Khởi kiện vụ án hành chính ở việt nam thực trạng và giải pháp hoàn thiện thuc trang va giai phap hoan thien

TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH
KHOA LUẬT HÀNH CHÍNH


TRƢƠNG THỊ HẠ
KHỞI KIỆN VỤ ÁN HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM
THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP HỒN THIỆN

KHĨA LUẬN TỐT NGHIỆP CỬ NHÂN LUẬT
Niên khóa: 2008 – 2012

Giáo viên hƣớng dẫn: ThS. NGUYỄN HỒNG YẾN

THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH - NĂM 2012


MỤC LỤC
Trang
PHẦN MỞ ĐẦU
CHƯƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ KHỞI KIỆN VỤ ÁN HÀNH
CHÍNH .............................................................................................................................. 1

1.1 Khái quát chung về vụ án hành chính ........................................................... 1
1.1.1 Khái niệm vụ án hành chính ........................................................................ 1
1.1.2 Đặc điểm của vụ án hành chính .................................................................... 4
1.2 Khái quát về khởi kiện vụ án hành chính ...................................................... 8
1.2.1 Khái niệm khởi kiện vụ án hành chính ......................................................... 8
1.2.2 Ý nghĩa của khởi kiện vụ án hành chính ....................................................... 10
1.3 Quy định pháp luật tố tụng hành chính Việt Nam về khởi kiện vụ án
hành chính .............................................................................................................. 13
1.3.1 Điều kiện khởi kiện vụ án hành chính ........................................................... 13

1.3.1.1 Điều kiện về chủ thể ................................................................................. 14
1.3.1.2 Điều kiện về đối tượng khởi kiện ............................................................. 16
1.3.1.3 Điều kiện về thời hiệu khởi kiện ............................................................... 26
1.3.1.4 Điều kiện về thủ tục khiếu nại hành chính ............................................... 27
1.3.1.5 Vụ việc chưa được giải quyết bằng bản án hoặc quyết định đã có
hiệu lực pháp luật của Tịa án ................................................................................ 29
1.3.2 Thủ tục khởi kiện vụ án hành chính ............................................................... 29
CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG KHỞI KIỆN VỤ ÁN HÀNH CHÍNH Ở VIỆT
NAM VÀ GIẢI PHÁP HỒN THIỆN .......................................................................... 32

2.1 Thực trạng khởi kiện vụ án hành chính ở Việt Nam ................................... 32
2.1.1 Thực trạng quy định pháp luật về khởi kiện vụ án hành chính .................... 32
2.1.1.1 Pháp luật về điều kiện khởi kiện ............................................................ 32
2.1.1.2 Pháp luật về thủ tục khởi kiện vụ án hành chính ................................... 45
2.1.2 Thực trạng thực hiện pháp luật về khởi kiện vụ án hành chính ................. 46


2.2 Một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật và thực hiện quy định của pháp
luật về việc khởi kiện vụ án hành chính ............................................................... 54
2.2.1 Nhu cầu hồn thiện ...................................................................................... 54
2.2.2 Các giải pháp hoàn thiện ............................................................................. 56
2.2.2.1 Hoàn thiện quy định pháp luật về khởi kiện vụ án hành chính.............. 56
2.2.2.2 Hồn thiện thực hiện pháp luật về khởi kiện vụ án hành chính ............. 65
KẾT LUẬN
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO


PHẦN MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài.
Khởi kiện vụ án hành chính là một giai đoạn tố tụng đầu tiên của hoạt

động tố tụng hành chính, được phát sinh từ hành vi khởi kiện của cá nhân, cơ
quan, tổ chức khi cho rằng quyền và lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm từ
hoạt động quản lý nhà nước của chủ thể mang quyền lực nhà nước. Đến truớc
ngày 1.7.2011, việc khởi kiện vụ án hành chính được tiến hành theo Pháp lệnh
thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996 được sửa đổi bổ sung qua các
năm 1998, 2006. Nhìn chung, Pháp lệnh đã tạo điều kiện nhất định cho việc
thực hiện khởi kiện vụ án hành chính cũng như trong cả q trình giải quyết
các khiếu kiện hành chính, góp phần bảo vệ lợi ích của nhà nước, quyền và lợi
ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức trong xã hội. Tuy nhiên qua thực
tiễn giải quyết vụ án hành chính trong những năm qua cho thấy các quy định
của Pháp lênh nói chung, các quy định của Pháp lệnh về khởi kiện vụ án hành
chính nói riêng đã bộc lộ những hạn chế và bất cập, làm giảm hiệu quả giải
quyết các vụ án hành chính của Tịa án, gây trở ngại cho cá nhân, cơ quan, tổ
chức khởi kiện vụ án hành chính để bảo vệ quyền và lợi ích của mình.
Để khắc phục những hạn chế ấy, ngày 24- 11- 2010, tại kỳ họp thứ 8,
Quốc hội nước cộng hịa xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã thơng qua Luật tố tụng
hành chính gồm 18 chương, 265 điều với nhiều điểm tiến bộ, tích cực, mở rộng
việc thực hiện quyền khởi kiện của cá nhân, cơ quan, tổ chức. So với Pháp lệnh
thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996 được sửa đổi bổ sung qua các
năm 1998, 2006, Luật tố tụng hành chính đã có những sửa đổi quan trọng và
quy định thêm nhiều nội dung mới như quy định cụ thể và rõ ràng các nguyên
tắc xét xử hành chính, quy định về chứng minh và chứng cứ, quy định chi tiết
về thủ tục thi hành bản án quyết định của Tòa án hành chính, bỏ thủ tục khiếu
nại hành chính, mở rộng thời hiệu khởi kiện…Trong đó điển hình nhất là việc
Luật tố tụng hành chính đã có nhiều quy định tiến bộ liên quan đến khởi kiện
vụ án hành chính. Đây là sự khẳng định, thể chế hóa đường lối, chủ trương về

1

cải cách tư pháp đã được xác định trong các nghị quyết văn kiện của Đảng đặc
biệt là Nghị quyết 49- NQ/TW ngày 02/06/2005 về chiến lược cải cách Tư
pháp đến năm 2020 cụ thể là: “ mở rộng thẩm quyền xét xử của Tòa án đối với
các khiếu kiện hành chính, đổi mới mạnh mẽ thủ tục giải quyết khiếu kiện hành
chính tại Tịa án, tạo điều kiện thuận lợi cho người dân tham gia tố tụng, bảo
đảm quyền bình đẳng giữa cơng dân với cơ quan cơng quyền…”
Tuy nhiên, pháp luật về khởi kiện vụ án hành chính hiện hành vẫn còn tồn
tại khá nhiều vướng mắc, bất cập. Nhiều quy định pháp luật về khởi kiện vụ án
hành chính cịn chưa rõ ràng, chưa hợp lý, hạn chế quyền khởi kiện của cá
nhân, cơ quan, tổ chức. Việc triển khai thực hiện pháp luật về khởi kiện vụ án
hành chính vẫn cịn chưa hiệu quả, chưa đáp ứng được nhu cầu thực tiễn của cá
nhân, cơ quan, tổ chức trong xã hội.
Do đó, để nhận thức và nêu rõ tầm quan trọng của khởi kiện vụ án hành
chính em xin chọn khởi kiện vụ án hành chính làm đối tượng nghiên cứu của
khoá luận tốt nghiệp này với tên đề tài là “Khởi kiện vụ án hành chính ở Việt
Nam- thực trạng và giải pháp hồn thiện.”
2. Mục đích nghiên cứu
Thơng qua việc nghiên cứu pháp luật về khởi kiện vụ án hành chính trên
phương diện lý luận nhằm hệ thống hoá các lý luận về khởi kiện vụ án hành
chính. Đồng thời làm rõ thực trạng quy định pháp luật về khởi kiện vụ án hành
chính ở Việt Nam. Qua đó tác giả đề xuất các giải pháp nhằm đổi mới, hoàn
thiện pháp luật về khởi kiện vụ án hành chính để góp phần bảo vệ quyền khởi
kiện của công dân.
3. Phƣơng pháp nghiên cứu của đề tài.
Cơ sở lý luận: đề tài được nghiên cứu dựa trên hệ thống quan điểm chủ
nghĩa Mác- Lê Nin, tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật, chủ
trương đường lối chính sách của Đảng và nhà nước về hệ thống pháp luật nói
chung và pháp luật tố tụng hành chính nói riêng về khởi kiện vụ án hành chính.
Để hồn thiện đề tài này tác giả đi sâu vào nghiên cứu bằng các phương
pháp nhận thức khoa học cụ thể như phuơng pháp luận duy vật biện chứng kết

2


hợp với phương pháp luận duy vật lịch sử là chủ yếu. Đồng thời đề tài cũng
được nghiên cứu theo phương pháp chung phổ biến như : phương pháp so sánh,
phương pháp tổng hợp, thống kê, phương pháp phân tích đánh giá…
4. Ý nghĩa.
Từ cơ sở lý luận và thực tiễn được trình bày trong khố luận bước đầu là
tổng quát những vấn đề cần thiết đề cập đến để hồn thiện pháp luật về khởi
kiện vụ án hành chính. Vì vậy, khố luận góp phần nhằm làm sáng tỏ các quan
điểm của Nhà nước và pháp luật đối với sự phát triển của đất nước và tiến bộ
của toàn xã hội đặc biệt làm rõ vị trí, vai trị của Nhà nước với tư cách là công
cụ chủ yếu thực hiện quyền làm chủ của nhân dân và là công cụ chủ yếu bảo
vệ, bảo đảm quyền con người, quyền tư do, lợi ích của cơng dân. Mặc dù phạm
vi nghiên cứu đề tài của khóa luận cịn nhiều hạn chế, nhưng đề tài có ý nghĩa
thiết thực trong giai đoạn hiện nay trong việc hoàn thiện quy định pháp luật và
thực hiện pháp luật khởi kiện vụ án hành chính. Qua đó, khố luận cũng đóng
góp quan trọng vào công cuộc cải cách tư pháp của nước ta.
5. Kết cấu của đề tài.
Đề tài bao gồm:
Mục lục
Phần mờ đầu
Chương 1: những vấn đề chung về khởi kiện vụ án hành chính.
Chương 2: thực trạng khởi kiện vụ án hành chính ở Việt Nam- thực trạng
và giải pháp hồn thiện.
Kết luận
Danh mục tài liệu tham khảo.

3

CHƢƠNG 1
NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ KHỞI KIỆN VỤ ÁN HÀNH CHÍNH
1.1 Khái qt về vụ án hành chính
1.1.1 Khái niệm vụ án hành chính
Với tư cách là chủ thể quản lý và điều hành xã hội, cơ quan nhà nước,
người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước thực hiện các hoạt động của mình
thơng qua nhiều hình thức khác nhau trong đó chủ yếu là thơng qua việc ban
hành các quyết định hành chính và thực hiện hành vi hành chính để tác động
đến các cá nhân, cơ quan, tổ chức trong xã hội. Không phải lúc nào các chủ thể
này cũng đồng ý với sự tác động của chủ thể quản lý đó. Hơn nữa, trong một số
trường hợp vì lý do nào đó mà quyết định hành chính, hành vi hành chính được
ban hành và thực hiện trái pháp luật, gây thiệt hại đến quyền, lợi ích của cá
nhân, cơ quan, tổ chức trong xã hội. Điều này dẫn đến phát sinh sự phản kháng
của cá nhân, cơ quan, tổ chức với các chủ thể có thẩm quyền quản lý nhà nước.
Do đó pháp luật đã quy định hai con đường đó là thơng qua khiếu nại hành
chính và thơng qua khởi kiện tại Tịa án để bên cá nhân, tổ chức được cho là
yếu thế hơn có thể bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình khi khơng đồng
ý với sự tác động của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan
nhà nước.
Nếu như trước ngày 01/07/1996, việc bảo vệ các quyền và lợi ích hợp
pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức bị tác động bởi các quyết định hành chính,
hành vi hành chính chỉ được thực hiện bằng con đường khiếu nại hành chính
thì từ ngày 01/07/1996, cùng với sự ra đời của Tịa hành chính, quyền khởi kiện
vụ án hành chính chính thức được ghi nhận, mở rộng hơn cơ chế pháp lý để cá
nhân, cơ quan, tổ chức bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Tịa án
khơng phải là cơ quan duy nhất có thẩm quyền giải quyết các tranh chấp hành
chính giữa cá nhân, cơ quan, tổ chức với cơ quan nhà nước, người có thẩm
quyền trong cơ quan nhà nước nhưng nếu tranh chấp này được giải quyết trước

Tịa án thì vụ án hành chính phát sinh.

4


Để hiểu rõ hơn về vụ án hành chính, cần làm sáng tỏ những thuật ngữ có
liên quan. Theo từ điển Tiếng Việt thì: “vụ là việc, sự việc khơng hay, rắc rối
cần giải quyết, án là tranh chấp quyền lợi cần được xét xử trước Tòa án” 1.
Như vậy, về mặt thuật ngữ, “vụ án” là việc phát sinh trên cơ sở tranh chấp về
quyền lợi thuộc nhiệm vụ xét xử của Tòa án.
Cũng như Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, Luật tố tụng
hành chính chưa có một quy định chính thức nào định nghĩa về vụ án hành
chính và thực tế tồn tại rất nhiều ý kiến khác nhau về khái niệm này. Có quan
điểm cho rằng: “vụ án hành chính là vụ việc tranh chấp hành chính phát sinh
do cá nhân, tổ chức, cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức khởi kiện u cầu
Tịa án có thẩm quyền bảo vệ lợi ích hợp pháp của mình bị xâm hại bởi quyết
định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thơi việc”2
Từ điển giải thích thuật ngữ Luật học cũng đưa ra định nghĩa tương tự như
vậy: “vụ án hành chính là vụ án phát sinh tại Tịa hành chính do cá nhân, cơ
quan nhà nước, tổ chức khởi kiện ra Tòa án yêu cầu bảo vệ quyền và lợi ích
hợp pháp của mình”3
Tuy nhiên có thể nhận thấy khái niệm trên chưa đầy đủ và đúng với bản
chất của tố tụng hành chính. Bởi nếu chỉ có hành vi khởi kiện của cá nhân, cơ
quan, tổ chức khi cho rằng quyền và lợi ích hợp pháp của mình đang bị xâm
phạm bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính thì chưa đủ để phát sinh
vụ án hành chính mà cần phải có sự thụ lý đơn khởi kiện của Tòa án. Tòa án
chỉ thụ lý đơn khởi kiện đó khi nó đáp ứng một số điều kiện nhất định theo quy
định của pháp luật.
Do đó, khái niệm này có thể hiểu như sau: vụ án hành chính là vụ án phát
sinh khi cá nhân, cơ quan, tổ chức khởi kiện u cầu Tịa án xem xét tính hợp

1

Hoàng Phê, “Từ điển Tiếng Việt”, Nhà xuất bản Đà Nẵng - Viện Ngôn ngữ học & Trung tâm Từ điển

học, năm 2008, trang 380.
2

Trường Đại học Luật Hà Nội, “Giáo trình Tố tụng hành chính”, NXB tư pháp, Hà Nội, năm 2005,

trang 145.
3

Trường Đại học Luật Hà Nội, “Từ điển giải thích thuật ngữ Luật học”, NXB Cơng an nhân dân, năm

1999, trang 132.

5


pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà nước,
người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước và được Tòa án thụ lý theo quy
định của pháp luật.
Như vậy, vụ án hành chính sẽ khơng thể phát sinh khi khơng có đơn khởi
kiện của cá nhân, cơ quan hoặc tổ chức. Tuy nhiên việc nộp đơn này cũng chưa
đủ phát sinh vụ án hành chính. Nói cách khác, vụ án hành chính chỉ phát sinh
khi có đủ hai điều kiện sau đây:
Thứ nhất, có việc khởi kiện của cá nhân, cơ quan, tổ chức.
Vụ án hành chính được phát sinh trên cơ sở Tịa án giải quyết tranh chấp
hành chính giữa chủ thể quản lý nhà nước với cá nhân, cơ quan, tổ chức. Thế
nhưng, cũng là một phương thức giải quyết tranh chấp hành chính nhưng khi

thực hiện việc khiếu nại hành chính khơng thể làm phát sinh vụ án hành chính.
Do đó, điều kiện đầu tiên để làm phát sinh một vụ án hành chính, đó là có việc
khởi kiện của cá nhân, cơ quan, tổ chức. Nếu như khơng có hành vi khởi kiện,
sẽ khơng có vụ án hành chính.
Tuy nhiên, khơng phải chủ thể nào cũng đều có quyền khởi kiện vụ án
hành chính mà muốn khởi kiện vụ án hành chính, cá nhân, cơ quan, tổ chức ấy
phải đáp ứng được một số điều kiện như: điều kiện về chủ thể khởi kiện, điều
kiện về đối tượng khởi kiện, điều kiện về thời hiệu khởi kiện, điều kiện về thủ
tục khiếu nại hành chính và điều kiện về vụ việc chưa được giải quyết bằng bản
án hoặc quyết định đã có hiệu lực pháp luật của Tịa án.
Thứ hai, đơn khởi kiện được Tòa án thụ lý giải quyết.
Hành vi khởi kiện của cá nhân, cơ quan, tổ chức chỉ là điều kiện cần, để
vụ án hành chính phát sinh, đơn khởi kiện phải được Tòa án thụ lý. Khởi kiện
là quyền của cá nhân, cơ quan, tổ chức, tuy nhiên, không phải trong tất cả
trường hợp khởi kiện đều được Tịa án thụ lý giải quyết. Khi có đơn khởi kiện
của cá nhân, cơ quan, tổ chức, Tòa án sẽ xem xét các điều kiện để quyết định
có thụ lý hay không thụ lý đơn khởi kiện. Cụ thể, Tòa án sẽ xem xét về điều
kiện khởi kiện vụ án, về việc nộp tiền tạm ứng án phí, điều kiện về thẩm quyền
giải quyết của Tòa án. Nếu thỏa mãn đầy đủ các điều kiện trên thì Tịa án sẽ thụ
lý và giải quyết vụ án theo quy định của pháp luật. Toà án sẽ trả lại đơn kiện

6


khi việc khởi kiện rơi vào một trong những trường hợp pháp luật quy định phải
trả lại đơn kiện.
Có thể nói, hành vi khởi kiện của cá nhân, cơ quan, tổ chức chỉ là điều
kiện cần, còn việc thụ lý của Tòa án là điều kiện đủ để làm phát sinh vụ án
hành chính. Khởi kiện vụ án hành chính là cơ sở để Toà án thụ lý vụ án, khơng
có khởi kiện thì sẽ khơng có việc thụ lý vụ án của Toà án. Khởi kiện là quyền

tự định đoạt thuộc về cá nhân, tổ chức, cơ quan đối với việc yêu cầu Toà án
phán quyết về quyết định hành chính, hành vi hành chính mà theo họ là trái
pháp luật, xâm hại trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Khởi kiện
chính vì vậy là một sự kiện pháp lý làm phát sinh quan hệ giữa người khởi kiện
với Tồ hành chính có thẩm quyền. Chức năng của Tồ hành chính là xét xử
các vụ án hành chính để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người khởi kiện.
Do đó, khởi kiện vụ án hành chính là tiền đề đối với hoạt động thụ lý của Tồ
án. Kể từ thời điểm Tịa án thụ lý đơn khởi kiện vụ án hành chính chính thức
phát sinh.
1.1.2 Đặc điểm của vụ án hành chính
Thứ nhất, đối tượng tranh chấp trực tiếp trong vụ án hành chính là tính
hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính. Quyền tài sản và
quyền nhân thân khơng phải là đối tượng tranh chấp trực tiếp của tranh chấp
hành chính.
Đây là đặc điểm quan trọng để phân biệt vụ án hành chính với các vụ án
dân sự, kinh tế, lao động. Pháp luật tố tụng hành chính hiện nay quy định tính
hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính là đối tượng tranh
chấp trực tiếp trong q trình giải quyết vụ án hành chính. Một quyết định hành
chính, hành vi hành chính khi ban hành phải đảm bảo cả hai thuộc tính là tính
hợp pháp và tính hợp lý. Trong đó, u cầu về tính hợp pháp của quyết định
hành chính bao gồm: quyết định hành chính phải được ban hành đúng thẩm
quyền về hình thức và nội dung, quyết định hành chính phải được ban hành dựa
trên cơ sở pháp lý là văn bản của các cơ quan quyền lực nhà nước, cơ quan
hành chính nhà nước cấp trên, quyết định hành chính phải được ban hành theo
đúng trình tự, thủ tục do pháp luật quy định. Cịn u cầu về tính hợp lý của

7


quyết định hành chính bao gồm: quyết định hành chính được ban hành phải có

khả năng thi hành trong thực tiễn cuộc sống, quyết định hành chính được ban
hành phải đảm bảo sự phù hợp lợi ích giữa nhà nước và nhân dân, quyết định
hành chính được ban hành phải có ngơn ngữ, văn phong chuẩn mực, đáp ứng
được u cầu về tính chính xác, tính dễ hiểu, tính khách quan, tính lịch sự và
tính khn mẫu của văn bản, quyết định quản lý phải được ban hành kịp thời,
đúng lúc, đáp ứng nhu cầu được điều chỉnh của các quan hệ xã hội. Đây chính
là những yêu cầu về nội dung của quyết định hành chính mà chủ thể có thẩm
quyền ban hành phải đảm bảo.
Tuy nhiên chỉ có tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành
chính mới là đối tượng tranh chấp trực tiếp của vụ án hành chính. Điều này
xuất phát từ nguyên tắc hoạt động của bộ máy nhà nước ta là quyền lực nhà
nước là thống nhất, có sự phân cơng, phối hợp giữ các cơ quan nhà nước trong
việc thực hiện quyền hành pháp, lập pháp, tư pháp. Trong đó, hoạt động tư
pháp không được “lấn sân” sang hoạt động hành pháp mà chỉ được quyền xem
xét tính hợp pháp của hoạt động hành pháp. Do đó, Tịa án với tư cách là cơ
quan thực hiện quyền tư pháp chỉ dừng lại ở việc xem xét các tài liệu chứng cứ
để đánh giá tính đúng sai của quyết định hành chính được ban hành, hành vi
hành chính được thực hiện, khơng can thiệp vào nội dung của quyết định hành
chính, hành vi hành chính. Nếu được ban hành hoặc thực hiện đúng pháp luật
thì Tịa án sẽ bác u cầu khởi kiện của chủ thể khởi kiện. Ngược lại, nếu quyết
định hành chính được ban hành sai thì Tịa án sẽ hủy một phần hoặc tồn bộ
quyết định hành chính đó, hành vi hành chính được thực hiện sai thì Tịa án có
quyền tun bố hủy một phần hoặc tồn bộ hành vi hành chính đó trái pháp
luật. Tức là, Tịa án chỉ xem xét tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành
vi hành chính mà thơi.
Ngồi ra, người khởi kiện, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan trong
vụ án hành chính có thể đồng thời u cầu bồi thường thiệt hại. Trong trường
hợp này các quy định của pháp luật về trách nhiệm bồi thường của nhà nước
và pháp luật về tố tụng dân sự được áp dụng để giải quyết yêu cầu bồi
thường thiệt hại. Như vậy, trong q trình giải quyết vụ án hành chính người

8


khởi kiện, người có quyền và nghĩa vụ liên quan cịn có thể u cầu bồi thường
thiệt hại. Trong trường hợp này, yêu cầu sẽ được Tòa án xem xét giải quyết.
Tuy nhiên quyền tài sản và quyền nhân thân không phải là đối tượng tranh chấp
trực tiếp của tranh chấp hành chính.
Nhìn chung đa số các quốc gia trên thế giới đều quy định đối tượng tranh
chấp trực tiếp trong vụ án hành chính chỉ là tính hợp pháp của quyết định hành
chính, hành vi hành chính. “Tịa án khơng có quyền ra một quyết định hành
chính thay thế cho cơ quan quản lý mà chỉ có quyền phán quyết và yêu cầu cơ
quan này ra quyết định phù hợp với Luật.”4
Tuy nhiên vẫn có một số quốc gia quy định đối tượng tranh chấp trực tiếp
trong vụ án hành chính khơng chỉ là tính hợp pháp của quyết định hành chính,
hành vi hành chính. Theo đó, Tịa án có quyền sửa đổi, thay thế cả quyết định
hành chính. Cụ thể là, Luật tố tụng hành chính của Trung Quốc quy định: Tịa
án có quyền sửa đổi việc phạt nếu rõ ràng thiếu công bằng, việc sửa đổi ở đây
có nghĩa rằng, Tịa án có thể sửa đổi một phần hoặc tồn bộ quyết định của cơ
quan hành chính. Nói một cách khác bản án của Tịa án sẽ thay thế quyết định
hành chính. Theo pháp luật của Đức thì “quyền hạn của Tịa án hành chính
Đức rộng hơn, ngồi việc hủy bỏ quyết định hành chính bất hợp pháp, trong
một số trường hợp, Tịa án có thể sửa đổi quyết định bị kiện (chẳng hạn như
xác định một mức trợ cấp hay xác nhận một mối quan hệ pháp lý).”5
Thứ hai, người bị kiện trong vụ án hành chính ln là cơ quan nhà nước
hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước mà chủ yếu là cơ quan
hành chính nhà nước.
Xuất phát từ lý do đối tượng tranh chấp trong vụ án hành chính là các
quyết định hành chính, hành vi hành chính mà các quyết định, hành vi này
được ban hành hoặc được thực hiện bởi những chủ thể có thẩm quyền là cơ

quan nhà nước và người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước. Do đó, khi

4

Đinh Văn Minh, “Tài phán hành chính so sánh”, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, năm 1995, trang

44.
5

Đinh Văn Minh, “Tài phán hành chính so sánh”, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, năm 1995, trang

45.

9


phát sinh tranh chấp hành chính trước Tịa án, người bị kiện ln là cơ quan
nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước.
Mặc dù cơ quan nhà nước cũng có thể tham gia với tư cách người bị kiện
trong vụ án dân sự nhưng trong vụ án dân sự, cơ quan nhà nước tham gia với tư
cách một pháp nhân bình thường chứ khơng mang quyền lực nhà nước như
trong vụ án hành chính. Chính đặc điểm mang quyền lực nhà nước của cơ quan
nhà nước và người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước khi tham gia phát
sinh tranh chấp với cá nhân, cơ quan, tổ chức tạo nên đặc trưng của vụ án hành
chính.
Quyết định hành chính, hành vi hành chính do nhiều chủ thể khác nhau
trong cơ quan nhà nước ban hành và thực hiện trong đó cơ quan hành chính nhà
nước, những người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước là chủ
thể chủ yếu, có vị trí đặc biệt quan trọng. Bởi lẽ, đây là những chủ thể cơ bản,
chủ yếu thực hiện hoạt động quản lý hành chính nhà nước trên các lĩnh vực

khác nhau của đời sống xã hội. Đây là hoạt động với mục đích là để thi hành
luật, cụ thể hóa các quy định của pháp luật vào đời sống xã hội. Chính vì vậy,
hình thức hoạt động ở lĩnh vực này chủ yếu và quan trọng đó chính là ban hành
và thực hiện các quyết định hành chính, hành vi hành chính.
Thứ ba, người khởi kiện luôn là cá nhân, cơ quan, tổ chức bị tác động
bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính.
Người khởi kiện là thuật ngữ chỉ tư cách tố tụng khi tham gia vụ án hành
chính. Cần phân biệt thuật ngữ này với các thuật ngữ: người có quyền khởi
kiện, người thực hiện việc khởi kiện. Người có quyền khởi kiện là người bị tác
động, xâm phạm bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính của các chủ thể
quản lý nhà nước. Đây là thuật ngữ đồng nghĩa với thuật ngữ người khởi kiện,
tức là người có quyền khởi kiện sẽ tham gia tố tụng với tư cách người khởi
kiện. Còn người thực hiện việc khởi kiện trong một số trường hợp đồng thời là
người có quyền khởi kiện, hoặc là người đại diện theo pháp luật của người có
quyền khởi kiện mà khơng có năng lực tố tụng hành chính.
Người khởi kiện phải là những cá nhân, cơ quan, tổ chức cho rằng
quyền, lợi ích của họ bị tác động bởi quyết định hành chính, hành vi hành

10


chính. Cần lưu ý, sự tác động của quyết định hành chính, hành vi hành chính ở
đây phải là tác động trực tiếp. Vì vậy, khơng phải mọi chủ thể bị tác động bởi
các quyết định hành chính, hành vi hành chính đều được thực hiện quyền khởi
kiện vụ án hành chính mà chỉ những cá nhân, cơ quan và tổ chức bị tác động
trực tiếp bởi các quyết định hành chính, hành vi hành chính mới có thể tham
gia vụ án hành chính với tư cách người khởi kiện.
1.2 Khởi kiện vụ án hành chính
1.2.1 Khái niệm khởi kiện vụ án hành chính
Khi phát sinh tranh chấp hành chính với cơ quan nhà nước, người có

thẩm quyền trong cơ quan nhà nước, cá nhân, cơ quan, tổ chức có thể bảo vệ
quyền và lợi ích hợp pháp của mình thơng qua khiếu nại hành chính và thơng
qua khởi kiện vụ án hành chính tại Tịa án. Trong đó, khiếu nại là việc công
dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân
có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ
quan nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước hoặc quyết
định kỷ luật cán bộ, cơng chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi
đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình.
Khác với khiếu nại, khởi kiện chính là hành vi tố tụng của cá nhân, cơ
quan, tổ chức yêu cầu Tòa án giải quyết tranh chấp. Theo 1200 thuật ngữ pháp
lý Việt Nam thì: “Khởi kiện là việc người có quyền và lợi ích bị xâm phạm u
cầu Tịa án có thẩm quyền bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình” 6 .Từ
điển giải thích thuật ngữ Luật học cũng đưa ra định nghĩa về khởi kiện như sau:
“cá nhân, cơ quan, tổ chức yêu cầu Tòa án bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp
của mình theo thủ tục do pháp luật quy định”7 .Theo đó, khởi kiện vụ án hành
chính là hành vi tố tụng của cá nhân, cơ quan, tổ chức yêu cầu Tòa án giải
quyết tranh chấp hành chính phát sinh giữa họ với cơ quan nhà nước, của người
có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước.

6

Nguyễn Ngọc Điệp, “1200 thuật ngữ pháp lý Việt Nam”, NXB thành phố Hồ Chí Minh, 1997, trang

351.
7

Trường Đại học Luật Hà Nội, “Từ điển giải thích thuật ngữ Luật học”, NXB Công an nhân dân,

1999, trang 68.

11


Ở các nước trên thế giới thậm chí trong từng thời kỳ của từng quốc gia,
khái niệm khởi kiện vụ án hành chính cũng được hiểu khác nhau.
Trước đây, khi Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm
1996, 1998, 2006 điều chỉnh, đối tượng khởi kiện vụ án hành chính bao gồm:
quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thơi việc.
Do đó, khái niệm khởi kiện vụ án hành chính được hiểu là: hành vi tố tụng của
cá nhân hoặc tổ chức làm đơn u cầu Tịa án có thẩm quyền xem xét tính hợp
pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc
thơi việc.
Hiện nay, khái niệm khởi kiện vụ án hành chính có thể được hiểu như
sau: “Khởi kiện vụ án hành chính là hành vi tố tụng của cá nhân hoặc tổ chức
làm đơn u cầu Tịa án có thẩm quyền xem xét tính hợp pháp của quyết định
hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thơi việc, quyết định
giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, về việc lập danh
sách cử tri mà họ cho rằng quyết định hành chính, hành vi hành chính đó vi
phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Hành vi khởi kiện được thực hiện
bằng việc gửi đơn khởi kiện đến Tòa án nhân dân.”8
Khởi kiện vụ án hành chính là một giai đoạn đầu tiên trong hoạt động tố
tụng hành chính. Trong giai đoạn này, người khởi kiện tiến hành thực hiện
quyền khởi kiện của mình theo một quy trình pháp luật quy định. Trên cơ sở
đó, Tịa án xem xét chấp nhận việc khởi kiện đó để giải quyết theo thẩm quyền
của mình. Mặc dù pháp luật trao cho Tịa án có thẩm quyền giải quyết tranh
chấp hành chính nhưng thẩm quyền này khơng mặc nhiên phát sinh nếu khơng
có hành vi khởi kiện của cá nhân, cơ quan, tổ chức trong xã hội. Vì vậy, việc
phát sinh vụ án hành chính và phát sinh trách nhiệm giải quyết của Tịa án có
thẩm quyền phụ thuộc hồn tồn vào hoạt động khởi kiện. Nếu khơng có việc
khởi kiện vụ án hành chính thì sẽ khơng có q trình tố tụng hành chính tiếp

theo. Do đó, khởi kiện có vai trị, vị trí khơng thể thiếu trước khi tiến hành các
giai đoạn khác của việc giải quyết một vụ án hành chính.
8

Nguyễn Cửu Việt, “Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam”, NXB Chính trị Quốc gia, Hà Nội,

năm 2008, trang 308.

12


1.2.2 Ý nghĩa của khởi kiện vụ án hành chính
Các quy định của pháp luật về khởi kiện vụ án hành chính có ý nghĩa rất
quan trọng trong tố tụng hành chính cũng như có ý nghĩa đối với tất cả các bên
tham gia quan hệ tố tụng hành chính, cụ thể là:
Thứ nhất, đối với cá nhân, cơ quan, tổ chức khởi kiện
Khởi kiện vụ án hành chính là phương thức hiệu quả để cá nhân, tổ chức
tự bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Việc khởi kiện chính thức mở ra
cơ hội cho các cá nhân, cơ quan, tổ chức được quyền yêu cầu Tòa án bảo vệ
quyền và lợi ích hợp pháp của mình bằng con đường tố tụng hành chính. Ở đây,
Tịa án mới chính là người xét xử, người phán xét pháp luật. Tòa án thực hiện
việc giải quyết tranh chấp hành chính với tư cách là sự kiểm tra của tư pháp với
hành pháp. Thẩm quyền này được nhận định “là sự kiểm tra từ bên ngoài đối
với quyết định hay hành vi hành chính của cơ quan hành chính bởi Tòa án”9
.Cơ quan tư pháp xét xử độc lập, chỉ tuân theo pháp luật, không chịu sự chi
phối và can thiệp của nhà nước theo chiều ngang hay chiều dọc, độc lập trước
các áp lực từ xã hội (tôn giáo, đạo đức) cũng như trước các đối tượng khác
trong xã hội dù có hay khơng có liên quan đến sự việc. Vì thế, “nếu so sánh với
khiếu nại hành chính có thể thấy khởi kiện vụ án hành chính có những lợi thế
hơn trong việc bảo đảm quyền và lợi ích của cá nhân, cơ quan, tổ chức, bảo

đảm sự khách quan, bình đẳng và dân chủ hơn so với hình thức giải quyết
tranh chấp bằng con đường khiếu nại hành chính do chính các cơ quan hành
chính, người có thẩm quyền trong các cơ quan đã ban hành ra quyết định hành
chính, hành vi hành chính giải quyết.”10
Kết quả giải quyết vụ án hành chính là các quyền và lợi ích hợp pháp
đang bị xâm phạm của cá nhân, cơ quan, tổ chức sẽ được phục hồi, nếu quyền
và lợi ích bị thiệt hại thì được bồi thường theo quy định của pháp luật. Như
vậy, có thể thấy khi thực hiện việc khởi kiện, các cá nhân, cơ quan, tổ chức vừa

9

Vũ Thư, “Hai con đường giải quyết khiếu nại hành chính - Giải pháp lựa chọn và triển vọng”, Tạp

chí Tịa án nhân dân, số 6/1998, trang 14.
10

Vũ Thư, “Hai con đường giải quyết khiếu nại hành chính - Giải pháp lựa chọn và triển vọng”, Tạp

chí Tịa án nhân dân, số 6/1998, trang 14.

13


bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình vừa tham gia vào quá trình kiểm
tra, giám sát hoạt động của nền hành chính.
Thứ hai, đối với cơ quan, tổ chức, cán bộ, công chức bị kiện
Khởi kiện vụ án hành chính khơng những là sự kiện pháp lý đầu tiên làm
phát sinh quan hệ giữa người khởi kiện với Tòa án mà cũng là sự kiện pháp lý
làm phát sinh quan hệ giữa người bị kiện với Tòa án. Hành vi khởi kiện của
người khởi kiện tạo ra cơ hội để người bị kiện xem xét lại tính hợp pháp của

các quyết định hành chính, hành vi hành chính. Bởi vì, trong q trình thực
hiện hoạt động quản lý, vì lý do khách quan hay chủ quan nào đó, các quyết
định hành chính, hành vi hành chính do cơ quan, tổ chức, cán bộ, cơng chức có
thẩm quyền ban hành hoặc thực hiện không phải lúc nào cũng vừa lịng dân. Do
đó, khi người dân phản kháng lại quyết định hành chính, hành vi hành chính
bằng cách thực hiện khởi kiện vụ án hành chính, nếu Tịa án giải quyết phát
hiện các quyết định hành chính, hành vi hành chính được ban hành hoặc được
thực hiện trái pháp luật thì việc khởi kiện giúp các cơ quan nhà nước, những
người có thẩm quyền đã ban hành quyết định hành chính hay đã thực hiện hành
vi hành chính sửa chữa, khắc phục những sai lầm của mình. Nếu quyết định
hành chính, hành vi hành chính là hợp pháp thì chủ thể quản lý nhà nước có cơ
hội chứng minh tính có căn cứ, đúng đắn của quyết định hành chính, hành vi
hành chính bị khiếu kiện, từ đó giải thích cho cá nhân,cơ quan, tổ chức hiểu rõ
hơn.
Trong quá trình giải quyết vụ án hành chính, nếu quyết định hành chính,
hành vi hành chính đang bị xem xét trái pháp luật thì Tịa án có thẩm quyền
hủy quyết định hành chính đó, tun hành vi hành chính đó là trái pháp luật.
Ngồi ra Tịa án cịn có quyền u cầu cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền
trong cơ quan nhà nước bồi thường thiệt hại, khôi phục quyền và lợi ích hợp
pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức trong xã hội. Do đó đặt ra trách nhiệm cho
các chủ thể quản lý nhà nước này phải xem xét kỹ lưỡng, thận trọng trước khi
ban hành hoặc thực hiện quyết định hành chính, hành vi hành chính vì khi bị
khởi kiện họ trở thành người bị kiện và mang nghĩa vụ của người bị kiện trong
vụ án hành chính.

14


Khởi kiện vụ án hành chính đã khắc phục được tình trạng độc quyền
trong việc giải quyết khiếu nại hành chính của cơ quan hành chính nhà nước.

Ngồi ra, pháp luật ghi nhận quyền khởi kiện cho các cá nhân, cơ quan, tổ chức
cũng đồng thời tạo thêm một cơ chế giám sát hoạt động của cơ quan nhà nước,
người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước. Thơng qua việc khởi kiện có thể
giúp phát hiện ra những yếu tố bất hợp lý, bất cập của bộ máy hành chính từ đó
có những chấn chỉnh, xử lý kịp thời những sai phạm qua đó nâng cao ý thức
trách nhiệm cơng vụ của các chủ thể quản lý hành chính nhà nước trong việc
ban hành các quyết định hành chính, thực hiện những hành vi hành chính và
đối với cả các quyết định, hành vi mà họ sẽ ban hành, thực hiện trong tương lai,
từ đó dần hồn thiện tổ chức và hoạt động của bộ máy quản lý nhà nước, nâng
cao hiệu lực quản lý nhà nước, xây dựng một nền hành chính thực sự trong
sạch. Chính vì thế ở một số quốc gia trên thế giới điển hình là Pháp xem nền
hành chính quốc gia là thống nhất gồm hai hoạt động: hành chính quản lý và
hành chính tài phán. “Hành chính quản lý hay hành chính điều hành tức là toàn
bộ hoạt động thường ngày của của cơ quan hành chính trong các lĩnh vực của
đời sống xã hội. Hành chính tài phán là hoạt động xem xét tính hợp pháp của
các hành vi hành chính thơng qua việc giải quyết các khiếu kiện của người dân
khi họ phản đối quyết định của cơ quan hành chính vì cho rằng quyết định đó
là trái pháp luật, gây thiệt hại hoặc cản trở việc thực hiện các quyền và lợi ích
của họ đã được pháp luật ghi nhân và đảm bảo thực hiện. Hai mặt hoạt động
này nhìn bề ngồi có vẻ như mâu thuẫn nhưng thực ra đều có mục đích chung
là làm cho bộ máy cơng quyền ngày càng hồn thiện hơn, hoạt động có hiệu
quả hơn, phục vụ nhân dân tốt hơn nữa.”11
Thứ ba, đối với hoạt động tố tụng
Nếu đơn khởi kiện đúng quy định pháp luật và được Tịa án thụ lý thì
khởi kiện vụ án hành chính chính là hành vi tố tụng làm phát sinh vụ án hành
chính. Đây là giai đoạn khởi đầu trong quá trình giải quyết vụ án hành chính,

11

Đinh Văn Minh, “Tài phán hành chính so sánh”, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, năm 1995, trang

12.

15


làm phát sinh quan hệ pháp luật tố tụng hành chính. Nếu khơng có giai đoạn này
thì khơng thể có các giai đoạn thụ lý, chuẩn bị xét xử, xét xử sơ thẩm, phúc
thẩm…được. Tịa án khơng thể tự mình thụ lý và giải quyết vụ án hành chính
nếu khơng có việc khởi kiện của cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền và lợi ích
bị xâm phạm bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính của các chủ thể có
thẩm quyền. Do đó khởi kiện vụ án hành chính là một giai đoạn vơ cùng quan
trọng trong tố tụng hành chính.
Từ những phân tích trên, có thể thấy việc quy định và thực hiện khởi
kiện vụ án hành chính ở Việt Nam hiện nay là một trong những vấn đề có ý
nghĩa quan trọng trong sự nghiệp đổi mới, dân chủ hóa mọi mặt của đời sống
xã hội do vậy rất cần sự quan tâm đúng mức những chủ thể có thẩm quyền để
quy định về khởi kiện vụ án hành chính ở nước ta được hồn thiện hơn, thực tế
thực hiện được hiệu quả hơn. Từ đó, góp phần tạo điều kiện cho người dân thực
hiện việc khởi kiện để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình một cách
thuận lợi hơn.
1.3 Quy định pháp luật tố tụng hành chính Việt Nam về khởi kiện vụ án
hành chính
1.3.1 Điều kiện khởi kiện vụ án hành chính
Việc khởi kiện của cá nhân, cơ quan, tổ chức là quyền tự do định đoạt
của họ trong việc bảo vệ quyền lợi của mình. Việc khởi kiện là cơ sở trực tiếp
để Tòa án thụ lý giải quyết vụ án hành chính tuy nhiên, việc khởi kiện vụ án
hành chính chỉ được Tịa án thụ lý giải quyết khi đáp ứng được những điều
kiện nhất định. Điều này có nghĩa là bản thân cá nhân, tổ chức đó phải đáp ứng
được những điều kiện về chủ thể khởi kiện, thời hiệu khởi kiện, đối tượng khởi

kiện và trong một số trường hợp phải qua thủ tục khiếu nại hành chính trước
khi thực hiện quyền khởi kiện vụ án hành chính, cụ thể:
1.3.1.1 Điều kiện về chủ thể
Theo pháp luật Việt Nam, người khởi kiện trong vụ án hành chính được
quy định tại khoản 6 điều 3 Luật tố tụng hành chính: “Người khởi kiện là cá
nhân, cơ quan, tổ chức khởi kiện vụ án hành chính đối với quyết định hành
chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc, quyết định giải

16


quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, việc lập danh sách cử
tri”. Điều 5 cũng quy định: “Cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền khởi kiện vụ
án hành chính để u cầu Tịa án bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình”.
Như vậy, theo những quy định trên thì người khởi kiện trong vụ án hành
chính phải là những cá nhân, cơ quan, tổ chức cho rằng quyền, lợi ích của họ bị
xâm phạm bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính. Các quyết định,
hành vi này phải tác động trực tiếp đến cá nhân, cơ quan, tổ chức cụ thể trong
xã hội. Vì thế khơng phải tất cả các chủ thể bị tác động bởi các quyết định hành
chính, hành vi hành chính đều được thực hiện quyền khởi kiện vụ án hành
chính mà chỉ những cá nhân, cơ quan và tổ chức bị ảnh hưởng trực tiếp bởi các
quyết định hành chính, hành vi hành chính đó mới có quyền nộp đơn khởi kiện
yêu cầu Tòa án giải quyết.
Pháp luật của hầu hết các quốc gia trên thế giới đều quy định người khởi
kiện trong vụ án hành chính phải là những chủ thể bị xâm phạm trực tiếp bởi
các quyết định hành chính, hành vi hành chính. Chẳng hạn như ở Pháp, “người
khởi kiện vụ án hành chính phải chứng minh có lợi ích khởi kiện và lợi ích khởi
kiện của người bị kiện phải bị xâm phạm trực tiếp bởi quyết định bị khiếu
kiện”12. Hay là ở Trung Quốc, tại điều 2 Luật tố tụng hành chính Trung Quốc
quy định: “phù hợp với quy định của luật này, mọi cơng dân, pháp nhân hay tổ

chức có quyền khởi kiện đối với các hành vi hành chính cụ thể của một cơ quan
hành chính nhà nước hay của một cơng chức hành chính, nếu họ cho rằng
quyền, lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm.”13
Căn cứ vào khoản 9 điều 3 Luật tố tụng hành chính 2010, người khởi kiện
vụ án hành chính có thể là: cá nhân có thể là cơng dân Việt Nam, người nước
ngồi, người khơng có quốc tịch, cơ quan, tổ chức bao gồm cơ quan nhà nước,
tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị xã hội - nghề
nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, đơn vị sự
nghiệp, đơn vị vũ trang nhân dân.
12

Nhà pháp luật Việt- Pháp, “Pháp luật Hành chính của Cộng hịa Pháp”, NXB Tư Pháp, Hà Nội, năm

2007, trang 610.
13

“Tìm hiểu xét xử hành chính ở một số nước và lãnh thổ trên thế giới”, NXB Chính trị quốc gia, Hà

Nội, năm 1995, trang 110.

17


Bên cạnh đó, người khởi kiện phải thỏa mãn các điều kiện quy định tại
điều 48 Luật tố tụng hành chính, nghĩa là phải có năng lực tố tụng hành chính
bao gồm năng lực pháp luật tố tụng hành chính và năng lực hành vi tố tụng
hành chính. Theo quy định tại khoản 1 điều 48 Luật tố tụng hành chính 2010:
“năng lực pháp luật tố tụng hành chính là tổng thể những quyền và nghĩa vụ tố
tụng mà pháp luật quy định cho cá nhân, cơ quan, tổ chức bao gồm quyền khởi
kiện vụ án hành chính và những quyền và nghĩa vụ tố tụng khác sau khi vụ án

đã phát sinh”. Năng lực pháp luật tố tụng hành chính của cá nhân phát sinh từ
khi cá nhân sinh ra và mất đi khi cá nhân chết. Năng lực pháp luật tố tụng hành
chính của tổ chức phát sinh từ khi tổ chức được thành lập, tồn tại hợp pháp và
mất đi khi tổ chức bị giải thể.
Năng lực hành vi nói chung là khả năng nhận thức và khả năng điều khiển
hành vi của chủ thể. Theo quy định tại khoản 2 điều 48 Luật tố tụng hành chính
2010: “năng lực hành vi của cá nhân, tổ chức trong tố tụng hành chính là khả
năng tự thực hiện việc khởi kiện vụ án hành chính hoặc ủy quyền cho người
khác tham gia tố tụng hành chính”. Năng lực hành vi tố tụng hành chính của cá
nhân sẽ khác nhau tùy theo độ tuổi và khả năng nhận thức. Đương sự từ đủ 18
tuổi trở lên có quyền tự mình thực hiện quyền, nghĩa vụ của đương sự trong tố
tụng hành chính hoặc có thể ủy quyền cho bất cứ người nào đại diện cho mình
tham gia tố tụng theo quy định tại điều 48 và điều 54 Luật tố tụng hành chính
trừ những người khơng được làm người đại diện theo khoản 6, khoản 7 điều 54
Luật tố tụng hành chính. Theo khoản 4 điều 48 Luật tố tụng hành chính 2010,
người khởi kiện là người chưa thành niên, người mất năng lực hành vi dân sự
sẽ thực hiện quyền, nghĩa vụ của đương sự trong tố tụng hành chính thơng
qua người đại diện theo pháp luật. Như vậy, với người chưa thành niên, người
mất năng lực hành vi dân sự, do họ khơng thể tự mình thực hiện các quyền và
nghĩa vụ tố tụng và họ cũng khơng có khả năng ủy quyền cho người khác nên
việc khởi kiện vụ án hành chính được thực hiện thơng qua người đại diện theo
pháp luật. Những người được coi là đại diện theo pháp luật của người chưa
thành niên, người mất năng lực hành vi dân sự theo quy định tại điểm a, b

18


khoản 2 điều 54 Luật tố tụng hành chính 2010 gồm: cha, mẹ đối với con chưa
thành niên, người giám hộ đối với người được giám hộ.
Nếu người khởi kiện là cơ quan, tổ chức: Việc thực hiện quyền, nghĩa vụ

tố tụng hành chính phải thơng qua người đại diện theo pháp luật, quy định tại
khoản 5 điều 48 và điểm c, d, đ khoản 2 điều 54 Luật tố tụng hành chính.
Những người được coi là đại diện theo pháp luật của cơ quan, tổ chức là người
đứng đầu cơ quan, tổ chức hay người được người đứng đầu cơ quan, tổ chức ủy
quyền nhân danh mình tham gia tố tụng.
Như vậy, để yêu cầu Tòa án bảo vệ quyền lợi cho mình trước sự xâm
phạm bởi quyết định, hành vi trái pháp luật của cơ quan nhà nước, người có
thẩm quyền trong cơ quan nhà nước thì điều kiện tiên quyết là cá nhân, cơ
quan, tổ chức đó phải chứng minh mình đáp ứng điều kiện của chủ thể khởi
kiện.
1.3.1.2 Điều kiện về đối tượng khởi kiện
Đối tượng khởi kiện chỉ phạm vi các khiếu kiện hành chính thuộc thẩm
quyền giải quyết của Tòa án theo thủ tục tố tụng hành chính. Mặc dù trong q
trình thực hiện hoạt động quản lý giữa chủ thể quản lý và cá nhân, cơ quan, tổ
chức trong xã hội phát sinh rất nhiều tranh chấp hành chính trong tất cả mọi lĩnh
vực của đời sống xã hội nhưng không phải tranh chấp nào cũng phát sinh quyền
khởi kiện cho các chủ thể có quyền và lợi ích bị xâm phạm. Các chủ thể này chỉ
có thể khởi kiện đối với các tranh chấp hành chính được pháp luật quy định là
đối tượng khởi kiện vụ án hành chính.
Có thể khẳng định rằng quy định điều kiện về đối tượng khởi kiện vụ án
hành chính ngày càng được mở rộng phạm vi cho các chủ thể khởi kiện thực
hiện quyền của mình. Nếu như trước đây, theo quy định của Pháp lệnh thủ tục
giải quyết các vụ án hành chính năm 1996 và Pháp lệnh sửa đổi một số điều
của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1998, 2006 đều quy
định về đối tượng khởi kiện vụ án hành chính theo phương thức liệt kê theo đó
Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996 quy định có 8
nhóm loại việc, đến Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính sửa đổi
bổ sung năm 1998 tăng lên 10 nhóm và 21 nhóm trong Pháp lệnh thủ tục giải

19

quyết các vụ án hành chính sửa đổi bổ sung năm 2006. Tuy nhiên, hoạt động
quản lý nhà nước vốn rất rộng lớn, đa dạng do đó các quyết định hành chính,
hành vi hành chính phát sinh trong hoạt động này cũng rất đa dạng, phong phú
do đó với quy định theo phương thức liệt kê như trong các Pháp lệnh đã không
bao quát được hết các quyết định hành chính, hành vi hành chính phát sinh.
Dẫn đến nhiều trường hợp các chủ thể bị xâm phạm bởi quyết định hành chính,
hành vi hành chính khơng thể khởi kiện ra Tịa được vì quyết định hay hành vi
đó khơng thuộc đối tượng khởi kiện vụ án hành chính. Xuất phát về nhu cầu
đó, Luật tố tụng hành chính ra đời đã đánh dấu một bước chuyển biến mới
trong việc quy định về đối tượng khởi kiện vụ án hành chính. Đó là việc xác
định thẩm quyền giải quyết của Tịa án theo thủ tục tố tụng hành chính đã có sự
kết hợp giữa phương pháp liệt kê và loại trừ. Cụ thể là Tịa án có thẩm quyền
giải quyết đối với tất cả các quyết định hành chính, hành vi hành chính trong
mọi lĩnh vực quản lý nhà nước loại trừ quyết định hành chính, hành vi hành
chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phịng, an ninh,
ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định và các quyết định hành
chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức. Ngoài ra
danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội
đồng nhân dân, quyết định kỷ luật buộc thôi việc công chức giữ chức vụ từ
Tổng Cục trưởng và tương đương trở xuống, quyết định giải quyết khiếu nại về
quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh cũng thuộc đối tượng khởi kiện vụ án hành
chính.
Theo quy định tại điều 28 Luật tố tụng hành chính 2010 thì đối tượng khởi
kiện vụ án hành chính gồm: quyết định hành chính, hành vi hành chính, danh
sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng
nhân dân, quyết định kỷ luật buộc thôi việc, quyết định giải quyết khiếu nại về
quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh.
* Quyết định hành chính

Là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính được quy định tại khoản 1 điều 3
và khoản 1 điều 28 Luật tố tụng hành chính cụ thể là: “Quyết định hành chính
là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người

20


có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành, quyết định về một vấn
đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với
một hoặc một số đối tượng cụ thể”. Quyết định hành chính là đối tượng khởi
kiện vụ án hành chính khơng thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực
quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định và các
quyết định hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức.
Quyết định hành chính rất đa dạng, tuy nhiên khơng phải tất cả các quyết
định hành chính đều có thể trở thành đối tượng khởi kiện để giải quyết theo thủ
tục tố tụng hành chính mà cá nhân, cơ quan, tổ chức chỉ có thể khởi kiện đối
với quyết định hành chính khi thỏa mãn các đặc điểm sau đây:
Thứ nhất, về mặt hình thức, quyết định phải được thể hiện bằng văn bản.
Quyết định hành chính được hiểu là kết quả của sự thể hiện ý chí quyền
lực đơn phương của các chủ thể quản lý hành chính nhà nước, được thể hiện dưới
những hình thức nhất định tác động đến các đối tượng nhất định trong quá trình
hành pháp.
Trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình, các chủ thể có
thẩm quyền ban hành rất nhiều quyết định hành chính thể hiện dưới nhiều hình
thức khác nhau như quyết định bằng miệng, bằng tín hiệu, ám lệnh, văn
bản…Nhưng chỉ có những quyết định hành chính được ban hành dưới hình thức
văn bản mới là đối tượng xét xử của Tồ án. Đây là hình thức thể hiện có nhiều
ưu thế về tính chính xác và tính ổn định cao so với các hình thức khác bởi vì đó
là dạng thức tồn tại nội dung có thể lưu giữ lại làm bằng chứng được. Do đó, cá
nhân, cơ quan, tổ chức chỉ có thể khởi kiện ra Tòa án đối với đối tượng khởi kiện

là quyết định hành chính thể hiện bằng văn bản. Hình thức văn bản ở đây có thể
là “giấy tờ” hoặc bằng điện tử, khơng nhất thiết phải dưới hình thức quyết định
mà có thể dưới hình thức khác như thơng báo, kết luận, công văn…

21


Thứ hai, quyết định hành chính phải là quyết định cá biệt.
Căn cứ vào nội dung và tính chất pháp lý, quyết định hành chính gồm ba
loại: quyết định chủ đạo, quyết định quy phạm và quyết định cá biệt, trong đó chỉ
có quyết định hành chính cá biệt mới là đối tượng xét xử của Toà án. Quyết định
cá biệt hay còn gọi là quyết định áp dụng quy phạm pháp luật được hiểu là những
quyết định chỉ áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể để giải
quyết các trường hợp cá biệt, cụ thể. Quyết định cá biệt được ban hành trên cơ sở
các quyết định chủ đạo và quy phạm của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền,
có những trường hợp được ban hành trên cơ sở quyết định cá biệt của cơ quan
cấp trên.
Thứ ba, theo quy định của pháp luật tố tụng hành chính thì quyết định
hành chính là đối tượng xét xử của Toà án bao gồm: quyết định hành chính được
cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền
trong cơ quan, tổ chức đó ban hành trong khi giải quyết, xử lý những việc cụ thể
trong hoạt động quản lý hành chính; quyết định hành chính được ban hành sau
khi có khiếu nại và có nội dung sửa đổi, bổ sung, thay thế, huỷ bỏ một phần hoặc
toàn bộ quyết định hành chính đó.
Quyết định lần đầu là quyết định được cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm
quyền trong cơ quan nhà nước ban hành lần đầu khi xử lý vụ việc cụ thể. Đây là
khái niệm dùng để phân biệt với quyết định giải quyết khiếu nại. Quyết định giải
quyết khiếu nại là hình thức kiểm tra, xem xét lại đối với quyết định hành chính
lần đầu khi có khiếu nại. Nếu như trước đây, quyết định hành chính là đối tượng
xét xử của Tồ án chỉ bao gồm quyết định hành chính lần đầu thì Luật tố tụng

hành chính hiện hành đã mở rộng phạm vi xét xử theo đó các quyết định giải
quyết khiếu nại có nội dung khác với quyết định hành chính bị khiếu nại như sửa
đổi, bổ sung, thay thế, hủy bỏ một phần hoặc tồn bộ quyết định hành chính bị
khiếu nại cũng được xem là đối tượng xét xử của Toà án.

22