Quản lý nhà nước về hạ tầng kỹ thuật đô thị tại các đô thị loại 1 thuộc tỉnh

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP HỒ CHÍ MINH

NGƠ KHẮC THINH

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC
VỀ HẠ TẦNG KỸ THUẬT ĐÔ THỊ
TẠI CÁC ĐÔ THỊ LOẠI I THUỘC TỈNH

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
CHUYÊN NGÀNH LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH

TP. HỒ CHÍ MINH, NĂM 2018


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP HỒ CHÍ MINH

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC
VỀ HẠ TẦNG KỸ THUẬT ĐÔ THỊ
TẠI CÁC ĐÔ THỊ LOẠI I THUỘC TỈNH
Chuyên ngành: Luật Hiến Pháp Và Luật Hành Chính
Mã số chuyên ngành: 60380102

Người hướng dẫn khoa học: Ts. Phan Nhật Thanh
Học viên thực hiện: Ngơ Khắc Thinh
Lớp: CHL. Khánh Hịa Khóa2

TP. HỒ CHÍ MINH, NĂM 2018

LỜI CAM ĐOAN
Tôi: Ngô Khắc Thinh - Học viên cao học lớp CHL.LHC 14 Khóa 21 (CHL.K2
Khánh Hịa), mã số Học viên: 1479020194 được Trường Đại học Luật thành phố Hồ
Chí Minh giao thực hiện Luận văn Thạc sỹ Luật học chuyên ngành Luật Hiến pháp Luật Hành chính (Mã số chuyên ngành: 60380102) với đề tài: "Quản lý nhà nước
về hạ tầng kỹ thuật đô thị tại các đô thi loại I thuộc tỉnh". Tôi xin cam đoan danh
dự Luận văn này là kết quả của quá trình tổng hợp từ lý lý luận, cơ sở pháp lý và thực
tế thực hiện quản lý nhà nước từ các địa phương đô thị loại I thuộc tỉnh; đồng thời
được nghiên cứu nghiêm túc của bản thân tôi dưới sự hướng dẫn trực tiếp khoa học
của TS. PHAN NHẬT THANH. Các số liệu nêu trong Luận văn là những số liệu
trung thực, chính xác được thu thập từ các địa phương./.
Tác giả Luận văn

Ngô Khắc Thinh


DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

HĐND

Hội đồng nhân dân

UBND
TTHC

Ủy ban nhân dân
Thanh tra hành chính

TTCN

Thanh tra chun ngành

NĐ

Nghị định

QĐ

Quyết định

QH

Quốc Hội

TT

Thơng tư

TTg

Thủ tướng

TW

Trung ương


MỤC LỤC
PHẦN MỞ ĐẦU ........................................................................................................1
CHƯƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC
VỀ HẠ TẦNG KỸ THUẬT ĐÔ THỊ TẠI ĐÔ THỊ LOẠI I THUỘC TỈNH .....8

1.1. Khái niệm hạ tầng kỹ thuật đô thị ................................................................8
1.2. Khái niệm quản lý nhà nước về hạ tầng kỹ thuật đô thị ở đô thị loại I
thuộc tỉnh ..............................................................................................................13
1.3. Đặc điểm của quản lý nhà nước về hạ tầng kỹ thuật đô thị ở đô thị loại I
thuộc tỉnh ..............................................................................................................14
1.4. Cơ quan quản lý nhà nước (cơ quan quản lý chung và cơ quan chuyên
môn) về hạ tầng kỹ thuật đô thị ở đô thị loại I thuộc tỉnh ...............................17
1.5. Nội dung quản lý nhà nước về hạ tầng kỹ thuật đô thị ở đô thị loại I
thuộc tỉnh ..............................................................................................................20
1.5.1. Xây dựng chiến lược công tác quản lý nhà nước về hạ tầng kỹ thuật đô
thị ở đô thị loại I thuộc tỉnh ...............................................................................20
1.5.2. Tổ chức bộ máy quản lý nhà nước về hạ tầng kỹ thuật đô thị ở đô thị loại
I thuộc tỉnh .........................................................................................................23
1.5.3. Quản lý công tác ban hành và thực hiện văn bản quy phạm pháp luật về
công tác quản lý hạ tầng kỹ thuật đô thị ở đô thị loại I thuộc tỉnh ...................25
1.5.4. Thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm hành chính về cơng tác quản lý hạ
tầng kỹ thuật đô thị ở đô thị loại I thuộc tỉnh ....................................................29
1.6. Vai trị của cơng tác quản lý nhà nước về hạ tầng kỹ thuật đô thị tại đô
thị loại I thuộc tỉnh ..............................................................................................31
CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI HẠ TẦNG
KỸ THUẬT ĐƠ THỊ CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG Ở ĐÔ THỊ LOẠI
I THUỘC TỈNH ......................................................................................................34
2.1. Thực trạng pháp luật về quản lý nhà nước đối với hạ tầng kỹ thuật đơ
thị của chính quyền địa phương ở đô thị loại I thuộc tỉnh ..............................34
2.1.1. Thực trạng việc xây dựng chiến lược công tác quản lý nhà nước về hạ
tầng kỹ thuật đô thị đối với đô thị loại I thuộc tỉnh ...........................................34
2.1.2. Thực trạng quản lý công tác ban hành và thực hiện văn bản quy phạm
pháp luật về công tác quản lý hạ tầng kỹ thuật đô thị tại đô thị loại I thuộc tỉnh
...........................................................................................................................39

2.1.3. Thực trạng tổ chức bộ máy quản lý nhà nước về hạ tầng kỹ thuật đô thị
tại đô thị loại I thuộc tỉnh ..................................................................................47
2.1.4. Thực trạng công tác thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm về hạ tầng kỹ
thuật đô thị tại đô thị loại I thuộc tỉnh ...............................................................49
2.2. Những hạn chế, bất cập trong quản lý nhà nước đối với hạ tầng kỹ thuật
đô thị của chính quyền địa phương ở đơ thị loại I thuộc tỉnh .........................54
2.2.1. Hạn chế, bất cập trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật quản lý
nhà nước đối với hạ tầng kỹ thuật đơ thị của chính quyền địa phương ở đô thị
loại I thuộc tỉnh ..................................................................................................55
2.2.2. Hạn chế, bất cập trong bộ máy quản lý nhà nước đối với hạ tầng kỹ thuật
đơ thị của chính quyền địa phương ở đô thị loại I thuộc tỉnh ...........................56
2.2.3. Hạn chế, bất cập trong phân cấp quản lý nhà nước đối với hạ tầng kỹ
thuật đơ thị của chính quyền địa phương ở đô thị loại I thuộc tỉnh ..................58
2.2.4. Hạn chế, bất cập trong công tác thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm về
công tác quản lý hạ tầng kỹ thuật đô thị tại đô thị loại I thuộc tỉnh .................59
2.3. Kiến nghị và giải pháp .................................................................................61
2.3.1. Xây dựng chiến lược công tác quản lý nhà nước về hạ tầng kỹ thuật đô
thị tại đô thị loại I thuộc tỉnh .............................................................................61
2.3.2. Tổ chức bộ máy quản lý nhà nước về hạ tầng kỹ thuật đô thị tại đô thị
loại I thuộc tỉnh ..................................................................................................62
2.3.3. Quản lý công tác ban hành và thực hiện văn bản quy phạm pháp luật về
công tác quản lý hạ tầng kỹ thuật đô thị tại đô thị loại I thuộc tỉnh .................64
2.3.4. Thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm về công tác quản lý hạ tầng kỹ thuật
đô thị tại đô thị loại I thuộc tỉnh ........................................................................68
KẾT LUẬN ..............................................................................................................72
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
PHỤ LỤC

1

PHẦN MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Trong những năm qua q trình đơ thị hố đã và đang diễn ra nhanh chóng
trên phạm vi của cả nước. Được sự quan tâm và chỉ đạo của Chính phủ, các Bộ, các
ngành và lãnh đạo chính quyền các địa phương cùng với sự tài trợ của các tổ chức
quốc tế (ADB, WB,..) và các nước trên thế giới nên nhiều công trình hạ tầng kỹ
thuật đơ thị như hệ thống giao thơng, cấp nước, thốt nước, chiếu sáng, cây xanh,
thu gom và xử lý chất thải rắn... của các đô thị loại I thuộc tỉnh đã được đầu tư xây
dựng, cải tạo và phát triển khá nhanh, bộ mặt của các đô thị loại I thuộc tỉnh đã khởi
sắc và đáp ứng với nhiệm vụ, vai trị của nó. Sự phát triển của hệ thống các đô thị
loại I thuộc tỉnh vừa qua trong đó cơ sở hạ tầng kỹ thuật đô thị tại các đô thị loại I
thuộc tỉnh được quan tâm đầu tư xây dựng đã góp phần đắc lực vào sự nghiệp cơng
nghiệp hố, hiện đại hố đất nước, từng bước nâng cao chất lượng đô thị, cải thiện
đời sống của người dân đơ thị, góp phần xố đói giảm nghèo tạo lập một nền tảng
phát triển đơ thị bền vững.
Yếu tố quan trọng nhất để thúc đẩy sự phát triển và thành công của nhiều
lĩnh vực kinh tế trong các thành phố đô thị loại I thuộc tỉnh đó chính là hệ thống hạ
tầng kỹ thuật đơ thị. Sự phát triển và hiện đại hóa các lĩnh vực hạ tầng kỹ thuật đô
thị tại đô thị loại I thuộc tỉnh có ảnh hưởng trực tiến đến tồn bộ quá trình phát triển
của một thành phố thuộc tỉnh. Trong thực tiễn chứng minh tại các nước tiên tiến
hiện đại, quy hoạch phát triển không gian đô thị chỉ được thực hiện có hiệu quả đi
vào cuộc sống khi hạ tầng kỹ thuật đơ thị được xây dựng có quy hoạch, đồng bộ,
thống nhất và đi trước một bước. Do vậy việc đầu tư xây dựng, nâng cấp, cải tạo và
quản lý hạ tầng kỹ thuật đô thị sẽ góp phần nâng cao chất lượng cuộc sống của một
thành phố, tạo lập được các không gian đô thị đáp ứng hài hòa các nhu cầu sử dụng
cho con người cả về vật chất và tinh thần
Tuy nhiên, theo định hướng việc phát triển hệ thống đô thị Việt Nam phải
đảm bảo phù hợp với chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 2011 - 2020, hướng tới

nền kinh tế xanh, tạo động lực phát triển kinh tế - xã hội, chuyển dịch cơ cấu kinh tế
địa phương, vùng và cả nước theo hướng cơng nghiệp hóa - hiện đại hóa. Phát triển
đơ thị đảm bảo sử dụng có hiệu quả và được đầu tư xây dựng đồng bộ cơ sở hạ tầng
kỹ thuật đơ thị, kiểm sốt chất lượng mơi trường, hài hịa giữa bảo tồn, cải tạo và
xây dựng mới; xây dựng đơ thị có điều kiện sống tốt, tăng cường sức cạnh tranh đô


2

thị trong khu vực và quốc tế. Phát triển đô thị trên cơ sở phân công trách nhiệm và
cơ chế phối hợp giữa các đô thị trong vùng kinh tế trọng điểm, vùng đô thị lớn
nhằm phát huy cơ hội và khắc phục thách thức trong việc sử dụng các nguồn lực
cho đầu tư phát triển, tạo sức lan tỏa, trên cơ sở cạnh tranh đô thị gắn với nâng cao
năng lực, hiệu quả quản lý của chính quyền địa phương ở đô thị loại I thuộc tỉnh.
Quản lý, khai thác đồng bộ hạ tầng kỹ thuật đô thị tại đơ thị loại I thuộc tỉnh
là một cơng việc có nội dung rộng, bao gồm nhiều công tác khác nhau đòi hỏi phải
phối hợp một cách chặt chẽ trong một hệ thống bộ máy quản lý nhà nước tại đô thị,
nhằm phát huy hiệu quả cao nhất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội cho từng vùng,
từng lãnh thổ và đảm bảo hài hịa lợi ích của cộng đồng. Quản lý, khai thác hạ tầng
kỹ thuật đô thị tại đơ thị loại I thuộc tỉnh địi hỏi mức độ thống nhất về pháp luật, sự
phân cấp quản lý nhà nước rõ ràng (phân định rõ về phân quyền – phân cấp - ủy
quyền giữ các cấp chính quyền địa phương); đồng thời áp dụng quy chuẩn kỹ thuật
quốc gia hiện đại theo yêu cầu về chất lượng được xem là một dịch vụ tổng hợp,
đáp ứng tối đa mọi nhu cầu dân sinh trong đô thị.
Trong thực tế hiện nay đối với hệ thống pháp luật còn nhiều bất cập, không
xác định rõ ràng phân cấp quản lý nhà nước trong công tác quản lý, khai thác hệ
thống hạ tầng kỹ thuật dẫn đến tình trạng khơng phát huy tác dụng của hệ thống hạ
tầng kỹ thuật đô thị và tác động xấu đến phát triển kinh tế - xã hội của từng đô thị
loại I thuộc tỉnh. Mặt khác, với sự bất cập nêu trên đã tác động đến làm cho hạ tầng
kỹ thuật đô thị khai thác khơng đúng với chức năng phục vụ của nó (bao gồm chức

năng cơ động và chức năng tiếp cận); ở một góc độ khoa học quản lý thì đó là sự
không đồng bộ, không thống nhất trong công tác quản lý của từng chính quyền địa
phương ở đơ thị loại I thuộc tỉnh trong một quốc gia và sự bất cập, không đồng nhất
trong hệ thống pháp luật hiện nay.
Hiện nay đang tồn tại song song và xen lẫn các mơ hình quản lý nhà nước đối
với hệ thống hạ tầng kỹ thuật tại các đô thị loại I thuộc tỉnh đó là:
Mơ hình một cấp quản lý:
+ Sở chuyên ngành trực thuộc UBND cấp tỉnh thực hiện quản lý nhà nước
tồn bộ (khơng phân cấp hoặc khơng ủy quyền cho chính quyền địa phương ở đơ
thị) đối với hệ thống hạ tầng kỹ thuật đô thị tại đô thị loại I thuộc tỉnh. Mơ hình này
đã tác động đến sự thụ động của chính quyền địa phương ở đơ thị loại I thuộc tỉnh,
gây khó khăn và chồng chéo trong công tác quản lý nhà nước (về đầu tư, bảo


3

dưỡng, duy tu, sửa chữa, kiểm tra, thanh tra…); từ đó tác động tiêu cực đến sự phát
triển kinh tế - xã hội của thành phố đô thị loại I thuộc tỉnh;
+ Chính quyền địa phương ở đơ thị loại I thuộc tỉnh thực hiện công tác quản
lý nhà nước tồn bộ hạ tầng kỹ thuật đơ thị (được phân cấp hoặc ủy quyền tồn bộ):
Mơ hình này đã đáp ứng phát huy tính chủ động, tự chủ, năng động của chính quyền
địa phương ở đơ thị loại I thuộc tỉnh trong thực hiện chức năng quản lý nhà nước
nhằm phát triển kinh tế - xã hội của thành phố đơ thị loại I thuộc tỉnh đó.
Mơ hình hỗn hợp:
Có sự đang xen quản lý nhà nước của Sở chuyên ngành, có phân cấp một
phần cho chính quyền địa phương ở đơ thị loại I thuộc tỉnh, có đơn vị sự nghiệp và
doanh nghiệp tham gia thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với hạ tầng kỹ
thuật đô thị. Mơ hình này khơng đảm bảo sự đồng nhất, chồng chéo, thiếu tính đồng
bộ, khơng phát huy tính chủ động, hệ thống hạ tầng kỹ thuật đô thị tại đô thị loại I
thuộc tỉnh không đồng bộ và mất tác dụng lợi ích của hệ thống… khó khăn trong

quản lý nhà nước.
Xuất phát từ tình hình thực tế nêu trên, hệ thống pháp luật nên có sự điều
chỉnh thống nhất phân biệt rõ ràng phương thức, hình thức, chức năng quản lý nhà
nước của chính quyền địa phương ở đô thị loại I thuộc tỉnh trong thực hiện chức
năng quản lý nhà nước đối với hạ tầng kỹ thuật đô thị nhằm điều chỉnh các mối
quan hệ của các chủ thể liên quan đến quản lý hạ tầng kỹ thuật đô thị (cơ quan quản
lý nhà nước – đơn vị sự nghiệp – doanh nghiệp – các tổ chức khác và cá nhân) đảm
bảo phát huy tác dụng của hệ thống hạ tầng kỹ thuật đô thị trong phát triển kinh tế xã hội, phục vụ tốt nhất nhu cầu điều kiện sống tại đô thị, nâng cao hiệu lực – hiệu
quả bộ máy quản lý nhà nước của chính quyền địa phương ở đơ thị loại I thuộc tỉnh,
đảm bảo lợi ích hài hịa của cộng đồng, giảm bớt gánh nặng về ngân sách…
Từ những lý do trên, tác giả chọn đề tài: “Quản lý nhà nước về hạ tầng kỹ
thuật đô thị tại các đô thị loại I thuộc tỉnh” là giải quyết một vấn đề có tính khoa
học, tính pháp luật, tính thực tiễn trong quản lý nhà nước hiện nay tại các đô thị loại
I thuộc tỉnh nhằm phục vụ sự nghiệp cơng nghiệp hóa hiện đại hóa theo hướng đơ
thị xanh, hiện đại bền vững.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Nội dung nghiên cứu “Quản lý hạ tầng kỹ thuật" đã có từ rất lâu và hầu như
tất cả các nước trên thế giới đều đặt lên hàng đầu và quan tâm đến nội dung này.
Tuy nhiên qua quá trình nghiên cứu, tìm hiểu và thu thập của tác giả có được, thì


4

hiện nay chưa có cơng trình khoa học nào được cơng bố có tính nghiên cứu riêng
biệt, đặc thù và chuyên sâu về “Quản lý nhà nước về hạ tầng kỹ thuật đô thị tại đô
thị loại I thuộc tỉnh” tại các đô thị loại I thuộc tỉnh trong xu thế phát triển, hội nhập
tại Việt Nam. Mặc khác, các cơng trình nghiên cứu hiện nay được xuất bản hoặc
giới thiệu dưới nhiều hình thức đa dạng như bài báo khoa học, sách tham khảo, sách
chuyên khảo, đề tài nghiên cứu khoa học, khóa luận tốt nghiệp cử nhân, luận văn
thạc sĩ, luận án tiến sĩ; các cơng trình này là nguồn tài liệu tham khảo rất có giá trị

cho tác giả trong quá trình thực hiện đề tài của luận văn này. Tác giả xin nêu một số
tài liệu có đề cập đến vấn đề liên quan đến đề tài như sau:
Các nghiên cứu nước ngoài: Nghiên cứu của Stephen J. Brown, David S.Sibley
đối với lĩnh vực lý thuyết về định giá cơng trình hạ tầng đơ thị (The theory of pulic
utility pricing) năm 1986; Nghiên cứu của Alan Lawton về luân lý quản lý dịch vụ
công (Ethical management for the public services) năm 1998; nghiên cứu của
Stephen Carr về khu vực công cộng (Public Space) năm 1992; nghiên cứu của David
Butler, John W. Davies đối với thoát nước trong đô thị (Urban Drainage) năm 2004;
nghiên cứu của Patsy Healey về quản lý đô thị: bối cảnh đô thị mới (Managing cities:
the new urban context) năm1995; nghiên cứu của Fra Tonkiss về thiết kế đô thị: đời
sống xã hội trong đô thị (Cities by design: the social life of urban from) năm 2013;
nghiên cứu của David R. Green về quản lý khu vực duyên hải (Coastal zone
management) năm 2010; nghiên cứu của Ismail Serageldin về kiến trúc thúc đẩy: dân
cư, nhà ở và thành phố đáng sông (The Architecture of empowerment: people, shelter
and livable cities) năm 1997.
Nhìn chung, các nghiên cứu này khá đa dạng liên quan đến những vấn đề đô
thị và hạ tầng kỹ thuật đô thị. Tuy nhiên những nghiên cứu này chỉ mang tính tham
khảo bởi lẽ cách phân định đô thị và quản lý hạ tầng kỹ thuật đô thị ở các quốc gia
khác cần phải được nghiên cứu sâu hơn mới có thể có một sự đánh giá khách quan
và chính xác được.
Các nghiên cứu trong nước: Trong các đề tài, nghiên cứu về quản lý nhà nước
đối với hạ tầng kỹ thuật đô thị tại Việt Nam, phải kể đến một nghiên cứu tương đối
có những nội dung liên quan đề cập đến công tác quản lý nhà nước trên các lĩnh vực
chuyên ngành ở đô thị: “Quản lý đô thị” do PGS.TS Nguyễn Ngọc Châu chủ biên Nhà xuất bản Xây dựng Hà Nội in năm 2001 đã đề cập đến nội dung quản lý của
UBND cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, vai trò của lý nhà nước đối với
các cơng trình kỹ thuật. Ngồi ra cịn có: “Một số vấn đề cơ bản về kinh tế đầu tư


5

quy hoạch và quản lý cơ sở hạ tầng đô thị” của PGS.TS Trần Đức Dục - Nhà xuất
bản Xây dựng Hà Nội in năm 2000 đề cập đến công tác quản lý nhà nước liên quan
đến lĩnh vực đầu tư lập quy hoạch và lĩnh vực quản lý cơ sở hạ tầng đô thị sau đầu
tư đối với cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; “Phương pháp tiếp cận mới về
quy hoạch và quản lý đô thị” của tác giả Nguyễn Đăng Sơn, Viện nghiên cứu đô thị
và phát triển hạ tầng (IUSID) - Nhà xuất bản Xây dựng Hà Nội in năm 2005...;
Như vậy có rất nhiều nghiên cứu khoa học nghiên cứu về hạ tầng kỹ thuật nói
chung và hạ tầng kỹ thuật đơ thị nói riêng, nhưng chưa có cơng trình nghiên cứu
nào nghiên cứu chun sâu, tổng qt và tồn diện về cơng tác quản lý nhà nước đối
với hạ tầng kỹ thuật đô thị tại đô thị loại I thuộc tỉnh. Với mong muốn đóng góp
một phần làm phong phú thêm những nghiên cứu về quản lý nhà nước đối với hạ
tầng kỹ thuật đô thị tại đô thị loại I thuộc tỉnh. Tác giả nhấn mạnh rằng nhà nước
không chỉ đầu tư, quản lý và khai thác hệ thống kỹ thuật đô thị, mà nhà nước cịn
cần phải hồn thiện hệ thống pháp luật, tạo hành lang pháp lý để từ đó có mơi
trường, có giải pháp và phân quyền, phân cơng, phân cấp quản lý đến chính quyền
địa phương tại các đô thị loại I thuộc tỉnh; nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý
nhà nước của chính quyền địa phương tại các đô thị loại I thuộc tỉnh, đảm bảo tính
năng động - sáng tạo - thống nhất của hệ thống các đô thị loại I thuộc tỉnh tại Việt
Nam hiện nay.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài
Đánh giá đúng thực trạng lĩnh vực quản lý nhà nước của chính quyền địa
phương đối đơ thị loại I thuộc tỉnh đối với hệ thống hạ tầng kỹ thuật đơ thị; từ đó
trên cơ sở nghiên cứu lý luận và thực trạng để đề xuất các giải pháp cơ bản nhằm
nâng cao năng lực, chất lượng quản lý nhà nước của chính quyền địa phương ở đơ
thị loại I thuộc tỉnh đối với hệ thống hạ tầng kỹ thuật đơ thị hiện nay; do vậy mục
đích nghiên cứu đề tài tập trung:
- Làm rõ và cụ thể hơn chức năng, nhiệm vụ quản lý hạ tầng kỹ thuật đơ thị
đối với chính quyền địa phương đơ thị loại I thuộc tỉnh trên địa bàn đô thị; mối quan
hệ giữa UBND các tỉnh với UBND thành phố đô thị loại I thuộc tỉnh;
- Hoàn thiện hệ thống pháp luật và các quy định dưới luật về quản lý xây

dựng đơ thị nói chung, quản lý xây dựng hệ thống hạ tầng kỹ thuật nói riêng tại đơ
thị loại I thuộc tỉnh;
- Hoàn thiện nội dung quản lý nhà nước trong lĩnh vực hạ tầng kỹ thuật đô
thị tị đô thị loại I thuộc tỉnh bắt đầu từ khâu quy hoạch, xây dựng, sử dụng, khai


6

thác, cải tạo, sửa chữa, nâng cấp, bảo trì, bảo dưỡng và bảo vệ các cơng trình hạ
tầng kỹ thuật đô thị;
- Việc xây dựng, sử dụng, khai thác, duy tu, bảo dưỡng các cơng trình hạ
tầng kỹ thuật đơ thị phải tuân thủ nghiêm ngặt các quy định hiện hành và quy hoạch
xây dựng đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt.
Để hoàn thiện và nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác quản lý nhà nước
về hạ tầng kỹ thuật đô thị tại đô thị loại I thuộc tỉnh địi hỏi phải có sự phối kết hợp
chặt chẽ các ngành, các cấp và chính quyền địa phương có liên quan từ khâu quy
hoạch đến khâu triển khai xây dựng, đưa cơng trình vào khai thác sử dụng. Do vậy
nhiệm vụ luận văn tập trung:
- Các vấn đề liên quan đến quản lý nhà nước về hạ tầng kỹ thuật đô thị tại đô
thị loại I thuộc tỉnh;
- Nghiên cứu làm rõ các cơ sở lý luận, thực tiễn và thực trạng áp dụng pháp
luật của chính quyền địa phương tại các đô thị loại I thuộc tỉnh về quản lý, bảo trì,
khai thác hệ thống hạ tầng kỹ thuật tại đô thị hiện nay;
- Đánh giá đúng thực trạng quản lý nhà nước đối với hạ tầng kỹ thuật đô thị
tại đô thị loại I thuộc tỉnh và đưa ra những giải pháp cơ bản góp phần nâng cao hiệu
quả, đồng bộ trong quản lý nhà nước đối với hệ thống hạ tầng kỹ thuật đô thị tại đô
thi loại I thuộc tỉnh.
4. Giới hạn phạm vi nghiên cứu và phương pháp nghiên cứu của đề tài
Giới hạn phạm vi nghiên cứu của đề tài: Tác giả giới hạn phạm vi tập trung
nghiên cứu các quy định pháp luật về quản lý nhà nước của chính quyền địa phương

ở đô thị loại I thuộc tỉnh đối với hạ tầng kỹ thuật đô thị theo pháp luật Việt Nam
(pháp luật đối với hệ thống hạ tầng kỹ thuật đô thị; cơ chế quản lý, vận hành, bảo trì
và khai thác; cơ chế phân quyền, phân cấp, ủy quyền quản lý; cơng tác kiểm tra, xử
lý vi phạm hành chính), thực trạng và những giải pháp. Đề tài không đi sâu nghiên
cứu các vấn đề: Quản lý đầu tư hạ tầng kỹ thuật đô thị, cung ứng các dịch vụ công
trong đô thị, các nội dung liên quan đến tiêu chuẩn kỹ thuật ngành xây dựng dân
dụng – giao thông và công nghiệp.
Phương pháp nghiên cứu của đề tài: Tác giả thực hiện trên cơ sở lý luận của
chủ nghĩa Mác-Lê nin và tư tưởng Hồ Chí Minh; các quan điểm, tư tưởng của Đảng
cộng sản Việt Nam được thể hiện trong các văn kiện. Luận văn đã sử dụng phương
pháp nghiên cứu sau: Phương pháp liệt kê, phương pháp so sánh, phương pháp phân
tích đối chiếu, phương pháp tổng hợp…


7

Trên sơ sở quan điểm duy vật biện chứng, duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác
– Lê-nin, tác giả sử dụng các phương pháp phân tích, tổng hợp ở Chương 1 nhằm
khái qt hóa tình hình nghiên cứu của đề tài cũng như tổng hợp, đánh giá cơ sở lý
luận và cơ sở pháp lý của quản lý nhà nước về hạ tầng kỹ thuật đô thị để làm nền
tảng cho Chương 2. Chương 2 tác giả đã nghiên cứu theo phương pháp kết hợp lý
luận với thực tiễn, đặc biệt coi trọng phương pháp tổng kết thực tiễn để giải quyết
những vấn đề đặt ra trong luận văn. Tác giả sử dụng phương pháp thống kê, so sánh
và tổng hợp để đánh giá thực trạng pháp luật về quản lý nhà nước đối với hạ tầng kỹ
thuật đô thị của chính quyền địa phương ở đơ thị loại I thuộc tỉnh.
Phần cuối của Chương 2, tác giả sử dụng phương pháp nghiên cứu chủ yếu là tổng
hợp và đánh giá những hạn chế, bất cập trong quản lý nhà nước đối với hạ tầng kỹ
thuật đô thị của chính quyền địa phương ở đơ thị loại I thuộc tỉnh, từ đó đưa ra
những kiến nghị và giải pháp cho đề tài.
5. Bố cục của luận văn

Chương 1. Cơ sở lý luận và pháp lý của quản lý nhà nước về hạ tầng kỹ
thuật đô thị tại đô thị loại I thuộc tỉnh
Chương 2. Thực trạng quản lý nhà nước đối với hạ tầng kỹ thuật đơ thị của
chính quyền địa phương ở đô thị loại I thuộc tỉnh


8

CHƯƠNG 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC
VỀ HẠ TẦNG KỸ THUẬT ĐÔ THỊ TẠI ĐÔ THỊ LOẠI I THUỘC TỈNH
1.1. Khái niệm hạ tầng kỹ thuật đô thị
Trên thế giới khái niệm hạ tầng kỹ thuật được hiểu và có các khái niệm khác
nhau trên cơ sở chế định, thể chế và tùy thuộc vào hình thái kinh tế của mỗi quốc gia:
- Khái niệm hạ tầng kỹ thuật, theo định nghĩa của Rick Geddes- chuyên gia
phân tích chính sách và quản lý tại Đại học Cornell-Hoa kỳ bao gồm nhiều ngành
công nghiệp khác nhau như hàng không, vô tuyến viễn thông, dầu khô, khí tự nhiên,
điện lực, vận tải, cáp truyền thơng và đường sắt. Những ngành cơng nghiệp này có
những điểm chung về mạng lưới kết cấu với phạm vi bao phủ lớn các hệ thống
đường dây, ống dẫn hoặc tuyến đường dựa trên các quy định về quyền sử dụng
công cộng và thường có sự kết nối mạnh mẽ về hạ tầng giữa những bộ phận cấu
thành. Trong một số trường hợp như ngành hàng khơng, chính phủ sở hữu một phần
cơ sở hạ tầng. Hạ tầng kỹ thuật công cộng thường có một phần khơng thể hồn vốn
do nhu cầu đầu tư hạ tầng lớn. Trong quá khứ, các công trình hạ tầng kỹ thuật tư có
tỷ lệ hồn vốn bởi chính phủ. Trong đa số trường hợp, các cơng trình hạ tầng được
cấp phép độc quyền trong lĩnh vực tương xứng.
- Theo Đạo luật về hạ tầng kỹ thuật năm 2000 của Quốc hội Vương quốc liên
hiệp Anh và Bắc Ireland (được chỉnh sửa từ Đạo luật khí đốt năm 1986, 1995 và
Đạo luật điện năm 1989) thì khái niệm hạ tầng kỹ thuật được hiểu là nhằm quản lý
thị trường điện lực và khí đốt. Tại đạo luật này quy định các cơng ty điện lực phải

có các giấy phép con khác nhau cho các lĩnh vực khác nhau như nguồn cung cấp
hay phân phối.
Đối với Việt Nam khái niệm hạ tầng kỹ thuật được hiểu:
- Theo Luật Xây dựng năm 2014: “Hệ thống cơng trình hạ tầng kỹ thuật gồm
cơng trình giao thơng, thơng tin liên lạc, cung cấp năng lượng, chiếu sáng công cộng,
cấp nước, thu gom và xử lý nước thải, chất thải rắn, nghĩa trang và cơng trình khác.”1
- Theo Luật Quy hoạch Đơ thị năm 2009:“Quy hoạch hạ tầng kỹ thuật đô thị
được lập cho các đối tượng sau đây:
1. Giao thông đô thị;
2. Cao độ nền và thốt nước mặt đơ thị;
1

Khoản 22 Điều 3 Luật Xây dựng năm 2014.


9

3. Cấp nước đơ thị;
4. Thốt nước thải đơ thị;
5. Cấp năng lượng và chiếu sáng đô thị;
6. Thông tin liên lạc;
7. Nghĩa trang và xử lý chất thải rắn”2
- Theo quy định tại Nghị định số 46/2015/NĐ-CP ngày 12/5/2015 của Chính
Phủ về quản lý chất lượng và bảo trì cơng trình xây dựng thì cơng trình hạ tầng kỹ
thuật bao gồm:
“1. Cơng trình cấp nước: Nhà máy nước, cơng trình xử lý nước sạch; trạm
bơm (nước thơ, nước sạch hoặc tăng áp); bể chứa nước sạch; tuyến ống cấp nước
(nước thơ hoặc nước sạch).
2. Cơng trình thốt nước: Tuyến cống thoát nước mưa, cống chung; tuyến
cống thoát nước thải; hồ điều hịa; trạm bơm nước mưa; cơng trình xử lý nước thải;

trạm bơm nước thải; cơng trình xử lý bùn.
3. Cơng trình xử lý chất thải rắn:
a) Cơng trình xử lý chất thải rắn thông thường: trạm trung chuyển; bãi chôn
lấp rác; khu liên hợp xử lý/khu xử lý; cơ sở xử lý chất thải rắn;
b) Cơng trình xử lý chất thải nguy hại.
4. Cơng trình chiếu sáng cơng cộng: mạng lưới điện chiếu sáng, cột đèn.
5. Cơng trình khác:
a) Cơng trình thơng tin, truyền thơng: Cột thơng tin, cơng trình thu phát
sóng; đường cáp truyền dẫn tín hiệu viễn thơng (cáp chơn trực tiếp dưới lịng đất,
cáp trong cống bể, cáp dưới đáy biển, cáp dưới đáy sông, cáp treo); cơng trình xây
dựng lắp đặt cột bê tơng (loại cột như trên) để treo các loại cáp thông tin;
b) Nghĩa trang, nhà tang lễ, cơ sở hỏa táng;
c) Công viên, cây xanh;
d) Bãi đỗ ô tô, xe máy: bãi đỗ xe ngầm, bãi đỗ xe nổi;
đ) Cống, bể kỹ thuật, hào và tuy nen kỹ thuật.”3
Một hệ thống các cơ sở hạ tầng kỹ thuật để cung cấp các dịch cho cộng đồng
dân cư đơ thị thì gọi là cơ sở hạ tầng kỹ thuật đô thị và đây cũng là tiêu chuẩn quan
trọng quyết định phân biệt sự khác nhau giữa thành thị và nơng thơn. Có thể nói cơ
2

Điều 36 Luật Quy hoạch Đơ thị năm 2009.
Mục III Phụ lục I Phân loại cơng trình xây dựng ban hành kèm theo Nghị định số 46/2015/NĐ-CP ngày
12/5/2015 của Chính Phủ về quản lý chất lượng và bảo trì cơng trình xây dựng.
3


10

sở hạ tầng kỹ thuật - (Infrastucture) là hệ thống cơ sở vật chất, thiết bị cơ bản, cố định
có tính chất nền tảng của một quốc gia như đường xá, đường sắt, nhà ga, bến cảng kho

bãi, sân bay, mạng cấp thốt nước, điện, mạng viễn thơng. Các khái niệm về hạ tầng
kỹ thuật nêu trên tuy có khác nhau nhưng chúng đều có chung bản chất đó là những
cơng trình thiết yếu để cung cấp các dịch vụ phục vụ nhu cầu dân sinh và phát triển
kinh tế - xã hội cho từng đô thị.
Từ đây chúng ta có thể hiểu và đưa ra một khái niệm về hạ tầng kỹ thuật đô
thị phù hợp với pháp luật Việt Nam và thông lệ quốc tế: “Hạ tầng kỹ thuật đơ thị là
một hệ thống các cơng trình hạ tầng kỹ thuật để cung cấp các dịch vụ cho cộng
đồng dân cư đô thị gọi là hạ tầng kỹ thuật đô thị. Hạ tầng kỹ thuật đô thị bao
gồm: Hệ thống giao thông đô thị, hệ thống cấp nước đơ thị, hệ thống thốt nước
đơ thị, cơng trình cấp điện đơ thị, cơng trình cấp xăng dầu và khí đốt đơ thị, cơng
trình chiếu sáng đơ thị, cơng trình thơng tin đơ thị, cơng trình quản lý chất thải
rắn và nhà vệ sinh cơng cộng, cơng trình nghĩa trang, cơng trình hào và tuy nen
(tuynel) kỹ thuật”.
- Hệ thống giao thông đô thị bao gồm: Đường đô thị, đường ngồi đơ thị,
đường thủy nội địa, đường sắt đơ thị, quảng trường trước cơng trình cơng cộng,
quảng trường giao thơng và quảng trường trước cầu, hè phố, đường đi bộ và đường
xe đạp, bãi đỗ xe, bến dừng xe buýt, bến xe liên tỉnh, cảng hàng không, nhà ga, bến
thủy nội địa. Kết cấu cơng trình giao thơng đơ thị phải đảm bảo ổn định, bền vững,
phù hợp với điều kiện tự nhiên, thích ứng với biến đổi khí hậu và mực nước biển
dâng; phải bảo đảm cho xe chữa cháy tiếp cận tới cơng trình xây dựng, tiếp cận tới
các họng cấp nước chữa cháy và phải bảo đảm cho người khuyết tật tiếp cận sử
dụng theo quy định tại quy chuẩn Việt Nam.
- Hệ thống cấp nước đô thị: Hệ thống cấp nước đô thị là tập hợp các cơng trình
khai thác, xử lý nước, điều hịa, vận chuyển và phân phối nước tới các đối tượng dùng
nước (cấp nước mặt hoặc nước ngầm); được quản lý đảm bảo việc bảo vệ và sử dụng
hợp lý các nguồn nước an toàn và bền vững trong điều kiện biến đổi khí hậu. Kết cấu
và vật liệu xây dựng cơng trình cấp nước phải đảm bảo yêu cầu bền vững, ổn định
trong suốt thời hạn sử dụng (tuổi thọ) công trình dưới tác động của điều kiện tự nhiên,
các tác động của môi trường xung quanh, các tác động trong quá trình vận hành. Chất
lượng nước cấp cho sinh hoạt phải đảm bảo của tiêu chuẩn vệ sinh nước sinh hoạt;

hóa chất, vật liệu, thiết bị trong xử lý, vận chuyển và dự trữ nước sinh hoạt không
được ảnh hưởng đến chất lượng nước và sức khỏe của con người.


11

- Hệ thống thốt nước đơ thị: Hệ thống thốt nước đơ thị là một tổ hợp, cơng
trình kỹ thuật, mạng lưới thu gom nước thải từ nơi phát sinh đến các cơng trình xử lý
và xả nước thải ra nguồn tiếp nhận (Sơng, ao, hồ điều hịa, đê đập, cống, rãnh, kênh,
mương, máng thoát nước, trạm bơm cố định hoặc lưu động và cơng trình xử lý nước
thải). Hệ thống thốt nước bên ngồi phải phù hợp với quy hoạch thoát nước trong đồ
án quy hoạch xây dựng, quy hoạch đơ thị, quy hoạch chun ngành thốt nước đơ thị
được phê duyệt và bền vững trong điều kiện biến đổi khí hậu. Vật liệu và kết cấu ống,
cống, mối nối và các cơng trình trên mạng lưới thốt nước phải bảo đảm độ bền lâu,
ổn định dưới tác động của tải trọng, điều kiện tự nhiên và tác động ăn mịn của mơi
trường xung quanh trong suốt thời hạn sử dụng (tuổi thọ) cơng trình.
- Cơng trình cấp điện đơ thị: Cơng trình cấp điện là cơng trình xây dựng các
phần tử của hệ thống điện nhằm mục đích cấp điện cho các hộ tiêu thụ điện. Với hệ
thống điện là tập hợp các nhà máy điện, trạm điện, lưới điện được nối với nhau, có
liên hệ mật thiết, liên tục trong quá trình sản xuất, biến đổi và phân phối điện. Cơng
trình cấp điện phải được xây dựng phù hợp với quy hoạch xây dựng, quy hoạch đô
thị đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt và phải đáp ứng được quy định tại quy
chuẩn xây dựng Việt Nam. Kết cấu xây dựng nhà cửa, trụ của hệ thống cấp điện
phải đảm bảo ổn định, bền vững dưới tác động của tải trọng, điều kiện tự nhiên
trong suốt thời hạn sử dụng (tuổi thọ) cơng trình.
- Cơng trình cấp xăng dầu và khí đốt đơ thị: Các cơng trình xăng dầu và khí
đốt đơ thị phải được xem xét và xác định ngay từ giai đoạn lập quy hoạch đảm bảo
cung cấp xăng dầu, khí đốt ổn định, an toàn, hiệu quả đáp ứng nhu cầu năng lượng
của dự án. Việc lựa chọn các công nghệ, vật liệu, thiết bị, phụ kiện phải đảm bảo sử
dụng công nghệ tiên tiến đáp ứng quy định an tồn phịng cháy, chữa cháy, chống

sét, chống tỉnh điện và bảo vệ môi trường. Các số liệu lựa chọn làm cơ sở thiết kế
các cơng trình cấp xăng dầu và khí đốt phải được cập nhật, có tính tới số liệu và
kịch bản biến đổi khí hậu, dự báo nhu cầu trong thời gian hoạt động của dự án.
- Cơng trình chiếu sáng đơ thị: Cơng trình chiếu sáng đơ thị phải phù hợp với
quy hoạch xây dựng, quy hoạch đô thị, thiết kế đơ thị được phê duyệt; đảm bảo an
tồn cho q trình tham gia giao thơng, an ninh, an tồn trong đơ thị; thuận tiện và
an tồn trong quản lý, vận hành hệ thống cơng trình chiếu sáng, sử dụng năng lượng
tiết kiệm và hiệu quả. Các thiết bị và vật liệu sử dụng trong các cơng trình chiếu
sáng đơ thị phaỉ phù hợp với các tiêu chuẩn kỹ thuật đang áp dụng; phải đảm bảo độ
bền, ổn định, an tồn trong suốt q trình sử dụng của chúng dưới tác động của điều


12

kiện tự nhiên. Bao gồm các cơng trình: Chiếu sáng cơng trình giao thơng cho xe có
động cơ; chiếu sáng cơng trình giao thơng cho người đi bộ và xe đạp; chiếu sáng
khơng gian cơng cộng.
- Cơng trình thơng tin đơ thị: Là cơng trình đầu mối và mạng lưới phục vụ
nhằm đáp ứng các yêu cầu giao tiếp qua nhiều phương tiện giữa các cá thể trong
cộng đồng. Tức cơng trình xây dựng hạ tầng kỹ thuật viễn thơng thụ động như trạm
viễn thông, cột ăng ten, các loại tuy nen, hào, cống, bể cáp bố trí hệ thống kỹ thuật
viễn thông phù hợp với quy hoạch xây dựng, quy hoạch đô thị, thiết kế đô thị và
quy hoạch chuyên ngành được phê duyệt; kết cấu và vật liệu các cơng trình xây
dựng viễn thơng phải đảm bảo độ bề, ổn định trong suốt tuổi thọ cơng trình dưới tác
động của điều kiện tự nhiên và tải trọng trên cơng trình.
- Cơng trình quản lý chất thải rắn và nhà vệ sinh cơng cộng: Cơng trình quản
lý chất thải rắn bao gồm các trạm trung chuyển và cơ sở xử lý chất thải rắn và bùn
thải (tái chế, đốt, chơn lấp hoặc các loại hình cơng nghệ xử lý khác. Cơ sở xử lý
chất thải rắn là các cơ sở vật chất bao gồm đất đai, nhà xưởng, dây chuyền công
nghệ, trang thiết bị và các hạng mục công trình phụ trợ được sử dụng cho hoạt động

xử lý chất thải rắn. Khu liên hợp xử lý chất thải rắn là tổ hợp của một số hoặc nhiều
hạng mục cơng trình xử lý, tái chế, tái sử dụng chất thải rắn và bãi chơn lấp chất
thải rắn. Cơng trình quản lý chất thải rắn và nhà vệ sinh công cộng phải phù hợp
tuân theo quy hoạch xây dựng, quy hoạch đô thị đã được cấp thẩm quyền phê duyệt;
phải đảm bảo các yêu cầu bền vững, ổn định và các yêu cầu về vệ sinh môi trường
trong suốt thời gian sử dụng (tuổi thọ) theo quy định pháp luật hiện hành.
- Cơng trình nghĩa trang: Nghĩa trang (bao gồm cả nghĩa địa) là nơi táng (là
việc thực hiện lưu giữ hài cốt hoặc thi hài của người chết) người chết tập trung theo
các hình thức táng khác nhau (mai táng, hung táng, cải táng, cát táng, hỏa táng). Các
công trình nghĩa trang xây dựng phải phù hợp với quy hoạch xây dựng, quy hoạch
đơ thị được cấp có thẩm quyền phê duyệt và bền vững trong điều kiện biến đổi khí
hậu, với khoảng cách an tồn về mơi trường theo quy định pháp luật hiện hành.
- Cơng trình hào và tuy nen kỹ thuật: Hào kỹ thuật là công trình ngầm theo
tuyến có kích thước nhỏ để lắp đặt các đường dây, cáp và các đường ống kỹ thuật.
Tuy nen kỹ thuật là cơng trình ngầm theo tuyến có kích thước đủ để đảm bảo an tồn
cho con người có thể thực hiện các nhiệm vụ lắp đặt, sửa chữa và bảo trì các thiết bị,
các đường dây, cáp và các đường ống kỹ thuật. Cơng trình hào, tuy nen kỹ thuật phải
đảm bảo các yêu cầu về an tồn cháy nổ, chiếu sáng, thơng gió, thốt nước và phải có


13

dấu hiệu nhận biết trên mặt đất, trong tuy nen kỹ thuật. Cơng trình hào và tuy nen kỹ
thuật phải phù hợp với quy hoạch xây dựng, quy hoạch đô thị được cấp có thẩm
quyền phê duyệt và phải đảm bảo an tồn trong q trình khai thác, sử dụng.
1.2. Khái niệm quản lý nhà nước về hạ tầng kỹ thuật đô thị ở đô thị loại
I thuộc tỉnh
Quản lý nhà nước hiểu theo nghĩa rộng là toàn bộ mọi hoạt động của nhà
nước nói chung, mọi hoạt động mang tính chất nhà nước, nhằm thực hiện các nhiệm
vụ, chức năng của nhà nước; hiểu theo nghĩa hẹp là hoạt động quản lý do một loại

cơ quan đặc biệt thực hiện mà Hiến pháp và pháp luật nước ta gọi là các cơ quan
hành chính nhà nước; vì thế cịn gọi là hoạt động chấp hành và điều hành nhà nước.
Như vậy quản lý nhà nước là sự tác động mang tính tổ chức, điều chỉnh, tính quyền
lực nhà nước, trên cơ sở khoa học và có kế hoạch của các cơ quan nhà nước đối với
các quá trình xã hội, được tiến hành một cách liên tục nhằm hướng xã hội phát triển
theo mục tiêu định trước của nhà nước.4
Như vậy quản lý nhà nước về hạ tầng kỹ thuật đô thị ở đô thị loại I thuộc tỉnh
là hoạt động của cơ quan nhà nước (Chính quyền địa phương cấp tỉnh và Chính
quyền địa phương đơ thị loại I thuộc tỉnh) can thiệp bằng quyền lực của nhà nước
theo quy định của Hiến pháp và Luật vào quá trình xây dựng chiến lược, lập quy
hoạch, đầu tư phát triển, quản lý sử dụng, vận hành, khai thác, bảo trì hệ thống hạ
tầng kỹ thuật đơ thị; đồng thời tổ chức khai thác và điều hòa việc sử dụng các nguồn
lực (bao gồm: Tài nguyên thiên nhiên, tài chính và con người) nhằm tạo dựng môi
trường thuận lợi nhất cho hình thức định cư ở đơ thị, trên cơ sở kết hợp hài giữa lợi
ích quốc gia và lợi ích đô thị để hướng đến mục tiêu phát triển đô thị bền vững.
Công tác quản lý nhà nước về hạ tầng kỹ thuật đô thị ở đô thị loại I thuộc tỉnh có
nhiệm vụ cụ thể hóa chiến lượt ổn định và phát triển kinh tế xã hội của Đảng và nhà
nước; chiến lượt phát triển đô thị Quốc gia; phối hợp với công tác quản lý nhà nước
chuyên ngành khác đảm bảo cho q trình đơ thị hóa và sự phát triển các đô thị đạt
hiệu quả cao về kinh tế, xã hội và bảo vệ môi trường. Trong quản lý nhà nước về hạ
tầng kỹ thuật đô thị ở đơ thị loại I thuộc tỉnh thì hệ thống văn bản quy phạm pháp
luật có vai trị quan trọng nhất, là công cụ duy nhất chủ yếu của Chính quyền địa
phương cấp tỉnh, Chính quyền địa phương đơ thị loại I thuộc tỉnh vận dụng và cụ
thể hóa áp dụng trong suốt quá trình quản lý và định hướng phát triển hạ tầng kỹ
4

Trường Đại học Luật TP Hồ Chí Minh (2013), Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, Nguyễn Cửu Việt
(Chủ biên), Nxb, Hồng Đức.

14

thuật đô thị. Quản lý nhà nước về hạ tầng kỹ thuật đô thị ở đô thị loại I thuộc tỉnh là
một trong ba nhiệm vụ chính của cơng tác quản lý nhà nước về đô thị (quản lý phát
triển không gian, quản lý hạ tầng đô thị và quản lý trật tự, an tồn, cơng bằng xã hội
ở đơ thị); trong đó:
- Đối tượng của quản lý hạ tầng kỹ thuật đô thị ở đô thị loại I thuộc tỉnh là
những hoạt động của các chủ thể trên địa bàn đơ thị có liên quan đến nội dung, thẩm
quyền và chức năng của các cơ quan quản lý nhà nước ở đô thị loại I thuộc tỉnh;
- Chủ thể của quản lý hạ tầng kỹ thuật đô thị ở đô thị loại I thuộc tỉnh là các
cơ quan, cá nhân, tổ chức được nhà nước trao quyền trong công tác quản lý nhà
nước về hạ tầng kỹ thuật đô thị tác động đến quá trình quy hoạch, phát triển, quản
lý, vận hành, khai thác, bảo trì hệ thống hạ tầng kỹ thuật đô thị.
- Khách thể của quản lý hạ tầng kỹ thuật đô thị ở đô thị loại I thuộc tỉnh là
những lợi ích cơng cộng của cư dân đơ thị (bao gồm các lợi ích trật tự an toàn xã
hội, trật tự xây dựng, trật tự vệ sinh, sức khỏe cộng đồng, chất lượng môi trường
sống và lợi ích hợp pháp của tất cả các chủ thể trên địa bàn đô thị).
Quản lý nhà nước về hạ tầng kỹ thuật đô thị ở đô thị loại I thuộc tỉnh là nội
dung đảm bảo sự phát triển đô thị đó bền vững liên quan đến nhiều ngành, nhiều
lĩnh vực và chính quyền địa phương; trong đó đảm bảo khung thể chế được làm rõ
về chủ sở hữu, đơn vị vận hành...sự phối hợp giữa các ngành, chính quyền địa
phương trong lĩnh vực quy hoạch, đầu tư, quản lý sử dụng, vận hành, khai thác, bảo
trì và phát triển hạ tầng kỹ thuật đô thị là nội dung then chốt trong quản lý và quyết
định đến sự tồn tại, phát triển của từng đô thị với mục tiêu là xây dựng môi trường
vật thể đô thị, cung cấp hạ tầng kỹ thuật đô thị công cộng thiết yếu phục vụ cho các
yêu cầu tăng trưởng kinh tế, đời sống xã hội và cân bằng sinh thái đơ thị đó.
1.3. Đặc điểm của quản lý nhà nước về hạ tầng kỹ thuật đô thị ở đô thị
loại I thuộc tỉnh
Quản lý nhà nước về hạ tầng kỹ thuật đô thị là một lĩnh vực quan trọng nhất
trong công tác quản lý nhà nước tại các đô thị loại I thuộc tỉnh hiện nay của Việt

Nam. Thông qua chức năng quản lý nhà nước về hạ tầng kỹ thuật đô thị nhằm quản
lý q trình hình thành và phát triển mơi trường vật thể của đô thị đảm bảo cho mỗi
đô thị loại I thuộc tỉnh phát triển hiệu quả, phục vụ tốt nhất cho nhu cầu vật chất và
tinh thần của con người. Các cơ quan quản lý nhà nước về hạ tầng kỹ thuật đô thị ở
đô thị loại I thuộc tỉnh căn cứ quyền hạn, chức năng, nhiệm vụ được giao thường áp
dụng các biện pháp: Cung cấp và duy trì hạ tầng kỹ thuật đơ thị phục vụ lợi ích


15

công cộng; ngăn cấm và xử phạt các hành vi hoặc nguy cơ làm mất cân bằng giữa
khả năng cung – cầu và tăng trưởng đô thị; thông tin nắm vững tình hình phát triển
đơ thị để đề ra những quyết định đúng đắn trong hoạch định chính sách phát triển hạ
tầng kỹ thuật đơ thị; khuyến khích các hoạt động bảo vệ, duy trì, phát triển hạ tầng
kỹ thuật đô thị và tạo ra sự tăng trưởng đô thị. Ngồi ra các cơ quan quản lý nhà
nước cịn áp dụng đồng bộ những biện pháp: Xã hội hóa việc cung cấp hạ tầng kỹ
thuật phục vụ lợi ích cơng cộng, phân phối lưu thông; trả tiền khi sử dụng các dịch
vụ hạ tầng kỹ thuật đô thị công cộng...và huy động các nguồn vốn thực hiện các dự
án BOT5, BT6 nhằm tạo điều kiện để mọi thành phần kinh tế tham gia vào các
chương trình phát triển hạ tầng kỹ thuật đơ thị. Chính vì vậy quản lý nhà nước về hạ
tầng kỹ thuật đô thị ở đô thị loại I thuộc tỉnh có các đặc điểm sau:
- Quản lý nhà nước về hạ tầng kỹ thuật đô thị ở đô thị loại I thuộc tỉnh trước
hết phải là quản lý nhà nước ở đơ thị, mang tính quyền lực nhà nước: Đó là sự thực
thi quyền lực cơng, nhân danh nhà nước, các cơ quan quản lý nhà nước ở đô thị loại
I thộc tỉnh can thiệp vào quá trình quy hoạch, phát triển, quản lý, vận hành, khai
thác, bảo trì hệ thống hạ tầng kỹ thuật đơ thị. Điều này thể hiện ở việc các chủ thể
có thẩm quyền thể hiện ý chí nhà nước và đặc biệt quan trọng là được sử dụng là
văn bản quản lý hành chính nhà nước. Bằng việc ban hành văn bản, chủ thể quản lý
nhà nước thể hiện ý chí của mình dưới dạng quy phạm pháp luật nhằm cụ thể hóa
các quy phạm pháp luật của cơ quan quyền lực nhà nước và cơ quan quản lý nhà

nước cấp trên thành những quy định chi tiết để có thể triển khai thực hiện trong thực
tiễn hoặc dưới dạng các mệnh lệnh cá biệt nhằm áp dụng pháp luật vào thực tiễn,
trực tiếp thực hiện quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia quan hệ quản lý, nhằm
tổ chức thực hiện pháp luật trong thực tiễn đảm bảo sự thống nhất, có hệ thống của
bộ máy hành chính nhà nước. Mặc dù vậy, quản lý nhà nước về hạ tầng kỹ thuật đô
thị ở đô thị loại I thuộc tỉnh vẫn thể hiện bản chất và vai trò của nhà nước đối với
một khu vực định cư đặc thù tại đô thị.
5

BOT được hiểu là hợp đồng xây dựng - kinh doanh - chuyển giao tức là hình thức đầu tư được ký giữa cơ
quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư đầu tư toàn bộ kinh phí để xây dựng cơng trình kết cấu hạ tầng
trong một thời hạn nhất định, sau đó nhà đầu tư tiến hành kinh doanh dự án cơng trình mình đã đầu tư xây
dựng trong một thời gian nhất định; hết thời hạn kinh doanh nhà đầu tư chuyển giao không bồi hồn cơng
trình đó cho nước sở tại.
6
BT được hiểu là hợp đồng xây dựng - chuyển giao tức là hình thức đầu tư được ký giữa cơ quan nhà nước
có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng cơng trình kết cấu hạ tầng; sau khi xây dựng xong, nhà đầu tư
chuyển giao cơng trình đó cho nước sở tại; Chính phủ tạo điều kiện cho nhà đầu tư thực hiện dự án khác để
thu hồi vốn đầu tư và lợi nhuận hoặc thanh toán cho nhà đầu tư theo thoả thuận trong hợp đồng BT.


16

- Quản lý nhà nước về hạ tầng kỹ thuật đô thị ở đô thị loại I thuộc tỉnh là hoạt
động tiến hành bởi những chủ thể thực hiện quyền hành pháp, mang tính xã hội cao
và là hoạt động mang tính chấp hành, điều hành: Trong ba quyền lập pháp - hành
pháp - tư pháp thì quyền hành pháp trước hết và chủ yếu thuộc về các cơ quan quản
lý nhà nước; chính vì vậy quản lý nhà nước về hạ tầng kỹ thuật đô thị ở đô thị loại I
thuộc tỉnh được thực hiện bởi các cơ quan quản lý nhà nước, đó là hoạt động vừa thể
hiện quyền hành pháp, vừa mang tính xã hội cao và có tính phục vụ đa dạng, được

thực hiện bởi Chính quyền địa phương cấp tỉnh, Chính quyền địa phương ở đô thị loại
I thuộc tỉnh với mục tiêu phục vụ nhằm đảm bảo và thỏa mãn nhu cầu của cộng đồng
cư dân đô thị. Do đặc điểm công tác quản lý hạ tầng kỹ thuật đô thị là một loại hình
cung cấp dịch vụ cơng ích nhưng nhu cầu dịch vụ này có xu hướng mâu thuẫn với
khả năng cung cấp dịch vụ; nên hoạt động quản lý nhà nước về hạ tầng kỹ thuật đô
thị ở đô thị loại I thuộc tỉnh thể hiện trong tính chấp hành - điều hành được tiến hành
trên cơ sở pháp luật nhằm mục đích thực hiện pháp luật, cho dù đó là hoạt động chủ
động sáng tạo của chủ thể quản lý thì cũng khơng được vượt q khn khổ pháp
luật, điều hành cấp dưới, trực tiếp áp dụng pháp luật hoặc tổ chức những hoạt động
thực tiễn… trên cơ sở quy định pháp luật nhằm hiện thực hóa pháp luật.
- Quản lý nhà nước về hạ tầng kỹ thuật đô thị ở đơ thị loại I thuộc tỉnh thể
hiện tính thống nhất, đồng bộ và tổng hợp: Để bảo đảm tính pháp chế trong hoạt
động hành pháp, bộ máy các cơ quan hành pháp được tổ chức thành một khối thống
nhất từ trung ương tới địa phương, đứng đầu là Chính phủ, nhờ đó các hoạt động
của bộ máy được chỉ đạo, điều hành thống nhất, bảo đảm lợi ích chung của cả nước,
bảo đảm sự liên kết, phối hợp nhịp nhàng giữa các địa phương tạo ra sức mạnh tổng
hợp, tránh được sự cục bộ phân hóa giữa các địa phương hay vùng miền khác nhau;
bên cạnh đó hệ thống hạ tầng kỹ thuật đô thị ở đô thị loại I thuộc tỉnh là một hệ
thống thống nhất nhưng phải thực hiện đồng bộ với nhiều đối tượng và nhiều ngành
tham gia, hệ thống ít phụ thuộc vào sự phân chia địa giới hành chính, nó mang đặc
tính của vùng lãnh thổ. Vì vậy quản lý nhà nước về hạ tầng kỹ thuật đô thị ở đô thị
loại I thuộc tỉnh phải đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ và tổng hợp.
- Quản lý nhà nước về hạ tầng kỹ thuật đô thị ở đô thị loại I thuộc tỉnh có
tính kinh tế: Bởi lẽ khi tiến hành đầu tư xây dựng hạ tầng kỹ thuật đô thị thường
phải đầu tư một nguồn kinh phí rất lớn và kinh phí đầu tư đối với lĩnh vực hạ tầng
kỹ thuật thường chiếm tỷ lệ từ 35% đến 55% ngân sách hàng năm của Chính quyền
địa phương. Do kinh phí đầu tư bỏ ra ban đầu là rất lớn; trong khi đó quá trình thu


17

hồi vốn thường kéo dài và chậm dẫn đến tính hấp dẫn về đầu tư thấp, nên không
thu hút được vốn đầu tư từ các nhà đầu tư; vì vậy quản lý nhà nước về hạ tầng kỹ
thuật đô thị ở đơ thị loại I thuộc tỉnh có tính kinh tế và do chính quyền địa phương
thực hiện là chủ yếu.
- Quản lý nhà nước về hạ tầng kỹ thuật đơ thị mang tính thời gian dài và
khơng gian rộng, tính phức tạp và đảm bảo an ninh - quốc phịng: Với đặc điểm hạ
tầng kỹ thuật đơ thị có tuổi thọ sử dụng dài, chịu tác động của nhiều yếu tố kinh tế xã hội và thường có tiềm lực dôi dư không những đáp ứng nhu cầu hiện tại mà còn
đảm bảo sử dụng trong tương lai. Tuy nhiên hệ thống hạ tầng kỹ thuật đơ thị có tính
phức tạp trong cơng nghệ sử dụng, kỹ thuật và quản lý hệ thống; đồng thời trong
đầu tư và phát triển hạ tầng kỹ thuật đô thị phải gắn kết giữa xây dựng, phát triển và
bảo vệ thành quả của phát triển.
1.4. Cơ quan quản lý nhà nước (cơ quan quản lý chung và cơ quan
chuyên môn) về hạ tầng kỹ thuật đô thị ở đô thị loại I thuộc tỉnh
Theo Hiến pháp năm 2013 thì các cơ quan quản lý nhà nước về hạ tầng kỹ
thuật đô thị được phân định thuộc hệ thống cơ quan quản lý hay cịn gọi hệ thống cơ
quan hành chính. Các cơ quan quản lý nhà nước về hạ tầng kỹ thuật đô thị ở đơ thị
loại I thuộc tỉnh (hay cịn gọi là cơ quan hành chính) được tổ chức và hoạt động trên
cơ sở pháp luật và để thực hiện pháp luật; được thành lập theo quy định Hiến pháp,
Luật, Pháp lệnh hoặc theo quyết định của cơ quan hành chính nhà nước cấp trên.
Trong quá trình hoạt động, các cơ quan quản lý nhà nước về hạ tầng kỹ thuật đơ thị ở
đơ thị loại I thuộc tỉnh có thẩm quyền ban hành các quyết định của mình thể hiện
dưới hình thức là các văn bản quy phạm pháp luật và các văn bản cá biệt; được đặt
dưới sự kiểm tra, giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp và báo cáo hoạt
động trước cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp. Xét về khoa học pháp lý thì các cơ
quan quản lý nhà nước về hạ tầng kỹ thuật đô thị ở đô thị loại I thuộc tỉnh là cơ quan
nhà nước hoạt động có tính chuyên nghiệp, có chức năng điều hành xã hội trên cơ sở
chấp hành và thi hành Hiến pháp, Luật và các văn bản quy phạm pháp luật của cơ
quan nhà nước cấp trên, có tính độc lập và sáng tạo trong tác nghiệp điều hành nhưng
đảm bảo nguyên tắc tập trung dân chủ và đảm bảo nguyên tắc quyền lực phục tùng.

Theo quy định Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015, Luật
Tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015 và các quy định tại các nghị định của
Chính phủ thì cơ quan quản lý nhà nước về hạ tầng kỹ thuật đô thị hiện nay được tổ
chức bao gồm: Chính phủ, các Bộ và Chính quyền địa phương các cấp tỉnh.


18

- Chính phủ:“Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước
Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp, là cơ quan chấp
hành của Quốc hội. Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội và báo cáo công
tác trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước”7. Chính phủ lãnh
đạo công tác của các Bộ, UBND các cấp; xây dựng và kiện toàn hệ thống thống
nhất các cơ quan quản lý nhà nước về hạ tầng kỹ thuật đô thị từ trung ương đến cơ
sở; quyết định và thực hiện phân công, phân cấp quản lý ngành và lĩnh vực trong hệ
thống hành chính nhà nước; ban hành các nghị định, quyết định thi hành Hiến pháp,
Luật quản lý thống nhất và toàn diện về hạ tầng kỹ thuật đơ thị trên phạm vi tồn
quốc; thực hiện thanh tra, kiểm tra việc thi hành các văn bản quy phạm pháp luật về
hạ tầng kỹ thuật đơ thị và đó chính là sản phẩm thể hiện kết quả của hình thức quản
lý nhà nước về hạ tầng kỹ thuật đô thị của Chính phủ.
- Các Bộ: “Bộ, cơ quan ngang bộ là cơ quan của Chính phủ thực hiện chức
năng quản lý nhà nước về một hoặc một số ngành, lĩnh vực và dịch vụ công thuộc
ngành, lĩnh vực trong phạm vi toàn quốc”8:
+ Bộ Xây dựng: Là cơ quan thuộc Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý
nhà nước đối với một số ngành; nhiệm vụ và quyền hạn “Về hạ tầng kỹ thuật, bao
gồm: Cấp nước đô thị và khu cơng nghiệp, thốt nước và xử lý nước thải đô thị và
khu dân cư nông thôn tập trung; quản lý chất thải rắn sinh hoạt đô thị và khu dân
cư nông thôn tập trung; chiếu sáng đô thị, cây xanh đô thị; nghĩa trang (trừ nghĩa
trang liệt sĩ) và cơ sở hỏa táng; kết cấu hạ tầng giao thông đô thị; quản lý xây dựng
ngầm đô thị; quản lý sử dụng chung cơng trình hạ tầng kỹ thuật đô thị”9;

+ Bộ Giao thông Vận tải là cơ quan thuộc Chính phủ, thực hiện chức năng
quản lý nhà nước đối với một số ngành; nhiệm vụ và quyền hạn "Về kết cấu hạ tầng
giao thông đường bộ, đường sắt, đường thủy nội địa, hàng hải và hàng không: Chỉ
đạo việc tổ chức thực hiện quy hoạch, kế hoạch phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng
giao thông đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt; ban hành quy chuẩn xây dựng
(trừ quy chuẩn xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đô thị) và quy định việc quản lý
kết cấu hạ tầng giao thông theo thẩm quyền; quy định việc bảo trì, quản lý sử dụng,
khai thác kết cấu hạ tầng giao thông trong phạm vi cả nước; chỉ đạo, kiểm tra việc
7

Điều 94 Hiến pháp năm 2013.
Khoản 1 Điều 39 Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 và Điều 2 Nghị định 123/NĐ-CP ngày 01/9/2016 của
Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ, cơ quan ngang Bộ.
9
Khoản 8 Điều 2 Nghị định số 81/2017/NĐ-CP ngày 17/7/2017 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm
vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Xây dựng.
8


19

tổ chức bảo trì, đảm bảo tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật mạng lưới cơng trình giao
thơng đang khai thác do bộ quản lý…"10;
+ Bộ Thông tin và Truyền thông là cơ quan thuộc Chính phủ, thực hiện chức
năng quản lý nhà nước đối với ngành thông tin đô thị, nhiệm vụ và quyền hạn
“Hướng dẫn việc xây dựng, triển khai quy hoạch hạ tầng viễn thông thụ động; chỉ
đạo, hướng dẫn, kiểm tra việc chia sẻ và sử dụng chung cơ sở hạ tầng viễn thông;
hướng dẫn, chỉ đạo cơng tác bảo đảm an tồn cơ sở hạ tầng, an ninh thông tin
trong hoạt động viễn thông theo quy định của pháp luật”11;
+ Bộ Công thương: Bộ Công thương là cơ quan của Chính phủ, thực hiện

chức năng quản lý nhà nước đối với ngành năng lượng đô thị, nhiệm vụ và quyền
hạn“Về năng lượng bao gồm: Điện, than, dầu khí, năng lượng mới, năng lượng tái
tạo và các năng lượng khác; sử dụng năng lượng tiết kiệm và hiệu quả:... phê duyệt
và quản lý việc thực hiện quy hoạch phát triển điện lực, quy hoạch năng lượng mới
và năng lượng tái tạo của các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; phê duyệt quy
hoạch bậc thang thủy điện;...quản lý nhà nước về sử dụng năng lượng tiết kiệm và
hiệu quả theo quy định của pháp luật”12.
Đối với Chính quyền địa phương các cấp thì nhiệm vụ và quyền hạn được
xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương
và địa phương; việc phân định thẩm quyền được thực hiện trên cơ sở bảo đảm quản
lý nhà nước thống nhất về thể chế, chính sách, chiến lược và quy hoạch đối với
ngành, lĩnh vực; bảo đảm tính thống nhất, thơng suốt của nền hành chính quốc gia;
phát huy quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương ở các đơn
vị hành chính trong việc thực hiện các nhiệm vụ quản lý nhà nước trên địa bàn theo
quy định của pháp luật; kết hợp chặt chẽ giữa quản lý theo ngành với quản lý theo
lãnh thổ, phân định rõ nhiệm vụ quản lý nhà nước giữa chính quyền địa phương các
cấp đối với các hoạt động kinh tế - xã hội trên địa bàn lãnh thổ:
- Chính quyền địa phương cấp tỉnh trực thuộc trung ương:
+ HĐND tỉnh: “Quyết định ...kế hoạch phát triển các ngành, lĩnh vực trên địa
bàn tỉnh trong phạm vi được phân quyền... Quyết định quy hoạch xây dựng, quy
10

Khoản 5 Điều 2 Nghị định số 12/2017/NĐ-CP ngày 10/02/2017 của Chính phủ quy đinh chức năng, nhiệm
vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Giao thông Vận tải.
11
Điểm h, điểm i khoản 12 Điều 2 Nghị định số 17/2017/NĐ-CP ngày 17/02/2017 của Chính phủ quy định
chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Thông tin và Truyền thông.
12
Điểm g, điểm c khoản 6 Điều 2 Nghị định số 98/2017/NĐ-CP ngày 18/8/2017 của Chính phủ quy định
chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Công thương.