vi phạm pháp luật chứ không phải xử lý từng hành vi vi
phạm cụ thể như hoạt động thanh tra. Từ việc hệ thống, tổng hợp các thông tin thu
thập được, cơ quan hành chính nhà nước tiến hành phân tích, tìm ra những vi phạm
mang tính hệ thống và nguyên nhân các vi phạm pháp luật và đề xuất các giải pháp
mang tính tổng thể để xử lý những khó khăn, vướng mắc, bất cập mà các cơ quan,
tổ chức, cá nhân gặp phải trong thi hành pháp luật.
- Phân biệt TDTHPL và hoạt động kiểm tra hành chính:
Kiểm tra là hoạt động thường xuyên của cơ quan nhà nước cấp trên với cơ
quan nhà nước cấp dưới nhằm xem xét, đánh giá mọi mặt hoạt động của cấp dưới


11

khi cần thiết hoặc kiểm tra một vấn đề cụ thể11. Như vậy, kiểm tra hành chính là
hoạt động thường xuyên của cơ quan hành chính nhà nước cấp trên với cơ quan
hành chính nhà nước cấp dưới nhằm xem xét, đánh giá mọi mặt hoạt động của cấp
dưới khi cần thiết hoặc kiểm tra một vấn đề cụ thể. Khi tiến hành kiểm tra, cơ quan
cấp trên, thủ trưởng cơ quan có quyền áp dụng các biện pháp cưỡng chế kỷ luật,
biện pháp bồi thường thiệt hại vật chất hoặc áp dụng biện pháp tác động tích cực tới
đối tượng bị kiểm tra, như khen thưởng về vật chất, tinh thần12.
Cơ quan hành chính nhà nước thực hiện TDTHPL khơng phải là hoạt động
của cơ quan hành chính nhà nước cấp trên với cơ quan hành chính nhà nước cấp

dưới mà là hoạt động trong nội bộ của cơ quan hành chính nhà nước và của cơ
quan theo dõi chung về thi hành pháp luật. Khi TDTHPL, các cơ quan hành
chính nhà nước khơng đánh giá sự phù hợp của hành vi của các chủ thể với quy
định pháp luật mà chỉ đánh giá hiệu quả điều chỉnh của pháp luật, nói cách khác
là xem pháp luật đi vào cuộc sống như thế nào. Mục đích của TDTHPL khơng
phải là xử lý các hành vi vi phạm pháp luật mà chỉ nhằm phát hiện các sai sót,
vướng mắc trong thi hành pháp luật, quy định pháp luật và đề ra các giải pháp
bảo đảm cho pháp luật được thi hành nghiêm chỉnh, thống nhất, góp phần hồn
thiện hệ thống pháp luật.
Bên cạnh đó, các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện TDTHPL theo
ngành, lĩnh vực và địa bàn quản lý. Do vậy, các nhận xét, đánh giá và giải pháp thực
hiện có phạm vi ảnh hưởng tương đối rộng, địi hỏi phải có sự thống nhất cao của
các cơ quan, đơn vị, ngành, lĩnh vực và địa phương. Trong khi đó, hoạt động kiểm
tra chỉ diễn ra trong nội bộ của mỗi cơ quan, hệ thống ngành, lĩnh vực. Do vậy,
phần lớn, các đánh giá, giải pháp khắc phục từ hoạt động kiểm tra chỉ nhằm phục vụ
cho cơng tác của cơ quan, ngành, lĩnh vực đó.
1.2. Đặc điểm của theo dõi thi hành pháp luật của cơ quan hành chính nhà
nước
1.2.1. Theo dõi thi hành pháp luật được diễn ra bên trong hệ thống các cơ
quan hành chính nhà nước và vươn ra ngồi hệ thống này

11

Đinh Văn Mậu (2003), Kiểm soát việc thực hiện thẩm quyền hành chính nhà nước, được in trong sách
Giám sát và cơ chế giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nước ở nước ta hiện nay do Viện Nghiên cứu nhà
nước và pháp luật phát hành, NXB Công an nhân dân, Hà Nội, tr. 364.
12
Đinh Văn Mậu, tlđd số 11, tr. 364.

12

Trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước, Chính phủ là cơ quan hành
chính cao nhất của Nhà nước, được giao nhiệm vụ, quyền hạn trong việc đảm
bảo thi hành Hiến pháp và pháp luật ở các cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị xã hội, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân và công dân. Các Bộ và cơ
quan ngang Bộ chịu trách nhiệm chỉ đạo, hướng dẫn, kiểm tra và tổ chức thực
hiện các văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan đó soạn thảo hoặc ban hành.
UBND các cấp được giao nhiệm vụ tổ chức và chỉ đạo thực hiện việc thi hành
Hiến pháp, Luật, các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên,
Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp. Như vậy, đây là những cơ quan
được giao nhiệm vụ tổ chức triển khai các quy định pháp luật hay nói cách khác
là những cơ quan áp dụng pháp luật.
Theo quy định tại Nghị định số 93/2008/NĐ-CP ngày 22 tháng 8 năm 2008
của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ
Tư pháp và Thông tư số 03/2010/TT-BTP ngày 03 tháng 3 năm 2010 của Bộ Tư
pháp hướng dẫn thực hiện cơng tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật, chủ thể
TDTHPL gồm các cơ quan: Chính phủ, Bộ, cơ quan ngang Bộ, UBND cấp tỉnh.
Các cơ quan hành chính nhà nước vừa là cơ quan áp dụng pháp luật vừa là
chủ thể TDTHPL, nên tất yếu TDTHPL được diễn ra trong hệ thống các cơ quan
hành chính.
Trong q trình TDTHPL, các cơ quan TDTHPL phối hợp với các cơ quan,
tổ chức khác (như: Quốc hội, Hội đồng nhân dân, Tòa án nhân dân, Viện kiểm
sát nhân dân, doanh nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức
nghề nghiệp) và cá nhân để thu thập thêm các thông tin về tình hình thi hành
pháp luật nhằm góp phần xây dựng bức tranh tồn diện về tình hình thi hành
pháp luật trong phạm vi ngành, lĩnh vực, địa bàn và cả nước.
Bên cạnh đó, như nội dung tác giả đã trình bày tại Chương 1, thi hành pháp
luật là mọi hoạt động của cơ quan, tổ chức và cá nhân nhằm đưa pháp luật vào
cuộc sống. Do vậy, việc TDTHPL không chỉ là việc cơ quan hành chính nhà
nước theo dõi bản thân mình trong thi hành pháp luật mà cịn theo dõi cả những

cơ quan, tổ chức khác và cá nhân thi hành pháp luật.
Do vậy, tác giả cho rằng, một mặt TDTHPL là trách nhiệm của các cơ quan
hành chính nhà nước theo dõi chính cơ quan mình hay nói cách khác hoạt động
này diễn ra trong nội bộ hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước. Mặt khác,


13

các cơ quan hành chính nhà nước cịn vươn ra, theo dõi các chủ thể nằm ngoài hệ
thống cơ quan hành chính nhà nước thi hành pháp luật.
1.2.2. Theo dõi thi hành pháp luật là hoạt động kép, đòi hòi sự phối hợp chặt
chẽ giữa các cơ quan hành chính nhà nước trong quá trình thực hiện theo dõi thi
hành pháp luật
TDTHPL của cơ quan hành chính nhà nước là hoạt động kép, vì gồm có:
Theo dõi trong phạm vi từng ngành, lĩnh vực và theo dõi chung thi hành pháp luật
được thực hiện trong phạm vi nhiều ngành, lĩnh vực, địa phương và cả nước.
TDTHPL theo ngành, lĩnh vực là một nhiệm vụ thường xuyên của các cơ quan
hành chính nhà nước. Các cơ quan hành chính nhà nước có đủ điều kiện và kiến
thức chuyên sâu về ngành, lĩnh vực do mình phụ trách nên khi theo dõi tình hình
triển khai thi hành pháp luật sẽ nhanh chóng nắm bắt tình hình, dễ dàng phát hiện
được những hạn chế, tồn tại cần khắc phục. Nội dung chính của hoạt động theo dõi
thi hành pháp luật theo ngành, lĩnh vực gồm có: Xem xét sự hợp pháp, hợp lý trong
việc ban hành văn bản pháp quy; tính hiệu quả của việc thực hiện công tác tuyên
truyền, giáo dục pháp luật; chất lượng, số lượng đội ngũ cán bộ, công chức; kinh
phí, cơ sở vật chất phục vụ cho việc thực hiện nhiệm vụ13.
Tuy nhiên, nếu TDTHPL chỉ dừng trong phạm vi từng cơ quan, từng ngành,
lĩnh vực mà không có sự kết nối giữa các ngành, lĩnh vực, các địa phương thì kết
quả của việc đánh giá, nhận xét tình hình thi hành pháp luật sẽ mang tính cục bộ của
từng ngành, lĩnh vực và thiếu tính tổng thể. Như vậy sẽ ảnh hưởng đến việc ban
hành các chính sách phù hợp nhằm bảo đảm việc đưa các quy định của pháp luật

vào đời sống.
Chính vì vậy, cần có cơ quan được phân công thực hiện nhiệm vụ kết nối việc
xem xét, đánh giá tình hình thi hành pháp luật giữa các ngành, lĩnh vực, các địa
phương để đưa ra những giải pháp khắc phục mang tính tồn diện hơn và tổng thể
hơn. Việc thực hiện nhiệm vụ TDTHPL để đưa ra các giải pháp mang tính tồn diện
như phần trên đã phân tích, được gọi là theo dõi chung thi hành pháp luật. Nội dung
của theo dõi chung thi hành pháp luật gồm: Nhận xét, đánh giá đối với những vấn
đề mang tính liên ngành và hệ thống; tình hình ban hành văn bản quy phạm pháp
13

Nguyễn Quốc Việt (2009), “Bàn về phạm vi, nội dung theo dõi chung việc thi hành pháp luật và trách
nhiệm của các đơn vị thuộc Bộ Tư pháp trong việc phối hợp thực hiện nhiệm vụ theo dõi chung về thi hành
pháp luật”, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, (09), tr.18.


14

luật hướng dẫn thi hành văn bản quy phạm pháp luật của cấp trên14 và tổng hợp kết
quả theo dõi thi hành pháp luật theo ngành, lĩnh vực và địa bàn.
Như vậy, để có thể đưa ra các đánh giá chính xác về tình hình thi hành pháp
luật và đề ra các giải pháp hữu hiệu thì các thơng tin thu thập được có ý nghĩa rất
quan trọng, là cơ sở của việc đưa ra các xem xét, nhận định. Vì vậy, giữa các cơ
quan hành chính nhà nước phải có sự phối hợp chặt chẽ với nhau trong việc cung
cấp thơng tin về tình hình thi hành pháp luật, đặc biệt đối với các vấn đề mang tính
liên ngành và những tồn tại mang tính hệ thống, tức là những khó khăn giống nhau
có tính lặp đi lặp lại giữa nhiều cơ quan mà chưa được giải quyết triệt để.
1.2.3. Theo dõi thi hành pháp luật là hoạt động độc lập nhưng có sự kế thừa
có chọn lọc kết quả của các hoạt động giám sát, kiểm sát, thanh tra, kiểm tra
hành chính
Để tránh sự trùng lắp trong thực hiện, khi TDTHPL, các cơ quan hành

chính nhà nước khơng thực hiện lại các hoạt động đã được các cơ quan thanh tra,
kiểm tra, giám sát, kiểm sát thực hiện mà kế thừa có chọn lọc kết quả từ hoạt
động các cơ quan này. Các đánh giá, kết luận của các cơ quan thanh tra, kiểm
tra, giám sát, kiểm sát được các cơ quan thực hiện TDTHPL xem là một trong
những nguồn thơng tin về tình hình thi hành pháp luật.
Việc kế thừa có chọn lọc kết quả từ hoạt động của các cơ quan này nghĩa là
các cơ quan thực hiện TDTHPL không chép nguyên các đánh giá, kết luận của
các cơ quan có thẩm quyền mà tiến hành thu thập thêm các thông tin liên quan từ
nhiều nguồn khác (như: Các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan, các tổ chức
điều tra xã hội, báo chí) để có được bức tranh tồn cảnh về vấn đề cần đánh giá.
Đồng thời, để kiểm tra tính xác thực của các thông tin và làm rõ các vấn đề còn
nghi ngờ hoặc chưa được làm rõ, các cơ quan TDTHPL kiến nghị người có thẩm
quyền kiểm tra tình hình thi hành pháp luật. Từ đó, các cơ quan hành chính nhà
nước chọn lọc những thơng tin chính xác để làm cơ sở cho việc đưa ra các nhận
định, đánh giá của mình về tình hình thi hành pháp luật mà không phụ thuộc vào
các đánh giá, kết luận của các cơ quan thanh tra, kiểm tra, giám sát, kiểm sát.

14

Lê Thành Long (2009), “Bộ Tư pháp với chức năng quản lý thi hành pháp luật và nhiệm vụ theo dõi chung
về thi hành pháp luật”, tạp chí Dân chủ và Pháp luật, số chuyên đề về Tổ chức và hoạt động cơ quan tư pháp,
tr.39.


15

1.2.4. Theo dõi thi hành pháp luật không xử lý các hành vi vi phạm pháp luật
cụ thể
Phạm vi đánh giá, phát hiện, xử lý hoặc kiến nghị xử lý các sai sót, vướng
mắc trong thi hành pháp luật là toàn bộ hệ thống pháp luật15. Những kiến nghị từ

việc cơ quan hành chính nhà nước TDTHPL đưa ra là những giải pháp nhằm giải
quyết những sai sót, vướng mắc, bất cập có tính hệ thống, liên ngành, vĩ mơ
trong thi hành pháp luật và trong hệ thống pháp luật, chứ không phải là giải pháp
để xử lý từng hành vi vi phạm pháp luật cụ thể. Tuy nhiên, việc thu thập thông
tin về hành vi vi phạm pháp luật cụ thể là rất quan trọng, giúp các cơ quan hành
chính nhà nước đưa ra các phân tích, đánh giá về thực trạng thi hành pháp luật
chính xác, khách quan hơn.
Việc xử lý các hành vi vi phạm pháp luật cụ thể đã được pháp luật về thanh
tra, giám sát, kiểm tra quy định cho các cơ quan có thẩm quyền thực hiện theo
trình tự, thủ tục nhất định. Do đó, TDTHPL khơng thực hiện xử lý các hành vi vi
phạm cụ thể là một tất yếu, tránh tình trạng trùng lắp, chồng chéo về thẩm
quyền, trình tự xử lý các hành vi vi phạm pháp luật đã được pháp luật quy định.
1.3. Vai trò của theo dõi thi hành pháp luật của cơ quan hành chính nhà
nước trong quản lý nhà nước
Thứ nhất, góp phần nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật:
Một trong những nguyên tắc quản lý nhà nước ở nước ta là nguyên tắc pháp
chế. Điều 12 Hiến pháp 1992 quy định: “Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật”.
Để góp phần quản lý xã hội hiệu quả thì vấn đề quan trọng là các quy định pháp luật
phải được thi hành và được mọi đối tượng thực hiện nghiêm chỉnh và thống nhất.
Trong nghiên cứu khoa học cũng như trên thực tế, có nhiều giải pháp nhằm nâng
cao hiệu quả thi hành pháp luật, trong đó, việc các cơ quan hành chính nhà nước
thực hiện tình hình thi hành pháp luật của chính mình, các cơ quan, tổ chức và cá
nhân là một trong những giải pháp.
TDTHPL của các cơ quan hành chính nhà nước có vai trị quan trọng trong
quản lý nhà nước, góp phần nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật, vì những lý do
sau:

15

Bộ Tư pháp, tlđd số 05, tr. 96.

16

Một là, thơng qua TDTHPL, cơ quan hành chính nhà nước nắm bắt tồn diện
những bất cập, khó khăn, vướng mắc trong việc tổ chức thi hành pháp luật trong
ngành, lĩnh vực, địa bàn quản lý. Trên cơ sở các thơng tin thu thập được, cơ quan
hành chính nhà nước rà sốt lại các khâu trong q trình tổ chức thi hành pháp luật
để phát hiện các vướng mắc dẫn đến tình trạng pháp luật chưa thi hành hiệu quả và
tìm ra ngun nhân của vướng mắc đó.
Việc phát hiện ra những vướng mắc, bất cập trong thi hành pháp luật là điều
rất cần thiết và là cơ sở để các cơ quan hành chính nhà nước đưa ra các giải pháp về
tổ chức bộ máy, đội ngũ công chức, các điều kiện về trang thiết bị, cơ sở vật chất
cũng như kinh phí bảo đảm cho việc thi hành pháp luật.
Hai là, xuất phát từ việc thu thập thông tin về tình hình thi hành pháp luật từ
nhiều ngành, lĩnh vực và địa phương, các nhận định, đánh giá về tình hình thi hành
pháp luật được xem xét từ nhiều khía cạnh, phương diện nên mang tính hệ thống và
khái qt cao. Từ đó, Chính phủ, UBND các cấp có những giải pháp mang tính tổng
thể và đồng bộ, khắc phục tình trạng cắt khúc trong quản lý, cục bộ trong từng
ngành, từng địa phương, đặc biệt đối với những lĩnh vực có liên quan đến nhiều cơ
quan, địa phương cùng phối hợp tổ chức thi hành nhằm bảo đảm quy định pháp luật
được thực hiện nghiêm chỉnh và thống nhất.
Thứ hai, góp phần vào việc xây dựng và hồn thiện hệ thống pháp luật:
Thơng qua TDTHPL, cơ quan hành chính nhà nước đánh giá thực trạng thi
hành pháp luật, những quy định pháp luật nào chưa được thực hiện hoặc hiệu quả
thi hành chưa cao. Từ đó, các cơ quan hành chính nhà nước phát hiện ra những
khiếm khuyết trong các quy định pháp luật, những điểm chưa hợp lý về văn hóa,
phong tục tập qn, trình độ dân trí, điều kiện kinh tế xã hội ở từng vùng, miền, địa
phương cũng như những mâu thuẫn, chồng chéo, không đồng bộ trong hệ thống
pháp luật. Trên cơ sở này, tùy thuộc vào thẩm quyền, các cơ quan hành chính nhà

nước tự mình hoặc trình cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản sửa đổi, bổ sung,
hủy bỏ những bất cập trong các quy định pháp luật nhằm bảo đảm cho hệ thống
pháp luật được đồng bộ và các quy định pháp luật được thực hiện nghiêm chỉnh,
thống nhất.


17

1.4. Quy định pháp luật về theo dõi thi hành pháp luật của cơ quan hành
chính nhà nước
Để giúp Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động
của Nhà nước, theo quy định tại Điều 137 Hiến pháp năm 1992 thì Quốc hội đã giao
cho Viện Kiểm sát thực hiện kiểm sát việc tuân theo pháp luật đối với các cơ quan
nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang và công dân nhằm phát
hiện các hành vi vi phạm pháp luật. Trong quá trình cải cách, với mục tiêu dần dần
xây dựng Viện Kiểm sát thành Cơ quan công tố, ngày 25 tháng 12 năm 2001, Quốc
hội đã thông qua Nghị quyết số 51/2001/QH10 về việc sửa đổi, bổ sung một số điều
của Hiến pháp năm 1992. Theo đó, Viện Kiểm sát chỉ thực hiện quyền cơng tố và
kiểm sát các hoạt động tư pháp mà khơng cịn thực hiện chức năng kiểm sát tuân
theo pháp luật như trước đây nữa.
Với việc khơng cịn cơ quan thực hiện kiểm sát văn bản quy phạm pháp luật do
các cơ quan hành chính nhà nước ban hành và tình hình thi hành pháp luật trong các
cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân, để thực hiện tốt nhiệm vụ bảo đảm thi hành
Hiến pháp và pháp luật, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 135/2003/NĐ-CP
ngày 14 tháng 11 năm 2003 về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật trong
hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước và Nghị định này được thay thế bởi Nghị
định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12 tháng 4 năm 2010. Theo quy định tại Nghị định số
40/2010/NĐ-CP ngày 12 tháng 4 năm 2010 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn
bản quy phạm pháp luật thì thẩm quyền kiểm tra, xử lý các văn bản quy phạm pháp
luật là các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Chủ tịch UBND cấp tỉnh, Chủ

tịch UBND cấp huyện; các văn bản quy phạm pháp luật chịu sự kiểm tra, xử lý
gồm: Các Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ; Thông tư liên
tịch giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ; Thông tư liên tịch giữa Bộ
trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện
trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao; Nghị quyết của Hội đồng nhân dân; Quyết
định, Chỉ thị của Ủy ban nhân dân.
Các Bộ, cơ quan ngang Bộ (sau đây gọi là Bộ, ngành), UBND các cấp vẫn duy
trì việc kiểm tra, đánh giá kết quả cơng tác, tình hình thực hiện nhiệm vụ trong
phạm vi quản lý ngành, lĩnh vực được giao. Tuy nhiên, quá trình tổ chức, đánh giá
về tình hình thực hiện và phương thức xử lý những vấn đề phát sinh khơng tránh
khỏi cách nhìn nhận cịn mang tính riêng biệt của Bộ, ngành; những vấn đề mang


18

tính chất liên ngành và hệ thống của một văn bản quy phạm pháp luật chưa được
quan tâm đúng mức; hiệu lực, hiệu quả của pháp luật đối với đời sống kinh tế - xã
hội nói chung chủ yếu chỉ được đánh giá ở góc độ quản lý chuyên ngành, chưa có
tính bao qt chung; chưa có cơ quan làm đầu mối để thu thập thông tin, tổng hợp,
đánh giá, báo cáo và đưa ra các kiến nghị xử lý mà Chính phủ phải chịu trách nhiệm
chung16. Ở địa phương, UBND cấp tỉnh, UBND cấp huyện chưa có cơ quan chuyên
môn làm đầu mối giúp UBND cùng cấp thực hiện việc thu thập thông tin, tổng hợp,
đánh giá chung về tình hình thi hành pháp luật để đưa ra các kiến nghị xử lý những
vấn đề mà UBND cùng cấp chịu trách nhiệm chung. Bên cạnh đó, tình hình thi hành
pháp luật còn nhiều điểm bất cập, cụ thể như: Pháp luật chưa được tổ chức thi hành
kịp thời, đầy đủ; nhiều quy định pháp luật chưa thực sự đi vào cuộc sống, các biểu
hiện lệch lạc trong thi hành pháp luật chưa được kịp thời uốn nắn, chấn chỉnh;
những vướng mắc, khó khăn trong thi hành pháp luật chưa được kịp thời phát hiện
để xử lý, khắc phục; các vướng mắc do quy định pháp luật mâu thuẫn, chồng chéo,
khiếm khuyết, các kẽ hở của pháp luật còn chưa được phát hiện kịp thời trong quá

trình thi hành pháp luật17.
Vì vậy, để từng bước khắc phục tình trạng nêu trên, ngày 22 tháng 8 năm
2008, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 93/2008/NĐ-CP quy định về chức năng,
nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Tư pháp. Theo đó, Bộ Tư pháp được
giao nhiệm vụ theo dõi chung về tình hình thi hành pháp luật trong phạm vi cả
nước; hướng dẫn, đôn đốc các Bộ, cơ quan ngang Bộ, Hội đồng nhân dân, UBND
cấp tỉnh trong công tác theo dõi, đánh giá, báo cáo về tình hình thi hành pháp luật
trong phạm vi cả nước.
1.4.1. Chủ thể theo dõi thi hành pháp luật
Theo quy định tại Nghị định số 93/2008/NĐ-CP và Thông tư số 03/2010/TTBTP, chủ thể TDTHPL bao gồm:

16

Lê Thành Long, tlđd số 14, tr. 39.
Hà Hùng Cường, phát biểu khai mạc tại Hội nghị Tổng kết Đề án “Triển khai thực hiện công tác theo dõi
tình hình thi hành pháp luật” ban hành kèm theo Quyết định số 1987/QĐ-TTg ngày 30 tháng 11 năm 2009
của Thủ tướng Chính phủ và sơ kết 02 năm thực hiện Thông tư số 03/2010/TT-BTP ngày 03 tháng 3 năm
2010 của Bộ Tư pháp về công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật, do Bộ Tư pháp tổ chức tại Hà Nội
ngày 29 tháng 11 năm 2011.
17


19

a. Chính phủ:
Chính phủ có trách nhiệm quyết định các biện pháp chỉ đạo và kiểm tra việc
thi hành Hiến pháp, pháp luật, các quyết định của Chính phủ trong các cơ quan nhà
nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và công dân.
b. Bộ Tư pháp:
Bên cạnh việc theo dõi tình hình thi hành pháp luật trong lĩnh vực thuộc phạm

vi quản lý của mình, Bộ Tư pháp cịn có trách nhiệm theo dõi chung tình hình thi
hành pháp luật trong phạm vi cả nước trên cơ sở theo dõi tình hình thi hành pháp
luật theo từng ngành, lĩnh vực, từng địa phương và tổng hợp, phân tích, xử lý các
thơng tin về tình hình thi hành pháp luật do các cơ quan, tổ chức, doanh nghiệp và
cá nhân cung cấp.
Ngoài ra, Bộ Tư pháp cịn có nhiệm vụ hướng dẫn, đơn đốc các Bộ, cơ quan
ngang Bộ, Hội đồng nhân dân, UBND cấp tỉnh trong công tác theo dõi, đánh giá,
báo cáo về tình hình thi hành pháp luật thuộc phạm vi quản lý của Bộ, ngành, địa
phương .
Để triển khai thực hiện nhiệm vụ này, ngày 04 tháng 11 năm 2008, Bộ trưởng
Bộ Tư pháp ban hành Quyết định số 2101/QĐ-BTP về thành lập Vụ Các vấn đề
chung về xây dựng pháp luật nhằm giúp Bộ trưởng thực hiện chức năng quản lý nhà
nước về thi hành pháp luật; thành lập Phịng Cơng tác thi hành pháp luật thuộc Vụ
Các vấn đề chung về xây dựng pháp luật, là đơn vị được giao nhiệm vụ thực hiện
nhiệm vụ TDTHPL.
c. Các Bộ, cơ quan ngang Bộ:
Các Bộ, ngành phối hợp với Bộ Tư pháp thực hiện TDTHPL trong các lĩnh
vực thuộc phạm vi quản lý của Bộ, ngành.
Để giúp Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ thực hiện nhiệm vụ
TDTHPL, theo quy định tại Điều 3 Nghị định số 55/2011/NĐ-CP ngày 04 tháng 7
năm 2011 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ
máy của tổ chức pháp chế thì tổ chức pháp chế ở Bộ, ngành có trách nhiệm chủ trì,
phối hợp với các cơ quan liên quan thuộc Bộ, ngành thực hiện cơng tác theo dõi tình
hình thi hành pháp luật trên các lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý của Bộ, ngành.
Theo Đề án triển khai thực hiện công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật
đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt theo Quyết định số 1987/QĐ-TTg thì tại


20

một số Bộ thuộc diện thí điểm, gồm Bộ Tài chính, Tài ngun và Mơi trường, Nơng
nghiệp và Phát triển nông thôn, Công thương, Khoa học và Công nghệ và Y tế
thành lập Phịng Cơng tác TDTHPL hoặc bộ phận thực hiện công tác TDTHPL tại
Vụ pháp chế.
d. Ủy ban nhân dân cấp tỉnh:
UBND cấp tỉnh theo dõi tình hình thi hành pháp luật trong các lĩnh vực thuộc
phạm vi quản lý của mình ở địa phương.
Các cơ quan chuyên mơn thuộc UBND cấp tỉnh có trách nhiệm phối hợp với
Sở Tư pháp theo dõi tình hình thi hành pháp luật trong lĩnh vực được phân công.
Theo Điều 6 Nghị định số 55/2011/NĐ-CP thì: Tổ chức pháp chế ở các cơ quan
chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh được giao nhiệm vụ chủ trì, phối hợp với các
đơn vị liên quan giúp Thủ trưởng cơ quan thực hiện công tác kiểm tra, theo dõi tình
hình thi hành pháp luật trong phạm vi ngành, lĩnh vực quản lý nhà nước ở địa
phương.
Riêng đối với Sở Tư pháp, bên cạnh nhiệm vụ TDTHPL trong phạm vi ngành
tư pháp do Sở Tư pháp phụ trách trên địa bàn tỉnh, thành phố trực thuộc Trung
ương, Sở Tư pháp cịn có trách nhiệm tham mưu, giúp UBND cấp tỉnh thực hiện
cơng tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật trong các lĩnh vực thuộc phạm vi quản
lý của UBND cấp tỉnh. Theo quy định tại điểm b khoản 5 Điều 2 Thông tư liên tịch
số 01/2009/TTLT-BTP-BNV thì Sở Tư pháp có trách nhiệm hướng dẫn chuyên
môn, nghiệp vụ về theo dõi thi hành pháp luật thuộc lĩnh vực quản lý đối với cơ
quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, UBND cấp huyện.
Để giúp Sở Tư pháp thực hiện nhiệm vụ TDTHPL, Thủ tướng Chính phủ đã
chỉ đạo Sở Tư pháp các các tỉnh, thành phố đang thực hiện thí điểm theo Đề án triển
khai thực hiện cơng tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật được ban hành kèm
theo Quyết định số 1987/QĐ-TTg, gồm: Hà Nội, Hải Phòng, Đà Nẵng, Cần Thơ,
Thành phố Hồ Chí Minh và Nghệ An thành lập phịng cơng tác TDTHPL.
đ. Ủy ban nhân dân cấp huyện và Ủy ban nhân dân cấp xã:
Đối với địa phương, Thông tư số 03/2010/TT-BTP chỉ giao nhiệm vụ
TDTHPL cho UBND cấp tỉnh mà không giao nhiệm vụ TDTHPL cho UBND cấp

huyện và UBND cấp xã. Tuy nhiên, theo Thông tư liên tịch số 01/2009/TTLT-BTP-