Đánh giá kết quả và đề xuất các giải pháp trong chi trả dịch vụ môi trường rừng tại tỉnh lào cai giai đoạn 2013 2017

ĐẠI HỌC THÁI NGUYÊN
TRƯỜNG ĐẠI HỌC NÔNG LÂM
---------------------------

NGUYỄN HỒNG ANH

ĐÁNH GIÁ KẾT QUẢ VÀ ĐỀ XUẤT CÁC GIẢI PHÁP
TRONG CHI TRẢ DỊCH VỤ MÔI TRƯỜNG RỪNG
TẠI TỈNH LÀO CAI GIAI ĐOẠN 2013-2017

LUẬN VĂN THẠC SĨ LÂM NGHIỆP

Thái Nguyên, năm 2019


ĐẠI HỌC THÁI NGUYÊN
TRƯỜNG ĐẠI HỌC NÔNG LÂM
--------------------------

NGUYỄN HỒNG ANH

ĐÁNH GIÁ KẾT QUẢ VÀ ĐỀ XUẤT CÁC GIẢI PHÁP
TRONG CHI TRẢ DỊCH VỤ MÔI TRƯỜNG RỪNG
TẠI TỈNH LÀO CAI GIAI ĐOẠN 2013-2017
Chuyên ngành: Lâm nghiệp
Mã số: 8.62.02.01

LUẬN VĂN THẠC SĨ LÂM NGHIỆP
NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC : PGS.TS. LÊ SỸ TRUNG

Thái Nguyên, năm 2019

i

LỜI CAM ĐOAN

Tơi xin cam đoan, luận văn này hồn tồn do tơi thực hiện. Các số liệu
sử dụng trong luận văn đều được dẫn nguồn và có độ chính xác cao nhất trong
khả năng hiểu biết của tôi và chưa từng được công bố trong bất kỳ cuộc bảo
vệ học vị nào.
Đây là bài nghiên cứu đánh giá chính sách của cá nhân tôi. Tôi xin chịu
trách nhiệm về kết quả nghiên cứu của mình./.
Thái Nguyên, ngày 02 tháng 9 năm 2019
Tác giả

Nguyễn Hồng Anh


ii

LỜI CẢM ƠN
Lời đầu tiên, tôi xin chân thành cảm ơn Quý Thầy, Cô, các Trợ giảng
của Khoa sau đào tạo - Trường đại học Nông lâm Thái nguyên trong 2 năm
vừa qua đã giảng dạy, định hướng, tạo điều kiện tiếp cận các nguồn tri thức
mới. Đặc biệt, tôi xin gửi lời cảm ơn sâu sắc tới PGS.TS. Lê Sỹ Trung đã tận
tình giúp đỡ, hướng dẫn với tơi trong suốt q trình thực hiện và hồn thành
bản luận văn này.
Xin gửi lời cảm ơn tới những cán bộ kiểm lâm địa bàn người đã giúp
tôi leo rừng đo đếm OTC, phiên dịch để gặp những người làm nghề rừng, du
lịch, nuôi cá nước lạnh, thủy điện, những người áp dụng chính sách tại địa

phương. Tơi cũng rất cảm ơn Ban lãnh đạo và đội ngũ cán bộ phòng Kế hoạch
- Quỹ Bảo vệ và phát triển rừng tỉnh đã tạo điều kiện thuận lợi, giúp đỡ tôi
trong suốt q trình thu thập số liệu, cung cấp những thơng tin, hiểu biết về
chi trả DVMTR cho tơi hồn thành bản luận văn này.
Tôi biết ơn các lãnh đạo và đồng nghiệp ở Sở Nông nghiệp và PTNT
Lào Cai, Chi cục Kiểm lâm tỉnh Lào Cai đã tạo điều kiện cho tôi được đi học,
chia sẻ công việc trong suốt thời gian qua.
Trong q trình thực hiện đề tài, tơi đã cố gắng để hồn thành tốt nhưng
khơng thể tránh khỏi những thiếu sót, rất mong nhận được sự đóng góp ý kiến
q báu để bản luận văn được hồn chỉnh và có ý nghĩa thực tế hơn.
Xin trân thành cảm ơn!
Tác giả

Nguyễn Hồng Anh


iii

MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN ............................................................................................. i
LỜI CẢM ƠN .................................................................................................. ii
MỤC LỤC ....................................................................................................... iii
DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CHỮ VIẾT TẮT ......................................... v
DANH MỤC CÁC BẢNG ............................................................................. vi
DANH MỤC CÁC HÌNH ............................................................................. vii
MỞ ĐẦU ........................................................................................................ vii
1. Sự cần thiết .................................................................................................... 1
2. Mục tiêu......................................................................................................... 2
3. Ý nghĩa .......................................................................................................... 2
Chương I. TỔNG QUAN VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU .................................... 4

1. Tổng quan vấn đề nghiên cứu trên thế giới................................................... 4
2. Tổng quan vấn đề nghiên cứu tại Việt Nam ............................................... 12
3. Tổng quan các vấn đề nghiên cứu tại tỉnh Lào Cai..................................... 19
4. Đánh giá chung............................................................................................ 20
Chương II. PHẠM VI, NỘI DUNG VÀ PHƯƠNG PHÁP
NGHIÊN CỨU ............................................................................................... 22
2.1. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu hạn đề tài ............................................... 22
2.2. Nội dung nghiên cứu ................................................................................ 22
2.3. Phương pháp nghiên cứu.......................................................................... 23
2.3.1. Phương pháp kế thừa tài liệu thứ cấp .................................................... 23
2.3.2. Phương pháp điều tra đánh giá có sự tham gia ..................................... 23
2.3.3. Phương pháp phỏng vấn chuyên gia ..................................................... 24
2.3.4. Phương pháp lập OTC nghiên cứu chất lượng rừng ............................. 25
2.3.5. Phương pháp thành lập nhóm phỏng vấn.............................................. 25
2.3.6. Xử lý số liệu .......................................................................................... 25


iv

Chương III. KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU ..................................................... 26
3.1. Thực trạng công tác chi trả môi trường rừng trên địa bàn tỉnh Lào Cai giai
đoạn 2013-2017 ............................................................................................... 26
3.1.1. Công tác triển khai thực hiện chính sách chi trả DVMTR ................... 26
3.1.2. Đánh giá cơ cấu tổ chức thực hiện chi trả DVMTR ............................. 29
3.1.3.Kết quả thực trạng công tác thu DVMTR .............................................. 33
3.1.4. Kết quả công tác chi trả dịch vụ môi trường rừng ................................ 39
3.2. Đánh giá tác động của chính sách ............................................................ 47
3.2.1- Hiệu quả kinh tế .................................................................................... 49
3.2.2- Hiệu quả xã hội ..................................................................................... 50
3.2.3- Hiệu quả môi trường ............................................................................. 51

3.3. Phân tích các yếu tố ảnh hưởng ............................................................... 54
KẾT LUẬN – KIẾN NGHỊ .......................................................................... 62
1. Kết luận ....................................................................................................... 62
2. Kiến nghị ..................................................................................................... 63
TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................................ 64


v

DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CHỮ VIẾT TẮT

Từ viết tắt
BVPTR
Bộ NNPTNT
BQLRPH
CCLN
DVMTR
HĐND

Tên tiếng Việt

Tên tiếng Anh

Bảo vệ và phát triển rừng
Bộ Nơng nghiệp và Phát triển nơng
thơn
Ban quản lý rừng phịng hộ
Công ty lâm nghiệp
Dịch vụ môi trường rừng
Hội đồng nhân dân

Payments

PES

Chi trả dịch vụ môi trường

Environmental
Services
Payments Forest

PFES

Chi trả dịch vụ môi trường rừng

Environmental
Services

PCI
UBND
VN

Năng lực cạnh tranh cấp tỉnh
Ủy ban nhân dân
Việt Nam


vi

DANH MỤC CÁC BẢNG
Bảng 1.1: Tổng hợp mức chi trả PFES trên thế giới ....................................... 11

Bảng 1.2: Tổng hợp diện tích và độ che phủ rừng tỉnh Lào Cai giai đoạn
2013-2017........................................................................................................ 19
Bảng 3.1: Phân tích chức năng, nhiệm vụ các bên liên quan.......................... 31
Bảng 3.2: Kết quả công tác thu tiền DVMTR giai đoạn 2013-2017 trên địa
bàn tỉnh Lào Cai .............................................................................................. 36
Bảng 3.3: Đặc điểm các hệ số thành phần của hệ số K .................................. 40
Bảng 3.4: Kết quả chi tiền DVMTR theo từng chủ rừng giai đoạn 2013-2017
trên địa bàn tỉnh Lào Cai ................................................................................. 43
Bảng 3.5: Diện tích rừng và số lượng từng đối tượng chủ rừng được chi trả
DVMTR giai đoạn 2013-2017 trên địa bàn tỉnh Lào Cai ............................... 44
Bảng 3.6: Diện tích được chi tiền DVMTR theo từng loại rừng trên địa bàn
tỉnh Lào Cai ..................................................................................................... 47
Bảng 3.7 Tổng hợp tác động của chính sách đến kinh tế, XH, MT................ 48
Bảng 3.8. Kết quả đo đếm OTC ...................................................................... 53
Bảng 3.9: Các yếu tố ảnh hưởng đến chi trả dịch vụ môi trường rừng .......... 54


vii

DANH MỤC CÁC HÌNH
Hình 1. Bản đồ lịch sử hình thành, phát triển PES ........................................... 7
Hình 2: Sơ đồ tổ chức Quỹ bảo vệ và phát triển rừng tỉnh Lào Cai ............... 30


1

MỞ ĐẦU
1. Sự cần thiết
Từ năm 2010, Việt Nam đã trở thành quốc gia đầu tiên tại Châu Á triển
khai chính sách chi trả dịch vụ mơi trường rừng (DVMTR) ở cấp quốc gia

(Phạm Thu Thủy và cộng sự, 2013). Cùng với cả nước, năm 2011 tỉnh Lào
Cai bắt đầu tổ chức triển khai thực hiện chính sách này.
Sau gần 9 năm thực hiện chính sách chi trả DVMTR có thể khẳng định
chính sách mang ý nghĩa quan trọng trong sự nghiệp quản lý, BVPTR toàn
tỉnh. Nguồn tiền DVMTR vừa giúp giảm thiểu gánh nặng cho ngân sách nhà
nước vừa cải thiện thu nhập bình quân của các hộ gia đình, cá nhân nhận
giao khốn bảo vệ rừng, tạo việc làm, xóa đói giảm nghèo, cải thiện sinh kế
của người dân (UBND tỉnh Lào Cai, 2017).
Song trong quá trình thực hiện chính sách tại Lào Cai đã bộc lộ nhiều
bất cập cả về phía thu và phía chi trả dịch vụ. Về phía thu, Lào Cai là một
trong các tỉnh đầu tiên mở rộng đối tượng thu phí DVMTR đối với các cơ sở
sản xuất công nghiệp, cá nước lạnh và du lịch. Điều này làm cho các đơn vị
kinh doanh du lịch tại địa phương cho rằng chính sách này gây khó khăn cho
doanh nghiệp trong lợi thế cạnh tranh khai thác dịch vụ so với các doanh
nghiệp ở địa phương khác. Trong khi chưa có địa phương nào áp dụng phí
này đối với các đơn vị kinh doanh du lịch thì ở Lào Cai lại “phí chồng phí”,
mức phí cao và chưa phù hợp. Về phía chi, mức chi trả cho các chủ thể quản
lý rừng còn thấp, chưa đủ kinh phí để trang trải cho cơng tác bảo vệ cũng như
tái tạo lại rừng. Người dân tham gia quản lý rừng ở Lào Cai được chi trả định
mức thấp hơn so với một số tỉnh như Lai Châu, Lâm Đồng (Nguyễn Chí
Thành và cộng sự, 2016).
Như vậy, với những bất cập kể trên, chính sách chi trả DVMTR đã và
đang bộc lộ nhiều hạn chế cho cả phía cơ quan quản lý cũng như các đối
tượng sử dụng và cung cấp DVMTR trong việc bảo vệ và phát huy những giá


2

trị mà rừng mang lại. Chính vì vậy, việc nghiên cứu và đánh giá kết quả thực
hiện chính sách chi trả DVMTR trên địa bàn tỉnh Lào Cai giai đoạn 20132017 từ đó đề xuất các giải pháp thực hiện là rất cần thiết. Đó sẽ là cơ sở

khoa học để các cơ quan quản lý có những cải cách, điều chỉnh hiệu quả hơn
nhằm phát huy tối đa những lợi ích có được từ chính sách chi trả DVMTR,
đồng thời hạn chế những bất cập còn tồn tại trong thời gian vừa qua tại tỉnh
Lào Cai.
2. Mục tiêu
Phân tích đánh giá được cơ cấu tổ chức, kết quả thực hiện chính sách
chi trả DVMTR trên địa bàn tỉnh Lào Cai giai đoạn 2013-2017.
Phân tích được các yếu tố ảnh hưởng đến chi trả DVMTR, từ đó đề
xuất giải pháp thực hiện khắc phục những tồn tại phát hiện được trong thời
gian nghiên cứu.
3. Ý nghĩa
* Ý nghĩa về mặt khoa học và học tập
Hướng nghiên cứu về kết quả triển khai chính sách chi trả DVMTR trên
địa bàn tỉnh Lào Cai nhằm từ những kết quả đã đạt được làm rõ những khó
khăn, tồn tại của chính sách để tìm ra ngun nhân của những tồn tại đó. Qua
đó giúp nhà hoạch định chính sách có cái nhìn tổng quan để đề xuất những
chính sách phù hợp với thực tiễn tại địa phương.
Là tài liệu tham khảo cho nghiên cứu, giảng dạy liên quan đến chi trả
dịch vụ môi trường rừng.
* Ý nghĩa về mặt thực tiễn
Thực hiện đề tài nghiên cứu, tác giả nâng cao hiểu biết, chuyên sâu về
lĩnh vực chi trả DVMTR nhằm phục vụ nhiệm vụ chuyên môn tại cơ quan.
Kết quả nghiên cứu của đề tài là nguồn tài liệu quý báu cho các cán bộ
thực hiện chính sách chi trả dịch vụ mơi trường rừng trên địa bàn tỉnh Lào Cai.


3

Những giải pháp được đề xuất trong đề tài là định hướng thực hiện cho
chính sách DVMTR trên địa bàn tỉnh Lào Cai trong những năm tới.

4

Chương 1
TỔNG QUAN VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU
1.1. Cơ sở pháp lý
1.1.1.Cơ sở pháp lý cấp Trung ương
Nghị định 156/2018/NĐ-CP ngày 6 tháng 11 năm 2018 của Chính phủ
về quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Lâm nghiệp;số
16/2017/QH14 ngày 15/11/2017.
Quyết định 380/QĐ-TTg ngày 10/4/2008 của Thủ tướng Chính phủ
quyết định chính sách thí điểm chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng.
Nghị định số 05/2008/NĐ-CP ngày 14/01/2008 của Chính phủ về Quỹ
bảo vệ và phát triển rừng;
Nghị định 99/2010/NĐ-CP ngày 24/9/2010 của Chính phủ về Chính
sách chi trả dịch vụ môi trường rừng;
Nghị định 147/2016/NĐ-CP ngày 02/11/2016 của Chính phủ sửa đổi,
bổ sung một số điều của Nghị định số 99/2010/NĐ-CP ngày 24/9/2010 của
Chính phủ về chính sách chi trả DVMTR;
Thơng tư 80/2011/TT-BNNPTNT ngày 23 tháng 11 năm 2011 của Bộ
Nông nghiệp và PTNT về Hướng dẫn phương pháp xác định tiền chi trả dịch
vụ môi trường rừng.
Thông tư số 20/2012/TT-BNNPTNT ngày 07/5/2012 của Bộ Nông
nghiệp và Phát triển nơng thơn hướng dẫn trình tự, thủ tục nghiệm thu thanh
tốn tiền chi trả DVMTR.
Thơng tư Số 62/2012/TTLT-BNNPTNT-BTC ngày 16/11/2012 Thông
tư liên tịch của Bộ NNPTNT - Bộ Tài chính hướng dẫn cơ chế quản lý sử
dụng tiền chi trả dịch vụ môi trường rừng.
Thông tư 22/2017/TT-BNNPTNT ngày 15/11/2017 của Bộ Nông

nghiệp và PTNT về Hướng dẫn một số nội dung thực hiện chính sách chi trả
dịch vụ môi trường rừng.


5

Thơng tư số 04/2018/TT-BTC ngày 17/01/2018 của Bộ Tài Chính về
hướng dẫn quản lý và sử dụng tiền DVMTR.
1.1.2. Cơ sở pháp lý cấp địa phương
Quyết định 31/2013/QĐ-UBND ngày 13/8/2013 của UBND tỉnh Lào
Cai ban hành quy định về thanh tốn tiền chi trả dịch vụ mơi trường rừng trên
địa bàn tỉnh Lào Cai.
Quyết định số 15/2014/QĐ-UBND ngày 22/5/2014 của UBND tỉnh
Lào Cai ban hành quy định về mức thu, quản lý và sử dụng tiền dịch vụ môi
trường rừng đối với các tổ chức, cá nhân kinh doanh dịch vụ du lịch có hưởng
lợi từ dịch vụ mơi trường rừng trên địa bàn tỉnh Lào Cai.
Quyết định số 11/2015/QĐ-UBND ngày 30/3/2015 của UBND tỉnh
Lào Cai sửa đổi, bổ sung một số nội dung của quyết định số 15/2014/QĐUBND quy định về mức thu, quản lý và sử dụng tiền dịch vụ môi trường rừng
đối với các tổ chức, cá nhân kinh doanh dịch vụ du lịch có hưởng lợi từ dịch
vụ môi trường rừng trên địa bàn tỉnh Lào Cai.
Quyết định số 4273/QĐ-UBND ngày 25/11/2015 của UBND tỉnh Lào
Cai ban hành Quy định thí điểm về mức thu, quản lý và sử dụng tiền dịch vụ
môi trường rừng đối với các cơ sở nuôi cá nước lạnh trên địa bàn tỉnh Lào Cai.
Quyết định 1551/QĐ-UBND ngày 27/5/2016 của UBND tỉnh Lào Cai
quy định thí điểm về mức thu, quản lý và sử dụng tiền DVMTR đối với các
cơ sở sản xuất cơng nghiệp có sử dụng nước trực tiếp từ nguồn nước trên địa
bàn tỉnh Lào Cai.
Quyết định số 12/2017/QĐ-UBND ngày 15/3/2017 về ban hành quy
định mức thu, quản lý và sử dụng tiền dịch vụ môi trường rừng đối với các tổ
chức, cá nhân kinh doanh dịch vụ du lịch có hưởng lợi từ dịch vụ mơi trường

rừng trên địa bàn tỉnh Lào Cai.
Quyết định số 1494/QĐ-UBND ngày 28/4/2017 của UBND tỉnh Lào
Cai sửa đổi, bổ sung một số Điều tại Quyết định số 4273/QĐ-UBND ngày


6

25/11/2015 về quy định thí điểm về mức thu, quản lý và sử dụng tiền dịch vụ
môi trường rừng đối với các cơ sở nuôi cá nước lạnh trên địa bàn tỉnh Lào Cai.
1.1.3. Cơ sở thực tiễn
Lào Cai là một tỉnh miền núi phía Bắc với 09 đơn vị hành chính (01
thành phố, 8 huyện). Tổng diện tích tự nhiên là 638.389,59 ha trong đó diện
tích quy hoạch cho lâm nghiệp là 476.880,21 ha (chiếm 65,38% tổng diện tích
tự nhiên), trong đó diện tích có rừng là 355.662 ha, với 158/164 xã, phường,
thị trấn có rừng.
Diện tích nằm trong lưu vực các nhà máy thủy điện: 401.527,26 ha,
tổng diện tích có rừng trong lưu vực: 215.456,73 ha, gồm 119 xã. Cùng với
những lợi thế về địa hình, điều kiện tự nhiên và dân cư, Lào Cai được đánh
giá là tỉnh có nhiều tiềm năng trong thực hiện chính sách chi trả DVMTR của
Chính phủ.
Chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng được triển khai và thực
hiện tại tỉnh Lào Cai từ năm 2012. Sau hơn 6 năm triển khai thực hiện, chính
sách chi trả DVMTR đã khẳng định hướng đi đúng đắn, mang lại những hiệu
quả, từng bước đi vào cuộc sống người dân, tạo lập nguồn tài chính mới ngồi
ngân sách, mang tính ổn định, bền vững, phục vụ cơng tác quản lý bảo vệ
rừng, góp phần cải thiện sinh kế, nâng cao đời sống kinh tế xã hội, đặc biệt
vùng sâu, vùng xa, người dân tộc thiểu số, góp phần ổn định kinh tế xã hội,
trật tự an ninh xã hội tại các địa phương, đặc biệt các xã vùng biên giới. Chính
sách có ý nghĩa quan trọng trong sự nghiệp quản lý, bảo vệ phát triển rừng
toàn tỉnh.

Lào Cai được Tổng cục Lâm nghiệp, Quỹ BVPTR Việt Nam đánh giá
là một trong những đơn vị dẫn đầu cả nước trong cơng tác thực thi chính sách
chi trả DVMTR. Tỉnh đã ban hành hiều văn bản thực hiện chính sách tại địa
phương và được chọn là một trong 6 tỉnh thí điểm mở rộng đối tượng thu phí
DVMTR đối với các cơ sở sản xuất cơng nghiệp, cá nước lạnh và du lịch.


7

Từ năm 2012-2017, số tiền thu DVMTR đã tăng gần 05 lần nhiệm vụ
thu bổ sung thêm phần thu từ các cơ sở nuôi cá nước lạnh, các cơ sở sử dụng
nước cho công nghiệp, dịch vụ du lịch. Số lượng chủ rừng phải thanh toán chi
trả từ 9.036 hộ gia đình lên 15.000 hộ gia đình, tăng gấp 1,7 lần.
Song trong q trình thực hiện chính sách tại Lào Cai đã bộc lộ nhiều
bất cập cả về phía thu và phía chi trả dịch vụ.
Như vậy, với những bất cập kể trên, chính sách chi trả DVMTR đã và
đang bộc lộ nhiều hạn chế cho cả phía cơ quan quản lý cũng như các đối
tượng sử dụng và cung cấp DVMTR trong việc bảo vệ và phát huy những giá
trị mà rừng mang lại.
1.2. Tổng quan vấn đề nghiên cứu trên thế giới
PES là một khái niệm khơng cịn xa lạ với các nước trên thế giới mặc
dù khái niệm này mới được hình thành từ những năm 1970 trở lại đây.
Có thể tổng quan lịch sử phát triển PES trên thế giới qua hình ảnh sau:

Châu Âu - 1970
Bắc Mỹ - 1970

Châu Á - 2003

Châu Phi - 2003

Các nước Mỹ Latin -1990
Châu Đại Dương - 2008

Hình 1.1. Bản đồ lịch sử hình thành, phát triển PES
Cho đến nay, PES đã phát triển rộng khắp và được thể chế hóa bằng
các văn bản pháp luật. PES đã dần trở thành một giải pháp chính sách để giảm


8

thiểu gánh nặng đến ngân sách cũng như khuyến khích, chia sẻ lợi ích trong
xã hội.
Khu vực Bắc Mỹ: Hoa Kỳ là quốc gia áp dụng PES sớm nhất và gặt hái
được nhiều thành cơng. Điển hình là tại thành phố New York đã thực hiện các
chương trình mua đất để quy hoạch và bảo vệ vùng đầu nguồn và nhiều
chương trình hỗ trợ các chủ đất áp dụng hương thức quản lý tốt nhất nhằm
tích cực hạn chế các nguy cơ ô nhiễm đối với nguồn cung cấp nước thành
phố. Các hoạt động hỗ trợ sản xuất cho chủ đất được đầu tư từ nguồn tiền
nước bán cho người sử dụng nước. Người dùng nước trong Chương trình
quản lý đầu nguồn ở Thành phố NewYork bị đánh thuế để nộp bổ sung vào
quỹ của chính quyền liên bang, tiểu bang và địa phương. Bên cung cấp dịch
vụ là những nơng dân ni bị và trồng rừng được nhận 40 triệu đô la Mỹ/năm
để thực hiện các hoạt động sản xuất nông nghiệp và tái tạo rừng cung cấp nguồn
nước cho công ty cấp nước thành phố (Nels Johnson và cộng sự, 2001).
Tại các nước Mỹ la tinh như Ecuado, năm 1999, Quỹ bảo tồn nước
quốc gia (FONAG) được thành lập để quản lý PES tại lưu vực Quito. Theo
đó, tất cả các đơn vị công cộng sử dụng nước dành 1% doanh thu đóng góp
vào FONAG. Việc đóng góp này được thực hiện dưới hình thức áp phí sử
dụng dịch vụ hệ sinh thái vào phí sử dụng nước. Mỗi đơn vị đóng góp cho
FONAG đều là một thành viên của Ban giám đốc và có quyền biểu quyết theo

tỷ lệ mà họ đóng góp. Quỹ này được đầu tư cho việc bảo tồn lưu vực đầu
nguồn và chi trả trực tiếp cho những người sở hữu rừng.
Tại Colombia, dùng thuế dịch vụ môi trường (eco-tax) đánh trên người
dùng nước cho công nghiệp và đô thị để quản lý rừng đầu nguồn. Theo đó,
những người dùng nguồn nước được sử dụng thường xuyên cho cấp nước
sinh hoạt, cho công nghiệp phải chi trả thuế dịch vụ môi trường cho các chủ
đất tư nhân và đô thị để họ cải thiện quản lý rừng, mở rộng trồng rừng (Nels


9

Johnson và cộng sự, 2001). Những người sử dụng nước ở thung lũng Cauca
đã thành lập các hiệp hội để thu các khoán chi trả tự nguyện cho các gia đình
ở lưu vực đầu nguồn nhằm bảo vệ nguồn nước.
Mexico đã thành lập quỹ Lâm nghiệp năm 2002, đến năm 2003 đã hình
thành Chương trình chi trả dịch vụ mơi trường rừng thủy văn nhằm thu phí sử
dụng nước để chi trả cho việc bảo tồn những khu vực rừng đầu nguồn quan trọng.
Một trong các quốc gia thuộc nhóm nước đang phát triển tiên phong
trong việc áo dụng chi trả DVMTR là Costa Rica. Đây là quốc gia có tỷ lệ
mất rừng cao nhất thế giới. Luật Lâm nghiệp của Costa Rica được ban hành
năm 1996 quy định khái niệm và các nguồn tài chính cho chi trả dịch vụ môi
trường. Theo Khoản K, Điều 3, Luật về rừng của Costa Rican: “Dịch vụ
môi trường rừng là việc cung ứng các giá trị từ rừng mà có tác động bảo vệ
và cải thiện chất lượng môi trường. Bao gồm: Giảm phát thải khí nhà kính;
Bảo vệ nguồn nước cho đô thị, nông thôn, thuỷ điện; Bảo vệ đa dạng sinh học
nhằm mục đích phát triển bền vững, nghiên cứu khoa học và điều chế dược
phẩm; Nghiên cứu và cải tạo nguồn gen; Bảo vệ các hệ sinh thái và cảnh
quan cho du lịch và nghiên cứu khoa học”. Luật quy định thành lập Quỹ Tài
chính rừng quốc gia (FONAFIFO) để quản lý các hoạt động liên quan đến
DVMTR, nhằm chi trả cho các chủ rừng và các khu bảo tồn để phục hồi, quản

lý và bảo tồn rừng. Chương trình nhằm bồi thường cho chủ đất, chủ rừng với
các hợp đồng dài hạn trong nhiều năm phục vụ cho công tác tái trồng rừng,
quản lý và bảo vệ rừng bền vững. Nguồn tiền cho Chương trình Chi trả cho
các dịch vụ hệ sinh thái của Costa Rica (PES) chủ yếu là nguồn thu thuế từ
nước, nhiên liệu hóa thạch, và quỹ ủy thác bảo tồn rừng (Ina Porras và cộng
sự, 2013). Chương trình đã trở thành một điển hình về bảo tồn trên thế giới.
Kết quả của chương trình là sự kết hợp các quy định và công cụ kinh tế để
bảo tồn và tái sinh hệ sinh thái. Gần một triệu ha rừng ở Costa Rica đã tham
gia chương trình PES, nâng tỷ lệ che phủ rừng từ mức thấp chỉ khoảng 20%


10

trong những năm 1980 đạt hơn 50% diện tích đất của cả nước vào những năm
1997.
Ở Bazil, Chính phủ đã cơng bố “Chương trình ủng hộ mơi trường”,
trong đó PES được sử dụng để thúc đẩy sự bền vững môi trường tại khu vực
Amazon.
Ở các nước Châu âu như Đức: Chính phủ đã đầu tư các chương trình để
chi trả cho các chủ đất tư nhân nhằm duy trì hệ sinh thái, ví dụ như, trợ cấp
cho sản xuất cà phê và ca cao trong bóng râm, quản lý rừng bền vững…
Ở châu Á: Từ năm 2002, Quỹ phát triển Nông nghiệp Quốc tế (IFAD),
Trung tâm Nông – Lâm Thế giới (ICRAF) đã hỗ trợ dự án chi trả tiền cho
người nghèo vùng cao từ dịch vụ môi trường mà họ cung cấp (RUPES) tại 6
điểm gồm: Sumberjaya, Bungo, Singkarak ở Indonesia; Bakun và Kalahan
thuộc Philippin; Kulekhani ở Nepal và 12 điểm học tập tại khu vực châu Á.
Mục đích của RUPES là “xây dựng cơ chế mới để cải thiện sinh kế và an ninh
tài nguyên cho cộng đồng nghèo vùng cao châu Á” thông qua xây dựng các
cơ sở về các cơ chế tài chính chi trả DVMTR.
Đối với quốc gia đông dân nhất thế giới - Trung Quốc, loại hình chi trả

cơng cộng đã được tiến hành từ năm 1998. Khi đó, Luật Bảo vệ và phát triển
rừng được sửa đổi nhằm thể chế hóa và cho phép hệ thống đền bù hệ sinh thái
(HST) rừng. Giai đoạn 2001 - 2004, hệ thống đền bù HST rừng lần đầu tiên
được tiến hành thí điểm làm cơ sở cho Quỹ đền bù HST rừng được thành lập
vào năm 2004. Tháng 6/2007, được sự hỗ trợ của Tổ chức Bảo tồn Quốc tế
(CI), Tổ chức Bảo tồn Thiên nhiên (TNC) và Chính phủ Trung Quốc (Cục
Lâm nghiệp) Quỹ Cacbon Quốc gia cũng đã được thành lập nhằm thúc đẩy
trồng rừng, quản lý rừng bền vững và bảo vệ rừng của các cộng đồng địa
phương cho mục đích hấp thụ cacbon.
Tại Ấn Độ cơ chế khuyến khích được thực hiện bằng cách tạo nguồn
chi trả từ người nhận đến người cung cấp dịch vụ hệ sinh thái thông qua các


11

đóng góp đầu vào, đầu ra hoặc các đền bù cơ hội tại 3 lưu vực sông. Quỹ Bảo
vệ đập đã được thành lập và hoạt động từ nguồn phí phụ trội thêm vào phí
bơm nước theo giờ.
Hoạt động của PES tại châu Úc: Năm 1998, Pháp chế về quyền cacbon
ra đời cho phép các nhà đầu tư đăng ký làm chủ sở hữu hấp thụ cacbon của
rừng tại Ơtxtrâylia
Tính đến nay trên thế giới, ước tính có khoảng hơn 400 Chương trình
dự án PES được triển khai thực hiện. Một số nước đã xây dựng các chương
trình PES quy mô lớn như Trung Quốc, Mexico, Peru, Costa Rica... nhằm chi
trả trực tiếp cho các chủ dịch vụ để thực hiện các biện pháp nhằm tăng cường
bảo vệ môi trường qua đó cung cấp được các dịch vụ thủy văn, bảo tồn đa
dạng sinh học, chống xói mịn, hấp thụ các bon và vẻ đẹp cảnh quan (Nguồn:
Tài liệu về chi trả DVMTR).
Mức chi trả tiền dịch vụ môi trường rừng trên thế giới được tổng hợp
tại bảng sau:

Bảng 1.1: Tổng hợp mức chi trả PFES trên thế giới
TT

Quốc gia

Loại tiền tệ

Mức chi trả
cho ha/năm

1

Trung Quốc

USD

347-500

2

Peru

USD

30-50
120

3

Indonesia

USD

250 nếu giảm được 10% bồi lắng
1000 nếu giảm được 30% bồi lắng

4

Brazil

USD

360

5

Mexico

USD

300-400

6

Costa Rica

USD

64

Nguồn: Tác giả tổng hợp từ các tài liệu về DVMTR


12

Có thể thấy hiện nay trên thế giới Trung Quốc là quốc gia có mức chi
trả DVMTR thuộc tốp đầu thế giới. Do đất nước này hiện đang ô nhiễm khí
thải cơng nghiệp ở mức độ cao cần sự tái tạo mơi trường khơng khí cấp bách.
PES tại Châu Á: năm 2014 các nhà hoạch định chính sách tại Châu Á
đã tiến hành họp tại Hà Nội thảo luận về chính sách PES trong khu vực. Theo
đó, 100% các nước tham dự đều mong muốn xây dựng chương trình PES
quốc gia.
1.3. Tổng quan vấn đề nghiên cứu tại Việt Nam
Từ năm 2004, Chính phủ Việt Nam đã thiết lập cơ sở pháp lý nhằm
thực hiện chương trình quốc gia về chi trả dịch vụ môi trường rừng (PFES)
thông qua Luật Bảo vệ và Phát triển rừng sửa đổi (2004). Năm 2008, Quyết
định số 380/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ đã cho phép thí điểm Chính
sách chi trả dịch vụ mơi trường rừng tại tỉnh Sơn La và Lâm Đồng. Năm
2010, Nghị định số 99/2010/NĐ-CP đã được ban hành nhằm triển khai Chính
sách chi trả dịch vụ mơi trường rừng trên phạm vi tồn quốc từ 1/1/2011. Có
thể nói, Việt Nam đã trở thành quốc gia đầu tiên tại châu Á ban hành và triển
khai chính sách PFES ở cấp quốc gia. Mục tiêu của PFES tại Việt Nam là:
bảo vệ diện tích rừng hiện có, nâng cao chất lượng rừng, gia tăng đóng góp
của ngành lâm nghiệp vào nền kinh tế quốc dân, giảm nhẹ gánh nặng lên ngân
sách Nhà nước cho việc đầu tư vào bảo vệ và phát triển rừng và đảm bảo an
sinh xã hội của người làm nghề rừng.
Một số chương trình dự án nổi bật nhằm triển khai chính sách chi trả
DVMTR ở Việt Nam hiện nay, như:
(1) Bảo vệ đầu nguồn: Một số dự án chính đã và đang thực hiện: Tạo
nguồn hỗ trợ cho hoạt động bảo vệ vùng đầu nguồn hồ Trị An; Thanh tốn

cho nước sơng Đồng Nai. Hai dự án trên do Quỹ Bảo tồn hoang dã Thế giới
(WWF) tổ chức và thực hiện.


13

Chương trình bảo tồn đa dạng sinh học khu vực Châu Á, đánh giá tiềm
năng và xây dựng mơ hình thí điểm Chi trả DVMTR tại 3 tỉnh Lâm Đồng,
Đồng Nai, Bình Phước. Bộ Nơng nghiệp và Phát triển nơng thôn phối hợp với
Tổ chức Winrock International tổ chức thực hiện từ năm 2006 – 2009.
Chương trình mơi trường trọng điểm và sáng kiến hành lang bảo tồn đa
dạng sinh học, do Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB) tài trợ từ năm 2006 –
2010.
(2) Bảo tồn đa dạng sinh học: Bao gồm các dự án: Thúc đẩy trồng ca
cao trong bóng râm tại tỉnh Lâm Đồng; MSC – trai Bến Tre và nước mắm
Phú Quốc; VFTN – thúc đẩy kinh doanh gỗ bền vững. Ba dự án trên do WWF
đề xuất và tổ chức thực hiện.
Dự án chi trả dịch vụ môi trường - ứng dụng tại khu vực ven biển, do
Tổ chức Bảo tồn Thiên nhiên Quốc tế (IUCN) tổ chức thực hiện. Các dịch vụ
cung cấp, bao gồm: bảo tồn rừng ngập mặn; bảo vệ rạn san hô – nuôi trồng;
bảo tồn đa dạng sinh học; và bảo vệ nguồn giống.
(3) Vẻ đẹp cảnh quan: Gồm các dự án: Tạo nguồn tài chính bền vững
để bảo vệ cảnh quan vườn quốc gia Bạch Mã; Lập quỹ phát triển cho khu bảo
tồn biển ở Côn Đảo. Các dự án này do Quỹ Bảo tồn hoang dã Thế giới đề
xuất và tổ chức thực hiện.
(4) Hấp thụ cacbon: Dự án xây dựng cơ chế chi trả cho hấp thụ các bon
trong lâm nghiệp, thí điểm tại huyện Cao Phong, tỉnh Hịa Bình. Khoản tiền
do hãng Hon Đa Việt nam tài trợ được chi trực tiếp cho các hộ gia đình tham
gia dự án để trồng khoảng 350 ha keo, thúc đẩy việc sử dụng hiệu quả các sản
phẩm phụ và thiết lập 30 ha cây thức ăn gia súc phụ vụ chăn nuôi gia súc,

phát tiển việc sử dụng khí sinh học và hỗ trợ kỹ thuật thơng qua hoạt động
phổ cập. Để đảm bảo dự án một cách bền vững cần phải duy trì nguồn tài
chính. Nguồn tài chính này được lấy từ thu bán gỗ và thương mại tín chỉ
cacbon.


14

Theo Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn (NNPTNT), Chi trả
DVMTR là chính sách có hiệu quả rõ rệt nhất đối với việc bảo vệ và phát
triển rừng (BVPTR) hiện nay và là một trong mười thành tựu nổi bật của
ngành nông nghiệp giai đoạn 2010-2017.
Nghị định 99/2010/NĐ-CP ngày 24/9/2010 của Chính phủ về chính
sách chi trả DVMTR (Nghị định 99) tạo ra cơ chế dịch vụ chi trả giữa những
người sử dụng các DVMTR và những người cung ứng DVMTR. Thay vì phụ
thuộc vào ngân sách nhà nước, chính sách đã huy động nguồn vốn từ xã hội
để đầu tư cho các hoạt động quản lý bảo vệ rừng gắn với giảm nghèo, cải
thiện sinh kế cho người dân các khu vực có rừng (Phạm Hồng Lượng, 2015).
Sau hơn 7 năm thực hiện, Chính sách chi trả DVMTR đã cho một số
kết quả khả quan, bao gồm: tạo ra nguồn tài chính bền vững, giảm áp lực chi
ngân sách cho lâm nghiệp. Hàng năm, nguồn thu từ DVMTR thu được
khoảng 1,200 tỷ đồng chiếm 22% tổng đầu tư bình qn năm của tồn xã hội
cho ngành lâm nghiệp. Hiện nay, đã có 42% tổng diện tích rừng cả nước do
các hộ gia đình, cá nhân, tổ chức quản lý bảo vệ được chi trả từ nguồn thu
DVMTR. Điều này đã góp phần cải thiện thu nhập cho các hộ gia đình bình
qn khoảng 2 triệu đồng/hộ/năm. Ngồi ra, tiền chi trả DVMTR còn tạo
nguồn thu cho các chủ rừng có kinh phí quản lý bảo vệ rừng, đặc biệt là các
cơng ty lâm nghiệp đang gặp khó khăn bởi quy định dừng khai thác gỗ rừng
tự nhiên (Nguyễn Chí Thành & Vương Văn Quỳnh, 2016).
Trong cơ cấu nguồn thu, chủ yếu thu từ các cơ sở sản xuất thủy điện

chiếm 97%, sản xuất và cung ứng nước sạch 2,7% và từ dịch vụ du lịch chỉ
chiếm một phần nhỏ 0,2% so với tổng số thu được. Hiện nay, đã có 5,87 triệu
ha rừng chiếm 42% tổng diện tích rừng cả nước do các hộ gia đình, cá nhân,
tổ chức quản lý bảo vệ được chi trả từ nguồn thu DVMTR, góp phần cải thiện
thu nhập cho hơn 500 ngàn hộ gia đình, cộng đồng trực tiếp và nhận khốn
quản lý bảo vệ rừng với mức bình qn khoảng 2triệu đ/hộ/năm (Bộ


15

NNPTNT, 2015). Đến nay, Chính phủ đã thiết lập một khung pháp lý và tổ
chức bộ máy để thực hiện chính sách Chi trả DVMTR.
Ngồi ra, chi trả DVMTR là một cơ chế hiệu quả đảm bảo các mục tiêu
của chính sách (Phụ lục 5) ưu tiên của nhà nước về xã hội hóa bảo vệ rừng,
cải thiện sinh kế của người nghèo ở nông thôn, thiết lập nguồn tài chính bền
vững cho ngành lâm nghiệp và cải thiện chất lượng rừng.
Tuy nhiên, thực trạng áp dụng chính sách Chi trả DVMTR tại các tỉnh,
thành phố ở Việt Nam nổi lên những khó khăn và bất cập chủ yếu sau:
Thứ nhất, Tập đoàn điện lực Việt Nam (EVN) và các đơn vị thủy điện
chậm hoặc không nộp tiền cho Quỹ BVPTR (Thanh Thảo, 2012).
Thứ hai, mức chi trả DVMTR không tương xứng với công sức bỏ ra
để bảo vệ rừng, đặc biệt đơn giá chi trả cho những người dân nghèo bảo vệ
rừng cịn q thấp (Nguyễn Chí Thành & Vương Văn Quỳnh, 2016). Nghiên
cứu của Pamela McElwee và Nguyễn Chí Thành (2014) cũng chỉ ra rằng đơn
giá chi trả cho những người dân bảo vệ rừng còn quá thấp. Hầu hết các hộ
gia đình nhận tiền chi trả DVMTR đều cho rằng mức chi trả quá thấp. Thu
nhập của các hộ gia đình từ DVMTR trung bình khoảng 2 triệu đồng/hộ/năm
khó đảm bảo cuộc sống của những người làm nghề rừng.
Thứ ba, chi phí giao dịch và chi phí cơ hội cao làm giảm lợi ích lâu dài
của chính sách chi trả DVMTR.( Tô Xuân Phúc, 2012) quyền sử dụng đất

khơng được đảm bảo, chi phí giao dịch và chi phí cơ hội cao làm giảm lợi ích
lâu dài, khiến thu nhập từ các chương trình này khơng đến được với người
nghèo vì những khó khăn về kinh tế và chính trị. Giới quyền thế ở địa
phương nắm giữ những lợi ích từ chi trả DVMTR thơng qua việc độc quyền
tiếp cận đất lâm nghiệp. Phạm Thu Thủy (2013) chi phí giao dịch cao là do
số lượng các chủ rừng lớn, thủ tục hành chính phức tạp, năng lực hạn chế của
cán bộ thực hiện, các mâu thuẫn về lợi ích, việc chia sẻ thơng tin và hợp tác
chưa chặt chẽ giữa các cơ quan liên quan.


16

Thứ tư, quá trình chi trả cho các bên cung cấp dịch vụ chưa hợp lý như:
mức chi trả bình qn cho 1ha rừng theo lưu vực sơng cịn chênh lệch lớn ở
các địa phương (Nguyễn Chí Thành và cộng sự, 2016). Các hộ dân trong cùng
một địa phương, một lưu vực được chi trả chênh lệch nhau dẫn đến tình trạng
thắc mắc, so bì, tiềm ẩn ảnh hưởng tiêu cực đến công tác bảo vệ rừng (Nhật
Lân, 2017).
Cuối cùng, việc xác định đối tượng thu phí từ du lịch vẫn còn thách
thức do một số quy định hiện nay chưa rõ ràng và thiếu cơ sở pháp lý. Đến
năm 2011, chỉ có Lâm Đồng thu được ở 14 cơng ty du lịch với mức 1%
doanh thu. Những quy định hiện nay có thể dẫn đến những cách hiểu khác
nhau về đối tượng chi trả tiềm năng và đối tượng khơng phải chi trả (Ví dụ
tại VQG Phong Nha - Kẻ Bàng). Thu phí DVMTR đối với các hình thức bán
vé tham quan tại VQG là khơng khả thi (ví dụ tại VQG Ba Bể). Phạm Thu
Thủy (2013) và Pamela McElwee (2014) người sử dụng dịch vụ không hiểu
rõ vẻ đẹp cảnh quan đóng góp như thế nào cho cơng việc kinh doanh của họ.
Đến nay, còn nhiều tranh cãi về mức thu phí DVMTR, chưa có cơ sở
khoa học cũng như thực tế nào để xác định mức thu cơ sở phù hợp. Chúng ta
đang vừa triển khai vừa rút kinh nghiệm. Cần có nhiều cơng trình nghiên cứu

cụ thể mức thu phí để đưa ra một phương án hợp lý nhất.
Hiện nay, Việt Nam chưa có bất kỳ cơ chế tài chính nào với việc quản
lý, thu phí hấp thu khí CO2 của rừng. Tổng cục Lâm Nghiệp (Bộ NN và
PTNT) đang tiến hành nghiên cứu, đề xuất dự thảo chính sách về thí điểm
chi trả dịch vụ môi trường rừng đối với dịch vụ hấp thụ và lưu giữ khí Cácbon (CO2) của rừng, những đơn vị phát thải khí CO2 lớn ra ngồi mơi
trường trong q trình sản xuất, kinh doanh sẽ phải trả phí. Theo đó, 4 địa
phương được lựa chọn thí điểm là Quảng Ninh, Thanh Hóa, Thừa Thiên –
Huế, Quảng Nam với 20 đơn vị là các cơ sở sản xuất có nguồn khí phát thải
lớn gồm: 9 tổ chức hoạt động sản xuất, kinh doanh nhiệt điện than (phát thải