Báo cáo " Giai đoạn tiền tố tụng hành chính và vấn đề đảm bảo thực hiện quyền khởi kiện vụ án hành chính của cá nhân, tổ chức tại toà án nhân dân " pdf

nghiên cứu - trao đổi
Tạp chí luật học - 53



ThS. Nguyễn văn quang *
ới những vụ việc mà pháp luật quy
định có thể khởi kiện tại toà án, cá
nhân, tổ chức trớc khi khởi kiện vụ án
hành chính đều phải thực hiện việc khiếu
nại các quyết định hành chính, hành vi
hành chính theo thủ tục đợc Luật khiếu
nại, tố cáo quy định (khoa học luật tố tụng
hành chính gọi giai đoạn này là giai đoạn
tiền tố tụng): Nếu cơ quan hoặc cá nhân có
thẩm quyền giải quyết khiếu nại đ giải
quyết nhng cá nhân, tổ chức không đồng
ý với cách giải quyết đó hoặc đ hết thời
hạn giải quyết khiếu nại mà cơ quan, cá
nhân có thẩm quyền cha giải quyết
(1)
thì
họ đợc quyền khởi kiện tại toà án, yêu cầu
cơ quan này giải quyết vụ việc theo thủ tục
tố tụng t pháp. Điều này là cần thiết và rất
phù hợp với điều kiện cụ thể của nớc ta
hiện nay, bởi lẽ:
- Quản lí hành chính nhà nớc vốn là
công việc phức tạp, vì thế, có trờng hợp,

các chủ thể quản lí hành nhà nớc đ ban
hành quyết định hành chính hoặc thực hiện
hành vi hành chính mà cha kịp cân nhắc
một cách khách quan, toàn diện cả về mặt
thực tế và cơ sở luật pháp. Chính giai đoạn
tiền tố tụng hành chính đ tạo cơ hội cần
thiết để cơ quan hoặc cá nhân có thẩm
quyền nhìn nhận và xem xét lại các quyết
định hoặc hành vi hành chính của mình,
trên cơ sở đó có hớng sửa chữa, khắc phục
kịp thời phù hợp với những yêu cầu mà
thực tiễn cũng nh pháp luật đ đề ra.
Ngợc lại, qua giai đoạn tiền tố tụng này,
trong trờng hợp cá nhân, tổ chức khiếu
kiện, vì lí do nào đó mà không có đầy đủ
những thông tin để nhìn nhận đợc hết tính
hợp pháp, đúng đắn của các quyết định,
hành vi hành chính nên đ khiếu kiện một
cách không có căn cứ, với sự giải thích đầy
đủ của cơ quan hoặc cá nhân có thẩm
quyền về các quyết định, hành vi hành
chính của mình thì cá nhân, tổ chức đó sẽ
tự nguyện rút lại đơn kiện.
- Việc giải quyết ổn thỏa các vụ việc
khiếu kiện hành chính ngay trong giai đoạn
tiền tố tụng hành chính sẽ tiết kiệm đợc
thời gian, tiền bạc, sức lực đồng thời cũng
làm giảm sức ép về công việc xét xử mà toà
án phải đảm đơng.
- Đối với Việt Nam, xét xử hành chính

vẫn còn là công việc khá mới mẻ, đội ngũ
thẩm phán làm công tác xét xử hành chính
cha có nhiều kinh nghiệm, những quy
định pháp luật về hoạt động xét xử hành
V

* Giảng viên Khoa hành chính - nhà nớc
Trờng đại học luật Hà Nội


nghiên cứu - trao đổi
54 - Tạp chí luật học

chính còn nhiều vấn đề cần tranh luận và
cùng với rất nhiều lí do khách quan, chủ
quan khác nữa thì việc quy định giai đoạn
tiền tố tụng hành chính là điều cần thiết
và hợp lí.
Nói nh vậy, không có nghĩa là chúng
ta phủ nhận vai trò của toà án trong việc
giải quyết các khiếu kiện hành chính. Với
tất cả những mặt mạnh vốn có của mình,
toà án đ thực sự tạo ra cơ chế giải quyết
khiếu kiện hành chính có nhiều u việt,
mang tính dân chủ, phù hợp với xu thế
chung của các hầu hết các quốc gia trên thế
giới hiện nay, theo đó ngời khởi kiện đợc
trực tiếp (hoặc nhờ luật s) tranh tụng công
khai, bình đẳng với ngời bị kiện.
(2)

Toà án
là cơ quan độc lập phán xét về tính hợp
pháp của các quyết định hành chính, hành
vi hành chính, bảo vệ quyền và lợi ích hợp
pháp của cá nhân, tổ chức trong x hội. Vì
vậy, cần nhận thức rằng khi nhấn mạnh ý
nghĩa quan trọng của giai đoạn tiền tố tụng
và xác định đây là giai đoạn bắt buộc trong
thủ tục giải quyết các vụ án hành chính
cũng có nghĩa rằng về mặt luật pháp cần
phải giải quyết đồng bộ nhiều vấn đề nhằm
đảm bảo cho giai đoạn tiền tố tụng sẽ
không cản trở, làm chậm trễ, thậm chí làm
mất quyền khởi kiện vụ án hành chính của
cá nhân, tổ chức, ảnh hởng đến quyền, lợi
ích hợp pháp của họ. Trên thực tế, ngời ta
đ chứng kiến điều này khi toà hành chính
ở nớc ta đ chính thức đi vào hoạt động
(từ ngày 1/7/1996) trong khi những bất cập
của Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo của công
dân (năm 1991) còn cha đợc khắc phục.
Luật khiếu nại, tố cáo (năm 1998) ra đời
bớc đầu đ tạo ra sự đồng bộ giữa việc
giải quyết khiếu kiện hành chính bằng con
đờng toà án và con đờng khiếu nại theo
thủ tục hành chính, tháo gỡ đợc phần nào
những khó khăn trong việc áp dụng các
quy định về tiền tố tụng. Tuy nhiên, về
phơng diện pháp luật, việc thực hiện giai
đoạn tiền tố tụng và vấn đề đảm bảo thực

hiện quyền khởi kiện vụ án hành chính của
cá nhân, tổ chức vẫn là vấn đề đang cần
phải đợc tiếp tục xem xét để giải quyết
một cách khoa học, phù hợp với những đòi
hỏi mà thực tiễn đặt ra.
1. Trớc hết, phù hợp với nguyên tắc
tiền tố tụng trong thủ tục giải quyết các vụ
án hành chính, Luật khiếu nại, tố cáo (năm
1998) cũng nh Pháp lệnh thủ tục giải
quyết các vụ án hành chính đều xác định rõ
rằng, ngời khiếu nại quyết định hành
chính, hành vi hành chính sau khi khiếu nại
lần đầu chỉ có quyền lựa chọn hoặc là
khiếu nại tiếp bằng con đờng hành chính
hoặc khởi kiện tại toà án (tất nhiên là chỉ
đối với các loại việc pháp luật quy định
đợc phép khởi kiện)
(3)
. Nh vậy, cá nhân,
tổ chức khiếu nại quyết định hành chính,
hành vi hành chính sau khi khiếu nại lần
đầu nếu lựa chọn việc khiếu nại tiếp bằng
con đờng hành chính thì đơng nhiên sẽ
mất cơ hội đợc khởi kiện, yêu cầu toà án
bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình.
Chúng tôi cho rằng đây chính là một trong
những điểm làm hạn chế quyền khởi kiện
vụ án hành chính của cá nhân, tổ chức
trong giai đoạn tiền tố tụng. Về nguyên lí,
việc giải quyết các khiếu nại hành chính

của cá nhân, tổ chức phải đảm bảo phát


nghiên cứu - trao đổi
Tạp chí luật học - 55

huy đợc u thế của cả hai cơ chế: Giải
quyết bằng con đờng hành chính và giải
quyết bằng con đờng toà án, nói cách
khác, chúng phải đảm bảo các cơ quan
hành chính có cơ hội đợc xem xét lại
quyết định hành chính, hành vi hành chính
của mình đồng thời cũng phải tạo điều kiện
để cá nhân, tổ chức có đầy đủ khả năng yêu
cầu toà án can thiệp, bảo vệ quyền, lợi ích
hợp pháp của mình trong những trờng hợp
cần thiết. Đây cũng là điều mà Việt Nam
chúng ta cần lu ý trong bối cảnh hợp tác
và hội nhập hiện nay. Điều 7, Chơng VI -
Các quy định liên quan đến tính minh
bạch, công khai và quyền khiếu kiện của
Hiệp định thơng mại Việt Nam - Hoa Kì
đ ghi rõ: Các bên duy trì các cơ quan tài
phán và thủ tục hành chính và t pháp
nhằm mục đích, ngoài những điều khác,
xem xét và sửa đổi nhanh chóng theo yêu
cầu của ngời bị ảnh hởng các quyết định
hành chính liên quan đến các vấn đề đợc
quy định tại Hiệp định này. Các thủ tục
này bao gồm cơ hội khiếu kiện mà không bị

trừng phạt cho ngời bị ảnh hởng bởi
quyết định có liên quan. Nếu nh quyền
khiếu kiện ban đầu là quyền khiếu nại lên
cơ quan hành chính thì phải có cơ hội để
khiếu nại quyết định của cơ quan hành
chính đó lên cơ quan t pháp. Kết quả giải
quyết khiếu kiện phải đợc chuyển cho
ngời khiếu kiện và các lí do của quyết
định phải đợc cung cấp bằng văn bản.
Ngời khiếu kiện cũng sẽ đợc thông báo
về quyền đợc khiếu kiện tiếp
(4)
. Rõ ràng
là việc bảo đảm quyền khởi kiện tại toà án
của cá nhân, tổ chức khi khiếu nại các
quyết định hành chính, hành vi hành chính
là điều có ý nghĩa rất quan trọng.
Hiện nay, các cơ quan chức năng đang
xúc tiến việc đệ trình Dự thảo Luật sửa đổi
bổ sung một số điều của Luật khiếu nại, tố
cáo trong đó có nội dung liên quan đến vấn
đề mà chúng ta đang đề cập ở đây. Theo
Dự thảo này, nếu ngời khiếu nại không
đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại
lần đầu hoặc khi đ hết thời hạn giải quyết
khiếu nại lần đầu mà khiếu nại không đợc
giải quyết thì có quyền khiếu nại đến ngời
có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiếp
theo (chứ không phải lựa chọn hoặc là
khiếu nại tiếp bằng con đờng hành chính

hoặc khởi kiện tại toà án nh Luật khiếu
nại, tố cáo hiện hành)
(5)
; khi hết thời hạn
giải quyết khiếu nại tiếp theo mà khiếu nại
không giải quyết hoặc ngời khiếu nại
không đồng ý với quyết định giải quyết
khiếu nại lần đầu thì họ có quyền khởi kiện
tại toà án. Với việc sửa đổi nh vậy, chúng
ta sẽ khắc phục đợc tình trạng làm mất cơ
hội khởi kiện tại toà án của cá nhân, tổ
chức khiếu nại khi họ lựa chọn việc khiếu
nại theo thủ tục hành chính tiếp sau lần
khiếu nại đầu tiên. Quy định này cũng tạo
điều kiện cho cơ quan, cá nhân có thẩm
quyền giải quyết khiếu nại có trách nhiệm
hơn khi giải quyết các công việc vì họ luôn
phải đối mặt với nguy cơ bị khởi kiện tại
toà án cho dù các quyết định hành chính,
hành vi hành chính bị khiếu nại đ đợc
giải quyết ở hai cấp khiếu nại. Tuy nhiên,
việc quy định nh vậy đ làm hạn chế


nghiên cứu - trao đổi
56 - Tạp chí luật học

quyền đợc tự do lựa chọn phơng thức
giải quyết các khiếu kiện, bởi vì sau khi
khiếu nại lần đầu họ vẫn buộc phải lựa

chọn con đờng khiếu nại hành chính tiếp
theo ngay cả khi họ không muốn lựa chọn
cách thức này mà muốn khởi kiện ngay ra
toà án. Điều này rất dễ tạo ra tâm lí cho
rằng các quy định của pháp luật về lĩnh vực
này gây ra sự phiền hà cho tổ chức, cá nhân
khi họ không muốn lựa chọn con đờng
hành chính để thực hiện việc khiếu kiện
của mình. Chúng tôi cho rằng để có thể
khắc phục đợc vấn đề này, Luật sửa đổi,
bổ sung Luật khiếu nại, tố cáo cần quy
định theo hớng cho phép tổ chức, cá nhân
sau khi khiếu nại lần đầu có quyền hoặc
đợc tiếp tục khiếu nại theo con đờng
hành chính hoặc đợc khởi kiện tại toà án.
Đồng thời cần quy định rằng quyết định
giải quyết khiếu nại hành chính ở lần tiếp
theo không phải là quyết định giải quyết
cuối cùng mà ngời khiếu nại vẫn có quyền
khởi kiện vụ án hành chính tại toà án. Cách
quy định nh vậy đảm bảo không làm mất
cơ hội đợc khởi kiện tại toà án cũng nh
không làm hạn chế quyền tự do lựa chọn
phơng cách giải quyết khiếu kiện của các
tổ chức, cá nhân.
2. Bên cạnh những bất cập liên quan
đến trình tự giải quyết khiếu nại gây ảnh
hởng đến quyền khởi kiện vụ án hành
chính tại toà án của cá nhân, tổ chức nh
đ trình bày ở phần trên vẫn còn vấn đề

khác cũng cần đợc xem xét đó là việc quy
định vấn đề liên quan đến thời hiệu, thời
hạn trong giải quyết khiếu nại cũng nh
khởi kiện vụ án hành chính. Mặc dù Luật
khiếu nại, tố cáo đợc đánh giá là văn bản
có nhiều điểm tiến bộ, khắc phục đợc hạn
chế mà các văn bản pháp luật trớc đó cha
giải quyết đợc một cách thấu đáo nhng
vẫn còn nhiều ý kiến cho rằng một số quy
định về tố tụng hành chính liên quan đến
việc thực hiện quyền khởi kiện vụ án hành
chính của các tổ chức, cá nhân trong Luật
khiếu nại, tố cáo và Pháp lệnh thủ tục giải
quyết các vụ án hành chính còn quá chặt
chẽ và đây chính là nguyên nhân làm cho
nhiều tổ chức, cá nhân không thực hiện
đợc quyền khởi kiện vụ án hành chính của
mình. Theo quy định của Pháp lệnh thủ tục
giải quyết các vụ án hành chính, thời hiệu
khởi kiện đợc tính là 30 ngày (hoặc 45
ngày đối với vùng sâu, vùng xa, vùng đi lại
khó khăn) kể từ ngày hết thời hạn giải
quyết khiếu nại lần đầu theo quy định của
Luật khiếu nại, tố cáo mà khiếu nại không
đợc giải quyết
(6)
hoặc từ ngày nhận đợc
quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu mà
không đồng ý với quyết định đó. Luật
khiếu nại, tố cáo đ tháo gỡ đợc một phần

vớng mắc trớc đây khi quy định nếu hết
thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu mà cơ
quan có thẩm quyền không trả lời thì tổ
chức, cá nhân có quyền khởi kiện ra toà.
Song trên thực tế, việc xác định đợc thời
điểm hết thời hạn giải quyết khiếu nại để
tiến hành khởi kiện trong thời hạn 30 ngày
(hoặc 45 ngày) nhiều khi không phải là dễ
dàng đối với ngời khiếu nại nếu nh
không có sự thông báo rõ ràng, chính thức
từ phía cán bộ, cơ quan nhà nớc có thẩm


nghiên cứu - trao đổi
Tạp chí luật học - 57

quyền về thời hạn giải quyết vụ việc mà
ngời ta đ khiếu nại, bởi vì:
- Thời hạn giải quyết khiếu nại đợc
tính từ ngày thụ lí đơn để giải quyết.
- Trách nhiệm thông báo việc thụ lí đơn
khiếu nại cho ngời khiếu nại biết thuộc về
ngời có thẩm quyền giải quyết khiếu nại.
Nếu họ thông báo kịp thời và rõ ràng vấn
đề này cho ngời khiếu nại biết thì cá
nhân, tổ chức sẽ chủ động khởi kiện theo
đúng quy định về thời hiệu; nếu không
đợc thông báo rõ ràng, chính thức thì việc
để mất cơ hội khởi kiện do vi phạm quy
định về thời hiệu là rất dễ xảy ra. Lúc đó

trách nhiệm sẽ thuộc về ai? khắc phục hậu
quả trong trờng hợp này nh thế nào? Đây
là những vấn đề mà Luật khiếu nại, tố cáo
còn bỏ ngỏ.
Hiển nhiên là những điều quy định chặt
chẽ về thủ tục nêu trên rất dễ làm cho các
tổ chức, cá nhân mất quyền khởi kiện vụ án
hành chính. Hơn nữa, rất nhiều ngời cho
rằng thời hạn khởi kiện theo quy định của
pháp luật hiện nay là ngắn nên gây khó
khăn cho các tổ chức, cá nhân trong việc
khởi kiện. Chính vì vậy mà đang tồn tại
tình trạng quyết định hành chính, hành vi
hành chính rõ ràng vi phạm pháp luật
nhng vẫn đợc thi hành mà toà án không
thể can thiệp đợc. Chúng tôi cho rằng
Luật khiếu nại, tố cáo sửa đổi cần có quy
định đảm bảo cho ngời khiếu nại biết rõ
đợc thời hạn giải quyết vụ việc của mình
để có thể kịp thời thực hiện quyền khởi
kiện trong thời hạn đợc pháp luật quy
định đồng thời nên xem xét lại việc quy
định về thời hạn khởi kiện để tránh thiệt
thòi cho các tổ chức, cá nhân có liên quan
đến các quyết định hành chính, hành vi
hành chính của các cấp có thẩm quyền.
Tóm lại, việc giải quyết tốt mối quan
hệ giữa việc thực hiện giai đoạn tiền tố
tụng hành chính với việc bảo đảm quyền
khởi kiện vụ án hành chính của cá nhân,

tổ chức tại toà án thực sự là vấn đề đang
đợc quan tâm trong hoạt động nghiên
cứu, xây dựng và thực hiện pháp luật. Làm
tốt vấn đề này chính là góp phần vào việc
xây dựng cơ chế dân chủ trong việc giải
quyết khiếu nại đối với các quyết định
hành chính, hành vi hành chính phù hợp
với mục tiêu xây dựng nhà nớc pháp
quyền x hội chủ nghĩa Việt Nam , của
dân, do dân và vì dân ./.

(1), (6). Cần lu ý là đối với các khiếu kiện về quyết
định kỉ luật buộc thôi việc cán bộ, công chức giữ
chức vụ từ vụ trởng hoặc tơng đơng trở xuống
thì đơng sự buộc phải đợi có quyết định giải quyết
khiếu nại của cơ quan hoặc cá nhân có thẩm quyền
mới đợc phép thực hiện quyền khởi kiện vụ án tại
toà án.
(2).Xem: Tờ trình Chính phủ số 525/TTNN ngày
22/5/2002 Dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều
của Luật khiếu nại, tố cáo.
(3).Xem: Điều 39 Luật khiếu nại, tố cáo và Điều 2
Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính.
(4).Xem: Argreement between the Sosialist
Republic of Vietnam and the United States of
America on trade relations.Source: .
(5).Xem: Dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung Luật
khiếu nại, tố cáo kèm theo Tờ trình Chính phủ số
525/TTNN ngày 22/5/ 2002 Dự án Luật sửa đổi,
bổ sung một số điều của Luật khiếu nại, tố cáo.