Luận văn Thạc sĩ Định hướng ứng dụng: Tổ chức và hoạt động của Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn thành phố Hà Nội

BỘ NỘI VỤ
TRƯỜNG ĐẠI HỌC NỘI VỤ HÀ NỘI

NGUYỄN THỊ THÊU

TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA SỞ NÔNG NGHIỆP VÀ PHÁT
TRIỂN NÔNG THÔN THÀNH PHỐ HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SĨ ĐỊNH HƯỚNG ỨNG DỤNG
CHUYÊN NGÀNH QUẢN LÝ CÔNG

Hà Nội, 2020


BỘ NỘI VỤ
TRƯỜNG ĐẠI HỌC NỘI VỤ HÀ NỘI

NGUYỄN THỊ THÊU

TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA SỞ NÔNG NGHIỆP VÀ
PHÁT TRIỂN NÔNG THÔN THÀNH PHỐ HÀ NỘI
LUẬN VĂN THẠC SĨ ĐỊNH HƯỚNG ỨNG DỤNG
Chuyên ngành: Quản lý công
Mã số: 83.40.403

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: Ts. Vũ Thị Thu Hằng

Hà Nội, 2020


i

LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tơi. Cơng trình
được thực hiện dưới sự giúp đỡ, hướng dẫn của các thầy, cô giáo, cùng sự hỗ trợ của
gia đình và đồng nghiệp. Các số liệu, ví dụ, trích dẫn và thơng tin trong luận văn là
chính xác, tin cậy và trung thực. Kết quả nghiên cứu chưa được công bố ở một tài liệu
nào khác.
Tôi xin chân thành cảm ơn!
Học viên

Nguyễn Thị Thêu


ii

LỜI CẢM ƠN
Để hồn thành được luận văn này, tơi xin chân thành cảm ơn đến Ban Giám
hiệu, các Khoa, Phịng và q Thầy, Cơ trong Trường Đại học Nội vụ Hà Nội đã tận
tình và tạo điều kiện giúp đỡ tơi trong q trình học tập. Đặc biệt, tơi xin gửi lời cảm
ơn sâu sắc đến TS. Vũ Thị Thu Hằng, người đã trực tiếp hướng dẫn đề tài cho tơi với
sự chỉ dẫn nhiệt tình và tận tâm. Bên cạnh đó, tơi cũng gửi lời cảm ơn của mình đến
Lãnh đạo, các đồng nghiệp ở cơ quan Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn thành
phố Hà Nội, bạn bè và gia đình ln quan tâm, tạo điều kiện, chia sẻ, động viên tôi
trong suốt thời gian học tập và nghiên cứu luận văn.
Trong khuôn khổ của một luận văn, đề tài này khơng thể giải quyết tồn bộ các
vấn đề một cách trọn vẹn, vì vậy, kết quả nghiên cứu của đề tài khơng tránh khỏi có
nhiều hạn chế, thiếu sót. Tác giả mong nhận được sự góp ý của q Thầy, Cơ, đồng
chí lãnh đạo cơ quan Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn thành phố Hà Nội và
bạn bè, đồng nghiệp.
Tôi xin chân thành cảm ơn!

iii

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

Các từ được viết tắt

Viết tắt

Công chức, viên chức

CC,VC

Cơ quan chuyên môn

CQCM

Dịch vụ công

DVC

Hội đồng nhân dân

HĐND

Nông nghiệp và Phát triển nông thôn

NN&PTNT

Quản lý nhà nước

QLNN

Tổ chức bộ máy

TCBM

Thủ tục hành chính

TTHC

Ủy ban nhân dân

UBND


iv

MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN..................................................................................................................... i
LỜI CẢM ƠN ........................................................................................................................iii
DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT ................................................................................................iii
MỤC LỤC ............................................................................................................................ iiii
PHẦN MỞ ĐẦU ..................................................................................................................... 1
1. Lý do chọn đề tài .................................................................................................................. 1
2. Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan tới đề tài ............................................................ 4
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu ....................................................................................... 6
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu ........................................................................................ 7
5. Phương pháp nghiên cứu ...................................................................................................... 7

6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của đề tài ................................................................................. 8
7. Bố cục của luận văn .............................................................................................................. 9
Chương 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA
CƠ QUAN CHUYÊN MÔN THUỘC ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH...................... 10
1.1. Những vấn đề chung về cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ..... 10
1.1.1. Khái niệm cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ............................... 10
1.1.2. Vị trí, chức năng cơ quan chun mơn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ..................... 11
1.1.3. Đặc điểm của cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh .......................... 12
1.2. Tổ chức và hoạt động của cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh 14
1.2.1. Tổ chức của cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ............................ 14
1.2.2. Hoạt động của cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ......................... 18
1.3. Các yếu tố ảnh hưởng đến tổ chức và hoạt động của cơ quan chuyên môn cấp tỉnh
................................................................................................................................................ 22
1.3.1. Các yếu tố bên trong ..................................................................................................... 22
1.3.2. Các yếu tố bên ngoài..................................................................................................... 24
Tiểu kết chương 1 ................................................................................................................. 26
Chương 2.THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA SỞ NÔNG NGHIỆP
VÀ PHÁT TRIỂN NÔNG THÔN THÀNH PHỐ HÀ NỘI .............................................. 27
2.1. Thực trạng tổ chức của Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn thành phố Hà Nội
................................................................................................................................................ 27
2.1.1. Vị trí, chức năng của Sở ............................................................................................... 27
2.1.2. Tổ chức bộ máy của Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn thành phố Hà Nội ....... 27


v

2.1.3 Nguồn nhân lực của Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn thành phố Hà Nội ........ 30
2.1.4. Đánh giá thực trạng tổ chức Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn thành phố Hà Nội.32
2.2. Thực trạng hoạt động của Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn thành phố Hà Nội ... 37
2.2.1. Nguyên tắc hoạt động của Sở ....................................................................................... 37

2.2.2 Phương thức hoạt động của Sở ...................................................................................... 38
2.2.3. Nội dung hoạt động của Sở........................................................................................... 40
2.2.4. Đánh giá hoạt động của Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn thành phố Hà Nội . 43
Tiểu kết Chương 2 ................................................................................................................ 48
Chương 3. ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN TỔ CHỨC VÀ HOẠT
ĐỘNG CỦA SỞ NÔNG NGHIỆP VÀ PHÁT TRIỂN NÔNG THÔN THÀNH PHỐ HÀ NỘI
................................................................................................................................................ 49
3.1. Định hướng hoàn thiện tổ chức và hoạt động của Sở Nông nghiệp và Phát triển
nông thôn thành phố Hà Nội ............................................................................................... 49
3.1.1. Sắp xếp tổ chức bộ máy tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả .................................. 49
3.1.2. Đổi mới hoạt động gắn với trách nhiệm của người đứng đầu ...................................... 51
3.1.3. Hoàn thiện cơ chế hoạt động theo hướng dân chủ, cơng khai, minh bạch, trách nhiệm
giải trình. ................................................................................................................................. 53
3.2. Giải pháp hoàn thiện Tổ chức và hoạt động của Sở Nông nghiệp và Phát triển nông
thôn thành phố Hà Nội ......................................................................................................... 56
3.2.1. Xác định vị trí pháp lý của Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn thành phố Hà Nội
................................................................................................................................................ 56
3.2.2. Tiếp tục đổi mới, sắp xếp cơ cấu tổ chức theo hướng tinh gọn .................................... 56
3.2.3. Hoàn thiện chức năng, nhiệm vụ của Sở, tăng cường cơ chế phân cấp, ủy quyền ....... 58
3.2.4. Nâng cao chất lượng nguồn nhân lực ........................................................................... 59
3.2.5. Tăng cường nguồn lực vật chất, đảm bảo điều kiện hoạt động của Sở Nông nghiệp và
Phát triển nông thôn thành phố Hà Nội .................................................................................. 61
Tiểu kết Chương 3 ................................................................................................................ 62
KẾT LUẬN ........................................................................................................................... 63
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................................ 64
PHỤ LỤC


1

PHẦN MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Tổ chức và hoạt động của cơ quan, đơn vị nói chung là hai yếu tố có mối quan
hệ chặt chẽ với nhau, có ảnh hưởng đến sự tồn tại, phát triển của cơ quan, đơn vị đó.
Hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước là quản lý hành chính nhà nước, là
hoạt động chịu sự chi phối, tác động của yếu tố tổ chức. Khi tổ chức bộ máy thay đổi
sẽ kéo theo hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước đó thay đổi. Vấn đề là sự
phân cơng trong nội bộ hệ thống tổ chức, việc xác định nhiệm vụ cho các cơ quan
khác nhau để tạo được sự điều hoà, phối hợp cần thiết nhằm bảo đảm thực hiện được
mục tiêu tổng thể của hệ thống các cơ quan hành chính và cả bộ máy nhà nước nói
chung. Cơ cấu tổ chức hợp lý sẽ tránh được sự chồng chéo, vướng mắc, dễ dàng phối
hợp, điều chỉnh công việc trong thực hiện nhiệm vụ, tiết kiệm thời gian; ngược lại
nếu cơ cấu bất hợp lý sẽ làm giảm hiệu quả hoạt động. Bộ máy hành chính là một
chỉnh thể và mỗi cơ quan hành chính là một bộ phận, cả bộ máy chỉ hoạt động tốt khi
mỗi bộ phận vừa thực hiện tốt nhiệm vụ của mình vừa phối hợp tốt với các bộ phận
khác để hoàn thành được mục tiêu chung.
Hiện nay, định hướng đối với tổ chức và hoạt động của các cơ quan chuyên
môn thực hiện chức năng tham mưu, quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực là vấn đề
cấp thiết đặt ra cho công tác quản lý nhà nước trong việc xây dựng cơ cấu tổ chức và
hoạt động của cơ quan chuyên môn cấp tỉnh, cấp huyện nhằm đáp ứng yêu cầu,
nhiệm vụ trong tình hình mới. Trong thời gian qua, Đảng và Nhà nước đã có nhiều
văn bản quan trọng về việc sắp xếp các cơ quan trong bộ máy nhà nước, hệ thống
chính trị. Nghị quyết số 39-NQ/TW ngày 17 tháng 4 năm 2015 của Bộ Chính trị về
tinh giản biên chế và cơ cấu lại đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức đưa ra nhiệm vụ
cần phải triển khai: “rà soát lại bộ máy các sở, ban, ngành ở địa phương để kiện toàn
các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện theo hướng thu
gọn đầu mối, giảm bớt khâu trung gian, quản lý đa ngành, đa lĩnh vực” [7]. Nghị
quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017 Hội nghị Trung ương lần thứ sáu khóa XII về
một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh
gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả:‘‘hồn thiện tổ chức bộ máy chính quyền cấp tỉnh,

cấp huyện theo hướng quy định khung cơ quan chuyên môn giúp việc cho Ủy ban
nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện; Rà soát, điều chỉnh, khắc phục những chồng chéo,
không rõ về chức năng, nhiệm vụ giữa các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân


2

dân cấp tỉnh, cấp huyện, giữa Ủy ban nhân dân cấp huyện với các sở, ngành cấp
tỉnh’’; ‘‘quy định khung số lượng các cơ quan trực thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh,
cấp huyện và khung số lượng cấp phó của các cơ quan này’’[2]. Nghị quyết số
56/2017/QH14 ngày 24/11/2017 của Quốc hội khóa XIV về việc tiếp tục cải cách tổ
chức bộ máy hành chính nhà nước tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả đặt ra yêu
cầu phải sắp xếp tổ chức bộ máy hành chính ở địa phương theo hướng thu gọn đầu
mối, giảm cấp trung gian, tăng cường quản lý đa ngành, đa lĩnh vực[28].
Điều 9 của Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định cơ quan
chuyên môn cấp tỉnh như sau: cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân được tổ
chức ở cấp tỉnh là cơ quan tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân thực hiện chức năng
quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực ở địa phương và thực hiện các nhiệm vụ, quyền
hạn theo sự phân cấp, ủy quyền của cơ quan nhà nước cấp trên. Tổ chức và hoạt động
của cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân chịu sự chỉ đạo, quản lý về tổ chức,
biên chế và công tác của Ủy ban nhân dân, đồng thời chịu sự chỉ đạo, kiểm tra về
nghiệp vụ của cơ quan quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực cấp trên.
Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn thành phố Hà Nội là cơ quan chuyên
môn thuộc Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội, thực hiện chức năng tham mưu, giúp
Ủy ban nhân dân thành phố quản lý nhà nước về lĩnh vực nông nghiệp và phát triển
nông thôn trên địa bàn thành phố Hà Nội. Thực hiện chủ trương của Đảng và Nhà
nước, thành phố Hà Nội về sắp xếp tổ chức bộ máy tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu
quả, Sở Nông nghiệp và Phát triển nơng thơn đã triển khai kiện tồn sắp xếp tổ chức
bộ máy và đạt được kết quả nhất định. Trước khi sắp xếp (năm 2016), các phịng
chun mơn, đơn vị trực thuộc, đơn vị sự nghiệp công lập thuộc Sở có 33 đầu mối

gồm 8 phịng chun mơn, 8 chi cục và 17 đơn vị sự nghiệp. Sau sắp xếp (năm 2020),
Sở còn 21 đầu mối gồm 5 phòng; 8 chi cục và 8 đơn vị sự nghiệp, giảm 12 đầu mối.
tổ chức bộ máy của Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn được sắp xếp tinh giản
các đầu mối, giảm bớt sự cồng kềnh, chồng chéo, nhiều đầu mối của bộ máy, góp
phần nâng cao hiệu quả hoạt động của Sở. Tuy nhiên, trong quá trình triển khai cịn
bộc lộ nhiều bất cập vì chưa có quy định chính thức về điều chỉnh cơ cấu tổ chức,
chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan chuyên môn ở cấp tỉnh, bảo đảm phù
hợp với quy định của pháp luật chun ngành và tính thống nhất về phân cơng thực
hiện chức năng quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực, về số lượng các sở, phòng,
ban, số lượng cấp phó, đơn vị nào sáp nhập với nhau; số cán bộ, công chức, viên chức


3

tại những đơn vị sẽ được tổ chức, sắp xếp lại vẫn cịn băn khăn về bố trí cơng việc
sau khi sáp nhập, tỷ lệ dư thừa số người làm việc tại vị trí việc làm hành chính, kế
tốn, kế hoạch ở các đơn vị sáp nhập dẫn tới một vị trí việc làm nhiều người làm.
Các cơng trình nghiên cứu khoa học tổ chức đã đúc kết, chỉ ra những vấn đề
mang tính chất nguyên lý cho thực hiện cơng tác tổ chức, đó là: bất kỳ chức năng
quản lý nhà nước nào cũng phải có tổ chức để thực hiện; khơng có tổ chức, con người
của tổ chức thì sẽ khơng đảm đương chức năng, nhiệm vụ; một tổ chức hay con người
của tổ chức có thể đảm đương một hoặc nhiều chức năng, nhiệm vụ khác nhau; cùng
một chức năng thì khơng giao cho nhiều tổ chức; bất kỳ vùng, miền, lãnh thổ nào
cũng được tổ chức theo nguyên lý này.
Tuy nhiên, sắp xếp, kiện toàn tổ chức bộ máy cơ quan nhà nước hiện nay vẫn
mang tính chất cơ học. Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017 của Hội nghị
Trung ương lần thứ sáu khóa XII chỉ ra nguyên nhân hạn chế, bất cập trong vấn đề
sắp xếp tổ chức bộ máy [2]. Đó là mơ hình tổng thể về tổ chức bộ máy của hệ thống
chính trị chưa được hoàn thiện. Nhận thức, ý thức trách nhiệm của một số cấp ủy, tổ
chức đảng chưa đầy đủ, tồn diện về tầm quan trọng, tính cấp thiết và những yêu cầu

đổi mới, kiện toàn tổ chức bộ máy hệ thống chính trị. Cơng tác lãnh đạo, chỉ đạo
thiếu kiến quyết, đồng bộ; cịn tình trạng nể nang, ngại va chạm, lợi ích cục bộ; tư
tưởng bao cấp, tâm lý dựa dẫm chờ vào Nhà nước còn khá phổ biến. Công tác tổ chức
bộ máy và biên chế chưa chặt chẽ và chưa tập trung thống nhất vào một đầu mối.
Trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật chuyên ngành vẫn quy định về tổ chức bộ
máy, biên chế, một số văn bản pháp luật về tổ chức cịn nội dung chưa phù hợp.
Sở Nơng nghiệp và Phát triển nông thôn là một trong những cơ quan chuyên
môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh được thành lập theo Nghị định số 24/2014/NĐCP ngày 04/4/2014 của Chính phủ quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc
Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (nay được sửa đổi, bổ sung
theo Nghị định số 107/2020/NĐ-CP ngày 14/9/2020 của Chính phủ). Xuất phát từ lý
do trên, việc cần phải nghiên cứu và làm sáng tỏ lý luận, thực tiễn để phát hiện ra
những thiết sót, hạn chế, từ đó đề xuất những biện pháp hồn thiện về tổ chức và hoạt
động của Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn thành phố Hà Nội là hết sức cấp
thiết. Vì vậy, học viên lựa chọn đề tài: “Tổ chức và hoạt động của Sở Nông nghiệp
và Phát triển nông thôn thành phố Hà Nội” làm luận văn tốt nghiệp Thạc sĩ Quản lý
công theo định hướng ứng dụng.


4

2. Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan tới đề tài
Hiện nay trong nước có một số cơng trình nghiên cứu, đề tài khoa học và bài
viết liên quan đến vấn đề tổ chức và hoạt động của cơ quan nhà nước, cơ quan
chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân, trong đó đáng chú ý là một số cơng trình sau:
- Đối với những vấn đề lý luận và pháp lý về tổ chức và hoạt động của cơ quan
chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh:
+ Cuốn sách: “Hoàn thiện tổ chức và hoạt động của Bộ, cơ quan ngang Bộ
trong q trình cải cách hành chính ở Việt Nam hiện nay”, của tác giả Đặng Xuân
Phương (2011), Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội [26]. Cơng trình đã tập trung nghiên
cứu các nội dung quan trọng trong cải cách bộ máy hành chính nhà nước Trung ương.

Cuốn sách đã nghiên cứu cơ sở lý luận về khái niệm, tính chất, vai trị, chức năng
nhiệm vụ của Bộ, Cơ quan ngang Bộ, đồng thời đã nêu lên cơ cấu tổ chức, hình thức
hoạt động, cơ chế làm việc và nêu ra những bất cập, hạn chế về tổ chức và hoạt động
của Bộ, Cơ quan ngang Bộ ở Việt Nam, có tham khảo kinh nghiệm cải cách hành
chính của một số nước trên thế giới, đa đề ra một số phương hướng và giải pháp cho
việc hoàn thiện tổ chức và hoạt động của Bộ, Cơ quan ngang Bộ ở Việt Nam trong
cải cách hành chính, một vấn đề quan trọng của tiến trình đổi mới, chủ động hội nhập
kinh tế quốc tế của đất nước.
+ Luận án Tiến sĩ luật học: “đổi mới tổ chức và hoạt động của cơ quan chuyên
môn thuộc Uỷ ban nhân dân ở Việt Nam hiện nay” của tác giả Tạ Quang Ngọc (năm
2013) [23]. Luận án là cơng trình nghiên cứu một cách toàn diện, sâu sắc về tổ chức
và hoạt động của các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân các cấp trong điều
kiện đổi mới và hội nhập quốc tế ở Việt Nam. Luận án có những đóng góp mới về
khoa học. Đó là việc tập trung phân tích tồn diện, đầy đủ, sâu sắc về tổ chức và hoạt
động của các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và Ủy ban nhân
dân cấp huyện. Với cách tiếp cận có hệ thống, luận án góp phần hồn thiện lý luận về
tổ chức và hoạt động của các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân trong việc
thực hiện quản lý trên các ngành, lĩnh vực của đời sống xã hội. Luận án đã xây dựng
được khái niệm, đặc điểm về cơ quan chun mơn thuộc Ủy ban nhân dân, phân tích
sâu sắc, làm rõ vị trí, nhiệm vụ, chức năng, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của các cơ
quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân. Luận án cũng đã đưa ra một số những giải
pháp thiết thực và khả thi nhằm bảo đảm lựa chọn một mơ hình tổ chức cơ quan
chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân mỗi cấp, bảo đảm tính thống nhất, tính đặc thù


5

của các cấp chính quyền, của từng địa phương, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả
quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực công tác từ trung ương đến cơ sở được
thống nhất và hiệu quả. Tuy nhiên, luận án đề cập đến cơ quan chuyên môn thuộc Ủy

ban nhân dân nói chung, chưa đi sâu phân tích tổ chức và hoạt động của một cơ quan
chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân thành phố trực thuộc trung ương. Luận án hoàn
thành năm 2013, trước khi Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 và Nghị
quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017 Hội nghị Trung ương lần thứ sáu khóa XII
được ban hành. Mặc dù vậy, luận án là nguồn tài liệu tham khảo có giá trị lớn để tác
giả nghiên cứu và hoàn thành đề tài luận văn này.
- Đối với thực trạng pháp lý quy định về tổ chức và hoạt động:
Bài viết của Phạm Công Hiệp đăng trên Tạp chí Tổ chức nhà nước với tựa đề
“một số đề xuất về tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh,
Ủy ban nhân dân cấp huyện”[15]; Bài viết của Trần Thị Diệu Oanh đăng trên Tạp chí
Tổ chức nhà nước với tựa đề “bàn về cách thiết kế tổ chức các cơ quan chuyên môn
thuộc UBND cấp tỉnh”[25]. Bài viết của Phạm Thị Thanh Huyền đăng trên Tạp chí
Quản lý nhà nước “thực trạng sáp nhập, hợp nhất tổ chức hành chính nhà nước Việt
nam hiện nay”[20]. Các bài viết đã khái quát thực trạng tổ chức và hoạt động, đánh
giá việc sắp xếp tổ chức bộ máy hành chính nói chung và tổ chức bộ máy các cơ quan
chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh nói riêng hiện nay đáp ứng yêu cầu đổi mới,
sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả.
Đồng thời, bài viết đề xuất việc thiết kế, điều chỉnh tổ chức cơ quan chuyên môn
thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh phải mang tính khả thi, phù hợp, được kiểm chứng từ
thực tế, vừa mang tính khoa học, vừa đảm bảo cơ sở pháp lý thống nhất, chặt chẽ,
đồng thời phải đưa ra quy định khung về số lượng cơ quan chun mơn, tiêu chí
thành lập tổ chức, biên chế tối thiểu, số lượng cấp phó tối đa của một tổ chức hành
chính ở địa phương làm cơ sở để phân cấp cho chính quyền địa phương quyết định
sắp xếp tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh một cách phù hợp.
Đây là các cơng trình đã chỉ ra từ thực tiễn pháp lý quy định về tổ chức và hoạt động
của cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, đưa ra phương hướng đổi
mới tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh theo hướng
tinh giản, gọn nhẹ, bảo đảm quản lý đa ngành, đa lĩnh vực.
Cuốn sách: “Đổi mới tổ chức và hoạt động của cơ quan chuyên môn thuộc Ủy
ban nhân dân ở Việt Nam hiện nay”, tác giả Tạ Quang Ngọc (2015), Nxb Chính trị

6

Quốc gia, Hà Nội [24]. Tác giả viết dựa trên cơ sở nghiên cứu thực trạng từ khi bắt
đầu công cuộc đổi mới ở nước ta đến nay, chỉ ra những thành tựu, hạn chế, bất cập
trong thực tiễn tổ chức và hoạt động của cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân
dân, nguyên nhân của thực trạng, từ đó tác giả đã đưa ra những đề xuất về phương
hướng, giải pháp nhằm tiếp tục đổi mới, hoàn thiện tổ chức và hoạt động của cơ quan
chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân trong thời gian tới.
Tóm lại, các cơng trình nêu trên nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của cơ
quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân các cấp nói chung chưa nghiên cứu chuyên
biệt, có hệ thống về tổ chức và hoạt động của một cơ quan chuyên môn tham mưu về
lĩnh vực cụ thể thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Chưa có cơng trình nào đề cập đến
thực trạng tổ chức và hoạt động của cơ quan chuyên môn phụ trách lĩnh vực chuyên
ngành tại một địa phương cụ thể. Các nghiên cứu tác giả đề cập đến thường được
nhìn nhận góc độ của khoa học luật, ít nhìn nhận vấn đề từ góc nhìn của khoa học
quản lý cơng. Tuy nhiên, đây là những cơ sở lý luận và thực tiễn, nguồn tài liệu rất
phong phú để tham khảo, định hướng cho việc tiếp cận, vận dụng nghiên cứu để hoàn
thiện tổ chức và hoạt động của cơ quan chuyên môn theo ngành, lĩnh vực thuộc Ủy
ban nhân dân cấp tỉnh, cụ thể là Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn thành phố
Hà Nội.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích nghiên cứu
Đề tài hướng tới làm rõ thực trạng về tổ chức và hoạt động của Sở Nông
nghiệp và Phát triển nông thôn thành phố Hà Nội, trên cơ sở thực hiện chức năng,
nhiệm vụ theo quy định của pháp luật hiện hành và kiến nghị các giải pháp hồn thiện
về tổ chức và hoạt động của Sở Nơng nghiệp và Phát triển nông thôn thành phố Hà
Nội đáp ứng yêu cầu cải cách bộ máy nhà nước trong giai đoạn hiện nay.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu

Để thực hiện mục đích nghiên cứu trên, Luận văn đặt ra và giải quyết các
nhiệm vụ chủ yếu sau:
- Luận giải những vấn đề lý luận và pháp lý về tổ chức và hoạt động của cơ
quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh hiện nay.
- Phân tích vị trí, chức năng, cơ cấu tổ chức và nhiệm vụ quyền hạn của Sở
Nông nghiệp và Phát triển nông thôn thành phố Hà Nội trên cơ sở pháp luật hiện


7

hành quy định. Qua đó, đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động của Sở Nông nghiệp
và Phát triển nông thôn thành phố Hà Nội.
- Đề xuất giải pháp để hoàn thiện, thực hiện hiệu quả tổ chức và hoạt động của
Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn Hà Nội.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Đề tài tập trung nghiên cứu thực trạng cơ cấu tổ chức bộ máy và hoạt động của
Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn Hà Nội.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
- Về nội dung:
+ Về tổ chức: Nghiên cứu cơ cấu tổ chức của Sở theo quy định của Nghị định
số 24/2014/NĐ-CP ngày 04/4/2014 của Chính phủ quy định tổ chức các cơ quan
chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Thông tư
liên tịch số 14/2015/TTLT-BNNPTNT-BNV ngày 25/3/2015 của Bộ Nông nghiệp và
Phát triển nông thôn và Bộ Nội vụ hướng dẫn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ
cấu tổ chức của cơ quan chuyên môn về Nông nghiệp và Phát triển nông thôn thuộc
Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện.
+ Về hoạt động: Hoạt động của Sở gồm hoạt động tham mưu quản lý nhà nước
về ngành Nông nghiệp và Phát triển nông thôn và hoạt động nội bộ; Đề tài tập trung
nghiên cứu về một số lĩnh vực hoạt động nổi bật như: xây dựng nông thôn mới, chăn

nuôi và thú y, trồng trọt và bảo vệ thực vật, thủy lợi và đê điều.
- Về không gian: Luận văn nghiên cứu những vấn đề lý luận cơ bản về tổ chức
và hoạt động của Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn trên địa bàn thành phố Hà Nội.
- Về thời gian: Luận văn nghiên cứu thực tiễn tổ chức và hoạt động của Sở
Nông nghiệp và Phát triển nông thôn thành phố Hà Nội trong khoảng thời gian từ
năm 2015 - 2020.
5. Phương pháp nghiên cứu
- Phương pháp luận: Đề tài được nghiên cứu dựa trên cơ sở phương pháp luận
biện chứng duy vật của chủ nghĩa Mác-Lênin; các quan điểm, chủ trương, chính sách
của Đảng, pháp luật của nhà nước về tổ chức bộ máy, chức năng, nhiệm vụ, quyền
hạn, lĩnh vực hoạt động của cơ quan chun mơn trong bộ máy hành chính nhà nước.
- Phương pháp cụ thể gồm: (1) thống kê mô tả và mơ hình hóa số liệu dưới
dạng bảng biểu để đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động của Sở Nông nghiệp và


8

Phát triển nông thôn thành phố Hà Nội; (2) phân tích tổng hợp hệ thống số liệu đã
được thống kê, mơ tả, phân tích thực trạng về tổ chức và hoạt động của Sở, để đúc rút
thành những nhận định mang tính chất cốt lõi về những vấn đề liên quan đến tổ chức
và hoạt động của Sở; (3) thực hiện phương pháp so sánh đối chiếu giữa quy định của
pháp luật, giữa yêu cầu của các cơ quan chuyên mơn ở trung ương với tình hình thực
tế diễn ra tại Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn thành phố Hà Nội; (4) phương
pháp khảo sát thực tế từ việc học viên trực tiếp làm việc, phối hợp, trao đổi nghiệp vụ
với cơng chức, viên chức các phịng chức năng, đơn vị thuộc Sở để tham mưu về tổ
chức bộ máy và hoạt động của Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn thành phố Hà
Nội; (5) phương pháp khảo sát bằng phiếu điều tra: Số lượng phiếu phát ra 300 phiếu.
Số phiếu thu về 280 phiếu. Số phiếu hợp lệ 280. Đối tượng điều tra: cá nhân, tổ chức
tham gia sử dụng dịch vụ công của Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn thành
phố Hà Nội. Đơn vị khảo sát: các Chi cục thuộc Sở tham mưu quản lý nhà nước về

chăn nuôi và thú y, trồng trọt và bảo vệ thực vật, kiểm lâm, thủy sản và Bộ phận một
cửa cơ quan Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn thành phố Hà Nội. Việc lựa
chọn các Chi cục trên để khảo sát và điều tra đại diện cho các lĩnh vực thuộc Sở nông
nghiệp và phát triển nông thôn quản lý Phương pháp khảo sát điều tra bằng phiếu hỏi
được áp dụng để khảo sát các nhận định và đánh giá từ phía cá nhân, tổ chức đã sử
dụng dịch vụ công, làm cơ sở để đưa ra những nhận định, đánh giá và đề xuất giải
pháp về hoạt động của Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn thành phố Hà Nội.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của đề tài
6.1. Ý nghĩa lý luận
Kết quả nghiên cứu của đề tài góp phần bổ sung, hoàn thiện và làm sâu sắc
thêm những vấn đề lý luận về tổ chức và hoạt động của các cơ quan chuyên môn
thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Đồng thời, đề tài chỉ ra được rằng thực tiễn tổ chức
bộ máy cồng kềnh, lạc hậu sẽ dẫn tới hoạt động của tổ chức không hiệu quả. Đề tài
cũng được sử dụng làm tài liệu tham khảo có giá trị trong hoàn thiện tổ chức bộ máy
và nâng cao chất lượng hoạt động của cơ quan chuyên môn cấp tỉnh - cụ thể là Sở
Nông nghiệp và Phát triển nông thôn thành phố Hà Nội. Các định hướng và giải pháp
đề xuất của đề tài góp phần hồn thiện chính sách, pháp luật về tổ chức và hoạt động,
về quản lý, sử dụng cán bộ, công chức, viên chức, mối quan hệ công tác của Sở Nông
nghiệp và Phát triển nông thôn thành phố Hà Nội trong điều kiện đổi mới và hội nhập
của thành phố Hà Nội nói riêng và đất nước nói chung.


9

6.2. Ý nghĩa thực tiễn
Với những đánh giá về thực trạng tổ chức bộ máy và kết quả hoạt động của Sở,
xác định những khó khăn, tồn tại, nguyên nhân và đề xuất giải pháp cần tập trung
thực hiện để nâng cao hiệu quả tổ chức và hoạt động của Sở. Kết quả nghiên cứu của
đề tài là tài liệu để tham khảo, vận dụng hoàn thiện các giải pháp đồng bộ về tổ chức
và hoạt động trong điều kiện cụ thể của Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thơn

thành phố Hà Nội, góp phần nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác, hoạt động của Sở.
7. Bố cục của luận văn
Ngoài phần mở đầu, phụ lục bảng biểu-sơ đồ, danh mục tài liệu tham khảo,
luận văn gồm 3 Chương:
Chương 1: Cơ sở lý luận và pháp lý về tổ chức và hoạt động của cơ quan
chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.
Chương 2: Thực trạng tổ chức và hoạt động của Sở Nông nghiệp và Phát triển
nông thôn thành phố Hà Nội.
Chương 3: Định hướng và giải pháp hoàn thiện tổ chức và hoạt động của Sở
Nông nghiệp và Phát triển nông thôn thành phố Hà Nội.


10

Chương 1.
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG
CỦA CƠ QUAN CHUYÊN MÔN THUỘC ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH
1.1. Những vấn đề chung về cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh
1.1.1. Khái niệm cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh
Cơ quan hành chính nhà nước là một bộ phận cấu thành của bộ máy Hành
chính chính nhà nước, được thành lập theo quy định của pháp luật để thực hiện chức
năng quản lý, điều hành (chức năng hành pháp) đối với mọi mặt của đời sống xã hội.
Hiện nay, cơ quan hành chính nhà nước phân loại theo cấp bậc hành chính-lãnh thổ
có cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương gồm: Chính Phủ, các Bộ, Cơ quan
ngang Bộ và cơ quan hành chính nhà nươc ở địa phương gồm: Ủy ban nhân dân cấp
tỉnh, ủy ban nhân dân cấp huyện, ủy ban nhân dân cấp xã. Trong cơ cấu tổ chức của
UBND cấp tỉnh có các CQCM trực thuộc theo quy định của pháp luật.
Theo quy định tại Điều 9, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015,
CQCM thuộc UBND cấp tỉnh là cơ quan tham mưu, giúp UBND thực hiện chức năng
quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực ở địa phương và thực hiện các nhiệm vụ, quyền

hạn theo sự phân cấp, uỷ quyền của cơ quan nhà nước cấp trên. CQCM thuộc UBND
chịu sự chỉ đạo, quản lý về tổ chức, biên chế và công tác của UBND, đồng thời chịu
sự chỉ đạo, kiểm tra về nghiệp vụ của cơ quan QLNN về ngành, lĩnh vực cấp trên [29].
Theo quy định tại Điều 3, Nghị định số 24/2014/NĐ-CP ngày 04/4/2014 của
Chính phủ quy định tổ chức các CQCM thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc
trung ương thì Sở và cơ quan tương đương Sở là cơ quan thuộc UBND cấp tỉnh; thực
hiện chức năng tham mưu, giúp UBND cấp tỉnh quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực
ở địa phương theo quy định của pháp luật và theo phân công hoặc ủy quyền của
UBND cấp tỉnh, Chủ tịch UBND cấp tỉnh [30].
Theo Giáo trình Hành chính cơng của Học viện Hành chính quốc gia, thì các
bộ phận thuộc cơ quan chấp hành tại địa phương thường được tổ chức theo nhóm các
chức năng, nhằm giúp người đứng đầu hành pháp thực hiện đồng thời cả hai nhiệm
vụ: quản lý hành chính nhà nước trên địa bàn và giải quyết các vấn đề đòi hỏi của địa
phương. Các bộ phận giúp việc để điều hành các hoạt động chuyên môn về quản lý
hành chính nhà nước tại địa phương. Việc tổ chức thành các bộ phận chức năng gọi
tên là Sở, phòng. Sở, phòng là tên gọi chung nhất cho các cơ quan chức năng của cơ
quan chấp hành tại địa phương. Việc hình thành các sở đều dựa trên nguyên tắc


11

chuyên môn hay tổng hợp. Tại các cơ quan hành chính đại phương, các sở có thể là
chun ngành như cơng nghiệp, nơng nghiệp, cũng có thể là sở tổng hợp như kế
hoạch hay tài chính. Sở, phịng là cơ quan chuyên môn nên trên thực tế chịu sự quản
lý của cả cơ quan hành chính địa phương và cơ quan hành chính cấp trên [17,tr.201].
Như vậy, CQCM thuộc UBND cấp tỉnh là cơ quan thuộc UBND cấp tỉnh, có
cơ cấu tổ chức và hoạt động ổn định trên cơ sở các quy định của pháp luật nhằm giúp
UBND cùng cấp thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với một số ngành, lĩnh
vực nhất định ở địa phương hoặc quan niệm CQCM là một bộ phận cấu thành của
UBND, cụ thể là các Sở, Ban, Ngành của UBND là các cơ quan thực hiện chức năng

quản lý chuyên mơn trong phạm vi địa phương mình. CQCM được tổ chức và hoạt
động theo nguyên tắc hai chiều và phụ thuộc vào UBND cùng cấp và CQCM cấp
trên. Trực tiếp chịu sự chỉ đạo, điều hành của UBND cấp tỉnh và gián tiếp chịu sự chỉ
đạo về chuyên môn của cơ quan hành chính “ngành dọc” cấp trên theo quy định của
pháp luật.
1.1.2. Vị trí, chức năng cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh
Mỗi cơ quan, tổ chức trong bộ máy hành chính nhà nước có một cách thức
thành lập riêng trong khuôn khổ quy định của pháp luật. Các văn bản pháp luật cho
phép thành lập mang lại các địa vị pháp lý khác nhau cho từng cơ quan trong hệ
thống tổ chức hành chính nhà nước. Địa vị pháp lý của từng cơ quan được xác định rõ
ràng trong các hoạt động của từng cơ quan, tổ chức và của cả bộ máy hành chính nhà
nước. Theo quy định của Nghị định số 24/2014/NĐ-CP ngày 04/4/2014 của Chính
phủ quy định tổ chức các CQCM thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương
là cơ quan thực hiện chức năng tham mưu, giúp UBND cấp tỉnh quản lý nhà nước về
ngành, lĩnh vực ở địa phương theo quy định của pháp luật và theo phân công hoặc ủy
quyền của UBND cấp tỉnh, Chủ tịch UBND cấp tỉnh [8]. Đó là, trình UBND cấp tỉnh
dự thảo quyết định, chỉ thị; chương trình, biện pháp tổ chức thực hiện các nhiệm vụ
cải cách hành chính Nhà nước về ngành, lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý Nhà nước
được giao; trình Chủ tịch Ủy UBND cấp tỉnh dự thảo quyết định, chỉ thị cá biệt thuộc
thẩm quyền ban hành của Chủ tịch UBND cấp tỉnh. Ngoài ra, Sở còn giúp UBND cấp
tỉnh quản lý Nhà nước đối với các doanh nghiệp, tổ chức kinh tế tập thể, kinh tế tư
nhân, các hội và các tổ chức phi chính phủ thuộc các lĩnh vực quản lý của CQCM
theo quy định của pháp luật; hướng dẫn chuyên môn, nghiệp vụ thuộc ngành, lĩnh
vực quản lý đối với CQCM cấp dưới theo hệ thống ngành dọc.


12

Như vậy CQCM thuộc UBND cấp tỉnh có vị trí tham mưu, giúp việc cho
UBND cấp tỉnh quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực ở địa phương và đảm bảo sự

thống nhất quản lý của ngành hoặc lĩnh vực công tác của địa phương; chịu sự chỉ đạo
và quản lý về tổ chức, biên chế và công tác của UBND cấp tỉnh, đồng thời chịu sự chỉ
đạo về nghiệp vụ của CQCM cấp trên. Thủ trưởng CQCM thuộc UBND cấp tỉnh chịu
trách nhiệm và báo cáo công tác trước UBND và CQCM cấp trên và khi cần thiết thì
báo cáo công tác trước Hội đồng nhân dân cùng cấp. Chính phủ quy định tổ chức và
hoạt động của CQCM thuộc UBND cấp tỉnh.
Với vị trí là CQCM thuộc UBND nên hoạt động của CQCM mang tính chất
“tham mưu giúp việc” cho UBND trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, cụ
thể như dự thảo các quyết định, các chương trình, kế hoạch ngắn hạn, dài hạn, trung
hạn và hàng năm, trên các lĩnh vực quản lý được phân công phụ trách hoặc giúp
UBND quản lý một số hoạt động đối với tổ chức, cá nhân trong phạm vi thẩm quyền
của UBND cùng cấp tại địa phương; tham mưu, dự thảo Nghị quyết về chính sách
của ngành, lĩnh vực giúp HĐND cấp tỉnh; thực hiện những nhiệm vụ khi được UBND
giao, phân cấp, ủy quyền cũng như thực hiện công tác thanh, kiểm tra việc chấp hành
các quy định của pháp luật đối với các cá nhân, tổ chức thuộc ngành, lĩnh vực quản lý
Nhà nước tại địa phương. CQCM cấp tỉnh chịu sự hướng dẫn, chỉ đạo về chuyên
ngành của cơ quan có thẩm quyền riêng ở Trung ương [xem phụ lục số 01,tr.1].
Do hệ thống thứ bậc trong quản lý hành chính, CQCM cấp tỉnh đều có mối
quan hệ với cơ quan chuyên môn ở cấp huyện. Huyện cũng được tổ chức có CQCM,
về ngun tắc khơng khác nhiều so với cấp tỉnh. Cách thức tổ chức này của các
CQCM ở Chính phủ và các cơ quan hành chính địa phương tạo nên một hình thức kết
hợp vừa chịu trách nhiệm chuyên môn thống nhất vừa đảm bảo tính đặc thù của địa
phương. Đó là sự phân công, phân cấp, phối hợp thực hiện quản lý ngành, lĩnh vực
thống nhất từ trung ương tới địa phương
1.1.3. Đặc điểm của cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh
CQCM thuộc UBND cấp tỉnh, cấp huyện có đặc điểm chung là các CQCM
thuộc UBND, có thẩm quyền chun mơn với vị trí, tính chất tham mưu, giúp UBND
cùng cấp thực hiện chức năng quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực hoặc một số
ngành, một số lĩnh vực ở địa phương; có cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn và hoạt
động theo quy định của pháp luật nhằm giải quyết các công việc của công dân, tổ

chức trong phạm vi thực hiện nhiệm vụ chấp hành, điều hành của cơ quan hành chính


13

nước cùng cấp, bảo đảm sự thống nhất quản lý của ngành hoặc lĩnh vực công tác từ
trung ương đến địa phương, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả và thực hiện chức
năng quản lý hành chính nhà nước của UBND cùng cấp ở địa phương. Tuy nhiên, đối
với CQCM thuộc UBND cấp tỉnh có đặc điểm riêng:
- CQCM thuộc UBND khác với CQCM ở trung ương là Bộ và Cơ quan ngang
Bộ, các CQCM thuộc UBND đóng vai trò “tham mưu, giúp UBND” thực hiện các
chức năng quản lý nhà nước theo ngành trên địa bàn lãnh thổ. Vì vậy, CQCM thuộc
UBND cấp tỉnh khơng phải là cơ quan hiến định, mà hiện nay được thành lập trên cơ
sở các văn bản QPPL dưới luật quy định và điều chỉnh trực tiếp.
- CQCM thuộc UBND cấp tỉnh là CQCM thẩm quyền riêng thuộc bộ máy
hành chính nhà nước ở địa phương chỉ thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn quản lý nhà
nước đối với ngành, lĩnh vực ở phạm vi quản lý của UBND cấp tỉnh.
- Do đặc thù hoạt động theo ngành, lĩnh vực, nên CQCM thuộc UBND cấp
tỉnh có mối quan hệ “phụ thuộc” về tổ chức và chịu sự chỉ đạo, điều hành của UBND
cấp tỉnh.
- Chính quyền địa phương thực hiện quản lý nhà nước mang tính tồn diện tất
cả các vấn đề trên địa bàn lãnh thổ. Giúp việc cho hoạt động quản lý nhà nước mang
tính chuyên ngành trên địa bàn lãnh thổ được thực hiện thông qua các CQCM.
CQCM thuộc UBND cấp tỉnh là cơ quan nằm trong quan hệ song trùng trực thuộc,
vừa là CQCM, chấp hành sự điều hành của UBND cấp tỉnh, vừa là cơ quan hành
chính nhà nước trực thuộc cơ quan hành chính cấp trên theo ngành dọc.
Nghị định 24/2014/NĐ-CP ngày 04/4/2014 của Chính phủ quy định cụ thể về
cách thức tổ chức và hoạt động của CQCM thuộc UBND cấp tỉnh. Nghị định đã tiếp
cận phương thức tổ chức các CQCM thuộc UBND cấp tỉnh theo hướng “tinh gọn,
hợp lý, hiệu lực, hiệu quả”, tổ chức sở “quản lý đa ngành, đa lĩnh vực”. Theo Nghị

định các CQCM thuộc UBND cấp tỉnh không nhất thiết phải đặt các tổ chức tương
ứng ở cấp tỉnh với các Bộ, cơ quan ngang Bộ ở cấp Trung ương và việc tổ chức
CQCM ở các vùng miền khác nhau thì khác nhau để đảm bảo phù hợp với điều kiện
tự nhiên, dân số, tình hình phát triển kinh tế - xã hội của từng địa phương, yêu cầu cải
cách hành chính nhà nước, phân cấp quản lý và tránh sự chồng chéo về chức năng,
nhiệm vụ, quyền hạn với các tổ chức thuộc Bộ, Cơ quan ngang Bộ.


14

1.2. Tổ chức và hoạt động của cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân
dân cấp tỉnh
1.2.1. Tổ chức của cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh
1.2.1.1. Khái niệm tổ chức của cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân
dân cấp tỉnh
Khái niệm tổ chức thường được hiểu theo ba nghĩa cơ bản:
Hiểu theo nghĩa danh từ: “là một hệ thống tập hợp của hai hay nhiều người, có
sự phối hợp một cách có ý thức, có phạm vi (lĩnh vực, chức năng hoạt động) tương
đối rõ ràng, hoạt động nhằm đạt được một hoặc nhiều mục tiêu chung” [16,tr.9] “tổ
chức là một thuật ngữ được sử dụng để chỉ một tập hợp của nhiều người - hai người
trở lên, cùng với việc sắp xếp công việc cụ thể và thống nhất với nhau vì một hay một
vài mục tiêu”[17]. Chẳng hạn như tổ chức nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã
hội,…có vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức cụ thể.
Hiểu theo nghĩa động từ: là chức năng tổ chức, triển khai thực hiện nhiệm vụ,
tổ chức chương trình, tổ chức thực hiện cơng việc,…
Hiểu theo nghĩa tính từ: chỉ tính chất thực hiện các chức năng của tổ chức (có
tài tổ chức, nghệ thuật tổ chức, tổ chức tốt)
Trong khoa học tổ chức, để một tổ chức được hình thành, vận hành và phát
triển cần phải thực hiện các nội dung công việc sau: xác định mục tiêu, vị trí, vai trị
của tổ chức; xác định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của tổ chức; thiết lập phạm vi

quản lý và cơ cấu tổ chức; xác định nguồn lực để tổ chức hoạt động; thiết lập các mối
quan hệ của tổ chức với các thực thể thuộc môi trường mà tổ chức tồn tại. Khi vận
hành tổ chức phải tính đến việc xem xét mối quan hệ của tổ chức với các yếu tố chi
phối tới hoạt động của tổ chức: các tổ chức cùng hệ thống, các yếu tố ngoài hệ thống,
các yếu tố ngoại cảnh.
Từ điển Bách khoa Việt Nam định nghĩa: tổ chức là “hình thức tập hợp, liên
kết các thành viên trong xã hội (cá nhân, tập thể) nhằm đáp ứng yêu cầu, nguyện
vọng, lợi ích của các thành viên, cùng nhau hành động vì mục tiêu chung”[19,tr.455].
Từ cách tiếp cận trên, khái niệm tổ chức được xem là một thực thể có vị trí, vai
trị, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức xác định với một phạm vi
quản lý và các mối quan hệ trong môi trường mà tổ chức đó tồn tại để đạt được mục
tiêu đã định.


15

Cơ cấu tổ chức là sự sắp xếp, bố trí các yếu tố cấu thành tổ chức cũng như
thiết lập các mối quan hệ giữa các yếu tố đó với nhau. Ví dụ, cơ thể con người được
hình thành do sự sắp xếp tự nhiên của nhiều yếu tố, bộ phận. Mỗi bộ phận có chức
năng, nhiệm vụ cụ thể nhưng có mối quan hệ chặt chẽ với nhau. Cơ thể con người là
một cơ cấu hoàn chỉnh nhất của tất cả các loại cơ cấu tổ chức. Cơ cấu tổ chức được
hiểu là kết cấu bên trong cùng với quan hệ của các bộ phận trong tổ chức, là yếu tố
cấu thành trong không gian của tổ chức; cấu trúc các phần tử hợp thành tổ chức để
thực hiện một nhiệm vụ cụ thể nào đó [41, tr.75]. Có nhiều loại mơ hình cơ cấu tổ
chức khác nhau: trực tuyến, chức năng, trực tuyến tham mưu và ma trận [18].
Từ cách tiếp cận khái niệm về tổ chức, cơ cấu tổ chức có thể nhận định mỗi cơ
quan, tổ chức trong bộ máy hành chính nhà nước có một cơ cấu tổ chức, cách thức
thành lập riêng trong khuôn khổ quy định của pháp luật. Chẳng hạn như tổ chức các
cơ quan hành chính nhà nước là một hệ thống cơ cấu các mối quan hệ trong hoạt
động thực hiện chức năng của nền hành chính nhà nước, hoạt động thực thi quyền

hành pháp. Các cơ quan hành chính nhà nước đảm mối quan hệ ổn định, vững chắc
và thông suốt từ trung ương đến tận các đơn vị hành chính cơ sở thấp nhất.
Từ nhận định trên, có thể hiểu tổ chức của cơ quan chuyên môn thuộc UBND
cấp tỉnh chính là hệ thống cơ cấu tổ chức bộ máy bên trong thực hiện chức năng,
nhiệm vụ, quyền hạn được giao theo quy định của pháp luật và có mối quan hệ với
nhau để giải quyết cơng việc, đạt được mục tiêu chung của tổ chức.
1.2.1.2 Khái niệm hoạt động của cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân
dân cấp tỉnh
Có nhiều ngành khoa học định nghĩa về hoạt động:
- Theo triết học: hoạt động là quan hệ biện chứng của chủ thể với khách thể
bao gồm: quá trình khách thể hố là chủ thể chuyển những đặc điểm của mình vào
đối tượng và quá trình chủ thể hoá khách thể là chủ thể tiếp thu những đặc điểm của
khách thể vào năng lực của bản thân.
- Theo sinh lí học: hoạt động là sự tiêu hao năng lượng thần kinh và cơ bắp
của con người khi tác động vào hiện thực khách quan.
- Theo tâm lí học: hoạt động là phương thức tồn tại của con người bằng cách
tác động vào đối tượng, tạo ra sản phẩm nhằm thoả mãn những nhu cầu (trực
tiếp/gián tiếp) của bản thân và xã hội.


16

- Theo khoa học tổ chức: Hoạt động của các tổ chức là mn hình mn vẻ
phụ thuộc vào mục đích tồn tại, lĩnh vực hoạt động trong đời sống xã hội, quy mô,
phương thức hoạt động được chủ thể quản lý lựa chọn và các yếu tố ngoại lai khác.
Từ cách tiếp cận các ngành khoa học trên, có thể hiểu hoạt động của cơ quan
chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh chính là hoạt động quản lý của cơ quan nhà nước,
đó là thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định của pháp luật, các bộ
phận trong cơ quan chun mơn có mối quan hệ mật thiết với nhau, thông qua việc
quản lý, điều hành và hợp tác giữa các bộ phận tho những thủ tục hành chính nhất

định, góp phần đảm bảo sự thống nhất quản lý của ngành của địa phương.
1.2.1.3. Tổ chức bộ máy của cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân
cấp tỉnh
Theo Nghị định số 158/2018/NĐ-CP ngày 22 tháng 11 năm 2018 của Chính
phủ quy định về thành lập, tổ chức lại, giải thể tổ chức hành chính. Điều kiện để
thành lập tổ chức hành chính gồm năm nội dung: Có cơ sở pháp lý; Đáp ứng các tiêu
chí thành lập theo quy định của pháp luật; Có phạm vi, đối tượng quản lý nhà nước
theo ngành, lĩnh vực hoặc lĩnh vực quản lý nội bộ của tổ chức hành chính; Có chức
năng, nhiệm vụ, quyền hạn khơng chồng chéo với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn
của tổ chức hành chính khác; Loại hình và quy mơ tổ chức hành chính được thành lập
phải phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của tổ chức và yêu cầu cải cách
hành chính nhà nước.
Theo pháp luật Việt Nam, tổ chức CQCM thuộc UBND cấp tỉnh gọi là Sở.
Nguyên tắc thành lập Sở: (i) Bảo đảm thực hiện đầy đủ chức năng, nhiệm vụ quản lý
nhà nước của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và sự thống nhất, thông suốt, quản lý ngành,
lĩnh vực công tác từ trung ương đến cơ sở; (ii) Tinh gọn, hợp lý, hiệu lực, hiệu quả, tổ
chức sở quản lý đa ngành, đa lĩnh vực; không nhất thiết ở Trung ương có Bộ, cơ quan
ngang Bộ thì cấp tỉnh có tổ chức tương ứng; (iii) Phù hợp với điều kiện tự nhiên, dân
số, tình hình phát triển kinh tế - xã hội của từng địa phương và u cầu cải cách hành
chính nhà nước; (iv) Khơng chồng chéo chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn với các tổ
chức thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ đặt tại địa phương [8].
Sở là cơ quan tham mưu giúp UBND cấp tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà
nước về ngành, lĩnh vực ở địa phương và thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn theo
sự uỷ quyền của UBND cấp tỉnh và theo quy định của pháp luật, bảo đảm sự thống
nhất quản lý của ngành hoặc lĩnh vực công tác từ Trung ương đến cơ sở. Sở chịu sự


17

chỉ đạo, quản lý về tổ chức biên chế và công tác của UBND cấp tỉnh và chịu sự kiểm

tra, hướng dẫn chuyên môn nghiệp vụ của cơ quan quản lý nhà nước về ngành, lĩnh
vực cấp trên.
Cơ cấu tổ chức là cấu trúc mà các tổ chức phải thiết lập để nó vận hành. Bất cứ
tổ chức nào cũng cần phải xác định một một hình cơ cấu tổ chức cho mình. Nếu
khơng có cơ cấu tổ chức thỉ tổ chức đó khó có thể vận hành một cách tốt nhất để đạt
mục tiêu. Cơ cấu tổ chức được xem như một phương tiện để đạt mục tiêu của tổ chức,
trên cơ sở cơ cấu của tổ chức mà có thể phân cơng, phối hợp và hợp tác trong thực thi
công việc. Theo Nghị định 24/2014/NĐ-CP, cơ cấu tổ chức của CQCM thuộc UBND
cấp tỉnh gồm: Văn phòng; Thanh tra; Phịng chun mơn, nghiệp vụ; Chi cục; Đơn vị
sự nghiệp cơng lập. Số lượng Phó Giám đốc sở khơng quá 03 người; riêng số lượng
Phó Giám đốc các cơ quan chuyên môn thuộc UBND thành phố Hà Nội và UBND
thành phố Hồ Chí Minh khơng q 04 người. [8].
Sơ đồ cơ cấu tổ chức của CQCM cấp tỉnh [xem phụ lục số 02, tr.2].
Như vậy, cơ cấu tổ chức của CQCM cấp tỉnh theo nguyên tắc chức năng và
các bộ phận chức năng được cấu thành các phòng, đơn vị hành chính, đơn vị sự
nghiệp. Số lượng phịng, đơn vị phụ thuộc vào chức năng nhiệm vụ của từng đơn vị
và quyết định thành lập, sao cho phù hợp với chức năng nhiệm vụ của CQCM đó.
Việc thành lập các phòng, đơn vị trực thuộc do Sở đề xuất trình thơng qua UBND cấp
tỉnh phê duyệt. Do hệ thống thứ bậc trong quản lý chuyên môn, cơ quan chuyên mơn
cấp tỉnh có mối quản hệ với các phịng chun môn cấp huyện.
1.2.1.4. Nguồn nhân lực của tổ chức
Một tổ chức có chức năng, nhiệm vụ rõ ràng, khơng chồng chéo trong hoạt
động với các tổ chức khác, được thiết kế đúng với các bộ phận cấu thành hợp lý, chưa
chắc đã đạt được mục tiêu dự kiến, nếu không có nguồn nhân lực có đủ trình độ
chun mơn cần thiết, được bố trí phù hợp với các bộ phận của tổ chức.
Nguồn nhân lực trong bộ máy hành chính là một trong những yếu tố rất quan
trọng và mang tính quyết định của nền hành chính nhà nước. Bởi nguồn nhân lực
chính là đội ngũ cán bộ, cơng chức, viên chức - là sản phẩm, cũng đồng thời là chủ
thể của nền hành chính nhà nước. Trong q trình hoạt động cơng vụ mang tính
quyền lực nhà nước, cán bộ, công chức nhà nước tác động đến mọi mặt đời sống xã

hội, đến quyền và lợi ích của cơng dân, tổ chức và cả cộng đồng xã hội. Mọi yếu tố
của nền hành chính nhà nước, như: thể chế, cơ cấu tổ chức, tài chính cơng và tiến


18

trình quản lý đều do đội ngũ cán bộ, cơng chức, viên chức nhà nước xây dựng và tổ
chức thực hiện.
Cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh cũng là bộ phận cấu thành nên bộ
máy hành chính nhà nước ở địa phương, hay nói cách khác là tổ chức trực thuộc
UBND cùng cấp. Vì vậy nguồn nhân lực của tổ chức CQCM thuộc UBND cấp tỉnh
chính là đội ngũ CC, VC được tuyển dụng, bổ nhiệm theo quy định của Luật Cán bộ,
công chức năm 2008, Luật Viên chức năm 2010 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều
của Luật Cán bộ, công chức và Luật viên chức năm 2019, vào làm việc trong cơ cấu
tổ chức nhằm đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ, chức năng của tổ chức và làm việc trong
biên chế của CQCM thuộc UBND cấp tỉnh.
1.2.2. Hoạt động của cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh
1.2.2.1. Nguyên tắc hoạt động
Tổ chức các cơ quan hành chính nhà nước dựa trên các nguyên tắc khác nhau
tùy thuộc vào giác độ khác nhau của tư duy. Trên quan điểm của thể chế chính trị và
bộ máy nhà nước nói chung, cần tn thủ nguyên tắc rất cơ bản là: Nguyên tắc sự
lãnh đạo của Đảng cầm quyền đối với tổ chức hành chính nhà nước; nguyên tắc tập
trung dân chủ, nguyên tắc tuân thủ pháp chế; nguyên tắc kết hợp quản lý theo ngành
với quản lý lãnh thổ; nguyên tắc phân biệt sự quản lý nhà nước với kinh doanh các
doanh nghiệp tự chủ [18, tr.116].
CQCM thuộc UBND tỉnh là một trong những bộ phận cấu thành tổ chức bộ
máy hành chính nhà nước ở địa phương, tổ chức và hoạt động của CQCM cấp tỉnh
ngoài việc tuân thủ trên những nguyên tác chung của nền hành chính nhà nước, cịn
có các nguyên tắc của riêng mình. Trên cơ sở nghiên cứu lý luận và thực tiễn hoạt
động của CQCM thuộc UBND cấp tỉnh, căn cứ vào đặc điểm của CQCM cấp tỉnh, có

thể có thể khái quát nguyên tắc hoạt động của CQCM thuộc UBND tỉnh như sau:
- Quản lý bằng pháp luật và theo pháp luật: Tuân thủ quy định của pháp luật về
chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của CQCM cấp tỉnh. Chức năng, nhiệm vụ của các
CQCM cấp tỉnh phải được xác định cụ thể, rõ ràng; không được chồng chéo chức
năng, nhiệm vụ giữa các CQCM, bảo đảm nguyên tắc một việc chỉ giao cho một cơ
quan thực hiện. Hoạt động của các CQCM phải phân biệt rõ hoạt động của cơ quan
hành chính nhà nước với hoạt động của đơn vị sự nghiệp, dịch vụ công;
- Tập trung và dân chủ trong hoạt động của CQCM: đây là nguyên tắc quan
trọng chỉ đạo hoạt động của CQCM, tập trung dân chủ trước hết là sự lãnh đạo tập