TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA NGHỊ VIỆN CÁC NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI

VĂN PHÒNG QUỐC HỘI
NGUYỄN SĨ DŨNG
(Chủ biên)

TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG
CỦA NGHỊ VIỆN CÁC NƯỚC
TRÊN THẾ GIỚI

NHÀ XUẤT BẢN ….

TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA NGHỊ VIỆN CÁC NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI

1


Cuốn sách được xuất bản với sự hỗ trợ kỹ thuật của
Viện Rosa Luxemburg (Cộng hoà liên bang Đức) và sự phối hợp
của Viện Chính sách cơng và pháp luật

2

VĂN PHÒNG QUỐC HỘI


CHỦ BIÊN
TS. NGUYỄN SĨ DŨNG
Phó Chủ nhiệm Văn phịng Quốc hội

THAM GIA BIÊN SOẠN
Hoàng Minh Hiếu (Đồng chủ biên)
Nguyễn Đức Lam

Nguyễn Chí Dũng
Lê Hà Vũ
Trần Thị Ninh
Trần Thị Trinh
Nguyễn Thị Hải Hà

TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA NGHỊ VIỆN CÁC NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI

3


NHỮNG NGƯỜI THAM GIA BÌNH LUẬN, GĨP Ý
Bà Nguyễn Th Anh

Phó chủ nhiệm Uỷ ban các vấn đề xã hội của QH

Ông Nguyễn Mạnh Cường

Uỷ viên thường trực Uỷ ban tư pháp của Quốc hội

GS.TS Trần Ngọc Đường

Chuyên gia cao cấp của Quốc hội

TS. Vũ Công Giao

Đại học Quốc gia Hà Nội, Viện Chính sách cơng
và pháp luật

TS. Tơ Văn Hồ

Đại học Luật Hà Nội

Ơng Nguyễn Cơng Hồng

Phó chủ nhiệm Uỷ ban tư pháp của Quốc hội

TS. Phùng Văn Hùng

Uỷ viên thường trực Uỷ ban kinh tế

Ơng Đặng Đình Luyến

Phó chủ nhiệm Uỷ ban pháp luật của Quốc hội

TS. Nguyễn Thị Mai Phương

Phó vụ trưởng Vụ Thơng tin, Văn phịng Quốc hội

TS. Đặng Minh Tuấn

Đại học Quốc gia Hà Nội

4

VĂN PHÒNG QUỐC HỘI


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
Từ viết tắt

Nghĩa đầy đủ

CHLB

Cộng hoà liên bang

ĐBQH

Đại biểu Quốc hội

EU

Liên minh Châu Âu

HĐDT

Hội đồng dân tộc

IPU

Liên minh Nghị viện thế giới

LB

Liên bang

NCSL

Hội nghị Quốc gia về Lập pháp bang

OECD

Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế

OSCE

Tổ chức An ninh và Hợp tác Châu Âu

PAC

Uỷ ban tài khoản công

QH

Quốc hội

Tr.

Trang

TS

Tiến sĩ

TT-TV-NCKH

Thông tin, Thư viện và Nghiên cứu khoa học

UB

Uỷ ban

UBTVQH

Uỷ ban thường vụ Quốc hội

WB

Ngân hàng Thế giới

WBI

Viện Ngân hàng Thế giới

XHCN

Xã hội chủ nghĩa

TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA NGHỊ VIỆN CÁC NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI

5


6

VĂN PHÒNG QUỐC HỘI


MỤC LỤC

Trang
Chương I: TỔNG QUAN VỀ NGHỊ VIỆN CÁC NƯỚC TRÊN

3

THẾ GIỚI
1. Lịch sử hình thành và phát triển của Nghị viện

15

2. Khung pháp lý về Nghị viện

17

3. Bản chất, vai trò của Nghị viện

25

4. Nghị viện trong mối quan hệ quyền lực nhà nước

35

5. Hệ thống đảng phái trong Nghị viện

48

6. Nghị viện trong quá trình đổi mới

60

Chương II: CHỨC NĂNG, THẨM QUYỀN CỦA NGHỊ VIỆN

63

1. Chức năng đại diện

65

2. Chức năng lập pháp

81

3. Chức năng giám sát

91

4. Chức năng về tài chính – ngân sách

95

5. Một số thẩm quyền khác

112

Chương III: CƠ CẤU TỔ CHỨC CỦA NGHỊ VIỆN

133

1. Nghị viện một viện và Nghị viện hai viện

135

2. Chủ tịch và Phó chủ tịch Nghị viện

142

3. Hệ thống uỷ ban của Nghị viện

153

4. Nghị sĩ

172

5. Các cơ quan khác của Nghị viện

217

TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA NGHỊ VIỆN CÁC NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI

7


Chương IV: QUY TRÌNH, THỦ TỤC HOẠT ĐỘNG CỦA

223

NGHỊ VIỆN
1. Vị trí, vai trị của quy trình, thủ tục làm việc của Nghị viện

225

2. Quy trình lập pháp

237

3. Quy trình ngân sách

271

4. Quy trình giám sát

295

5. Thủ tục xây dựng nghị trình

316

6. Thủ tục tiến hành các cuộc thảo luận

318

Chương V: TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CƠ QUAN

341

GIÚP VIỆC NGHỊ VIỆN
1. Vai trò và các đặc trưng của cơ quan giúp việc Nghị viện

343

2. Các mơ hình cơ quan giúp việc Nghị viện

347

3. Cấu trúc cơ bản của cơ quan giúp việc Nghị viện

349

4. Bộ máy giúp việc chung

351

5. Bộ phận giúp việc của các Uỷ ban

359

6. Bộ phận giúp việc của cá nhân đại biểu Quốc hội

364

7. Công chức Nghị viện

367

Chương VI: KẾT LUẬN

379

PHỤ LỤC

383

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

405

8

VĂN PHÒNG QUỐC HỘI


LỜI NĨI ĐẦU
Trong q trình phục vụ việc sửa đổi, bổ sung các văn bản liên
quan đến tổ chức và hoạt động của Quốc hội, một trong những câu
hỏi mà các đại biểu Quốc hội thường đặt ra cho Văn phòng Quốc hội
là: “Vấn đề này được Nghị viện các nước giải quyết như thế nào?”. Đây
là một câu hỏi hết sức tự nhiên và hợp lơ-gíc. Tham khảo kinh nghiệm
của các nước có thể đưa ra những gợi ý đáng quý để tìm ra những giải
pháp cho những vấn đề tương tự mà Quốc hội nước ta đang gặp phải.
Đặc biệt, thiết chế Nghị viện ở hầu hết các nước trên thế giới đều được
vận hành theo nguyên tắc làm việc tập thể và quyết định theo đa số nên
những vấn đề vướng mắc có tính tương tự trong tổ chức và hoạt động
mà các Nghị viện gặp phải là tương đối phổ biến.
Qua việc nghiên cứu, trả lời những câu hỏi này, các cán bộ,
chuyên viên Văn phòng Quốc hội đã tích luỹ tại đây những kiến thức,
kinh nghiệm phong phú về tổ chức và hoạt động của Nghị viện các
nước. Cuốn sách này là một trong những nỗ lực nhằm tổng hợp lại
một cách có hệ thống những kiến thức, kinh nghiệm đó. Tuy nhiên,
việc biên soạn tài liệu tham khảo về tổ chức và hoạt động của Nghị

viện các nước trên thế giới là một công việc khó khăn, địi hỏi sự tỉ
mỉ và bao qt trong q trình nghiên cứu. Ngồi việc phải tìm hiểu
về các mơ hình tổ chức quyền lực nhà nước khác nhau còn cần phải
nghiên cứu cách thức tổ chức và vận hành của thiết chế Nghị viện ở
một số nước cụ thể để khái quát thành các xu hướng chung của các
mơ hình điển hình. Điều may mắn cho nhóm tác giả là trong những
năm vừa qua, đã có một số cơng trình nghiên cứu về vấn đề này được
thực hiện tại Văn phịng Quốc hội. Điển hình trong số đó là đề tài
nghiên cứu cấp bộ “Các mơ hình tổ chức và hoạt động của Quốc hội
một số nước trên thế giới” do các cán bộ, chuyên viên của Trung tâm
Thông tin, Thư viện và Nghiên cứu Khoa học thuộc Văn phòng Quốc
TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA NGHỊ VIỆN CÁC NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI

9


hội thực hiện vào năm 2002. Ngồi ra, cịn có nhiều chuyên đề nghiên
cứu khác do Thư viện Quốc hội thực hiện.
Tuy nhiên, khác với các cơng trình nghiên cứu trước đây, trong
cuốn sách này, để tạo điều kiện thuận lợi cho các đại biểu Quốc hội
trong việc tham khảo, chúng tôi đã cố gắng sử dụng ngôn ngữ giản dị
với nhiều bảng biểu, sơ đồ và số liệu thống kê, ví dụ minh hoạ để khắc
phục cách viết hàn lâm, học thuật ở một số ấn phẩm trước đây.
Về nội dung, cuốn sách vừa có tính hệ thống và toàn diện về tổ
chức và hoạt động của Nghị viện các nước, vừa gắn với những vấn đề
đang đặt ra của việc sửa đổi, bổ sung các đạo luật và các văn bản quy
phạm pháp luật có liên quan về tổ chức và hoạt động của Quốc hội theo
tinh thần của Hiến pháp năm 2013. Tuy nhiên, để đảm bảo mục đích
thuần tuý là tham khảo kinh nghiệm của Nghị viện các nước, chúng tôi
không đặt vấn đề giải quyết câu hỏi Quốc hội Việt Nam đang nằm ở đâu

trong rất nhiều mơ hình tổ chức và hoạt động của Nghị viện các nước
trên thế giới. Có lẽ câu hỏi này nên được dành cho các độc giả sau khi
đọc xong những trang cuối của cuốn sách này.
Trong quá trình biên soạn, chúng tôi đã nhận được sự hỗ trợ tận
tình của Viện Rosa Luxemburg và Viện Chính sách cơng và pháp luật,
các giáo sư, nhà nghiên cứu ở các trường đại học, các viện nghiên cứu
và sự bình luận, góp ý của chính các đại biểu Quốc hội, là những độc giả
chính mà cuốn sách hướng tới. Nhóm tác giả xin chân thành cảm ơn
những sự giúp đỡ, hỗ trợ quý báu này.
Chúng tôi hy vọng đây là một tài liệu tham khảo hữu ích đối với
các đại biểu Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội trong quá trình hồn
thiện các quy định pháp luật về tổ chức và hoạt động của Quốc hội cũng
như trong quá trình thực hiện nhiệm vụ đại biểu của mình. Cuốn sách

10 VĂN PHÒNG QUỐC HỘI


dự kiến cũng sẽ được tái bản trong các giai đoạn tiếp theo để liên tục cập
nhật thực tiễn tổ chức và hoạt động của Nghị viện các nước trên thế giới
cũng như phục vụ một cách sát hơn nhu cầu tham khảo của các đại biểu
Quốc hội. Vì vậy, để các phiên bản sắp tới có nội dung ngày càng hồn
thiện, chúng tơi rất mong muốn nhận được các ý kiến đóng góp của các
đại biểu Quốc hội cũng như các độc giả khác.


TS. NGUYỄN SĨ DŨNG



Phó Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội

TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA NGHỊ VIỆN CÁC NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI

11


12 VĂN PHÒNG QUỐC HỘI


CHƯƠNG I
TỔNG QUAN VỀ NGHỊ VIỆN CÁC NƯỚC
TRÊN THẾ GIỚI
- Lịch sử hình thành Nghị viện
- Khung pháp lý về Nghị viện
- Bản chất, vai trò của Nghị viện
- Xu hướng phát triển của Nghị viện

TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA NGHỊ VIỆN CÁC NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI

13


14 VĂN PHÒNG QUỐC HỘI


1. LỊCH SỬ HÌNH THÀNH VÀ PHÁT TRIỂN CỦA
NGHỊ VIỆN
Ý tưởng về một thể chế nhà nước có đại diện nhân dân tham
chính trong lịch sử nhà nước trên thế giới bắt nguồn từ hình thức hội
nghị cơng dân tham gia ý kiến

Nghị viện hình thành từ nhu
vào cai trị ở vùng đất Lưỡng Hà
cầu tham chính của người dân,
(Mesopotania) nay là vùng đất
nhu cầu giới hạn quyền lực của
giữa Syria và Iraq vào năm 2500
vua chúa, nhu cầu bảo vệ quyền
trước cơng ngun. Nghị viện
và lợi ích của người dân, nhu cầu
đầu tiên có yếu tố tham chính
giới hạn quyền ngân sách của nhà
của nhân dân là hình thức Đại
cai trị.
hội nhân dân, mang tên là
Ecclesia, xuất hiện vào năm 500
trước công nguyên trong nhà nước
Hi Lạp và La-Mã cổ đại. Đại hội nhân dân Ecclesia ở Hi Lạp gồm các
thành viên là công dân nam trên 18 tuổi, họp mỗi năm 40 lần, biểu
quyết về những vấn đề cai trị xã hội. Nhà nước Cộng hoà La-Mã thành
lập vào năm 509 trước cơng ngun đặt ra hình thức Viện nguyên lão
gồm 300 vị nguyên lão thuộc các gia đình giàu có và có thế lực để thực
hiện nhiệm vụ cố vấn chính sách cho nền cộng hịa.
Những Nghị viện đầu tiên trên thế giới (Nghị viện Anh, Tây Ban
Nha) xuất hiện từ thế kỷ 12, 13. Tuy vậy, lịch sử của Nghị viện như một
cơ quan đại diện cho toàn quốc gia - khác với các cơ quan đại diện đẳng
cấp thời phong kiến – chỉ được bắt đầu từ thời kỳ cách mạng tư sản ở
Châu Âu và Mỹ. Chính vào thời điểm đó, chế độ đại nghị đã ra đời và
được phổ biến như một hình thức cai trị đặc biệt của Nhà nước đối với
xã hội với đặc thù là sự phân chia lao động giữa lập pháp và hành pháp
và vai trị chính trị nổi trội của Nghị viện.

TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA NGHỊ VIỆN CÁC NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI

15


Người ta cho rằng quê hương của Nghị viện là nước Anh, nơi mà
từ thế kỷ 13, quyền lực của Nhà Vua đã bị thu hẹp do có các cuộc đại
hội của những lãnh chúa phong kiến, giới tăng lữ cao cấp và đại diện
của các thành phố và địa hạt. Những cơ quan đại diện đẳng cấp như thế
cũng xuất hiện sau đó ở Ba Lan, Hungari, Pháp và những nước khác.
Dần dần, những cơ quan đó phát triển thành Nghị viện như ngày nay.
Đạo luật thành văn đầu tiên ở nước Anh tuyên bố đặt Nhà Vua
dưới quyết định của Hội đồng các lãnh chúa là Hiến Chương Magna
Carta vào năm 1215. Nhưng mãi tới năm 1332, hơn một trăm năm sau
mới có Viện dân biểu ở nước Anh với đại diện của các thường dân.
Thuật ngữ “cơ quan lập pháp” (Legislature) để chỉ Nghị viện có nguồn
gốc ở nước Anh, xuất hiện vào thế kỷ 17. Lịch sử ra đời của Nghị viện
thuở ban đầu khơng hồn toàn gắn với hoạt động làm luật, mà bắt đầu
từ hoạt động giám sát Nhà Vua, đến việc thông qua ngân sách, rồi đến
thành lập, giám sát và bãi miễn hành pháp. Sự xuất hiện hành vi làm
luật của Nghị viện Anh buổi ban đầu như là một sự mặc cả kèm theo
của Nghị viện với Nhà Vua, khi Nhà Vua yêu cầu họ thu tăng thuế cho
hoàng gia. Sau một thế kỷ, thuật ngữ “cơ quan lập pháp” cũng bắt rễ ở
Mỹ để chỉ hội nghị đại diện do những người di dân kiểm soát. Ở đại đa
số các nước hiện nay, chức năng lập pháp được trao cho cơ quan đại
diện. Nhưng lập pháp không phải là chức năng duy nhất của cơ quan
đó, bởi vậy một thuật ngữ tổng hợp khác cũng được sử dụng- Nghị viện
(Parliament). Ngồi ra, cịn có những tên gọi khác để chỉ cơ quan lập
pháp – Đại hội Liên bang (Nga, Thuỵ Sỹ), Congress (Mỹ, các nước Châu

Mỹ - La tinh), Cortes (Tây Ban Nha), Hội đồng tối cao (Ukraina)...
Trên thế giới có những Nghị viện lâu đời như Nghị viện Anh, Tây
Ban Nha nhưng cũng có những Nghị viện ở các nước đang phát triển
mới ra đời vào những thập kỷ gần đây. Ở các nước cộng hồ thuộc Liên
Xơ cũ và Đơng Âu, Nghị viện có những thay đổi căn bản trong nguyên

16 VĂN PHÒNG QUỐC HỘI


tắc hoạt động của mình vào cuối thế kỷ 20. Có những nước một thời
Nghị viện đã tưởng bị xố bỏ (Đức, Italia) sau đó đã được phục hồi trở
lại. Có một thời “Nghị viện có thể làm được mọi chuyện trừ việc biến
đàn ông thành đàn bà” như thành ngữ Anh đã nói, nhưng đến nay, ở
một số nước thậm chí chức năng truyền thống của Nghị viện là lập pháp
cũng có những giới hạn nhất định như ở Pháp...
2. KHUNG PHÁP LÝ VỀ NGHỊ VIỆN
2.1 Các nguồn quy định về tổ chức và hoạt động của Nghị viện
Ở các nước, với mức độ, phạm vi khác nhau, các nguồn quy định
về Nghị viện gồm có Hiến pháp, các luật liên quan do Nghị viện ban
hành, Nội quy Nghị viện và các cơ quan của Nghị viện, Bộ quy tắc ứng
xử, thơng lệ Nghị viện, quy tắc của chính đảng.
Hình 1: Nguồn quy định về Nghị viện

TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA NGHỊ VIỆN CÁC NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI

17


Hiến pháp
Đại đa số Hiến pháp các nước (nếu không nói là tất cả) đều có

một chương riêng quy định về Nghị viện. Những quy định này là cơ sở
để Nghị viện các nước ban hành các luật, bản nội quy về tổ chức, hoạt
động, quy trình làm việc của Nghị viện1. Với tính chất là đạo luật cơ bản
của nhà nước, Hiến pháp các nước quy định về tổ chức và hoạt động của
Nghị viện, chức năng của Nghị viện, quy trình lập pháp, quy trình lập
ngân sách, quyền và trách nhiệm của nghị sĩ... Ngoài những quy định
như trên, Hiến pháp của các nước còn là nguồn quy định về những quy
trình và thủ tục khác của Nghị viện như về biên bản các phiên họp, về
túc số cần thiết của các nghị sĩ để tiến hành các phiên họp, các kỳ nghỉ
của Nghị viện và các thủ tục điểm danh v.v...
Các đạo luật
Ở hầu hết các quốc gia, nhiều đạo luật có những quy định liên
quan đến tổ chức, hoạt động của Nghị viện, ví dụ như Luật ngân sách
hoặc các đạo luật liên quan đến ngân sách nhà nước; các quy định điều
chỉnh hành vi của những người làm việc trong khu vực công; Luật tiếp
cận thông tin. Ở nhiều nước, hành vi của các nghị sĩ được điều chỉnh
trong các luật như về các chức danh nhà nước, tránh xung đột lợi ích,
kê khai tài sản, pháp luật hình sự, tài chính đảng, qun góp vận động
tranh cử…2.
Ngoài ra, ở một số nước khác, những quy định về tổ chức và
hoạt động của Nghị viện còn được quy định cụ thể thành một đạo luật
1. Trong một tài liệu giới thiệu tóm tắt Hiến pháp của 195 quốc gia trên thế giới, tất
cả 195 bản Hiến pháp đều có quy định về Nghị viện. Xem: Gerhard Robbers (ed.)
(2007), Encyclopedia of World Constitutions, (Facts on File, Inc, New York).
2 . OSCE (2012), Background Study:Professional and Ethical Standards for
Parliamentarians, Warsaw.

18 VĂN PHÒNG QUỐC HỘI

riêng biệt. Chẳng hạn, năm 1947 Nhật Bản đã ban hành Luật về Nghị
viện (Diet Law) quy định về tổ chức và hoạt động của cả Thượng viện
và Hạ viện. Thụy Điển cũng ban hành Luật về Nghị viện Thụy Điển
(Riksdag Law).
Nội quy của Nghị viện và quy chế của các ủy ban
Nội quy của Nghị viện là văn bản do Nghị viện ban hành quy định
về tổ chức nội bộ của Nghị viện và đặt ra những quy tắc về quy trình và
thủ tục làm việc của Nghị viện. Trong mơ hình Nghị viện tổ chức theo
hình thức lưỡng viện, mỗi viện có quyền ấn định cho mình một bản nội
quy riêng biệt.
Về mặt hình thức, nội quy của Nghị viện được xây dựng theo
đúng quy trình ban hành văn bản luật, trừ yêu cầu về việc cơ quan hành
pháp phải tiến hành các thủ tục ban hành và cơng bố văn bản. Về mặt
nội dung, có thể coi nội quy của mỗi Nghị viện là một bản “Hiến pháp”
của Nghị viện, quy định về cách thức tổ chức và phương thức tiến hành
hầu hết các hoạt động của Nghị viện một cách rất chi tiết3.
Phạm vi, quy mô điều chỉnh của Nội quy Nghị viện có khác nhau
ở mỗi nước, nhưng điều quan trọng là nó phải bao quát được những nội
dung cơ bản nhất nhằm đảm bảo sự vận hành hiệu quả của Nghị viện
và cần được thông qua với sự đồng thuận của tất cả các bên trong Nghị
viện. Nội dung của các bản nội quy này được cập nhật thường xuyên,
đảm bảo theo sát với những yêu cầu của thực tế trong hoạt động của
Nghị viện.

3. Trung tâm TT-TV-NCKH (2007), Các quy định của nội quy kỳ họp ở Nghị viện một số nước,
(Chuyên đề nghiên cứu).

TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA NGHỊ VIỆN CÁC NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI

19

Bảng 1: So sánh Nội quy Nghị viện một số nước
STT

Nội quy Nghị viện

Số điều

Số khoản

1

Quốc hội Pakistan

294

>1000

2

Hạ viện Pháp

164

712

3

Đông Timor

179

800

4

Slovenia

288

>700

5

Hạ viện Mỹ

110

Khoảng 500

6

Hạ viện Philippines

143

Khơng có khoản

7

Việt Nam

47

123

Bên cạnh Nội quy Nghị viện, thông thường, mỗi ủy ban chuyên
môn của Nghị viện cũng có quy chế hoạt động của riêng mình. Những
bản quy chế này chủ yếu điều chỉnh quy trình, thủ tục các hoạt động,
cơng việc của ủy ban, ví dụ các bước cụ thể tiến hành một phiên điều
trần; hoặc phân công công việc nội bộ của ủy ban, ví dụ của chủ nhiệm
ủy ban, các thành viên ủy ban, giữa các tiểu ban với nhau…
Bộ quy tắc ứng xử
Thời gian gần đây, việc xây dựng Bộ quy tắc ứng xử của nghị sĩ
ngày càng phổ biến ở Nghị viện các nước4. Đây là tập hợp những ngun
tắc và quy định khơng có tính cưỡng chế, bắt buộc như luật, làm định
hướng cho nghị sĩ có hành vi đúng đắn trong những tình huống khó
khăn về đạo đức. Bộ quy tắc ứng xử thường đề cập đến các nội dung lớn
sau: kê khai tài sản, công khai, minh bạch các lợi ích của nghị sĩ; việc sử
dụng các khoản kinh phí được cấp; quan hệ của nghị sĩ, nhất là đối với
các nhà vận động hành lang; hành vi trong và ngồi Nghị viện; cơng việc
sau khi rời nhiệm sở. Cũng cần lưu ý, các nguyên tắc, quy định đó phải
4. OSCE (2012), dẫn trên.

20 VĂN PHỊNG QUỐC HỘI


nhất quán với khuôn khổ pháp lý hiện hành.
Mặc dù khơng có tính bắt buộc, bộ quy tắc ứng xử vẫn có tác dụng

điều chỉnh hành vi của nghị sĩ, bởi lẽ khi mọi thành viên đều biết rõ các
quy chuẩn đạo đức, họ sẽ nhận biết đúng sai và có khả năng tránh điều
sai trái. Hơn nữa, một cá nhân sẽ ngại làm những điều phi đạo đức nếu
biết rằng tất cả những người khác đều nhận thấy nó sai trái; sợ bị bắt gặp
làm sai trong một môi trường coi trọng đạo đức.
Các quyết định có tính tiền lệ
Trong q trình hoạt động của Nghị viện, với tính chất phức
tạp vốn có, những thắc mắc hoặc tranh cãi về quy trình và thủ tục
làm việc là khơng thể tránh khỏi. Đối với những trường hợp đó, Nghị
viện phải thảo luận để đưa ra những quyết định về quy trình và thủ
tục làm việc. Qua thời gian, những quyết định có tính chất điển hình
cho từng tình huống của Nghị viện được tập hợp lại thành tập những
quyết định có tính tiền lệ dùng để giải thích hoặc áp dụng quy trình và
thủ tục làm việc của Nghị viện trong các trường hợp tương tự về sau5.
Đối với những quốc gia có Nghị viện mang những nét truyền thống
lâu đời thì các quyết định có tính tiền lệ của Nghị viện rất được chú ý
tập hợp lại và sử dụng.
Quy tắc của các đảng chính trị
Mặc dù khơng phải là quy định có tính chất bắt buộc nhưng phần
lớn các nghị sĩ của các Nghị viện trên thế giới đều thuộc một đảng phái
chính trị nào đó. Hoạt động của Nghị viện cũng chịu những ảnh hưởng
nhất định từ các hoạt động của các đảng phái chính trị trong Nghị viện.
5. Văn phòng Quốc hội (2002), Tổ chức và hoạt động của Quốc hội các nước trên thế
giới,(Hà Nội).

TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA NGHỊ VIỆN CÁC NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI

21

Để tập hợp được lực lượng và thống nhất quan điểm đối với các
quyết định của Nghị viện, các đảng phái chính trị có những ngun
tắc nhất định trong các hoạt động tại Nghị viện. Nhiều nguyên tắc của
các đảng phái chính trị có những tác động đáng kể đến hoạt động của
Nghị viện6.
Tập quán và truyền thống của Nghị viện
Nghị viện đã hình thành và phát triển qua nhiều thế kỷ. Với
khoảng thời gian như vậy, có nhiều nguyên tắc hoạt động của Nghị viện
đã trở thành truyền thống được tuân thủ mặc dù chúng không được ghi
thành văn bản, khơng có ý nghĩa bắt buộc. Chẳng hạn, những thơng lệ
mang tính truyền thống đặc trưng đã làm nên sự hấp dẫn của Nghị viện
Anh, nhưng những nét bảo thủ trong bốn bức tường cổ kính này đã
khiến cho chính một thượng nghị sĩ Anh phát biểu: “Nghị viện thế kỷ
21 khơng có chỗ cho những người mang những danh hiệu từ thế kỷ 15
và có những suy nghĩ từ thế kỷ 19”.
2.2 Mối quan hệ giữa các văn bản pháp luật về Nghị viện
Những nguyên tắc cơ bản về tổ chức của Nghị viện được Hiến
pháp quy định. Các văn bản khác quy định về cách thức tổ chức, vận
hành của nội bộ nghị viện, trong đó có sự phân định phạm vi quy định
giữa Luật tổ chức Nghị viện và Nội quy Nghị viện.
Ở những nước có Luật tổ chức của Nghị viện, đồng thời có Nội
quy Nghị viện, Luật thường khơng quy định về quy trình, thủ tục làm
việc của Nghị viện mà quy định về cơ cấu, tổ chức, chức năng, nhiệm
vụ của Nghị viện và các cơ quan của Nghị viện; những vấn đề gì phải do
6. Knut Heidar and Ruud Koole (ed.) (2000), Parliamentary Party Groups in European
Democracies – Political Parties Behind Closed Doors,(Routlege, London and New York).

22 VĂN PHÒNG QUỐC HỘI

Nghị viện xem xét, quyết định và những vấn đề gì là do các cơ quan của
Nghị viện xem xét, chuẩn bị, địa vị pháp lý của các nghị sĩ. Tuy nhiên, ở
một số nước, ví dụ Luật tổ chức Quốc hội Thụy Điển, hoặc Luật về Nghị
viện Nhật Bản (Diet law) cũng có những quy định về quy trình, thủ tục
hoạt động của Nghị viện.
Trong các văn bản về Nghị viện, Nội quy Nghị viện chiếm một
vị trí đặc biệt. Việc sửa đổi, bổ sung Nội quy Nghị viện được tiến hành
thường xuyên để kịp thời cập nhật những kinh nghiệm thực tế trong
quá trình hoạt động, để Nội quy thực sự trở thành cuốn cẩm nang của
mỗi nghị sĩ. Hơn nữa, do có nội dung liên quan trực tiếp đến cơng việc
của các nghị sĩ nên đây chính là văn bản được các nghị sĩ quan tâm
nhất, có nhiều sáng kiến sửa đổi, bổ sung nhất. Trong hệ thống uỷ ban
của các Nghị viện thường có một uỷ ban có nhiệm vụ theo dõi việc áp
dụng các quy định của nội quy và kiến nghị các giải pháp sửa đổi, bổ
sung nội quy.
Theo trục so sánh trên đây về đặc thù quy định về tổ chức và thủ
tục hoạt động của Nghị viện các nước trên thế giới, có thể nhận thấy hai
xu hướng phổ biến sau đây:
- Xu hướng thứ nhất quy định chặt về những vấn đề thuộc tổ chức
thể chế, liên quan tới thẩm quyền, mối quan hệ với các cơ quan khác
trong hệ thống chính trị, liên quan tới quy trình và ngân sách tổ chức
bộ máy. Ví dụ ở Pháp, có thời kỳ Luật tổ chức Nghị viện Pháp quy định
khá rộng rãi về thành lập các uỷ ban, tuy nhiên, điều này làm tăng số
uỷ ban và khó bố trí nguồn ngân sách cũng như nguồn lực phục vụ, sau
đó Hiến pháp đã xác định cụ thể số uỷ ban và tên các uỷ ban thường
trực, ngoại trừ những trường hợp phải thành lập uỷ ban lâm thời để giải
quyết một số việc.
TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA NGHỊ VIỆN CÁC NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI

23

- Xu hướng thứ hai là đối với những vấn đề về thủ tục làm việc,
phương thức hoạt động, thì Nghị viện các nước có xu hướng áp dụng
quy trình dễ dãi hơn, linh hoạt hơn bằng thủ tục xem xét thơng qua tại
phiên họp tồn thể, tức là liên tục sửa đổi, bổ sung bằng quyết định của
phiên họp tồn thể. Các cơ quan của Nghị viện có thể ban hành nội quy,
quy chế làm việc nội bộ nếu thấy cần thiết.
Bảng 2: Các nguồn quy định về tổ chức và hoạt động của Nghị viện
Nguồn quy
định

Quốc gia có nguồn
quy định này

Hiến pháp

Hiến pháp của các
nước thường có quy
định về Nghị viện

Thường là 1 chương riêng; các nội
dung, mức độ chi tiết khác nhau
giữa các nước, thường là quy định
tổng qt; tính chất chặt chẽ có
khác nhau.

Các Luật về tổ
chức Nghị viện

Khơng nhiều nước có
các luật này: Trung
Quốc, Nhật Bản, Mỹ,
Thụy Điển…

Một số nước ban hành một văn bản
như Trung Quốc, Thụy Điển; một
số nước khác ban hành nhiều văn
bản như Mỹ, Nhật Bản.
Quy định về các nội dung liên quan
đến tổ chức và hoạt động của Nghị
viện: chức năng; các cơ quan của
Nghị viện; các quy trình chính.

Các luật liên
quan

Hầu hết các nước có
luật về ngân sách nhà
nước, luật quy định
về hành vi của nghị
sĩ, luật tiếp cận thơng
tin…

Hoạt động của Nghị viện, vai trị,
quyền, trách nhiệm của các cơ quan
của Nghị viện, của nghị sĩ là một
phần đối tượng điều chỉnh của các
luật đó.

Nội quy Nghị
viện

Ở hầu hết các nước đều
có Nội quy Nghị viện;
mỗi viện có nội quy
của mình.

Được coi là “Hiến pháp của Nghị
viện”; thường quy định rất chi tiết
về quy trình, thủ tục hoạt động của
Nghị viện.

24 VĂN PHÒNG QUỐC HỘI

Phạm vi, cách quy định


Nguồn quy
định

Quốc gia có nguồn
quy định này

Phạm vi, cách quy định

Quy chế Ủy ban

Ở hầu hết các nước,
các Ủy ban đều có

quy chế hoạt động của
riêng mình.

Chủ yếu quy định về quy trình, thủ
tục hoạt động của Ủy ban, quyền,
nghĩa vụ của các bên liên quan khi
tham gia hoạt động của Ủy ban.

Thông lệ

Ở nhiều nước, thông lệ
Nghị viện là một cơ sở
điều chỉnh sự vận hành
của Nghị viện.

Chủ yếu là thơng lệ về quy trình,
thủ tục; khơng có tính bắt buộc
nhưng lại được tuân theo.

Bộ Quy tắc ứng
xử

Nhiều nước đã ban
hành; số lượng các
nước ban hành văn bản
này có xu hướng tăng
lên.

Đặt ra các chuẩn mực đạo đức,
hành vi của nghị sĩ; không phải văn

bản pháp luật nhưng được nghị sĩ
tuân thủ.

3. BẢN CHẤT, VAI TRÒ CỦA NGHỊ VIỆN
3.1 Bản chất dân chủ đại diện của Nghị viện
Bản chất nổi bật của thiết chế Nghị viện là đại diện và dân chủ.
Nghị viện là hình thức thơng qua đó người dân ủy quyền quản lý xã hội
cho nhà nước. Thơng qua bầu cử, người dân hợp pháp hóa quyền lực
nhà nước. Với vai trò này, Nghị viện là cầu nối giữa người dân và chính
quyền. Nghị sĩ thực hiện vai trị đại diện thơng qua việc thể hiện quan
điểm tại Nghị viện sau khi cân nhắc ý kiến cử tri, lợi ích của đơn vị bầu
cử và lợi ích quốc gia, tức là thơng qua sự xét đốn riêng của mình;
khơng chịu bất cứ sự ràng buộc nào, kể cả từ cử tri.
Trong Hiến pháp nhiều nước trên thế giới, Nghị viện được coi là
cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân. Hiến pháp Tây Ban Nha nhấn
mạnh tính chất đại diện của Nghị viện: “Cortes đại diện cho toàn thể
nhân dân Tây Ban Nha”. Hiến pháp Liên bang Nga 1993 viết: “Đại hội
TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA NGHỊ VIỆN CÁC NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI

25