Luận văn Thạc sĩ Luật Hiến Pháp và Luật Hành Chính: Tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân xã từ thực tiễn thành phố Đồng Hới, tỉnh Quảng Bình

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
................/...............

BỘ NỘI VỤ
......../.......

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA
NGUYỄN NGỌC HIẾU

TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG
CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN XÃ TỪ THỰC TIỄN
THÀNH PHỐ ĐỒNG HỚI, TỈNH QUẢNG BÌNH

LUẬN VĂN THẠC SĨ
LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH

THỪA THIÊN HUẾ - NĂM 2018


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
................/...............

BỘ NỘI VỤ
......../.......

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA
NGUYỄN NGỌC HIẾU

TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG
CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN XÃ TỪ THỰC TIỄN
THÀNH PHỐ ĐỒNG HỚI, TỈNH QUẢNG BÌNH

LUẬN VĂN THẠC SĨ
LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH
Chun ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính
Mã số: 60 38 01 02
NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
PGS.TS. LƯƠNG THANH CƯỜNG

THỪA THIÊN HUẾ - NĂM 2018


LỜI CAM ĐOAN
Tơi xin cam đoan đây là cơng trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số

liệu và kết quả nghiên cứu nêu trong luận văn là trung thực, khách quan và
được các cơ quan cho phép sử dụng và được trích dẫn đầy đủ.
Thừa Thiên Huế, ngày

tháng

Học viên

năm 2018

Nguyễn Ngọc Hiếu


LỜI CẢM ƠN
Để thực hiện và hoàn thành đề tài luận văn này tôi đã nhận được

nhiều sự hỗ trợ, giúp đỡ và tạo điều kiện từ nhiều cơ quan, tổ chức và cá
nhân.

Trước hết tôi xin trân trọng cảm ơn Cơ sở Học viện Hành chính khu

vực miền Trung, Khoa Sau đại học - Học viện Hành chính quốc gia cùng

tồn thể các thầy giáo, cơ giáo đã tận tình truyền đạt những kiến thức q
báu, giúp đỡ tơi trong q trình học tập và nghiên cứu.

Tơi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc đến PGS.TS. Lương Thanh

Cường - người hướng dẫn khoa học, đã tận tình dành nhiều thời gian trực
tiếp hướng dẫn tôi trong suốt quá trình xây dựng đề cương, nghiên cứu và
hồn thành luận văn.

Tôi xin cảm ơn tập thể lớp cao học LH3.T2 - Cơ sở Học viện Hành

chính khu vực miền Trung, các đồng nghiệp, gia đình và bạn bè đã tạo
điều kiện thuận lợi, giúp đỡ tơi trong suốt q trình học tập và nghiên cứu.

Tuy đã có nhiều cố gắng, nhưng do hạn chế về thời gian và khả năng

nghiên cứu nên trong luận văn này không tránh khỏi những thiếu sót, kính
mong q thầy giáo, cơ giáo, các chun gia, những người quan tâm đến

đề tài tiếp tục có những ý kiến đóng góp, giúp đỡ để đề tài được hồn
thiện hơn.

Một lần nữa tơi xin chân thành cảm ơn./.

Học viên

Nguyễn Ngọc Hiếu


MỤC LỤC
Trang bìa

Lời cam đoan
Lời cảm ơn
Mục lục

Danh mục các chữ viết tắt
Danh mục biểu đồ

MỞ ĐẦU....................................................................................................................1

Chương 1. LÝ LUẬN VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA ỦY BAN
NHÂN DÂN XÃ .......................................................................................................7
1.1. Khái quát chung về Ủy ban nhân dân xã ............................................................7
1.2. Tổ chức, hoạt động của Ủy ban nhân dân xã .................................................. 12

1.3. Các yếu tố ảnh hưởng đến tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân xã .... 33
Tóm tắt chương 1 .................................................................................................... 42

Chương 2. THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA UỶ BAN
NHÂN DÂN XÃ, THÀNH PHỐ ĐỒNG HỚI, TỈNH QUẢNG BÌNH ......... 43

2.1. Tình hình tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân xã thành phố Đồng Hới,

tỉnh Quảng Bình ...................................................................................................... 43

2.2. Tình hình yếu tố ảnh hưởng đến tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân
xã, thành phố Đồng Hới, tỉnh Quảng Bình............................................................. 62

2.3. Đánh giá chung về tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân xã thành phố
Đồng Hới, tỉnh Quảng Bình .................................................................................... 73
Tóm tắt chương 2 .................................................................................................... 77

Chương 3. ĐỊNH HƯỚNG, GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM TỔ CHỨC VÀ HOẠT
ĐỘNG ỦY BAN NHÂN DÂN XÃ TỪ THỰC TIỄN THÀNH PHỐ ĐỒNG
HỚI, TỈNH QUẢNG BÌNH ................................................................................. 78


3.1. Định hướng bảo đảm tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân xã từ thực
tiễn thành phố Đồng Hới, tỉnh Quảng Bình............................................................ 78

3.2. Giải pháp hồn thiện về tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân xã- từ
thực tiễn thành phố Đồng Hới, tỉnh Quảng Bình ................................................... 86

Tóm tắt chương 3 .................................................................................................. 101

KẾT LUẬN .......................................................................................................... 102
TÀI LIỆU THAM KHẢO


BẢNG DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
Từ viết tắt

Từ được viết tắt

CBCC

Cán bộ, công chức

MTTQVN

Mặt trận Tổ quốc Việt Nam

TTHC

Thủ tục hành chính

HĐND

QLHCNN
UBND
XHCN

Hội đồng nhân dân

Quản lý hành chính nhà nước
Ủy ban nhân dân

Xã hội chủ nghĩa


DANH MỤC BIỂU ĐỒ
Biểu đồ 3. Số lượng văn bản ban hành hàng năm của UBND các xã thuộc

thành phố Đồng Hới ..................................................................................... 55
Biểu đồ 1. Chất lượng cán bộ, công chức xã................................................. 67
Biểu đồ 2. Chất lượng cán bộ hoạt động không chuyên trách. ...................... 67


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài

Theo quy định của Hiến pháp năm 2013: “Chính quyền địa phương được

tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hịa xã hội chủ nghĩa Việt

Nam. Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban

nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thơn, đơ thị, hải đảo, đơn
vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định” ( Điều 11 Hiến pháp 2013).

Như vậy, chính quyền cấp xã bao gồm: Hội đồng nhân dân xã và Ủy ban

nhân dân xã.

Uỷ ban nhân dân (UBND) xã là cơ quan hành chính nhà nước ở địa

phương, có vị trí, vai trị hết sức quan trọng trong hệ thống chính trị ở nước ta,

là cầu nối chuyển tải và tổ chức thực hiện các chủ trương, chính sách của
Đảng, pháp luật của Nhà nước đến với quảng đại quần chúng nhân dân.

UBND xã thực hiện hoạt động quản lý hành chính nhà nước trên các lĩnh vực
kinh tế, chính trị, văn hố, xã hội, an ninh quốc phịng, trật tự và an tồn xã

hội ở địa phương theo thẩm quyền; đảm bảo cho các chủ trương, chính sách
của Đảng và pháp luật của Nhà nước đi vào cuộc sống.

Hoạt động của UBND xã có ảnh hưởng lớn tới tính hiệu quả của các chủ

trương, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước, có ý nghĩa vơ cùng

to lớn với việc củng cố sự phát triển bền vững của xã hội, đảm bảo dân chủ và

nâng cao đời sống nhân dân. Chủ tịch Hồ Chí Minh đã chỉ rõ: “Cấp xã là cấp
gần dân nhất, là nền tảng của hành chính. Cấp xã làm được việc thì mọi việc

đều xong xi”.[12, tr.371]. Xã là nơi thể hiện rõ nhất và trực tiếp nhất ý thức
và năng lực dân chủ của dân bằng cả phương thức dân chủ đại diện và dân
chủ trực tiếp.

Tuy vậy, trước yêu cầu của sự nghiệp đổi mới đất nước, hội nhập kinh tế
1


quốc tế, nhất là yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa
(XHCN) của dân, do dân, vì dân, tổ chức và hoạt động của UBND xã ở thành

phố Đồng Hới, tỉnh Quảng Bình đã bộc lộ những yếu kém, bất cập về thể chế;

mơ hình tổ chức bộ máy và phương thức hoạt động của UBND xã còn nhiều
điểm chưa hợp lý; sự phân cấp đối với chính quyền xã chưa đủ mức và thiếu
cụ thể; số lượng định biên và cơ cấu các chức danh cán bộ, cơng chức xã cịn

gị bó, cứng nhắc, có nơi thiếu, nơi thừa, chưa đáp ứng được yêu cầu, nhiệm
vụ cụ thể của từng đơn vị hành chính; các quy định về quản lý cán bộ, cơng

chức xã cịn phân tán, chồng chéo, thiếu thống nhất; chưa có sự phân công rõ
ràng, rành mạch thẩm quyền, trách nhiệm của cá nhân và tập thể. Đây chính là

những nguyên nhân trực tiếp làm hạn chế hiệu lực, hiệu quả hoạt động của
UBND xã trong giai đoạn hiện nay.

Xuất phát từ thực trạng nêu trên, để tổ chức và hoạt động của UBND xã

ở thành phố Đồng Hới nói riêng, cả nước nói chung hoạt động có hiệu lực,
hiệu quả cao, đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ

nghĩa (XHCN) của dân, do dân, vì dân đã đặt ra nhiều vấn đề về lý luận và

thực tiễn cần phải được giải đáp thấu đáo, người viết đã mạnh dạn chọn đề tài
“Tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân xã từ thực tiễn thành phố

Đồng Hới, tỉnh Quảng Bình” làm luận văn thạc sỹ khơng ngồi mong muốn
là đóng góp tiếng nói của mình vào việc nâng cao chất lượng, hiệu quả tổ

chức và hoạt động của UBND xã ở thành phố Đồng Hới trong giai đoạn hiện

nay nhằm góp phần xây dựng chính quyền thành phố vững mạnh về mọi mặt,
đáp ứng yêu cầu sự nghiệp cơng nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước và hội
nhập quốc tế.

2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn

Nghiên cứu về tổ chức và hoạt động UBND xã đã trở thành đề tài thu hút

sự quan tâm, nghiên cứu của Đảng, Nhà nước, các nhà nghiên cứu lý luận và
hoạt động thực tiễn thuộc nhiều lĩnh vực khác nhau ở trong nước cũng như ở
2


nước ngồi. Trên thực tế, đã có nhiều cơng trình nghiên cứu chủ đề này ở
những góc độ tiếp cận, phạm vi và cấp độ nghiên cứu khác nhau. Cụ thể:

- Ban Tổ chức Cán bộ Chính phủ, Nxb Sự thật, 1992; Cuốn “Tổ chức

chính quyền nhà nước ở địa phương - Lịch sử và hiện tại” của PGS.TS
Nguyễn Đăng Dung, Nxb Đồng Nai, 1997;

- Cuốn “Cải cách hành chính địa phương - Lý luận và thực tiễn” của tác

giả Tô Tử Hạ - Nguyễn Hữu Tri - PTS Nguyễn Hữu Đức đồng chủ biên, Nxb
Chính trị quốc gia, Hà Nội, 1998;

- Tạp chí chuyên đề về “Tổ chức và hoạt động của UBND và HĐND”

Tạp chí Thơng tin khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp, 1999;

- Chuyên đề về “Tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương” của

TS Nguyễn Đăng Dung, Tạp chí Thơng tin khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp,
2001;

- Sách “Một số vấn đề về hoàn thiện tổ chức và hoạt động của bộ máy

nhà nước nước Cộng hòa XHCN Việt Nam”, TS. Lê Minh Thông chủ biên,
Nxb khoa học xã hội, Hà Nội, 2001;

- Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ “Tổ chức và hoạt động của chính

quyền địa phương cơ sở các nước ASEAN”, Học viện Hành chính Quốc gia,
Hà Nội, 2002;

- Bài “Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã, phường”

của Tiến sĩ Thái Vĩnh Thắng, Tạp chí nghiên cứu lập pháp, số 4/2003;

- Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ “Xây dựng và kiện tồn tổ chức

chính quyền cơ sở (xã) trong điều kiện cải cách hành chính” của Vụ Chính
quyền địa phương Bộ Nội vụ, 2005;

- Bài viết “Sự phát triển của chế độ chính quyền địa phương qua các bản

hiến pháp Việt Nam của Trương Quốc Việt, Tạp chí tổ chức Nhà nước, 2014;

- Bài viết “Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã góp phần

quản lý phát triển xã hội” của TS. Nguyễn Thị Tuyết Mai, Đại học Nội vụ Hà
3


Nội, Tạp chí lý luận chính trị số 02 – 2015;

- Bài viết “Về mơ hình tổ chức chính quyền địa phương ở đơ thị và chính

quyền địa phương ở nông thôn của PGS.TS Vũ Hồng Anh, 2015;

- Bài viết “Một số điểm mới về cơ cấu tổ chức và hoạt động của Hội

đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân theo Luật tổ chức chính quyền địa phương
năm 2015” của Ths. Vũ Thu Hằng, 2016;

- Bài viết “So sánh chính quyền địa phương ở đơ thị và chính quyền địa

phương ở nông thôn” của Ths. Tô Trọng Mạnh, 2016;

- Bài viết “Giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động của chính quyền địa

phương trong bối cảnh thực thi Luật tổ chức chính quyền địa phương 2015”
của TS. Bùi Thị Mừng, 2016;

Tình hình nghiên cứu trên đây cho thấy, các cơng trình khoa học, đề tài

nghiên cứu, sách chuyên khảo, luận án, bài báo trong chừng mực nhất định đã

góp phần làm sáng tỏ một số vấn đề lý luận và thực tiễn quan trọng về tổ chức
và hoạt động của UBND xã trong tình hình mới. Tuy nhiên, nghiên cứu về tổ

chức và hoạt động của UBND xã từ thực tiễn thành phố Đồng Hới chưa có
cơng trình nào đề cập đến một cách trực tiếp, đầy đủ từ phương diện chuyên
ngành Luật Hiếp pháp và Luật hành chính.

3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn

Mục đích của luận văn là đưa ra các giải pháp bảo đảm tổ chức và hoạt

động của UBND xã từ thực tiễn thành phố Đồng Hới trong thời gian tới.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn

4.1. Đối tượng nghiên cứu của luận văn

Đối tượng nghiên cứu của luận văn là những vấn đề lý luận và thực

tiễn của tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân xã.
4.2. Phạm vi nghiên cứu của luận văn
4.2.1. Phạm vi về nội dung

4


Trong khuôn khổ của luận văn, học viên chỉ đề cập đến tổ chức và hoạt

động của UBND xã ở Đồng Hới trên một số lĩnh vực điển hình như: hoạt
động quản lý, phát triển kinh tế - xã hội của địa phương, một số vấn đề ảnh

hưởng tới hiệu quả hoạt động của UBND xã như hoạt động điều hành của
UBND xã và chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức của UBND xã thừa hành
nhiệm vụ theo quy định của pháp luật.
4.2.2. Phạm vi về không gian

Luận văn tập trung đánh giá tổ chức và hoạt động của UBND xã , thành

phố Đồng Hới, tỉnh Quảng Bình.

4.2.3. Phạm vi về thời gian

Luận văn thu thập thông tin, tài liệu làm cơ sở đánh giá trong khoảng

thời gian từ năm 2015 đến nay.

5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu

Luận văn được thực hiện trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa

Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật, đường lối đổi

mới của Đảng Cộng sản Việt Nam, các quan điểm xây dựng Nhà nước và
pháp luật Việt Nam.

Luận văn sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể: Phương pháp

phân tích, phương pháp tổng hợp, phương pháp so sánh, phương pháp lịch
sử - cụ thể và một số phương pháp khác để làm sáng tỏ bản chất của vấn đề.

Chương 1, người viết sử dụng phương pháp luận của chủ nghĩa Mác –

Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật, các quan điểm xây
dựng nhà nước và pháp luật Việt Nam, phương pháp tổng hợp, phương pháp
phân tích.

Chương 2, người viết sử dụng phương pháp tổng hợp, phân tích, so

sánh, đối chiếu.

Chương 3, người viết sử dụng phương pháp đánh giá tổng hợp, phương

pháp logic, phương pháp phân tích.

5


6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn

6.1 Ý nghĩa về mặt lý luận

Kết quả nghiên cứu của luận văn sẽ là những bổ sung cần thiết góp phần

làm sáng tỏ những quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về đổi mới tổ chức bộ
máy và hoạt động của UBND xã trong giai đoạn hiện nay.
6.2 Ý nghĩa thực tiễn

Luận văn có thể dùng làm tài liệu tham khảo trong nghiên cứu, giảng dạy

ở các khóa đào tạo và các chương trình bồi dưỡng về chính quyền cấp xã.
7. Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung

của luận văn gồm 3 chương, 8 tiết.

Chương 1. Lý luận về tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân xã.

Chương 2. Thực trạng tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân xã,

thành phố Đồng Hới, tỉnh Quảng Bình.

Chương 3. Định hướng, giải pháp bảo đảm tổ chức và hoạt động Ủy ban

nhân dân xã – từ thực tiễn thành phố Đồng Hới, tỉnh Quảng Binh.

6


Chương 1

LÝ LUẬN VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG
CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN XÃ

1.1. Khái quát chung về Ủy ban nhân dân xã

1.1.1. Khái niệm, vị trí, vai trị Ủy ban nhân dân xã

Theo Từ điển Bách khoa Việt Nam:“Ủy ban nhân dân là cơ quan

chính quyền nhân dân của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, được
lập ra ở các cấp xã, phường, thị trấn trực thuộc huyện; huyện, quận, thị xã,

thành phố trực thuộc tỉnh; tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương”[26,
tr.759].

Theo Từ điển luật học: “UBND là tên gọi của các cơ quan chấp hành

của cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương”[32, tr.538].

Theo quy định tại Khoản 1, Điều 114 Hiến pháp năm 2013: “UBND ở

cấp chính quyền địa phương do HĐND cùng cấp bầu là cơ quan chấp hành

của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm
trước HĐND và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên” [20, tr. 60].

Điều 8 Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định: “Ủy

ban nhân dân do Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu, là cơ quan chấp hành của

Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách

nhiệm trước Nhân dân địa phương, Hội đồng nhân dân cùng cấp và cơ quan
hành chính nhà nước cấp trên”[22, tr.12].

Như vậy, UBND xã là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương có

thẩm quyền chung, hoạt động với tư cách: Cơ quan chấp hành của HĐND
cùng cấp; cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước

nhân dân địa phương, HĐND cùng cấp và cơ quan hành chính nhà nước cấp
trên.

7


Là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, hàng năm, UBND xã có

nhiệm vụ xây dựng, trình Hội đồng nhân dân xã quyết định các nội dung

thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của UBND xã, như: các biện pháp bảo đảm trật

tự, an tồn xã hội, đấu tranh, phịng chống tội phạm và các hành vi vi phạm
pháp luật; phòng chống quan liêu, tham nhũng trong phạm vi được phân
quyền; biện pháp bảo vệ tài sản của cơ quan, tổ chức, bảo hộ tính mạng, tự

do, danh dự, nhân phẩm, tài sản, các quyền và lợi ích hợp pháp khác của cơng
dân trên địa bàn xã; dự tốn thu ngân sách nhà nước trên địa bàn; dự toán thu,

chi ngân sách xã; điều chỉnh dự toán ngân sách xã trong trường hợp cần thiết;
phê chuẩn quyết toán ngân sách xã; chủ trương đầu tư chương trình, dự án của

xã trong phạm vi được phân quyền; tổ chức thực hiện các nghị quyết của Hội
đồng nhân dân xã.

1.1.2. Các mối quan hệ chủ yếu của Ủy ban nhân dân xã
1.1.2.1. Quan hệ với Nhân dân địa phương

Là cơ quan đại diện cho nhân dân, UBND xã có mối quan hệ khăng

khít với Nhân dân địa phương, là cầu nối tạo sự gần gũi giữa Đảng bộ, chính
quyền, các ngành, đồn thể với nhân dân trên địa bàn.

UBND xã là đầu mối giải quyết các công việc thường ngày của nhân

dân và có quan hệ trực tiếp và gắn bó mật thiết với nhân dân, là cơ quan trực

tiếp chuyển tải mọi chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước
vào cuộc sống. Vì vậy hiệu quả hoạt động của UBND cấp xã có ảnh hưởng rất

lớn tới sự thành cơng của các chủ trương, chính sách được hoạch định từ cấp

trên và quyền, lợi ích của nhân dân trên địa bàn. Kịp thời nắm bắt những tâm
tư, nguyện vọng chính đáng của Nhân dân, giải quyết thỏa đáng những kiến
nghị, yêu cầu thiết thực, cụ thể liên quan đến đời sống người dân. Thông tin,

cung cấp kịp thời các chủ trương của Đảng, chính sách pháp luật của Nhà

nước cũng như của địa phương cho nhân dân biết nhằm phát huy quyền làm
8


chủ của Nhân dân; phục vụ Nhân dân ngày càng hiệu quả hơn trong thực thi
công vụ.

1.1.2.2. Quan hệ giữa Ủy ban nhân dân xã với Hội đồng nhân dân xã

Quan hệ giữa Ủy ban nhân dân xã với Hội đồng nhân dân xã là mối

quan hệ phức tạp, bao gồm quan hệ trực tuyến, quan hệ theo chức năng và cả
mối quan hệ hai chiều phụ thuộc. Uỷ ban nhân dân xã và Hội đồng nhân dân
xã không phải là hai hệ thống mà là một cơ cấu thống nhất gồm hai bộ phận

tạo nên chính quyền địa phương. Hai bộ phận này có chức năng khác nhau

(chức năng ra nghị quyết, giám sát và chức năng điều hành). Hiệu quả hoạt
động của Hội đồng nhân dân thể hiện bằng chất lượng các nghị quyết, không

trái Hiến pháp, pháp luật và chỉ thị của cấp trên. Nghị quyết có tính khả thi và

được Uỷ ban nhân dân thực hiện tốt thì hoạt động của chính quyền địa
phương mới đạt hiệu quả cao.

Theo quy định của Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 thì

UBND xã do HĐND xã bầu ra; là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan

hành chính nhà nước ở địa phương. Mối quan hệ giữa UBND xã với HĐND

xã là mối quan hệ phụ thuộc của cơ quan hành chính Nhà nước vào cơ quan

quyền lực Nhà nước cùng cấp. UBND xã phải chịu sự kiểm tra, giám sát của
HĐND xã. HĐND xã ra các nghị quyết có tính chất bắt buộc phải thực hiện
đối với UBND xã.

Là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, HĐND xã có nhiệm vụ

bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Chủ tịch, Phó Chủ tịch và các thành viên khác
của UBND xã; giám sát hoạt động và bãi bỏ những quyết định trái pháp luật
của UBND xã, yêu cầu UBND xã báo cáo về tình hình thực hiện nghị quyết

của HĐND xã và thi hành các biện pháp cần thiết để đảm bảo thực hiện nghị
quyết của HĐND xã.

Tuy vậy, với tư cách là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương,

UBND xã lại có tính độc lập tương đối với HĐND xã. HĐND xã khơng có
9

quyền ra lệnh về mặt hành chính đối với UBND xã, do không phải là cơ quan

cấp trên của UBND xã nên ở khía cạnh này quan hệ giữa HĐND xã và
UBND xã là mối quan hệ theo chức năng do Nhà nước phân công giữa cơ

quan quyền lực và cơ quan hành chính ở cơ sở. UBND xã có những thẩm
quyền chức năng do HĐND xã trao cho nhưng UBND xã có địa vị pháp lý

riêng, có quyền hạn, chức năng trong quản lý hành chính Nhà nước chỉ thuộc
riêng cơ quan hành chính.

Mặt khác HĐND xã và UBND xã lại là một thể thống nhất không phân

chia tạo thành chính quyền xã, cùng phối hợp, giải quyết những vấn đề nảy
sinh khi thực hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân xã, phối hợp trong việc
quyết định việc đưa ra cử tri bãi nhiệm đại biểu Hội đồng nhân dân xã theo đề
nghị của Uỷ ban mặt trận tổ quốc xã. Trong các cuộc họp hàng tháng của

UBND xã, Chủ tịch HĐND xã được mời tham dự để cùng bàn việc thực hiện
nhiệm vụ kinh tế, ngân sách và các nhiệm vụ khác liên quan đến HĐND xã.

UBND xã có trách nhiệm cung cấp cho Chủ tịch, Phó Chủ tịch HĐND xã và
các đại biểu HĐND xã những văn bản, tài liệu của UBND xã ban hành liên
quan đến hoạt động của HĐND xã.

Như vậy giữa HĐND xã và UBND xã có mối quan hệ khăng khít, hữu

cơ nhưng khơng đồng nhất, hịa lẫn mà mỗi loại cơ quan có những chức năng

nhiệm vụ riêng do Nhà nước phân công. HĐND xã là cơ quan quyền lực Nhà
nước ở địa phương thảo luận và quyết định những chủ trương, biện pháp lớn

về kinh tế, xã hội, an ninh, trật tự, trị an ở cơ sở. UBND xã là cơ quan hành
chính Nhà nước, tổ chức thực hiện các văn bản pháp luật của Nhà nước, mệnh
lệnh của cơ quan Nhà nước cấp trên và nghị quyết của HĐND xã.

Quan hệ giữa UBND xã với HĐND xã là mối quan hệ đặc biệt, thể hiện

sự thống nhất chính trị trong tổ chức bộ máy Nhà nước ở địa phương. Mối

quan hệ này một mặt thể hiện yếu tố tập trung quyền của cơ quan quyền lực
nhà nước trong việc thành lập, thay đổi, bãi nhiệm cơ quan hành chính nhà
10


nước và các thành viên của nó, trong việc chỉ đạo, giám sát hoạt động của cơ

quan hành chính. Mặt khác thể hiện yếu tố dân chủ trong việc cơ quan quyền

lực Nhà nước trao quyền chủ động, sáng tạo cho cơ quan hành chính nhà
nước trong q trình thực hiện chức năng điều hành, quản lý trên tất cả các
lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội.

1.1.2.3. Quan hệ với các tổ chức Đảng, tổ chức chính trị- xã hội ở xã

Đối với cấp ủy Đảng: UBND xã chịu sự lãnh đạo toàn diện của Ban

Thường vụ Đảng ủy. Theo chức năng của mình, UBND xã có nhiệm vụ thể
chế hoá các Nghị quyết của Đảng ủy thành các văn bản pháp luật để chỉ đạo

thực hiện. Trong q trình chỉ đạo các mặt cơng tác, UBND xã thường xuyên
liên hệ, xin ý kiến thường trực Đảng ủy để đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng
trong công tác chỉ đạo điều hành chung của UBND xã.
Đối với các tổ chức chính trị- xã hội ở xã

Nghiên cứu Điều 116 của Hiến pháp năm 2013 và Điều 15 Luật tổ chức

chính quyền địa phương năm 2015, cho thấy UBND xã và các tổ chức chính

trị - xã hội tại địa phương có mối quan hệ mật thiết với nhau. Cụ thể: HĐND
và UBND xã có trách nhiệm thực hiện chế độ thơng báo tình hình của địa
phương cho Mặt trận Tổ quốc Việt Nam (MTTQVN) và các đoàn thể nhân
dân, lắng nghe ý kiến, kiến nghị của các tổ chức đồn thể về xây dựng chính

quyền và phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương; phối hợp với MTTQVN và

các đoàn thể nhân dân động viên Nhân dân cùng Nhà nước thực hiện các
nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh ở địa phương. Chủ tịch Uỷ ban

MTTQVN và người đứng đầu tổ chức chính trị - xã hội ở địa phương được
mời tham dự các kỳ họp HĐND xã và được mời tham dự hội nghị UBND xã

khi bàn các vấn đề có liên quan đến vai trị, trách nhiệm của đồn thể nhân
dân.

UBND xã tạo điều kiện để Ủy ban MTTQVN và các tổ chức chính trị -

xã hội địa phương động viên Nhân dân tham gia xây dựng và củng cố chính
11

quyền nhân dân, tổ chức thực hiện chính sách, pháp luật của Nhà nước, giám
sát, phản biện xã hội đối với hoạt động của chính quyền địa phương.
1.1.2.4. Quan hệ với cơ quan nhà nước cấp trên

UBND xã có mối quan hệ trực tiếp với UBND cấp huyện. Đây là mối

quan hệ trực tiếp trên dưới, quan hệ phục tùng và mệnh lệnh. Là cấp dưới,

UBND xã phải chấp hành các chỉ thị, quyết định và các văn bản khác của
UBND cấp trên và của Chính phủ trong q trình điều hành hoạt động của

mình, truyền đạt các chủ trương chính sách của Đảng và Nhà nước tới nhân

dân trong xã, thực hiện chế độ báo cáo định kỳ với Uỷ ban nhân dân cấp
huyện, xin ý kiến UBND cấp huyện trong những vấn đề quan trọng đột xuất.

Là cấp trên, UBND cấp huyện có trách nhiệm phê chuẩn nhân sự của

UBND xã, thực hiện sự chỉ đạo toàn diện trên mọi lĩnh vực hoạt động của
UBND cấp xã.

Mối quan hệ về công tác chuyên môn nghiệp vụ là mối quan hệ dựa

trên nguyên tắc quản lý theo ngành kết hợp với quản lý theo địa phương trong

hoạt động quản lý nhà nước. Các bộ phận chuyên môn của UBND cấp xã chịu
sự chỉ đạo trực tiếp của các phòng ban chuyên môn của UBND cấp huyện.
1.2. Tổ chức, hoạt động của Ủy ban nhân dân xã

1.2.1. Nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân xã

UBND xã được tổ chức trong một hệ thống cơ quan nhà nước thống

nhất. Nguyên tắc cơ bản của nó được khẳng định tại khoản 1, Điều 8 của Hiến

pháp năm 2013: “1. Nhà nước được tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp và
pháp luật, quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật, thực hiện nguyên tắc

tập trung dân chủ”. Theo đó, theo quy định tại Luật tổ chức chính quyền địa

phương năm 2015, nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân xã
là phải “1.Tuân thủ Hiến pháp và pháp luật; quản lý xã hội bằng pháp luật;

thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ; 2. Hiện đại, minh bạch, phục vụ nhân

dân, chịu sự giám sát của Nhân dân; 4. Ủy ban nhân dân hoạt động theo chế
12


độ tập thể Ủy ban nhân dân kết hợp với trách nhiệm của Chủ tịch Ủy ban
nhân dân”.

Thứ nhất, về nguyên tắc tuân thủ Hiến pháp và pháp luật; quản lý xã

hội bằng pháp luật; thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ

UBND xã được xác định là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân

xã, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước Hội

đồng nhân dân xã và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên. Do đó, trong q
trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình, ngồi việc phải
ln luôn tuân thủ Hiếp pháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng pháp luật,
UBND xã phải thực hiện tốt ngun tắc tập trung dân chủ. Vì, có đảm bảo

dân chủ mới có thể tập trung sức mạnh của tập thể và phát huy trí tuệ, phát
huy tính chủ động và sức sáng tạo của nhân dân. Quản lí nhà nước, quản lí xã
hội địi hỏi phải có sự tập trung quyền lực, có tập trung quyền lực mới quản lí

được xã hội, mới thiết lập được trật tự xã hội. Tập trung và dân chủ là hai mặt
của một thể thống nhất kết hợp hài hòa với nhau. Nếu thiên về tập trung mà

không chú trọng tới dân chủ sẽ dẫn đến tập trung quan liêu, độc đoán trái với

bản chất của nhà nước ta. Ngược lại nếu quá thiên về dân chủ mà coi nhẹ tập
trung sẽ dẫn đến dân chủ quá trớn làm cho hoạt động của nhà nước kém hiệu

quả. Vì vậy, tập trung phải ln gắn liền với dân chủ. Tập trung và dân chủ là
hai mặt của một thể thống nhất không thể tách rời.

Thứ hai, về nguyên tắc hiện đại, minh bạch, phục vụ nhân dân, chịu sự

giám sát của nhân dân

Với vị trí là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách

nhiệm trước Nhân dân địa phương, một trong những chức năng chủ yếu của
UBND xã là cung cấp dịch vụ hành chính (dịch vụ cơng) cho cơng dân, tổ

chức, doanh nghiệp. Hoạt động này mang tính chất phục vụ nhân dân nhiều

hơn, hiệu quả của hoạt động hành chính xét dưới góc độ cung cấp dịch vụ
cơng được đánh giá bằng mức độ hài lòng của người dân và chất lượng, hiệu
13


quả cung cấp dịch vụ. Vì vậy, UBND xã phải hiện đại, minh bạch trong hoạt
động hành chính.

Hiện đại hiểu ở đây tức là sự chuyển biến của tư duy và nhận thức về

vai trò của nhà nước từ “quản lý”, “cai trị” sang “quản trị”, “phục vụ”. Sự

nhìn nhận lại vai trị của nhà nước như thế cũng hồn tồn tương đồng với

quan điểm của Chủ tịch Hồ Chí Minh rằng: “Chính phủ phải là đầy tớ của
nhân dân...”; “Các cơ quan của Chính phủ từ tồn quốc cho đến các làng, đều
là công bộc của dân...”

Thuật ngữ “minh bạch” (tiếng Anh là Transparency) được hiểu là cởi

mở, thẳng thắn, trung thực trong tất cả giao tiếp, giao dịch và hoạt động.

Trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, “minh bạch” được hiểu là các
thông tin phù hợp, tin cậy, kịp thời về các hoạt động của Ủy ban và các tổ
chức trong hệ thống chính trị dễ tiếp cận cho công dân, tổ chức.

Việc được tiếp cận với các thông tin cho phép nhân dân chất vấn, phản

ánh và không hợp tác, đồng thuận với các hành động của chính quyền mà họ

khơng đồng tình, cũng như cho phép họ được đóng góp ý kiến, đề xuất các
giải pháp xử lý các hành vi sai trái của cán bộ, công chức mà nhân dân cho là

không tốt, ảnh hưởng đến quyền và lợi ích của họ. Như vậy, có thể hiểu cơng
khai, minh bạch trong quản lý hành chính nhà nước là việc làm cho mọi người
dân có thể biết và hiểu cơ quan hành chính nhà nước có chức năng, nhiệm vụ

gì, hoạt động như thế nào trong khuôn khổ phù hợp với thực tiễn và các quy
định của pháp luật.

Đối với nội dung chịu sự giám sát của nhân dân, UBND xã có trách

nhiệm tổ chức một năm ít nhất một lần hội nghị trao đổi, đối thoại với nhân
dân về tình hình hoạt động của UBND và những vấn đề liên quan đến quyền,

nghĩa vụ của công dân ở địa phương; trường hợp quy mơ đơn vị hành chính

xã q lớn, có thể tổ chức trao đổi, đối thoại với Nhân dân theo từng cụm
thôn, tổ dân phố . Quy định này đã tạo cơ sở cho việc nâng cao trách nhiệm
14


của UBND xã trong thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình;

đồng thời bảo đảm cho Nhân dân địa phương khả năng kiểm tra, giám sát có
hiệu quả hoạt động của UBND xã. Ngoài ra, hoạt động giám sát của Nhân dân
đối với UBND xã còn được thực hiện thông qua thiết chế Thanh tra nhân dân.

Thanh tra nhân dân là một thiết chế thực hiện quyền giám sát khơng mang
tính quyền lực nhà nước. Theo quy định tại Điều 68 Luật Thanh tra năm 2010
thì Ban Thanh tra nhân dân ở xã, phường, thị trấn do Hội nghị nhân dân hoặc
Hội nghị đại biểu nhân dân tại thôn, làng, ấp, bản, tổ dân phố bầu. Điều 70

Luật Thanh tra năm 2010 quy định cụ thể trách nhiệm của UBND xã đối với

hoạt động của Ban Thanh tra nhân dân. Theo đó, UBND cấp xã có trách
nhiệm thơng báo cho Ban Thanh tra nhân dân những chính sách, pháp luật

chủ yếu liên quan đến tổ chức, hoạt động, nhiệm vụ của HĐND, UBND cấp

xã; các mục tiêu và nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội hằng năm của địa
phương; yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan cung cấp đầy đủ và
kịp thời các thông tin, tài liệu cần thiết cho Ban Thanh tra nhân dân; xem xét,

giải quyết kịp thời các kiến nghị của Ban Thanh tra nhân dân, thông báo kết

quả giải quyết trong thời hạn chậm nhất không quá 15 ngày, kể từ ngày nhận

được kiến nghị đó; hỗ trợ kinh phí, phương tiện để Ban Thanh tra nhân dân

hoạt động theo quy định của pháp luật. Ngoài ra, hoạt động giám sát của
Nhân dân đối với UBND cấp xã còn được quy định trong Pháp lệnh Thực
hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn năm 2007. Theo quy định của Pháp lệnh,

Nhân dân thực hiện hoạt động giám sát chính quyền cấp xã thơng qua Ban
Thanh tra nhân dân, Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng. Nhân dân trực tiếp
thực hiện việc giám sát thông qua quyền khiếu nại, tố cáo, kiến nghị với cơ

quan, tổ chức có thẩm quyền hoặc kiến nghị thông qua Uỷ ban Mặt trận Tổ

quốc (MTTQ) Việt Nam, các tổ chức thành viên của Mặt trận cấp xã, Ban
Thanh tra nhân dân, Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng (khoản 2 Điều 24

Pháp lệnh). Trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình, cơ quan, tổ chức,
15


cá nhân có các trách nhiệm cung cấp đầy đủ, kịp thời các thông tin, tài liệu

cần thiết cho Ban Thanh tra nhân dân, Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng;
xem xét, giải quyết và trả lời kịp thời các khiếu nại, tố cáo, kiến nghị của công
dân, kiến nghị của Ban Thanh tra nhân dân, Ban Giám sát đầu tư của cộng

đồng, của Uỷ ban MTTQ Việt Nam, các tổ chức thành viên của MTTQ cấp xã

hoặc báo cáo với cơ quan có thẩm quyền về những vấn đề khơng thuộc thẩm
quyền giải quyết của mình (Điều 25 Pháp lệnh); hai năm một lần trong mỗi

nhiệm kỳ của HĐND cấp xã, Ban Thường trực Uỷ ban MTTQ Việt Nam cùng
cấp tổ chức lấy phiếu tín nhiệm đối với Chủ tịch, Phó Chủ tịch HĐND và Chủ
tịch, Phó Chủ tịch UBND cấp xã (Điều 26 Pháp lệnh).

Thứ ba, về nguyên tắc Ủy ban nhân dân hoạt động theo chế độ tập thể

Ủy ban nhân dân kết hợp với trách nhiệm của Chủ tịch Ủy ban nhân dân

Thực hiện nguyên tắc UBND hoạt động theo chế độ tập thể UBND kết

hợp với trách nhiệm của Chủ tịch UBND đòi hỏi toàn bộ những vấn đề cơ
bản, hệ trọng, những chủ trương, phương hướng chiến lược, phải được dân

chủ thảo luận trong tập thể cơ quan lãnh đạo theo phạm vi, quyền hạn đã được
xác định và được quyết định theo đa số. Có như vậy mới phát huy được trí tuệ
của tập thể, mới có thể tháo gỡ được mọi khó khăn.

Mặt khác, thực hiện ngun tắc này chính là nhằm phát huy dân chủ

một cách rộng rãi và mạnh mẽ. Phải thực sự dân chủ vì có dân chủ mới làm
cho cán bộ và quần chúng đề ra sáng kiến. Tập thể lãnh đạo để tránh được
tình trạng làm việc một cách quan liêu. Cái gì cũng dùng mệnh lệnh, áp đặt.
Đóng cửa lại mà lên kế hoạch, viết chương trình rồi bắt nhân dân theo, khơng
cần biết đúng hay sai, phù hợp hay không phù hợp.

Tuy nhiên, khi thực hiện nguyên tắc UBND hoạt động theo chế độ tập

thể UBND kết hợp với trách nhiệm của Chủ tịch UBND cũng cần lưu ý rằng
khơng phải vấn đề gì nhỏ nhặt, vụn vặt, một người vẫn có thể giải quyết được,

cũng đưa ra bàn mới là tập thể lãnh đạo. Tập thể lãnh đạo là cần thiết, song
16


khi tổ chức thực hiện nghị quyết, trong công tác quản lý thì phải có sự phân
cơng nhiệm vụ rõ ràng, có người phụ trách, mà ở đây là Chủ tịch UBND xã.

Nếu khơng có cá nhân phụ trách, thì sẽ sinh ra tình trạng người này ỷ lại
người kia, kết quả là không ai thi hành, sẽ dẫn đến tình trạng cha chung khơng

ai khóc, nhiều sãi khơng ai đóng cửa chùa, nên Hồ Chí Minh khẳng định:
“Tập thể lãnh đạo và cá nhân phụ trách cần phải luôn luôn đi đôi với nhau”.

Cá nhân phụ trách mà ở đây là Chủ tịch UBND xã chính là biểu hiện của sự

tập trung. Cá nhân phụ trách là khâu nối tiếp của quá trình lãnh đạo tập thể.
Cá nhân phụ trách chính là nhằm tăng cường và phát huy trách nhiệm cá nhân
nhưng phải đặt trong mối quan hệ với tập thể lãnh đạo và hướng vào tăng
cường quyền lãnh đạo cũng như hiệu lực lãnh đạo của tập thể UBND xã. Có

như thế mới tránh được “căn bệnh” quan liêu, độc đoán, chuyên quyền, xa
dân.

Chế độ tập thể Ủy ban nhân dân kết hợp với trách nhiệm của Chủ tịch

UBND xã luôn là mối quan hệ chặt chẽ không thể tách rời, luôn bổ sung, hỗ

trợ cho nhau và trở thành nguyên tắc chi phối toàn bộ hoạt động lãnh đạo của
UBND xã.

Về cơ cấu tổ chức Ủy ban nhân dân xã, tại Điều 8 Luật tổ chức chính

quyền địa phương năm 2015 quy định: “Ủy ban nhân dân do HĐND cùng cấp

bầu, là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa
phương, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương, HĐND cùng cấp và cơ
quan hành chính nhà nước cấp trên”. Theo đó, Điều 34, Luật tổ chức chính

quyền địa phương năm 2015 cũng quy định rõ cơ cấu tổ chức của UBND xã:

“Ủy ban nhân dân xã gồm Chủ tịch, Phó chủ tịch, Ủy viên phụ trách quân sự,
Ủy viên phụ trách cơng an”, “Ủy ban nhân dân xã loại I có khơng q hai Phó
Chủ tịch; xã loại II và loại III có một Phó Chủ tịch” .

Uỷ ban nhân dân xã được xác định là cơ quan hoạt động theo chế độ

tập thể kết hợp với trách nhiệm của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân xã. Với tư cách
17