Tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân phường từ thực tiễn quận Cầu giấy, thành phố Hà Nội

VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

NGUYỄN HẢI LINH

TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN PHƯỜNG
TỪ THỰC TIỄN QUẬN CẦU GIẤY, THÀNH PHỐ HÀ NỘI

Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và luật Hành chính
Mã số: 60.38.01.02

LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC
PGS.TS NGUYỄN MINH MẪN

HÀ NỘI, năm 2016


LỜI CẢM ƠN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu
ghi trong luận văn là trung thực. Những kết luận khoa học của luận văn chưa
từng được công bố trong bất kỳ công trình nào khác.

Tác giả

Nguyễn Hải Linh


MỤC LỤC

MỞ ĐẦU

1

CHƯƠNG 1

CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA
ỦY BAN NHÂN DÂN PHƯỜNG

9

1.1.

Chính quyền địa phương

9

1.2.

Chính quyền địa phương ở phường

17

1.3.

Hội đồng nhân dân phường

21

1.4.

Ủy ban nhân dân phường

26

1.5.

Mối quan hệ của Ủy ban nhân dân phường

34

CHƯƠNG 2

THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA ỦY
BAN NHÂN DÂN PHƯỜNG TRÊN ĐỊA BÀN QUẬN
CẦU GIẤY, THÀNH PHỐ HÀ NỘI HIỆN NAY

44

2.1.

Khái quát về quận Cầu Giấy, thành phố Hà Nội

44

2.2.

Thực trạng về tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân
phường trên địa bàn quận Cầu Giấy, Hà Nội

50

CHƯƠNG 3

ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN TỔ
CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN
PHƯỜNG Ở THÀNH PHỐ HÀ NỘI HIỆN NAY

62

3.1.

Sự cần thiết của việc hoàn thiện tổ chức và hoạt động của Ủy
ban nhân dân phường ở thành phố Hà Nội hiện nay

62

3.2.

Định hướng đổi mới tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân
dân phường ở thành phố Hà Nội hiện nay

63

3.3.

Các giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân
dân phường ở thành phố Hà Nội hiện nay

70

3.4.

Các giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân
dân phường ở quận Cầu Giấy hiện nay

75

KẾT LUẬN

79

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

81


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

BCT

Bộ chính trị

CCHC

Cải cách hành chính

CHLB

Cộng hòa liên bang

CHXHCN

Cộng hòa xã hội chủ nghĩa

CT

Chỉ thị

HĐND

Hội đồng nhân dân

NĐ

Nghị định

NXB

Nhà xuất bản

QLNN

Quản lý nhà nước

TAND

Tòa án nhân dân

TBCN

Tư bản chủ nghĩa

TT

Thông tư

TTg

Thủ tướng

TTHC

Thủ tục hành chính

TW

Trung ương

UBND

Ủy ban nhân dân

UNDP

United Nations Development Programme
Chương trình phát triển Liên hợp quốc

VKSND

Viện Kiểm sát nhân dân

VN

Việt Nam

WTO

World Trade Organization
Tổ chức thương mại Thế giới

XHCN

Xã hội chủ nghĩa


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của Đề tài
Với yêu cầu phải cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp năm 2013, các chủ
trương, định hướng của Đảng về chính quyền địa phương, Luật Tổ chức chính
quyền địa phương số 77/2015/QH13 được Quốc hội khóa XIII thông qua ngày
19/6/2015, tại kỳ họp thứ 9 nhằm thay thế Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy
ban nhân dân năm 2003. Trên tinh thần kế thừa những ưu điểm, khắc phục những
hạn chế, vướng mắc trong 12 năm thực hiện Luật Tổ chức HĐND và UBND năm
2003 như: Quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức và phương
thức hoạt động của HĐND và UBND cơ bản giống nhau cả ở 3 cấp, chưa thể hiện
được tính gắn kết thống nhất giữa HĐND và UBND cùng cấp trong chỉnh thế chính
quyền địa phương, chưa phân biệt theo đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo; Chưa
quy định rõ các vấn đề do tập thể UBND thảo luận, quyết định và các vấn đề thuộc
thẩm quyền quyết định của Chủ tịch UBND…

Bên cạnh đó, việc những quy định của pháp luật trong về tổ chức và hoạt
động của chính quyền địa phương mà cụ thể là chính quyền địa phương ở cấp cơ sở,
trong đó có UBND phường đã tác động một phần không nhỏ đến cơ cấu tổ chức và
hoạt động của UBND phường, đặc biệt là các phường ở thành phố trực thuộc trung
ương, nơi mà có các mối quan hệ kinh tế - xã hội phát triển đa dạng, phức tạp.
Chúng ta đều nhận thấy rằng, hoạt động của UBND cấp cơ sở nói chung và
UBND phường nói riêng có ảnh hướng rất lớn tới tính hiệu quả của các chủ trương,
chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước, có ý nghĩa vô cùng to lớn với việc
củng cố sự phát triển bền vững của xã hội, đảm bảo dân chủ và nâng cao đời sống
nhân dân. Chủ tịch Hồ Chí Minh đã chỉ rõ: “Cấp xã là cấp gần dân nhất, là nền
tảng của hành chính. Cấp xã làm được việc thì mọi việc đều xong xuôi” [12, tr.371].
Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện theo Luật Tổ chức chính quyền địa
phương đã và đang phát sinh ra những một vài tồn tại, hạn chế về tổ chức, hoạt
động như: công tác quản lý, chất lượng đội ngũ cán bộ, công tác thừa hành nhiệm
vụ… dẫn tới hiệu quả hoạt động chưa thực sự cao.

1


Trên tinh thần Nghị quyết Trung ương 5 khóa IX đã đề ra phương hướng:
“Đổi mới và nâng cao chất lượng hệ thống chính trị cơ sở ở xã, phường, thị trấn”.
Nghị quyết chỉ đạo: “Cần nâng cao hiệu lực của cơ quan hành chình theo hướng đề
cao trách nhiệm và thẩm quyền của cơ quan hành chính cấp xã”. Tiếp theo, tại hội
nghị lần thứ năm Ban chấp hành Trung ương khóa X đã ban hành Nghị quyết số 17NQ/TW ngày 01/8/2007 về đẩy mạnh cải cách hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu
quả quản lý của bộ máy Nhà nước trong đó có UBND cấp cơ sở. Đó là những cơ sở
quan trọng để chúng ta tiếp tục xây dựng chiến lược cải cách, nâng cao hiệu quả
hoạt động của UBND phường ở nước ta trong giai đoạn hiện nay.
Nhận thức được tầm quan trọng của UBND phường nói riêng cũng như của
UBND cấp cơ sở nói chung, cùng với mong muốn bổ sung nhận thức lý luận đồng
thời đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả tổ chức và hoạt động của UBND

phường là lý do để học viên lựa chọn đề tài: “Tổ chức và hoạt động của Ủy ban
nhân dân phường từ thực tiễn quận Cầu giấy, thành phố Hà Nội” làm Đề tài luận
văn thạc sỹ luật học chuyên ngành luật Hiến pháp và luật Hành chính. Tác giả hy
vọng việc luận giải những ưu điểm và hạn chế trong tổ chức và hoạt động của
UBND phường trên địa bàn quận Cầu Giấy sẽ bổ sung những cơ sở thực tiễn trong
các nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của UBND cấp cơ sở nói chung.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Ở trong nước, các công trình nghiên cứu về chính quyền địa phương nói
chung trước khi Luật Tổ chức chính quyền địa phương có hiệu lực thi hành từ ngày
01 tháng 01 năm 2016 thay thế Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân
dân số 11/2003/QH11 khá phong phú với những công trình nghiên cứu như:
- Cuốn Cải cách nền hành chính Việt Nam, thực trạng và giải pháp của NXB
Chính trị Quốc gia, 2009. Sách này được hoàn thành trong khuôn khổ hợp tác
nghiên cứu khoa học, với sự hỗ trợ của UNDP Việt Nam (chương trình phát triển
Liên hợp quốc tại Việt Nam), Ban Dân chủ và pháp luật thuộc Ủy ban trung ương
Mặt trận Tổ quốc tại Việt Nam và Trung tâm Nghiên cứu phát triển hỗ trợ cộng
đồng thuộc Liên hiệp các Hội khoa học – kỹ thuật Việt Nam đã phối hợp tổ chức 04

2


cuộc hội thảo với 06 công trình (gồm 01 hội thảo quốc gia tại Hà Nội, 03 hội thảo
cấp vùng lãnh thổ tại Thành phố Hồ Chí Minh, Đà Nẵng và thành phố Thái Binh).
Cuống sách gồm 436 trang với 6 chương do các tác giả trong và ngoài nước thực
hiện. Cuốn sách này tập trung nghiên cứu về cải cách hành chính cho thế kỷ XXI,
Cải cách hệ thống công vụ, hành chính công và phát triển kinh tế ở Việt Nam, cải
cách hành chính và phát triển... Trong nội dung các chương tập trung phân tích một
cách có hệ thống về cải cách hành chính ở Việt Nam hiện nay, những ưu điểm và
hạn chế còn tồn tại, nguyên nhân và kinh nghiệm của nước ngoài, những giải pháp
thúc đẩy cải cách hành chính ở Việt Nam trong những năm tới, nhằm góp phần

nâng cao hiệu lực quản lý của hệ thống bộ máy hành chính nhà nước, trong đó có bộ
máy chính quyền địa phương phù hợp với điều kiện đổi mới và hội nhập của nước
ta.
- Cuốn Đổi mới, hoàn thiện bộ máy nhà nước trong giai đoạn hiện nay, của
PGS.TS. Bùi Xuân Đức, NXB Tư pháp, 2004, gồm 458 trang. Cuốn sách này chủ
yếu đề cập đến những vấn dề chung về đổi mới, hoàn thiện bộ máy nhà nước đáp
ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam, tổ chức và cơ chế
thực hiện quyền lực nhà nước ở nước ta; đổi mới, hoàn thiện hệ thống các cơ quan
hành chính; những quan điểm tổng thể về đổi mới chính quyền địa phương các cấp;
chính quyền địa phương và đô thị trong điều kiện đổi mới, hội nhập quốc tế và xây
dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam, bảo đảm tăng cường hiệu lực, hiệu
quả, đáp ứng yêu cầu quản lý đất nước trong giai đoạn mới.
- Cuốn Đổi mới nội dung hoạt động của các cấp chính quyền địa phương
trong kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế, do TS. Nguyễn Hữu Đức và
ThS. Đinh Xuân Hà làm chủ biên, NXB Chính trị Quốc gia, 2006, gồm 154 trang,
với 4 chương cụ thể. Các tác giả đã trình bày khái quát quá trình hình thành các cấp
hành chính và điều chỉnh quy mô các đơn vị hành chính của địa phương; phân tích
sự đòi hỏi của nền kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế đối với các cấp chính
quyền địa phương; đề xuất giải pháp đổi mới tổ chức hoạt động và cơ chế vận hành

3


của chính quyền địa phương đáp ứng yêu cầu của nền kinh tế thị trường và hội nhập
kinh tế quốc tế.
Ngoài ra, còn có các công trình khác như: Sách Phân cấp quản lý nhà nước ở
Việt Nam – Thực trạng và triển vọng, được trình bày ở dạng song ngữ (tiếng Việt và
tiếng Anh), gồm 477 trang và cuốn Phân cấp quản lý nhà nước, gồm 657 trang (do
GS.TS Phạm Hồng Thái, GS.TS Nguyễn Đăng Dung và TS. Nguyễn Ngọc Chí làm
đồng chủ biên, NXB Công an nhân dân, 2011); sách Một số vấn đề cơ bản của Luật

hành chính Việt Nam, của TS. Vũ Văn Nhiêm và ThS. Cao Vũ Minh (NXB Lao
động, 2011), trong đó các tác giả đã phân tích sự cần thiết phải có hệ thống pháp
luật đầy đủ, đồng bộ, thống nhất để đáp ứng yêu cầu của công cuộc đổi mới, xây
dựng nhà nước pháp quyền và hội nhập quốc tế ở nước ta hiện nay. Theo các tác
giả, muốn vậy phải đẩy mạnh cải cách hành chính, xây dựng hệ thống cơ quan hàn
pháp thống nhất, thông suốt và hiệu quả, trong đó cơ quan hành chính nhà nước ở
địa phương có vị trí, vai trò quan trọng; phải đổi mới tổ chức bộ máy quản lý hành
chính theo hướng quản lý đa ngành, đa linh vực; làm rõ hơn mối quan hệ giữa các
cơ quan quản lý có thẩm quyền chung với các cơ quan có thẩm quyền chuyên môn,
giữa các cơ quan có thẩm quyền chuyên môn với các cơ quan khác trong bộ máy
nhà nước và với các tổ chức xã hôi...
Bên cạnh đó, còn có một số bài viết liên quan đến đề tài luận văn như:
- Bài: Về xu hướng phát triển của bộ máy chính quyền địa phương nước ta,
của PGS.TS Vũ Thư, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 6, 2004. Bài báo nêu ra
một số vấn đề của bộ máy chính quyền địa phương truyền thống ở Việt Nam, bộ
máy đó được tổ chức và hoạt động theo quy định của các văn bản quy phạm pháp
luật như Sắc lệnh số 63-SL ngày 23/11/1945, Sắc lệnh số 77-SL ngày 23/11/1945
và Hiến pháp các năm 1946, 1959, 1980 và Hiến pháp 1992 (được sửa đổi bổ sung
năm 2001); các đạo luật về tổ chức chính quyền địa phương như Luật Tổ chức
chính quyền địa phương năm 1958, Luật Tổ chức HĐND và Ủy ban hành chính các
cấp năm 1962, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1983, 1989, 1994 và năm 2003.
Đồng thời, bài báo đã đưa ra xu hướng phát triển của bộ máy chính quyền địa

4


phương theo tinh thần Hội nghị Trung ương lần thứ 7 (khóa VIII) của Đảng [37,
tr.6] cũng như các quy định của pháp luật để tổ chức mô hình chính quyền địa
phương phù hợp và hoạt động hiệu quả hơn.
- Bài: WTO và một số yêu cầu đối với chính quyền địa phương, của TS.

Hoàng Phước Hiệp, Tạp chí Dân chủ và pháp luật, số 9, 2007. Bài báo khái quát
tổng quan về những quy định trong hiệp định GATT 1947; WTO và vấn đề chính
quyền địa phương của các nước thành viên; một số vấn đề pháp luật đặt ra đối với
hoạt động của chính quyền dịa phương khi Việt Nam gia nhập WTO, trong đó yêu
cầu tất cả các cơ quan nhà nước Việt Nam từ trung ương đến địa phương [18, tr.4]
phải có nghĩa vụ chấp hành luật lệ của WTO và các cam kết của Việt Nam với
WTO.
- Bài: Cải cách tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã trong giai đoạn
hiện nay, Của TS. Nguyễn Minh Đoan, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 10, 2009.
Tác giả đã tập trung phân tích, đánh giá vị trí, vai trò của chính quyền cấp xã và
những yếu tố ảnh hưởng đến hoạt động quản lý nhà nước ở địa phương của cấp cơ
sở nơi gần dân nahats, cấp chính quyền trực tiếp tổ chức thực hiện các quy định,
quyết định của nhà nước trong thực tiễn đời sống của nhân dân, trên mọi lĩnh vực
quản lý của nhà nước. Trên cơ sở đó, bài báo đã chỉ ra vấn đề cần đổi mới trong tổ
chức của HĐND cấp xã; cải cách UBND cấp xã. Nhất là vấn đề nâng cao năng lực
của đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã, cấp chính quyền cơ sở nơi thực thi pháp luật,
tiến hành hoạt động quản lý các ngành, lĩnh vực được thực hiện bởi đội ngũ cán bộ,
công chức nhưng không có các cơ quan chuyên môn như chính quyền cấp huyện và
cấp tỉnh như hiện nay.
Có thể thấy, hầu hết các công trình nghiên cứu trước đây tập trung nghiên
cứu một cách toàn diện về chính quyền địa phương các cấp (bao gồm cả HĐND và
UBND) chứ không có nghiên cứu riêng biệt về UBND như phạm vi mà đề tài đã lựa
chọn. Kết quả của các công trình nghiên cứu trên đã làm sáng tỏ những vấn đề lý
luận và thực tiễn tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương nói chung tại
những giai đoạn, thời điểm nhất định. Tuy nhiên, kể từ khi Luật Tổ chức chính

5


quyền địa phương năm 2015 ra đời đã khắc phục những hạn chế trước đây đồng

thời kế thừa những thành tựu của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 dẫn
đến những đổi mới trong tổ chức và hoạt động của hệ thống chính quyền địa
phương hiện nay. Mặt khác, do những thay đổi nhất định về điều kiện kinh tế - xã
hội trong nước, nhiệm vụ về hội nhập quốc tế đang diễn ra mạnh mẽ. Từ đó, những
vấn đề phát sinh, đã làm xuất hiện các yêu cầu, đòi hỏi phải tiếp tục đẩy mạnh cải
cách bộ máy nhà nước, trong đó có chính quyền địa phương ở cấp cơ sở, nhất là
UBND phường. Vì vậy, nghiên cứu đề tài: Tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân
dân phường từ thực tiễn quận Cầu Giấy, thành phố Hà Nôi không chỉ là vấn đề cần
phải nghiên cứu trong giai đoạn hiện nay mà nó còn có ý nghĩa lâu dài đối với tổ
chức bộ máy chính quyền địa phương nói chung và tổ chức, hoạt động của UBND
phường nói riêng.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
Mục đích: xây dựng cơ sở lý luận và thực tiễn để đề xuất một số phương
hướng và giải pháp hoàn tổ chức và hoạt động của UBND phường trên địa bàn quận
Cầu Giấy. Từ đó, góp phần nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động của UBND
phường ở thành phố Hà Nội hiện nay.
Nhiệm vụ:
- Nghiên cứu về mặt lý luận tổ chức và hoạt động của UBND phường, mối
quan hệ giữa UBND phường và hệ thống chính trị ở phường.
- Xem xét tính đặc thù của UBND phường ở quận Cầu Giấy, thành phố Hà
Nội, xét trong điều kiện, nhiệm vụ của chính quyền Thủ đô.
- Tổng kết thực tiễn tổ chức và hoạt động của UBND phường, đánh giá
những hạn chế và thành tựu đạt được, từ đó làm rõ những nguyên nhân ảnh hưởng
tới hiệu quả hoạt động của UBND phường.
- Đề xuất phương hướng và giải pháp có tính khả thi, góp phần hoàn thiện tổ
chức và hoạt động của UBND phường trên địa bàn quận Cầu Giấy nói riêng và ở
Hà Nội nói chung.

6

4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của luận văn: Luận văn có đối tượng nghiên cứu là
những vấn đề lý luận liên quan đến tổ chức và hoạt động của chính quyền địa
phương ở phường mà cụ thể là UBND phường; các chủ trương, chính sách của
Đảng, các quy định của Hiến pháp và pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính
quyền địa phương phường; cách thức tổ chức và hoạt động của UBND phường trên
địa bàn quận Cầu Giấy, thành phố Hà Nội.
Phạm vi nghiên cứu: Luận văn chọn phạm vi nghiên cứu là thực tiễn tổ chức
và hoạt động của UBND phường trên địa bàn quận Cầu Giấy.
5. Phương pháp lý luận và phương pháp nghiên cứu
Cơ sở phương pháp luận của luận văn là các quan điểm của chủ nghĩa Mác Leenin, tư tưởng Hồ Chí Minh, các quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về dân chủ
xã hội chủ nghĩa và về Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do
nhân dân, vì nhân dân.
Luận văn được thực hiện bằng các phương pháp nghiên cứu phổ biến và hiện
đại của khoa học pháp lý như: phân tích, tổng hợp, chứng minh, quy nạp. So sánh,
xã hội học pháp luật, khảo sát...
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
Kết quả nghiên cứu của Luận văn có giá trị tham khảo đối với các hoạt động
nghiên cứu lý luận về tổ chức và hoạt động của UBND phường trên địa bàn thành
phố Hà Nội. Kết quả nghiên cứu có thể ứng dụng cho quá trình tiếp tục hoàn thiện
các quy định pháp luật nói chung, đề ra những chủ trương, chính sách đặc thù cho
Thành phố Hà nội.
7. Cơ cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của
luận văn sẽ được thiết kế làm 3 chương, cụ thể như sau:
- Chương 1: Cơ sở lý luận về tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân
phường

7

- Chương 2: Thực trạng tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân phường
trên địa bàn quận Cầu Giấy, thành phố Hà Nội hiện nay
- Chương 3: Định hướng và giải pháp hoàn thiện tổ chức và hoạt động của
Ủy ban nhân dân phường ở thành phố Hà Nội hiện nay

8


Chương 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG
CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN PHƯỜNG
1.1. Chính quyền địa phương
1.1.1. Khái niệm
Ở nước ta từ trước đến nay thuật ngữ “chính quyền địa phương” được sử
dụng tương đối rộng rãi và phổ biến trong các văn kiện của Đảng, các văn bản pháp
luật của Nhà nước, các sách báo chính trị pháp lý, cũng như trong các bài phát biểu
của lãnh đạo Đảng và Nhà nước ở trung ương và địa phương.
Mới đây nhất, Luật Tổ chức chính quyền địa phương chỉ đưa ra cấp chính
quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức ở
các đơn vị hành chính của nước CHXHCN Việt Nam [25, tr. 9], như vậy có thể thấy
cho đến nay khái niệm “chính quyền địa phương” vẫn chưa được giải thích rõ ràng
và đầy đủ.
Mặt khác, tuy thuật ngữ “chính quyền địa phương” được sử dụng rộng rãi và
phỏ biến ở nước ta nhưng trong các Từ điển Tiếng Việt, Từ điển giải thích các thuật
ngữ pháp luật thông dụng cũng không có riêng mục từ này. Ví dụ: Từ điển tiếng
Việt (do Hoàng Phê chủ biên) của Trung tâm từ điển học – Viện ngôn ngữ học (Nhà
xuất bản Đà Năng xuất bản năm 2003), với 1238 trang và có đến 39.924 mục từ,
nhưng cũng không có mục từ “chính quyền địa phương” mà chỉ có mục từ “chính

quyền”, được giải thích theo hai nghĩa: 1 Quyền điều khiển bộ máy nhà nước. Nắm
chính quyền. Chính quyền trong tay nhân dân. 2 Bộ máy điều khiển, quản lí công
việc của nhà nước. Chính quyền dân chủ. Các cấp chính quyền [29, tr. 163]. Nếu
theo cách giải thích chung về “chính quyền” như các tác giả của từ điển này thì
“chính quyền địa phương” bao gồm tất cả các cơ quan của Nhà nước được tổ chức
ra ở địa phương để điều khiển, quản lý công việc của Nhà nước ở địa phương. Còn
cuốn Sổ tay thuật ngữ pháp lý thông dụng của NXB Giáo dục xuất bản năm 1996 do
Nguyễn Duy Lãm chủ biên, và quyền Từ điển giải thích thuật ngữ luật học của

9


Trường Đại học Luật Hà Nội, do PGS. TS Nguyễn Ngọc Hòa chủ biên, xuất bản
năm 1999 cũng không có thuật ngữ “chính quyền địa phương”.
Trong sách báo pháp lý nước ngoài do xuất phát từ nguyên tắc tổ chức quản
lý địa phương của các Nhà nước khác nhau, theo các mô hình khác nhau, nên
thường sử dụng các thuật ngữ như “quản lý địa phương”, “tự quản địa phương” ở
các nước TBCNm hoặc “Xô Viết địa phương”, “các cơ quan quyền lực và quản lý
Nhà nước ở địa phương” ở Liên Xô (cũ) và các nước XHCN trước đây. Tuy có sự
khác nhau về nguyên tắc tổ chức, về cơ cấu, thẩm quyền và mối quan hệ pháp lý
giữa các cơ quan, tổ chức… trong việc thực hiện quản lý các công việc ở địa
phương của các Nhà nước là khác nhau, nhưng trong khoa học pháp lý và thực tiễn
pháp luật ở các nước khái niệm “quản lý địa phương”, “tự quản địa phương”, “Xô
viết địa phương”… ở cả các nước TBCN, cũng như các nước XHCN đều không bao
hàm tất cả các cơ quan Nhà nước được tổ chức và hoạt động ở địa phương (ví dụ:
các cơ quan tư pháp như tòa án, viện công tố hoặc viện kiểm sát).
Nhưng khái niệm “quản lý địa phương”, “tự quản địa phương” ở Nhà nước
tư sản và khái niệm “chính quyền địa phương” ở nước ta là hoàn toàn khác nhau về
mặt nguyên tắc. Vì khái niệm “quản lý địa phương” ở các nước TBCN được hiểu là
một dạng hoạt động hành chính được thực hiện bởi các cơ quan Nhà nước do chính

quyện cấp trên (Chính phủ) bổ nhiệm và các cơ quan tự quản địa phương do dân
chúng địa phương bầu ra [20, tr.460-483].
Các cơ quan tự quản địa phương ở các nước TBCN bo gồm các cơ quan dân
cử (Hội đồng tự quản) và các cơ quan chấp hành của nó. Trong khoa học pháp lý và
thực tiễn pháp luật ở những nước này các cơ quan tự quản địa phương không được
coi là các cơ quan Nhà nước, không nằm trong hệ thống các cơ quan quyền lực Nhà
nước của Nhà nước tư sản. Ví dụ: Sau khi Liên Xô tan rã, chế độ nhà nước XHCN
Xô Viết sụp đổ, Cộng hòa Liên bang Nga và các nước cộng hòa cũ của Liên Xô đã
phá vỡ chế độ Xô Viết địa phương, thay vào đó là chế độ tự quản địa phương. Và
mặc dù trong khoa học pháp lý ở Nga đã có sự phê phán quan điểm “phi Nhà nước
của tự quản địa phương” mà chính quyền En-xin đưa ra, phê phán việc tước bỏ tính

10


quyền lực Nhà nước của các Xô viết địa phương do dân bầu, cho đây là quan điểm
chính trị pháp lý đã lỗi thời của phương Tây [35, tr.141-147], nhưng cả Hiến pháp
năm 1993 và cả Luật về tự quản địa phương năm 1995 (được sửa đổi, bổ sung năm
1996 và năm 1997) của CHLB Nga đều khẳng định “tính phi Nhà nước” của các cơ
quan tự quản địa phương. Điều 12 hiến pháp 1993 của CHLB Nga qui định: “Các
cơ quan tự quản địa phương không nằm trong hệ thống các cơ quan quyền lực nhà
nước”. Theo Luật về tự quản địa phương của CHLB Nga năm 1995 các cơ quan tự
quản địa phương gồm: các cơ quan dân cử địa phương và các cơ quan chấp hành do
các cơ quan dân cử địa phương bầu ra, hoặc do cử tri ở địa phương trực tiếp bầu ra.
Nhưng theo Điều 1 của Luật này qui định rõ: Các cơ quan của tự quản địa phương
này… không nằm trong hệ thống các cơ quan quyền lực Nhà nước. Đối với những
người làm việc trong các cơ quan tự quản địa phương, theo Điều 21 của Luật về tự
quản địa phương, gọi là “viên chức tự quản địa phương” chứ không được gọi là
viên chức Nhà nước [42, tr.147-162].
Do tính “phi Nhà nước” của các cơ quan tự quản địa phương nên các văn bản

quy phạm do các cơ quan này ban hành, khác với HĐND và UBND ở nước ta,
không được gọi là văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thống văn bản pháp luật
của Nhà nước, chúng thường được gọi là “quy chế”, “điều lệ”, “quy tắc tự quản của
địa phương”. Thẩm quyền và trách nhiệm kiểm tra, giám sát việc chấp hành Hiến
pháp và pháp luật của Nhà nước ở địa phương, trong đó có hoạt động của các cơ
quan tự quản địa phương thuộc về các cơ quan đại diện của các Bộ, ngành trung
ương, của Chính phủ (hoặc đại diện toàn quyền của Tổng thống ở các vùng) , của
viện công tố (hoặc viện kiểm sát) và tòa án ở địa phương [20, tr.464-465][42, tr.5859] .
Để xác định rõ bản chất pháp lý, cơ cấu tổ chức của chính quyền địa phương
và sự khác nhau cơ bản, có tính nguyên tắc giữa khái niệm “chính quyền địa
phương” ở nước ta với khái niệm “quản lý và tự quản địa phương” của các
nước,chúng ta cần nhấn mạnh mấy điểm chủ yếu sau đây:

11


Thứ nhất, chính quyền địa phương của nước ta là một bộ phận hợp thành,
gắn bó hữu cơ của chính quyền Nhà nước thống nhất, là hình thức pháp lý thông
qua đó nhân dân thực hiện quyền làm chủ của mình ở địa phương. Vì vậy tính Nhà
nước là thuộc tính vốn có của chính quyền địa phương ở nước ta chứ không phải
tính “phi nhà nước” như của các cơ quan tự quản địa phương của một số nước dựa
trên cơ sở của quan điểm chính trị – pháp lý đã lỗi thời của phương Tây mà sách
báo pháp lý ở những nước này đã phê phán [42].
Tính quyền lực Nhà nước của chính quyền địa phương không chỉ xác định vị
trí, tính chất pháp lý và vai trò của các cơ quan chính quyền địa phương trong cơ
chế thực hiện quyền lực Nhà nước thống nhất của nhân dân, mà còn xác định thẩm
quyền và trách nhiệm của chính quyền địa phương trong việc quyết định các biện
pháp nhằm xây dựng và phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương nói chung, trong
việc bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương nói riêng. Đặc biệt là
giá trị pháp lý của các văn bản do chính quyền địa phương ban hành và thẩm quyền

của các cơ quan chính quyền địa phương trong việc kiểm tra, giám sát việc chấp
hành Hiến pháp và pháp luật đối với tất cả các cơ quan Nhà nước khác, các tổ chức
xã hội, tổ chức kinh tế và công dân ở địa phương được qui định bởi tính quyền lực
Nhà nước của các cơ quan chính quyền địa phương.
Thứ hai, không phải mọi cơ quan nhà nước được tổ chức và hoạt động ở địa
phương, giải quyết các vấn đề phát sinh ở địa phương đều nằm trong cơ cấu tổ chức
của chính quyền địa phương. Điều này không có nghĩa chỉ trừ có các cơ quan bảo
vệ pháp luật ở địa phương (TAND và VKSND), mà còn bao gồm cả các cơ quan
của các Bộ, Ngành trung ương đóng ở địa phương, ví dụ: Cục Hải quan, Sở ngoại
vụ, Cục Thuế v.v… Vì những cơ quan này không do nhân dân địa phương thành lập
ra dù trực tiếp hay gián tiếp, mà do các cơ quan Nhà nước ở trung ương thành lập và
chỉ đạo hoạt động của chúng.
Thứ ba, các cơ quan chính quyền địa phương về nguyên tắc phải do nhân dân
địa phương trực tiếp bầu ra, hoặc được thành lập trên cơ sở của các cơ quan đại diện
của nhân dân ở địa phương theo qui định của pháp luật.

12


Thứ tư, các cơ quan chính quyền địa phương ở nước ta tổ chức và hoạt động
theo nguyên tắc tập trung dân chủ, thực hiện chức năng, thẩm quyền theo qui định
của pháp luật, giải quyết các vấn đề phát sinh ở địa phương trên cơ sở và nhằm thi
hành Hiến pháp, Luật, các văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên và có sự kết hợp
hài hòa giữa lợi ích của nhân dân địa phương với lợi ích chung của cả nước.
Từ những điều đã trình bày trên đây có thể rút ra khái niệm về chính quyền
địa phương như sau :
Chính quyền địa phương ở nước ta là một bộ phận hợp thành của chính
quyền Nhà nước thống nhất của nhân dân, bao gồm các cơ quan đại diện quyền lực
Nhà nước ở địa phương do nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra (HĐND), và các
cơ quan, tổ chức Nhà nước khác được thành lập trên cơ sở các cơ quan đại diện

quyền lực Nhà nước này theo qui định của pháp luật (UBND), nhằm quản lý các
lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương, trên cơ sở nguyên tắc tập trung dân chủ
và kết hợp hài hòa giữa lợi ích của nhân dân địa phương với lợi ích chung của cả
nước.
Về phân cấp, phân quyền
Phân cấp quản lý được hiểu là “chuyển giao nhiệm vụ, quyền hạn của cơ
quan quản lý nhà nước cấp trên cho cơ quan quản lý nhà nước cấp dưới thực hiện
thường xuyên, lâu dài, ổn định trên cơ sở pháp luật... thực chất của phân cấp quản lý
hành chính là xác định lại sự phân chia thẩm quyền theo các ấp hành chính phù hợp
với yêu cầu của tình hình mới [2, tr. 612]. Tuy nhiên có ý kiến cho rằng, phân cấp
quản lý được hiểu là “sự phân chia các đơn vị hành chính – lãnh thổ và phân công
thẩm quyền hợp lý giữa các cấp chính quyền tương ứng cho phù hợp với chức năng,
nhiệm vụ và đặc điểm của mỗi cấp để nhằm thực thi hiệu quả hơn quyền lực nhà
nước” [43]. Như vậy, liên quan đến khái niệm phân cấp có hai nội dung cần lưu ý là
xác định thẩm quyền của mỗi cấp hành chính trong các văn bản quy phạm pháp luật
và chuyển giao thẩm quyền của cấp trên cho cấp dưới bằng các quyết định cụ thể
nhằm mục tiêu nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước.

13


Phân quyền được hiểu là phân quyền theo lãnh thổ, tức là “pháp luật quy
định vị trí pháp lý của các cấp chính quyền địa phương”. PHân quyền theo cấp lãnh
thổ là nguyên tắc tổ chức thực hiện quyền lực, theo đó nhà nước trung ương chuyển
giao (thông qua hiến pháp và luật) cho các hội đồng dân biểu địa phương những
quyền hạn độc lập và toàn vẹn (bao gồm cả phương tiện vật chất, tài chính, nhân
sự...), trong phạm vi đó nó thực hiện một cách chủ động, độc lập và tự chịu trách
nhiệm [44]. Với các tiếp cận như vậy, phân quyền theo chiều dọc cũng thể hiện sự
phân cấp giữa trung ương và địa phương, giữa cơ quan nhà nước cấp trên với cơ
quan nhà nước cấp dưới.

1.1.2. Phân loại chính quyền địa phương
Để đảm bảo đường lối, chủ trương của Đảng, pháp luật và chính sách của
Nhà nước được thực hiện hiệu quả và phù hợp với từng đơn vị hành chính thì dựa
trên cơ sở để hoạch định chính sách phát triển kinh tế - xã hội; xây dựng tổ chức bộ
máy, chế độ, chính sách đối với cán bộ, công chức của chính quyền địa phương phải
được phân loại sao cho phù hợp với tính chất đặc thù của từng đơn vị hành chính.
Mà cụ thể dựa trên các tiêu chí về quy mô dân số, diện tích tự nhiên, số đơn vị hành
chính trực thuộc, trình độ phát triển kinh tế - xã hội và các yêu tố đặc thù mà phân
ra làm các loại sau đây:
- Chính quyền địa phương ở nông thôn gồm có các cấp: Chính quyền địa
phương ở tỉnh; chính quyền địa phương ở huyện; chính quyền địa phương ở xã.
- Chính quyền địa phương ở đô thị gồm có các cấp: Chính quyền địa phương
ở thành phố trực thuộc trung ương; chính quyền địa phương ở quận; chính quyền
địa phương ở thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc
trung ương; chính quyền địa phương ở phường; chính quyền địa phương ở thị trấn.
- Chính quyền địa phương ở hải đảo.
- Chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt.
1.1.3. Tổ chức và hoạt động
Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân
được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính –

14


kinh tế đặc biệt do luật định [18, tr.28]. Như vậy, có thể khẳng định rằng đơn vị
hành chính nào cũng có chính quyền, tuy nhiên không có nghĩa rằng ở tất cả các
đơn vị hành chính, chính quyền địa phương được tổ chức giống nhau. Qua đó phân
biệt rõ việc phân chia đơn vị hành chính để quản lý với việc tổ chức quản lý ở từng
đơn vị hành chính là hai vấn đề hoàn toàn khác nhau.
Cụ thể hơn, dựa theo việc phân loại chính quyền địa phương, mà tương ứng

có những đặc thù như sau: chính quyền địa phương ở nông thông gồm chính quyền
địa phương ở tỉnh, huyện, xã; chính quyền địa phương ở đô thị gồm chính quyền địa
phương ở thành phố trực thuộc trung ương, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành
phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương, phường, thị trấn [27, tr.9]. Ở đây đã có
sự phân biệt giữa chính quyền địa phương ở nông thôn và ở đô thị, phù hợp với đặc
điểm kinh tế, địa lý, dân cư, kết cấu hạ tầng và yêu cầu quản lý ở mỗi địa bàn.
Về Hội đồng nhân dân, là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại
diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, do Nhân dân địa
phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước
cấp trên; Hội đồng nhân dân quyết định các vấn đề của địa phương do luật định và
giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và việc thực hiện nghị
quyết của Hội đồng nhân dân [18, tr.29]. Có thể thấy rằng, HĐND là một bộ phận
cấu thành không thể tách rời với QLNN thống nhất trong cả nước, với quyền làm
chủ của nhân dân, đại diện cho ý chí, nguyện vọng, quyền lợi và quyền làm chủ mọi
mặt của nhân dân địa phương.
HĐND có vai trò vừa là cơ quan nhà nước, vừa là cơ quan dân cử thể hiện
quyền tự quản ở địa phương. HĐND vừa chịu trách nhiệm trước nhân dân địa
phương, vừa chịu trách nhiệm trước chính quyền cấp trên.
Về Ủy ban nhân dân, Ủy ban nhân dân ở cấp chính quyền địa phương do Hội
đồng nhân dân cùng cấp bầu ra là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ
quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước Hội đồng nhân dân
và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên; Ủy ban nhân dân tổ chức việc thi hành
Hiến pháp và pháp luật ở địa phương; tổ chức thực hiện nghị quyết của Hội đồng

15


nhân dân và thực hiện các nhiệm vụ do cơ quan nhà nước cấp trên giao[18,tr.29].
Tựu chung, UBND có hai tư cách:
- Thứ nhất, là cơ quan chấp hành của HĐND, UBND đại diện cho quyền lực

của nhà nước trong việc thực hiện chức năng QLNN trên các lĩnh vực đời sống xã
hội ở địa phương bằng pháp luật, theo pháp luật. Tổ chức và chỉ đạo việc thi hành
pháp luật, Nghị quyết của HĐND cùng cấp.
- Thứ hai, là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, UBND có vai trò
trong việc quản lý hành chính nhà nước trên các lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã
hội ở địa phương mình. UBND vừa chịu trách nhiệm theo trục dọc của cơ quan
hành chính cấp trên, vừa tuân thủ nghị quyết của HĐND theo trục ngang.
Về hoạt động, Chính quyền địa phương tổ chức và bảo đảm việc thi hành
Hiến pháp và pháp luật tại địa phương; quyết định các vấn đề của địa phương do
luật định; chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên. Nhiệm vụ và
quyền hạn của chính quyền địa phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm
quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính
quyền địa phương. Trong trường hợp cần thiết, chính quyền địa phương được giao
thực hiện một số nhiệm vụ của cơ quan nhà nước cấp trên với các điều kiện bảo
đảm thực hiện nhiệm vụ đó nhằm đảm bảo nguyên tắc phát huy quyền tự chủ, tự
chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương [18, tr.28].
Về nguyên tắc tổ chức và hoạt động, Tổ chức và hoạt động của chính quyền
địa phương phải tuân thủ theo những nguyên tắc sau đây [27, tr.9-10]:
- Thứ nhất, tuân thủ Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng pháp luật,
thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ;
- Thứ hai, hiện dại, minh bạch, phục vụ Nhân dân, chịu sự giám sát của Nhân
dân;
- Thứ ba, Hội đồng nhân dân làm việc theo chế độ hội nghị và quyết định
theo đa số;
- Thứ tư, Ủy ban nhân dân hoạt động theo chế độ tập thể Ủy ban nhân dân
kết hợp với trách nhiệm của Chủ tịch Ủy ban nhân dân.

16

1.2. Chính quyền địa phương ở phường
1.2.1. Khái niệm
Về quá trình hình thành và phát triển của chính quyền địa phương cấp cơ sở
ở Việt Nam:
- Thuở ban đầu, chính quyền cơ sở ở Việt Nam có nhiều mô hình khác nhau,
từ Nhà nước Văn Lang, Âu Lạc thời Hùng Vương, An Dương Vương ở miền Bắc,
nhà nước Champa ở miền Trung và nhà nước Phù Nam ở Nam Bộ. Tuy nhiên, đặc
trưng của chính quyền cơ sở ở thời kỳ này là: cơ cấu tổ chức mang tính đại diện
làng xã, chức năng hoạt động chủ yếu là liên kết xã hội, các chế định nhà nước thực
chất được hình thành từ luật tục, ứng xử chính trị lấy hòa đồng làng – nước làm
nguyên tắc.
- Đến thời kỳ phong kiến, thuộc địa đặc điểm nổi bật của bộ máy chính
quyền cấp cơ sở là tính độc lập, tự trị, tự quản cao, song sự tự trị vẫn nằm trong sự
cai quản trực thuộc của triều đình. Sự tồn tại của tổ chức chính quyền cơ sở là một
nhu cầu thiết yếu được các Nhà nước phong kiến, đế quốc quan tâm, duy trì đảm
bảo cho chính quyền cấp cơ sở đủ mạnh để thực thi và triển khai các chủ trương,
chính sách cai trị nhằm bảo vệ chế độ đương thời. Chính quyền cấp cơ sở khá gọn
nhẹ. Việc quản lý làng xã tập trung vào một đầu mối thể hiện qua các chức danh,
được chọn đặt từ trong dân, không nằm trong hệ thống quan chức của triều đình.
- Tiếp theo, từ năm 1945 đến nay, chính quyền cấp cơ sở là một bộ phận của
chính quyền địa phương nói chung nằm trong hệ thống hành chính thống nhất của
cả nước bao gồm hai thành tố trung ương và địa phương. Ngoại trừ giai đoạn 19451959, còn lại mô hình tổ chức chính quyền địa phương nói chung, chính quyền cấp
cơ sở nói riêng là cánh tay nối dài của Nhà nước trung ương, các cấp chính quyền
không có sự phân biệt giữa đơn vị hành chính tự nhiên và đơn vị hành chính nhân
tạo, chính quyền cấp dưới là bản sao của chính quyền cấp trên. Mô hình này được tổ
chức theo kiểu Xô viết, các cấp chính quyền đều được tổ chức giống nhau. Ưu điểm
của nó là bảo đảm tính thống nhất cao độ, phù hợp trong điều kiện thời chiến song
lại chưa phát huy được tính năng động, sáng tạo của địa phương một cách thực sự

17

trong nền kinh tế thị trường. Quan hệ trung ương và địa phương, giữa địa phương
với địa phương không rõ ràng, nặng về cơ chế cấp phát-xin cho.
Về chính quyền địa phương cấp cơ sở trong hệ thống chính quyền địa
phương hiện nay, chính quyền địa phương cấp xã (xã, phường, thị trấn) là cấp thứ
tư trong hệ thống chính quyền của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, bao
gồm: HĐND và UBND. Có thể thấy rằng, cấp xã là cấp chính quyền cơ sở có vị trí,
vai trò rất quan trọng, là điểm cuối cùng trong hện thống chính quyền nhà nước, là
nơi hàng ngày gắn bó, tiếp xúc mật thiết với nhân dân, mọi chủ trương, chính sách
của Nhà nước đều bắt nguồn từ đây và cũng chính từ đây các chủ trương, chính
sách đó đi vào thực tiễn cuốc sống. Mà trong đó, chính quyền địa phương ở cấp
phường là một trong các loại hình chính quyền địa phương cấp cơ sở, với đặc thù đô
thị cũng gồm có HĐND phường và UBND phường [27, tr70-71]. Trong đó:
- HĐND phường gồm các đại biểu HĐND phường do cử tri ở phường bầu ra,
là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và
quyền làm chủ của Nhân dân, chịu trách nhiệm trước Nhân dân ở phường và cơ
quan nhà nước cấp trên
- UBND phường do HĐND phường bầu, là cơ quan chấp hành của HĐND,
cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước Nhân dân ở địa
phương, HĐND phường và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên.
1.2.2. Đặc điểm
Như đã nêu ở trên, chính quyền địa phương ở phưởng là một cấp trong hệ
thống chính quyền địa phương ở đô thị, mà theo đó đô thị được hiểu là khu vực tập
trung dân cư sinh sống có mật độ cao và chủ yếu hoạt động trong lĩnh vực kinh tế
phi nông nghiệp, là trung tâm chính trị, hành chính, kinh tế, văn hoá hoặc chuyên
ngành, có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia hoặc một vùng
lãnh thổ, một địa phương, bao gồm nội thành, ngoại thành của thành phố; nội thị,
ngoại thị của thị xã; thị trấn [29, tr.1]. Với đặc trưng như vậy, đô thị còn được phân
thành 6 loại sau đây: Loại đặc biệt, loại I, II, III, IV và V theo các tiêu chí về: vị trí,

chức năng, vai trò, cơ cấu và trình độ phát triển kinh tế - xã hội của đô thị; quy mô

18


dân số; mật độ dân số; tỷ lệ lao động phi nông nghiệp; trình độ phát triển cơ sở hạ
tầng. Cụ thể:
- Thành phố trực thuộc trung ương phải là đô thị loại đặc biệt hoặc đô thị loại
I;
- Thành phố thuộc tỉnh phải là đô thị loại I hoặc loại II hoặc loại III;
- Thị xã phải là đô thị loại III hoặc IV;
- Thị trấn phải là đô thị loại IV hoặc loại V [29, tr.2-3].
Tuy nhiên, với sự ra đời của Luật Tổ chức chính quyền địa phương, quy định
cụ thể về việc phân loại đô thị hiện nay đang bỏ ngỏ do quy định tại Điều 140 về
sửa đổi, bổ sung Điều 4 của Luật Quy hoạch đô thị số 30/2009/QH12 mà theo đó
lược bỏ đi Khoản 3 và Khoản 2 từ việc quy định việc xác định cấp quản lý hành
chính đô thị được sửa thành: Chính phủ trình Ủy ban thường vụ Quốc hộ quy định
cụ thể việc phân loại đô thị phù hợp từng giai đoạn phát triển kinh tế - xã hội
[27,tr.142]. Cho tới nay, vẫn chưa có văn bản nào được ban hành quy định về vấn
đề này. Thế nhưng về cơ bản có thể thấy rằng chính quyền địa phương ở phường là
đơn vị hành chính cấp cơ sở của chính quyền địa phương ở đô thị và nó có những
nét đặc thù của chính quyền địa phương ở đô thị khác biệt so với chính quyền địa
phương ở nông thôn như sau:
- Về vai trò, vị trí: Phường nằm trong đô thị. Đô thị là những trung tâm chính
trị, hành chính, kinh tế-xã hội, là hạt nhân và động lực thúc đẩy sự phát triển của
quốc gia, của vùng, của tỉnh. Trong khi đó xã, thị trấn là các khu vực nông thôn gắn
nhiều với sản xuất nông nghiệp và các hoạt động kinh tế nông nghiệp.
- Về kinh tế: Kinh tế nông thôn là đơn ngành và chủ yếu là nông nghiệp và
tiểu thủ công nghiệp. Còn kinh tế đô thị là đa ngành, chủ yếu là phi nông nghiệp,
tập trung các lĩnh vực công nghiệp, thương mại và dịch vụ... tốc độ phát triển cao,

tập trung nguồn thu chủ yếu của ngân sách nhà nước.
- Về dân cư: Dân cư nông thôn đơn giản thuần nhất, gắn kết với nhau từ lâu
đời có tính truyền thống. Dân cư đô thị rất đa dạng và phức tạp, thành phần không
thuần nhất... Cuộc sống của người dân nông thôn chủ yếu là tự túc, tự cấp những

19


nhu yếu phẩm trong cuộc sống hàng ngày. Trong khi đó người dân phường hoàn
toàn phụ thuộc vào thị trường thông qua mua - bán.
- Về cơ sở hạ tầng: Ở đô thị phức tạp gấp nhiều lần so với ở nông thôn nhất
là về giao thông, cấp thoát nước và vệ sinh môi trường. Cơ sở hạ tầng đô thị là
những mạng lưới hệ thống đồng bộ, xuyên suốt địa bàn, không phụ thuộc vào địa
giới hành chính, đòi hỏi phải có sự quản lý tập trung thống nhất cao, không thể phân
tán, cắt khúc.
- Về quản lý: Ở đô thị nội dung quản lý phức tạp, gồm rất nhiều mặt, quan
hệ, trong đó có rất nhiều mặt (quy hoạch đô thị, trật tự đô thị, rác thải, cấp thoát
nước...), quan hệ mà ở nông thôn không có hoặc không là vấn đề lớn, căng thẳng.
- Về địa giới hành chính: Ở nông thôn, xã, thị trấn, địa giới hành chính trùng
với các địa giới khác, nhất là địa giới về kinh tế. Trong khi đó ở đô thị, địa giới
hành chính chỉ có ý nghĩa trong quản lý hành chính nhà nước, mọi lĩnh vực, hoạt
động khác không có sự phân biệt địa giới hành chính.
Như vậy, tính chủ động và sáng tạo trong khuôn khổ quy định của chính
quyền địa phương ở phường đối với các hoạt động quản lý về đời sống kinh tế, văn
hóa, xã hội là rất cao. Đây cũng chính là khía cạnh có thể phân biệt rất rõ ràng giữa
phường với xã và thị trấn, do dân cư tập trung đông đúc, luôn là nơi trung tâm phát
triển và quy hoạch đô thị, các mối quan hệ kinh tế thị trường liên tục vận động và
phát triển khiến nội tại của chính quyền địa phương ở phường cùng phải không
ngừng vận động, thay đổi, và phát triển theo hướng thích nghi dần. Điều này cũng
tạo ra tính chất phức tạp đặc thù trong các mối quan hệ xã hội ở phường so với xã

và thị trấn.
1.2.3. Nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của chính quyền địa
phương ở phường
Nhìn chung, nhiệm vụ và quyền hạn của chính quyền địa phương ở phường
gồm:
- Tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật trên địa bàn
phường.

20


- Quyết định những vấn đề của phường trong phạm vi được phân quyền,
phân cấp theo quy định của pháp luật.
- Thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn do cơ quan hành chính nhà nước cấp trên
ủy quyền.
- Chịu trách nhiệm trước chính quyền địa phương ở quận, thị xã, thành phố
thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương về kết quả thực hiện
các nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương ở phường.
- Quyết định và tổ chức thực hiện các biện pháp nhằm phát huy quyền làm
chủ của Nhân dân, huy động các nguồn lực xã hội để xây dựng và phát triển kinh tế
- xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh trên địa bàn phường.
Với việc quy định như vậy cho thấy sự chủ động và tự chủ cao trong hoạt
động của chính quyền phường, xuất phát từ tình hình tổ chức đời sống kinh tế - văn
hóa – xã hội của khu vực đô thị đa dạng, tập trung, phức tạp, nhiều biến động và
nhạy cảm về lợi ích giữa các tầng lớp dân cư, trách nhiệm của phường rất nặng nề
và quan trọng. Sự ổn định và phát triển các hoạt động của đời sống xã hội trên địa
bàn phường là cơ sở căn bản đảm bảo cho sự ổn định và phát triển của chính quyền
cấp trên. Hơn nữa, là cấp gần dân nhất, thực hiện những dịch vụ công liên quan trực
tiếp tới lợi ích nhân dân, trong mọi trường hợp, phường luôn đóng một vai trò quan
trọng trong hệ thống hành chính nhà nước và ngay trong bản thân cuộc sống của

nhân dân tại địa phương. Tiếp theo, về cơ cấu tổ chức của chính quyền địa phương
ở phường:
1.3. Hội đồng nhân dân phường
1.3.1. Cơ cấu tổ chức của Hội đồng nhân dân phường
Về đại biểu Hội đồng nhân dân, việc xác định số lượng đại biểu HĐND cần
phải được thực hiện sao cho phù hợp với đặc điểm tình hình dân cư và các điều kiện
kinh tế - xã hội sao cho đảm bảo yêu cầu đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân
dân và “phục vụ nhân dân” được hiệu quả nhất. Chính vì vậy, Luật Tổ chức chính
quyền địa phương đã quy định về nguyên tắc xác định tổng số đại biểu HĐND
phường [27, tr.72] như sau :

21