Luận văn kinh tế Nghiên Cứu Và Đề Xuất Các Giải Pháp Về Cơ Chế Hoạt Động

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC BÁCH KHOA HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SỸ KHOA HỌC

NGHIÊN CỨU VÀ ĐỀ XUẤT CÁC
GIẢI PHÁP VỀ CƠ CHẾ HOẠT ĐỘNG
CƠNG ÍCH CỦA NGÀNH ĐIỆN LỰC
Ngành : QUẢN TRỊ KINH DOANH
Mã số :

LÊ VĂN CHUYỂN

Người hướng dẫn khoa học: TS. PHẠM THỊ THU HÀ

HÀ NỘI 2007


2

MỤC LỤC
Trang 1

01

Mục lục

02

Danh mục các chữ viết tắt và ký hiệu

05

Danh mục các Bảng, Biểu và Hình vẽ, Đồ thị

07

Lời cảm ơn

08

Mở đầu

09
1. Lý do lựa chọn

09

2. Mục tiêu nghiên cứu

10

3. Nội dung Luận văn

10

4. Cơ sở khoa học và thực tiễn của Đề tài

11

Chương 1.

Cơ sở phương pháp luận về doanh nghiệp hoạt động
cơng ích

12

1.1. Cơ sở phương pháp luận về hàng hóa cơng ích

12

1.1.1. Đặc điểm khái niệm chung về nhóm hàng hố

12

1.1.2. Vai trị hoạt động cơng ích trong nền kinh tế thị trường

16

1.2. Kinh nghiệm các nước quản lý hoạt động cơng ích và đối

18

với các doanh nghiệp ngành Điện lực
1.2.1. Kinh nghiệm các nước quản lý hoạt động cơng ích đối

18

với các doanh nghiệp
1.2.2. Các bài học rút ra từ kinh nghiệm các nước quản lý hoạt
động cơng ích

23


3

1.2.3. Kinh nghiệm các nước quản lý hoạt động công ích đối
với các doanh nghiệp ngành Điện lực

25

1.3. Vấn đề đặt ra trong việc quản lý các doanh nghiệp hoạt
động cơng ích ở nước ta

32

1.3.1. Quan điểm về hoạt động cơng ích ở nước ta

32

1.3.2. Một số bài học rút ra về hoạt động cơng ích ở nước ta

33

Chương 2.

Phân tích hoạt động cơng ích hiện nay trong ngành
Điện lực nước ta hiện nay

35

2.1. Thực trạng hoạt động sản xuất kinh doanh của ngành
Điện lực

35

2.1.1. Khái quát một số thông tin về ngành Điện lực hiện nay

35

2.1.2. Về quản lý tài sản hệ thống điện

38

2.1.3. Vè quản lý và kinh doanh điện ở nơng thơn

40

2.2. Phân tích hoạt các động cơng ích trong ngành điện nước
ta hiện nay

42

2.2.1. Vấn đề cung cấp điện về nông thôn, miền núi, hải đảo

42

2.2.2. Vấn đề thực hiện giá điện bao cấp (bán giá thấp hơn giá
thành)

51

Chương 3.

Nghiên cứu và đề xuất các giải pháp về cơ chế hoạt
động cơng ích trong ngành Điện

3.1. Đặt vấn đề

59

59

3.1.1. Yêu cầu của sự phát triển

59

3.1.2. Định hướng phát triển Điện lực Việt Nam

60

3.2. Đề xuất cơ chế hoạt cơng ích đối với ngành điện

66


4

3.2.1. Phương thức tổ chức hạch toán đối với EVN

66

3.2.2. Đề xuất tách hoạt động cơng ích đối với EVN

67

3.2.3. Thnàh lập Quỹ cơng ích

72

3.2.4. Sử dụng Quỹ cơng ích

77

3.3. Các đề xuất chủ yếu về hoạt động cơng ích trong hoạt
động Điện lực

78

3.4. Đổi mới cơ chế chính sách (quản lý Nhà nước đối với
doanh nghiệp hoạt động công ích)

79

Kết luận

83

Tài liệu tham khảo

86

Phụ lục 1 - Tổng hợp tính tốn tài chính một số xã thí điểm khu vực
hoạt động cơng ích

88

Phụ lục 2 - Bảng tổng hợp tính tốn chi phí và lãi/lỗ các Điện lực trực

89

thuộc Cơng ty Điện lực 1 trong hoạt động cơng ích
Phụ lục 3 - Bảng tổng hợp tính tốn chi phí và lãi/lỗ các Điện lực trực
thuộc Công ty Điện lực 2 trong hoạt động cơng ích

90

Phụ lục 4 - Bảng tổng hợp tính tốn chi phí và lãi/lỗ các Điện lực trực

91

thuộc Công ty Điện lực 3, Hà Nội, TP.Hồ Chí Minh và Hải Phịng
trong hoạt động cơng ích
Phụ lục 5 - Bảng tổng hợp một số số liệu kinh doanh điện năng trong
hoạt động cơng ích của các Cơng ty Điện lực.

92


5

DANH MỤC
CÁC CHỮ VIẾT TẮT & KÝ HIỆU
Chữ viết tắt tiếng Việt
1

KTTT

Kinh tế thị trường

2

DNNN

Doanh nghiệp Nhà nước

3

DNCI

Doanh nghiệp công ích

4

HHCC

Hàng hố cơng cộng

5

HHCN

Hàng hố cá nhân

6

HHCI

Hàng hóa cơng ích

7

TP.HCM

Thành phố Hồ Chí Minh

8

UBND

Uỷ ban nhân dân

9

ASSH

Ánh sáng sinh hoạt

10 MBA

Máy biến áp

11 ĐKHNT

Điện khí hóa nơng thơn

12 CTĐL

Cơng ty Điện lực
Chữ viết tắt tiếng Anh

13 EVN

Electricity of Viet Nam: Tổng cơng ty Điện lực Việt
Nam (nay là Tập đồn Điện lực Việt Nam)

14 PC

Power Company: Công ty Điện lực

15 WB

Word Bank: Ngân hàng Thế giới

16 AFD

Agence of France Development: Quỹ phát triển Pháp

17 AFTA

Asean Free Trade Area: Khu vực mậu dịch tự do Đông
Nam Á


6

18 GDP

Gross Domestic Product: Tổng sản phẩm quốc nội

19 GDP

Gross Domestic Product: Tổng sản phẩm quốc nội

20 BOT

Buil Operation Transfer: Xây dựng - vận hành chuyển giao

21 BT

Buil Operation: Xây dựng - chuyển giao

22 BTO

Buil Transfer Operation: Xây dựng - chuyển giao - vận
hành

23 IPP

Indipendence Power Plant: Nhà máy Điện độc lập

Các ký hiệu

24 USD

Đơn vị tiền tệ Hoa Kỳ

23 EURO

Đơn vị tiền tệ cộng đồng Châu Âu

25 NDT

Đơn vị tiền tệ Trung Quốc

26 VND

Đơn vị tiền tệ Việt Nam

27 106 đồng

Triệu đồng

28 km

Đơn vị đo chiều dài

29 kWh

Đơn vị đo điện năng

30 kW, MW

Đơn vị đo công suất điện

31 MVA

Đơn vị đo tổng dung lượng máy biến áp điện

32 kV

Đơn vị đo điện áp

P

P


7

DANH MỤC
CÁC BẢNG BIỂU & HÌNH VẼ, ĐỒ THỊ
Các Bảng Biểu
1

Bảng 1.1.

Bảng kinh nghiệm một số nước sử dụng Quỹ cơng ích

2

Bảng 2.1.

Giới thiệu cơng suất các nhà máy điện ở nước ta

3

Bảng 2.2.

Khối lượng hệ thống truyền tải và phân phối điện

4

Bảng 2.3.

Kế hoạch phát triển lưới truyền tải điện đến năm 2015

5

Bảng 2.4.

Bảng giới thiệu việc bù lỗ do chênh giá bán buôn điện
năng cho ASSH ở nông thôn

6

Bảng 2.5.

Biểu thống kê thời gian thu hồi vốn đầu tư đối với các
cơng trình đưa điện về nơng thơn

7

Bảng 2.6.

Bảng tổng hợp số liệu EVN đầu tư lưới điện trung, hạ
áp và bán buôn điện năng cho các tổ chức quản lý điện
ở nông thôn theo giá 390 đồng/kWh

8

Bảng 2.7.

Chi phí sản xuất và doanh thu 05 Điện lực bị lỗ

9

Bảng 2.8.

Thống kê tổng số các Điện lực bị lỗ

10 Bảng 2.9.

So sánh giá điện sản xuất và sinh hoạt qua 5 lần điều
chỉnh giá điện từ 6/1995 đến nay

11 Bảng 2.10.

Các tỉnh có điện tiêu thụ lớn nhưng có giá điện thấp

12 Bảng 2.11.

Mức bù cấp điện cho các đảo
Các hình vẽ và đồ thị

13 Các đồ thị 2.1., Đồ thị minh hoạ các chỉ tiêu cơ bản về kinh doanh điện
2.2., và 2.3.
năng của EVN từ 1997 đến 2004
14 Đồ thị 2.4.

Cơ cấu nguồn điện theo công suất của hệ thống điện

15 Hình 2.5.

Bản đồ phân vùng quản lý của các Công ty Điện lực


8

LỜI CẢM ƠN
Sau thời gian học tập, nghiên cứu tại Khoa Kinh tế và Quản lý - Trường
Đại học Bách khoa Hà Nội, đến nay Luận văn Thạc sỹ khoa học về đề tài
"Nghiên cứu và đề xuất các giải pháp về cơ chế hoạt động cơng ích của
ngành Điện lực" của tơi đã hồn thành. Với tất cả sự kính trọng và lịng biệt
ơn sâu sắc, cho phép tơi được gửi lời cảm ơn chân thành tới:
Tiến sỹ Phạm Thị Thu Hà, Người trực tiếp hướng dẫn khoa học cho tôi;
các Thầy, Cô giáo khoa Kinh tế và Quản lý; các Cán bộ Trung tâm đào tạo và
Bồi dưỡng sau đại học - Trường Đại học Bách khoa Hà Nội đã nhiệt tình
giảng dậy và giúp đỡ tơi hồn thành khoá học sau đại học và Đề tài nghiên
cứu này.
Sự giúp đỡ của các đồng nghiệp trong Cơ quan của Tập đoàn Điện lực

Việt Nam đã quan tâm, động viên và tạo điều kiện cho tơi trong q trình thực
hiện và hoàn thành Luận văn Thạc sỹ khoa học về đề tài này.
Do tính thời sự và các vấn đề về chính sách xã hội bao trùm diện rộng,
việc nghiên cứu chắc chắn cịn nhiều điểm thiếu sót. Tơi rất mong được sự
góp ý của các Nhà giáo của khoa Kinh tế và Quản lý - trường Đại học Bách
khoa Hà Nội; các nhà quản lý và hoạch định chính sách để có thể tiếp tục
hồn thiện đề tài nghiên cứu, đóng góp phần nhỏ bé vào cơ chế hoạt động
cơng ích của các doanh nghiệp trong ngành điện lực ở nước ta.

Hà Nội, tháng 5 năm 2007

Lê Văn Chuyển


9

MỞ ĐẦU
1. LÝ DO LỰA CHỌN.
Bất cứ quốc gia nào trên thế giới cũng cần có loại hình doanh nghiệp
hoạt động cơng ích. Những nước có nền kinh tế phát triển thường các doanh
nghiệp nhà nước hoạt động cơng ích nhiều hơn các doanh nghiệp nhà nước
hoạt động sản xuất kinh doanh. Các sản phẩm hàng hoá và dịch vụ cơng cộng
được gọi chung là hàng hố cơng cộng (HHCC) có vai trị quan trọng. Mặc dù
nhóm hàng hố này có tỷ trọng khơng cao trong nền kinh tế nhưng do đặc thù
của nó khác với hàng hố thơng thường về tầm quan trọng về các đặc trưng
kinh tế, đặc biệt là các đặc điểm về tổ chức sản xuất, phương thức phân phối
cung ứng và cách thức tiêu dùng nên Nhà nước phải có một cơ chế quản lý
riêng đối với loại hàng hoá đặc biệt này.
Nước ta đang chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường (KTTT), từ trước
tới nay HHCC đã có, nhưng trong q trình thực hiện hầu như chưa được

nghiên cứu kỹ càng cả dưới góc độ lý luận lẫn thực tiễn tổ chức quản lý và về
cơ bản đến nay cũng mới chỉ là các chủ trương và giải pháp bước đầu. Điều
này thể hiện trước hết ở sự tồn tại quan điểm rất khác nhau về bản chất, đặc
điểm, cơ chế quản lý đối với HHCC, hàng hố cơng ích, dịch vụ cơng, .... Do
vậy một mặt, dẫn đến sự lúng túng trong triển khai các chủ trương, chính sách
của Nhà nước liên quan đến lĩnh vực này, mặt khác trên thực tế việc vận dụng
tuỳ tiện các chủ trương, biện pháp chưa hoàn thiện làm cho HHCC ở nước ta
ở nhiều lĩnh vực mặc dù rất cần thiết, có cầu xã hội lớn như gần như bị bỏ
lửng khơng có ai đặt hàng và sản xuất, đồng thời ở nhiều lĩnh vực có mơ hình
nhỏ lại sản xuất theo mơ hình bao cấp gây lãng phí cho ngân sách Nhà nước
mà chất lượng hàng hố cung cấp rất thấp. Tình hình đó địi hỏi cả dưới góc
độ triển khai tổ chức lẫn góc độ lý luận và chính sách cần phải nghiên cứu


10

nhiều hơn về vấn đề này, góp phần giải quyết nhu cầu của thực tiễn quản lý
kinh tế ở nước ta trong giai đoạn hiện nay.
Về ngành Điện lực nước ta, với nhiệm vụ vừa hoạt động sản xuất kinh
doanh vừa phục vụ cơng ích theo chủ trương phát triển kinh tế xã hội được
Nhà nước giao. Tuy nhiên, đứng trước nhu cầu về điện cho nền kinh tế quốc
dân ngày càng cao với tốc độ tăng trưởng khoảng 15-17%/năm cho đến năm
2015; đứng trước những thách thức khi nền kinh tế nước ta hội nhập kinh tế
quốc tế, gia nhập AFTA, WTO, ..... chấp nhận sự cạnh tranh gay gắt; địi hỏi
ngành Điện lực nước ta phải khơng ngừng đổi mới. Như vậy, các doanh
nghiệp hoạt động điện lực vừa sản xuất kinh doanh vừa đảm nhiệm các hoạt
động cơng ích sẽ khơng cơng bằng trong cạnh tranh, khơng đánh giá đúng kết
quả hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp. Mặt khác, vấn đề vướng mắc lớn
nhất là cần phải làm rõ phần hoạt động cơng ích trong hoạt động Điện lực, thì
mới thúc đẩy tiến trình cổ phần hố các doanh nghiệp Điện lực hiện nay.

Chính vì vậy, chúng tôi đã lựa chọn đề tài "Nghiên cứu và đề xuất các giải
pháp về cơ chế hoạt động công ích của ngành Điện lực" làm Luận văn Thạc
sỹ khoa học.
2. MỤC TIÊU NGHIÊN CỨU.
- Làm rõ về mặt lý luận đặc điểm, vai trò, sự cần thiết và những vấn đề
cần đặt ra đối với doanh nghiệp hoạt động cơng ích nước ta.
- Trên cơ sở đánh giá thực trạng và định hướng phát triển của ngành
điện lực, đề xuất cơ chế tổ chức hạch toán và cơ chế tài chính xử lý hoạt động
cơng ích trong ngành Điện lực nước ta.
3. NỘI DUNG LUẬN VĂN.
Ngoài phần Mở đầu và Kết luận, Luận văn gồm 3 chương chính như sau:


11

- Chương 1: Cơ sở phương pháp luận doanh nghiệp hoạt động cơng ích.
- Chương 2: Phân tích thực trạng hoạt động sản xuất kinh doanh và
hoạt động cơng ích hiện tại của ngành điện - Định hướng phát triển Điện lực
Việt Nam đến năm 2010, 2015.
- Chương 3: Nghiên cứu và đề xuất các giải pháp về cơ chế hoạt động
cơng ích của ngành Điện lực.
4. CƠ SỞ KHOA HỌC VÀ THỰC TIỄN CỦA ĐỀ TÀI.
Đề tài chủ yếu nghiên cứu dưới góc độ lý luận và tổng kết thực tiễn về
quan điểm, chính sách và cơ chế. Những phương pháp cụ thể: nghiên cứu lý
luận, khảo sát thực tế, tính tốn thống kê, kiểm tra so sánh kết quả tính tốn,
tổng hợp, phân tích và nhận định, v.v.....
Phần đánh giá và đề xuất giải pháp tổ chức quản lý tuy dừng ở mức độ
định hướng, nhưng đã đi sâu cụ thể vào việc nghiên cứu phương thức tổ chức
hoạt động cung cấp dịch vụ cơng ích đối với ngành Điện nước ta; phân tích
các cơ chế: cơ chế tách hoạt động cơng ích, cơ chế tài chính và phương thức

tổ chức hạch tốn, phương thức hình thành và sử dụng quỹ hoạt động cơng
ích, xác định mức chi hỗ trợ cho hoạt động cơng ích (mức chi hỗ trợ cho lĩnh
vực đầu, cấp bù đối với các đơn vị kinh doanh bán lẻ điện nông thôn vùng
sâu, vùng xa và đối với nguồn điện độc lập tại chỗ của các đảo, ….).


12

Chương 1

CƠ SỞ PHƯƠNG PHÁP LUẬN VỀ
DOANH NGHIỆP HOẠT ĐỘNG CƠNG ÍCH
1.1. CƠ SỞ PHƯƠNG PHÁP LUẬN VỀ HÀNG HĨA CƠNG ÍCH.
1.1.1. Đặc điểm khái niệm chung nhóm hàng hố:
Lý luận KTTT cho rằng, trong xã hội, hàng hố nói chung có thể chia
thành hai nhóm: hàng hố cá nhân (Private goods), và hàng hố cơng cộng
(Public goods).
Hàng hố cá nhân (HHCN) là loại hàng hoá mà nếu một người đã sở
hữu và tiêu dùng nó thì người khác khơng thể tiêu dùng nó được nữa. Người
thứ hai nếu muốn tiêu dùng HHCN đã được người khác sở hữu, phải thơng
qua các cam kết mang tính khế ước như mua, thuê, mượn. Đối với một lượng
cung ứng một loại HHCN nhất định, việc tiêu dùng của một người tăng lên sẽ
giảm số lượng hàng sẵn có để người khác tiêu dùng. HHCN chiếm tỷ trọng
lớn trong nền kinh tế và được tổ chức sản xuất, phân phối theo cơ chế thị
trường bình thường là chính.
Nhóm hàng hố khơng thuộc HHCN được gọi là hàng hố cơng cộng
(HHCC). HHCC được định nghĩa theo nhiều cách khác nhau. D. Begg (1999)
cho rằng: "HHCC là một loại hàng hoá mà ngay cả khi một người đã dùng thì
người khác vẫn có thể dùng được"; P. Samuelson (1995) cũng cho rằng:
"HHCC là những hàng hố mà lợi ích của nó khơng thể phân chia trong tồn

bộ cộng đồng mà khơng phân biệt một cá nhân nào đó có mong muốn mua
hàng hố đó hay không"; Từ điển Kinh tế hiện đại (1999) do D. Pearce biên
tập ghi nhận: "HHCC là hàng hoá dịch vụ mà nếu đã được sản xuất và cung
ứng cho một người nào đó thì đối với những người khác cũng được cung cấp


13

như vậy mà khơng phải chịu bất cứ chi phí nào thêm"; còn J. Estiglitz (1988),
người được coi là bậc thày về kinh tế học công cộng cho rằng: "HHCC thuần
t có hai đặc tính quan trọng, thứ nhất là nó khơng thể phân bố theo cổ phần
sử dụng, thứ hai là người ta khơng muốn sử dụng nó theo khẩu phần".
Như vậy, để lý giải bản chất, đặc điểm của một nhóm hàng hố đặc biệt
trong xã hội, kinh tế học hiện đại đã tìm định nghĩa cho HHCC trên cơ sở
phân biệt bản chất, đặc điểm của nhóm hàng hố này với các hàng hố thơng
thường (HHCN) và từ đó xác định cơ sở lý luận cho việc Nhà nước tham gia
cung cấp những loại hàng hoá này như thế nào.
Rõ ràng trong nền KTTT, giữa HHCN và HHCC không đồng nhất nhau
về đặc trưng kinh tế. Yếu tố cơ bản của nền KTTT là hàng hoá với nghĩa rộng
của từ này, trong khi đó, các quy luật cơ bản của thị trường (quy luật cung
cầu, quy luật giá trị, quy luật cạnh tranh) cũng như cách thức tổ chức quản lý
(cơ chế và các thể chế tham gia thị trường) lại thể hiện rất khác nhau tuỳ
thuộc vào đặc trương kinh tế và bản chất của các loại hàng hoá khác nhau.
Nếu như HHCN, với các đặc trưng vốn có của nó, được sản xuất, phân phối,
tiêu dùng theo các quy luật và cơ chế thị trường thơng thường thì nhóm các
HHCC lại có bản chất khác hẳn với các HHCN, không nên được sản xuất,
phân phối và tiêu dùng theo kiểu HHCN.
HHCN là những hàng hoá dịch vụ mà khi có một người tiêu dùng nó thì
người khác vẫn có thể tiêu dùng nó mà khơng ảnh hưởng đến việc tiêu dùng
của người thứ nhất, do đó, trong tổ chức sản xuất và quản lý, HHCC không

thể và không nên tổ chức, quản lý, cung ứng thuần tuý chỉ theo nguyên tắc thị
trường (vì lợi nhuận, cạnh tranh). Xét trên phương diện sản xuất xã hội có hai
phương thức phân bổ nguồn lực, phân bổ kiểu thị trường áp dụng chủ yếu cho
các HHCN và các HHCC. Nếu như HHCN được phân bổ thông qua thị


14

trường, thì HHCC góp phần tạo ra sự cơng bằng. Các cơng dân sinh sống ở
các vùng khác nhau, có địa vị xã hội khác nhau, có mức thu nhập khác nhau
có thể hưởng thụ một số lợi ích tối thiểu nào đó như nhau từ HHCC là minh
chứng cho vai trị của loại hàng hố này.
Trong nền KTTT, nói chung các doanh nghiệp phát triển trong mối
quan hệ kinh tế đa dạng về hình thức sở hữu, về vốn và tài sản, cũng như về
cơ chế tổ chức quản lý. Doanh nghiệp trong nền KTTT không chỉ tồn tại duy
nhất trong khu vực kinh tế quốc doanh như trong nền kinh tế kế hoạch hóa,
mà tồn tại dưới nhiều hình thức sở hữu, bao gồm các loại hình tổ chức doanh
nghiệp khác nhau như: Doanh nghịêp tư nhân, Công ty trách nhiệm hữu hạn,
Công ty cổ phần, Công ty liên doanh, các Tập đoàn, .... Các doanh nghiệp là
các chủ thể sản xuất vật chất và dịch vụ. Như vậy thị trường luôn tác động
đến doanh nghiệp, và ngược lại các doanh nghiệp thông qua thị trường để
chọn nơi đầu tư, định hướng sản xuất và điều chỉnh kịp thời hoạt động kinh
doanh của mình.
Nước ta đang chuyển sang nền KTTT, các doanh nghiệp hoạt động
cơng ích cũng có những điểm giống với doanh nghiệp hoạt động sản xuất
kinh doanh bình thường, nhưng đồng thời nó cũng có những nét riêng biệt. Có
thể nêu một số đặc điểm trực tiếp ảnh hưởng đến việc hoạch định chính sách
và xây dựng mơ hình tổ chức và quản lý các doanh nghiệp hoạt động cơng ích
như sau:
a) Các sản phẩm, dịch vụ chủ yếu mà doanh nghiệp cơng ích phải cung

cấp đã được chỉ định rõ ngay từ khi thành lập và được giao cụ thể hàng năm,
doanh nghiệp có thể lựa chọn một số sản phẩm dịch vụ là họ có khả năng
cung cấp nhưng tỷ lệ của nó trong tổng doanh thu của doanh nghiệp phải


15

chiếm từ 70% trở lên (Nguồn: “Nghị định 56/CP ngày 02/10/1996 của Chính
phủ về doanh nghiệp nhà nước hoạt động cơng ích”).
b) Sản phẩm dịch vụ chủ yếu chỉ có một hoặc một số người mua nhất
định với giá cả được quy định sẵn.
c) Các quyết định quan trọng trong sản xuất và quản lý bị lệ thuộc vào
cơ quan có thẩm quyền quyết định thành lập doanh nghiệp.
d) Nhìn chung, nhu cầu về hàng hóa, dịch vụ mà các doanh nghiệp cơng
ích cung cấp tương đối ổn định, ít lệ thuộc vào sự biến động của các yếu tố
của thị trường. (Nguồn: PGS.TS Ngô Minh Quang, Tổng quan khoa học
"Những vấn đề quản lý của Nhà nước đối với hàng hố cơng cộng ở nước ta
hiện nay", Đề tài nghiên cứu cấp Bộ tại Học viện chính trị Quốc gia Hồ Chí
Minh - 2002)
Riêng đối với các doanh nghiệp cơng ích hoạt động trong lĩnh vực
Điện lực, cịn có một số đặc điểm cần lưu ý như sau:
- Vốn đầu tư ban đầu các cơng trình điện thường rất lớn, thời gian thu
hồi vốn chậm. Khả năng thu hồi vốn một cách trực tiếp thông qua các quan hệ
thị trường thơng thường hoặc chính sách giá do Nhà nước quy định;
- Chi phí quản lý vận hành các cơng trình điện lớn và có sự khác nhau
giữa các khu vực, đồng thời đòi hỏi phải thường xuyên duy tu, bảo dưỡng
cơng trình;
- Hoạt động của các doanh nghiệp cơng ích thực hiện trên phạm vi lớn,
các cơng trình cơ sở hạ tầng điện gắn chặt với quy hoạch tổng thể của địa
phương và đòi hỏi sự phối kết hợp chặt chẽ trong các hoạt động;

16

- Tính chất hoạt động và quản lý các thiết bị thống nhất, nhưng sự quan
tâm của các cấp chính quyền lại ảnh hưởng nhiều đến hiệu quả quản lý, khai
thác.
1.1.2. Vai trị hoạt động cơng ích trong nền kinh tế thị trường:
Trong nền KTTT, HHCC chiếm một tỷ trọng khơng lớn nhưng nó ln
giữ một vị trí đặc biệt và có vai trị quan trọng trong phát triển kinh tế - xã hội
nói chung. Ta thấy vai trị của HHCC dưới góc độ kinh tế chính trị học và trên
khía cạnh tổ chức quản như sau:
a) Dưới góc độ kinh tế chính trị học: vai trị của HHCC thể hiện tập
trung tại hai khía cạnh cơ bản là:
- Thứ nhất, trên thị trường có nhiều "chỗ chống" do tính phi hiệu quả
của các HHCN. Xét dưới góc độ hiệu quả xã hội, HHCC góp phần lấp những
chỗ chống này. Từ đó nó tham gia vào sự tạo lập một hệ thống thị trường
hồn chỉnh, một mơi trường kinh doanh ổn định, đóng góp tích cực tạo việc
làm cho hệ thống thị trường hoạt động có hiệu quả cao hơn.
- Thứ hai, vai trị của HHCC thể hiện đóng vai trò quan trọng thúc đẩy
sự phát triển kinh tế - xã hội đất nước. Tác dụng điều tiết và cân đối thể hiện
rõ trong các chương trình đầu tư vào kết cấu hạ tầng nông thôn, miền núi, hải
đảo.
b) Xét trên khía cạnh tổ chức quản lý: có thể coi việc sản xuất, cung
ứng HHCC như một công cụ quản lý của Nhà nước. Dưới góc độ này có thể
nhận thấy bẩy vai trị tích cực sau đây:
- Bộ phận HHCC thuần tuý là yếu tố đảm bảo sự ổn định và phát triển
của một quốc gia. HHCC thuần tuý, đặc biệt là các dịch vụ như quốc phòng,

17

an ninh, bảo đảm mơi trường chính trị - xã hội ổn định cho hoạt động kinh tế
và cho cuộc sống của nhân dân.
- HHCC là động lực, điều kiện và tiền đề khai thác tài nguyên thiên
nhiên của đất nước, thúc đẩy tăng trưởng và phát triển kinh tế. Hệ thống
đường xá, cầu cống rộng khắp, chất lượng tốt có vai trị to lớn trong việc khai
thác tài ngun khoáng sản ở những vùng sâu, vùng xa, giảm chi phí vận
chuyển và hư hỏng nơng sản hàng hố, .... góp phần tích cực trong việc khai
thác lợi thế của đất nước. Hệ thống kết cấu hạ tầng tốt là yếu tố quan trọng
thu hút đầu tư nước ngoài, đẩy mạnh đầu tư trong nước, góp phần quan trọng
vào sự tăng trưởng và phát triển kinh tế đất nước. Hệ thống đường giao thông,
Điện lực được mở mang đến các vùng nông thôn tạo điều kiện cho hoạt động
thương mại, dịch vụ, phát triển văn hoá, giáo dục, y tế ở các vùng đó, nâng
cao đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân.
- Nhờ cung ứng tốt hệ thống pháp luật, các dịch vụ hành chính cơng,
các dịch vụ y tế công cộng, công viên, hệ thống chiếu sáng, hệ thống thốt
nước, dịch vụ thuỷ nơng, .... Các cơ sở kinh tế và cá nhân sẽ có điều kiện
tham gia các hoạt động kinh tế và xã hội có hiệu quả hơn, tiết kiệm được chi
phí giao dịch.
- Kết quả nghiên cứu cơ bản cũng có thể coi là một loại HHCC. Nhờ
có những thành tựu nghiên cứu cơ bản, nhiều nước đã nâng cao trình độ cơng
nghệ quốc gia, đa dạng hoá sản phẩm, tham gia một cách có hiệu quả vào q
trình hội nhập kinh tế và phân công lao động quốc tế.
- HHCC là yếu tố quan trọng để năng cao chất lượng cuộc sống của
các thành viên trong xã hội. Khơng khí, nước sạch, cảnh quan đẹp, vệ sinh
phòng dịch, .... đều là những hàng hoá thiết yếu cho cuộc sống con người.


18

- Một số yếu tố kết cấu hạ tầng thông tin cũng có thể được coi là hàng
HHCC. Thơng tin chính xác, kịp thời được phổ biến rộng rãi giúp cho các tổ
chức, các nhân ra các quyết định hợp lý, giảm thiểu các rủi ro trong tiêu dùng,
hạn chế thiệt hại về sức khoẻ, vật chất, góp phần nâng cao hiệu quả sản xuất
xã hội.
- HHCC cịn là cơng cụ để Nhà nước điều tiết thu nhập. Để tránh tình
trạng người ăn khơng dẫn tới việc HHCC khơng được cung cấp hoặc cung cấp
không đủ cho nhu cầu xã hội, chính phủ thực hiện đánh thuế đối với các cá
nhân trong xã hội. Mặt khác, chi phí sản xuất HHCC được bù đắp chủ yếu từ
nguồn thu thuế. Những người nghèo được hưởng lợi từ HHCC cũng có nghĩa
được hưởng sự phân phối lại từ người giầu thông qua HHCC mà họ sử dụng.
1.2. KINH NGHIỆM CỦA CÁC NƯỚC QUẢN LÝ HOẠT ĐỘNG
CƠNG ÍCH VÀ ĐỐI VỚI CÁC DOANH NGHIỆP NGÀNH ĐIỆN LỰC
1.2.1. Kinh nghiệm của các nước quản lý hoạt động cơng ích đối với
các doanh nghiệp:
Theo tài liệu mới đây của Ngân hàng thế giới, trong một vài năm gần
đây các nước thuộc thế giới thứ ba phải đầu tư 200 tỷ USD cho cơ sở hạ tầng
- tức chiếm gần 50% vốn đầu tư của Nhà nước. Vận tải, điện lực, viễn thông,
cung cấp nước sạch, vệ sinh và sử lý nước thải rất cần thiết cho việc hiện đại
hóa và đa dạng hóa nền kinh tế nhằm thu hút vốn đầu tư nước ngoài. Trong 15
năm qua, tỷ lệ các hộ gia đình dùng nước sạch ở các nước đang phát triển tăng
từ 45% - 75%. Sản lượng điện tăng, số máy điện thoại cũng tăng gấp đôi
nhưng nhu cầu về các dịch vụ cơ bản chưa thỏa mãn vần còn quá lớn (2 tỷ
người chưa được hưởng ánh sáng điện).


19

Vì vậy, việc cải thiện cơ sở hạ tầng ảnh hưởng trực tiếp đến tình trạng

nghèo đói, năng suất lao động. Ngay đối với các nước đang phát triển ở châu
Á hiện nay, để duy trì được nhịp độ tăng trưởng cao đã tích cực đầu tư vào cơ
sở hạ tầng - nước nào có cơ sở hạ tầng tốt sẽ có cơ hội nhanh chóng bước lên
bậc thang cao trong nền kinh tế thế giới. Trong mươi năm tới cần đầu tư để
phát triển cơ sở hạ tầng cho riêng Đông Nam Á khoảng 1.500 tỷ USD.
Để đạt được mục tiêu huy động vốn nước ngoài, nhiều nước áp dụng
chính sách cởi mở hơn, ưu đãi đặc biệt cho lĩnh vực cần phát triển, mở rộng
thời hạn cho việc thực hiện các dự án BOT, miễn giảm thuế, nới lỏng các quy
định về đầu tư. Tuy vậy, cùng còn gặp nhiều trở gại: thủ tục quan liêu, rườm
rà, thời gian từ khi tìm được đối tác đến khi khởi công phải mất nhiều năm,
giá đất tăng, bất hợp lý trong quy hoạch, ổn định luật pháp, chính trị, ....
a) Kinh nghiệm của Trung Quốc: Ở Trung Quốc, với các HHCC như
quốc phòng, an ninh nhà nước độc quyền tổ chức sản xuất, cung ứng và quản
lý. Còn đối với các HHCC khơng thuần t, Chính phủ nước này có nhiều
hình thức quản lý tuỳ thuộc đặc điểm của từng loại hàng hoá và đặc thù của
địa phương.
Trong tổ chức sản xuất và quản lý HHCC, Chính phủ Trung Quốc đã
có những bước đi mạnh dạn, táo bạo. Trong đầu tư kết cấu hạ tầng, Chính phủ
sử dụng phương pháp đầu tư tập trung, nhanh và có phương án thu hồi vốn
nhanh để tái đầu tư vào các cơng trình khác. Do đó, hệ thống kết cấu hạ tầng
ở Trung Quốc như đường giao thông, điện lực, hệ thống đèn chiếu sáng, cấp
thoát nước được xây dựng rất nhanh, đồng bộ, hiện đại.
Một trong những kinh nghiệm cung ứng và quản lý HHCC ở Quảng
Đông - Trung Quốc là Nhà nước địa phương đứng ra xây dựng cầu đường và
thu lệ phí với mục đích tái đầu tư. Chỉ trong giai đoạn 1990 - 2000, theo thống


20

kê chưa đầy đủ, tỉnh Quảng Đông đã xây dựng được 293 km đường cao tốc,

hàng ngàn km đường cấp I, cấp II và hơn 1.000 cây cầu nhỏ, các con đường
xuống làng, xã đều được nâng cấp hoặc làm mới. Với phương châm "lấy
đường nuôi đường, lấy cầu nuôi cầu", chính quyền địa phương đã thu phí cầu
đường, trong 10 năm, số tiền thu lên tới 4 tỷ NDT (khoảng 7.000 tỷ VND),
với 250 trạm thu phí. Trong quản lý, chính quyền tỉnh quản lý 23 điểm và
20% số thu; cịn lại là chính quyền quận, huyện quản lý. Ví dụ đoạn đường
cao tốc Quảng Châu - Thẩm Quyến dài 200 km, lệ phí một lần đối với xe con
là 200 NDT (khoảng 360.000 VND), số thu đối với xe tải và xe khách cao
hơn. Với hình thức thu hồi vốn nhanh, thu phí cầu đường đạt kết quả tốt,
nhiều cơng ty nước ngồi đang muốn tham gia xây dựng cơ sở hạ tầng giao
thơng cơng chính ở đây theo phương thức BOT. Trong quá trình cải cách
Trung Quốc cịn áp dụng biện pháp mạnh là chuyển tồn bộ các doanh nghiệp
quân đội sang chế độ dân sự. Trong số các doanh nghiệp này có rất nhiều các
doanh nghiệp sản xuất HHCC.
Như vậy, nhà nước Trung Quốc đảm nhiệm vai trò thực hiện quyền
quản lý đối với các HHCC, đa dạng các hình thức sản xuất và cung ứng, nhất
là với các HHCC khơng thuần t. Ngồi ra, nhà nước Trung Quốc còn thay
đổi cơ chế quản lý thu phí đối với một số loại hàng hố nhằm tăng nguồn thu,
tạo khả năng hoàn vốn để tái đầu tư và dần chuyển giao được cho khu vực tư.
b) Kinh nghiệm của Thái Lan: Thái Lan là nước có xuất phát điểm
thấp giống Việt Nam trong việc phát triển kinh tế. Trong giai đoạn đầu phát
triển đầu gặp mâu thuẫn giữa nhu cầu vốn đầu tư lớn, trong khi khả năng
nguồn vốn trong nước có hạn như nước ta. Thái Lan rất coi trong nguồn vốn
trong nước, khuyến khích tiết kiệm bằng nhiều biện pháp thu hút vốn tiền gửi
tiết kiệm, thông qua điều chỉnh lãi suất hợp lý, kêt hợp với mở rộng hệ thống
ngân hàng ở trong nước, ngân hàng nước ngoài.


21

Hình thành và hồn thiện dần thị trường chứng khốn, sử dụng đầy đủ
các cơng cụ tài chính tiền tệ, miễn giảm thuế lợi tức 2 năm cho các doanh
nghiệp đầu tư vào kết cấu hạ tầng. Theo tạp chí thông tin lý luận (tháng 9 năm
1993) trong hai thập kỷ qua Thái Lan đầu tư vào cơ sở hạ tầng khoảng 30 tỷ
USD.
Ngồi ra, Thái Lan cũng tạo mơi trường pháp lý linh hoạt để thu hút
nguồn vốn nước ngồi tiếp thu cơng nghệ, đổi mới kỹ thuật, cho tự do chuyển
lợi nhuận ra nước ngoài, cung cấp lao động trẻ, .... Vì vậy, Thái Lan đã xây
dựng được hệ thống cơ sở hạ tầng khá hiện đại.
c) Kinh nghiệm của Singapore: Singapore là một trong những nước
có nền kinh tế năng động ở Đơng Nam Á. Chính phủ Singapore đã có những
biện pháp hợp lý nhằm phát huy tối đa các nguồn lực thúc đẩy phát triển.
Riêng đối với HHCC, chủ trương của Chính phủ Singapore là tận dụng nguồn
lực xã hội, trong đó có các nguồn lực của nhà nước để sản xuất và cung cấp
một cách tối ưu HHCC cho mọi thành viên trong xã hội.
Chủ trương của Chính phủ Singapore là từng bước tăng dần tỷ trọng
sản xuất của khu vực tư nhân, hạn chế bớt hoạt động của khu vực nhà nước. ở
lĩnh vực này, Chính phủ đảm nhiệm những HHCC thuần tuý, tư nhân khơng
được làm, khơng muốn làm hoặc khơng có khả năng làm, cịn những HHCC
khơng thuần t thì Chính phủ để cho khu vực tư nhân cung cấp bằng nhiều
hình thức và chỉ nắm bắt quyền quản lý. Các hình thức trợ cấp trong sản xuất
HHCC và phạt tài chính cũng được áp dụng rất mạnh nhằm duy trì chất
lượng, số lượng HHCC được cung ứng.
d) Kinh nhiệm của Malaysia: Ở Malaysia vai trò của DNNN cung cấp
HHCC cũng rất lớn. Các doanh nghiệp này hoạt động trên nhiều lĩnh vực
khác nhau. Sự phát triển kinh tế và các mục tiêu chính trị đã bắt buộc Chinh


22

phủ Malaysia mở rộng phạm vi hoạt động của những doanh nghiệp này trong
những năm 1960, 1970 và kết quả là các DNNN cung cấp HHCC khơng bị
kiểm sốt gì cả và phần lớn trở nên làm ăn khơng có hiêụ quả. Một phần do
bao cấp nhà nước và một phần do thiếu đội ngũ cán bộ quản lý có năng lực
nên các DNNN kém các doanh nghiệp tư nhân về hiệu quả trên cùng một lĩnh
vực. Điều này đã buộc nhà nước phải tư nhân hoá một số lĩnh vực cung cấp
HHCC trong những năm sau đó.
e) Kinh nhiệm của Hoa Kỳ: Về phương thức cung ứng HHCC ở Hoa
Kỳ do cả Chính phủ và tư nhân cung cấp. Là quốc gia có nền kinh tế thị
trường phát triển mạnh, trong lĩnh vực tổ chức sản xuất và cung ứng HHCC,
Chính phủ Hoa Kỳ đã hành động theo phương châm chỉ tham gia vào hoạt
động kinh tế ở chỗ nào và lúc nào cần thiết (nhằm sửa chữa các thất bại của
thị trường). Lĩnh vực nào thị trường làm được thì chính phủ khơng tham gia,
kể cả việc sản xuất vũ khí, chính phủ Hoa Kỳ khơng độc quyền sản xuất, cung
cấp mà thường đặt hàng cho Công ty tư nhân.
Tuân thủ nguyên tắc của nền kinh tế thị trường tự do, chính phủ Hoa
Kỳ tập trung sản xuất và cung ứng những hàng hố mà tư nhân khơng muốn
sản xuất và cung cấp. Ngồi ra, chính phủ cịn đảm nhiệm sản xuất và cung
ứng những hàng hoá mà chính phủ cho rằng nếu để tư nhân cung cấp thì hiệu
quả sử dụng sẽ ở dưới mức cần thiết.
Một kinh nghiệm đáng chú ý ở Hoa Kỳ trong quản lý HHCC là Chính
phủ liên bang phân cấp hầu như tồn bộ cho chính quyền các bang (chỉ trừ
dịch vụ quốc phịng, an ninh quốc gia). Đến lượt mình, chính quyền bang
cũng phân cấp quản lý rất mạnh cho bộ máy chính quyền cấp thấp hơn. Ngồi
ra, vai trị của các nhóm lợi ích rất lớn trong việc tham gia vào q trình
hoạch định chính sách cơng nói chung, trong đó có việc ra quyết định về phân


23

bổ ngân sách, xác định phương thức cung ứng và kiểm tra chất lượng cung
ứng HHCC.
f) Kinh nhiệm ở các nước Đơng âu và SNG: Mơ hình tương đối khác
biệt là ở các nước Đông âu và SNG với nền kinh tế chuyển đổi từ một nền
kinh tế kế hoạch hoá tập trung sang nền kinh tế thị trường. Trước đây, ở các
nước này sự tập trung quá lớn nguồn lực vào các ngành cơng nghiệp như quốc
phịng và cơng nghiệp nặng dường như làm sao nhẵng việc cung ứng HHCC.
Các doanh nghiệp hoạt động theo cơ chế thu đủ, chi đủ như một cơ quan
Chính phủ chứ khơng phải là một đơn vị sản xuất; mối quan hệ giữa các định
chế tài chính giữa các doanh nghiệp khơng bị ràng buộc về pháp lý một cách
chặt chẽ. Trong quá trình chuyển đổi, các nước Đơng âu và SNG cũng đã thay
đổi quan niệm và phương thức tổ chức sản xuất, cơ chế quản lý và chính sách
đối với HHCC.
1.2.2. Các bài học rút ra từ kinh nghiệm của các nước quản lý hàng
hóa cơng ích:
Qua kinh nghiệm tổ chức sản xuất và cung ứng HHCC của một số nước
chúng ta nhận thấy, nhìn chung các Chính phủ đều có xu hướng giảm bớt tỷ
trọng cung cấp, chỉ đảm nhiệm cung cấp ở những lĩnh vực tư nhân không
được phép hoặc tư nhân khơng muốn cung cấp. Những hàng hố thuần tuý,
Chính phủ thường để cho khu vực tư nhân cung cấp và chịu trách nhiệm quản
lý. Ngoài ra, một số quốc gia tiến hành thu một phần chi phí thơng qua lệ phí
hợp lý bù đắp một phần chi phí bù đắp hàng hố, dịch vụ cơng, có chính sách
khuyến khích các thành phần kinh tế tham gia tổ chức sản xuất, cung cấp
HHCC nhằm phân bổ nguồn lực tối ưu và tối đa hoá hiệu quả cung ứng sản
phẩm này.


24

Theo ý kiến chúng tơi, có thể rút ra từ những bài học kinh nghiệm nêu

trên bài học sau đây đối với nước ta:
- Thứ nhất, về xác định đối tượng được coi là HHCC. Rất cần thiết
khoanh vùng, xác định rõ hàng hố nào là HHCC. Trong đó rất cần phân loại,
xác định HHCC nào thuộc nhóm thuần tuý, hàng hố nào thuộc nhóm khơng
thuần t. Ngồi ra, cũng cần xác định rõ danh mục hàng hoá tư nhân cần
cung cấp theo phương thức công cộng. Việc xác định rõ đối tượng các laọi
HHCC có tác dụng làm cơ sở để hoạch định cơ chế quản lý và phương thức tổ
chức sản xuất.
- Thứ hai, cả hai phương thức cung ứng HHCC (cung ứng công cộng
và cung ứng tư nhân) đều có thể tồn tại song hành, thậm chí cạnh tranh với
nhau trên cùng một thị trường. Đây chính là cơ sở để từng bước xã hội hoá
việc tổ chức cung ứng HHCC, bớt gánh nặng tổ chức và đảm bảo ngân sách
của nhà nước.
- Thứ ba, mỗi loại HHCC phải có cơ chế và chính sách riêng. Tiêu chí
để phân loại HHCC về cơ chế là nhóm hàng hố (thuần t hay khơng thuần
t), quy mơ cung ứng, khả năng thu hồi chi phí qua giá (phí), các tác động
ngoại ứng tích cực và tiêu cực có thể có.
- Thứ tư, mức thu phí đối với HHCC có xu hướng tăng lên ở các nước
theo phương châm dần dần hạn chế vấn đề người ăn không, tạo nguồn lực tái
đầu tư vào các cơng trình khác, biến việc cung ứng HHCC thành lĩnh vực có
thể kinh doanh được và bàn giao cho khu vực tư thực hiện theo nguyên tắc thị
trường.
- Thứ năm, thực hiện chính sách ưu đãi tài chính, tín dụng đối với các
doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực cung cấp các HHCC không phân biệt
hình thức sở hữu doanh nghiệp.


25

- Thứ sáu, đối với các doanh nghiệp công hoạt động cơng ích, chun

sản xuất HHCC thuần t, nhà nước nên cung cấp đầy đủ vốn ban đầu cho
doanh nghiệp và doanh nghiệp có trách nhiệm thực hiện các nghĩa vụ với nhà
nước, còn lại mọi vấn đề về tài chính, kể cả việc huy động thêm vốn nếu
doanh nghiệp có nhu cầu đều do doanh nghiệp chủ động.
1.2.3. Kinh nghiệm các nước quản lý hoạt động cơng ích đối với
ngành Điện lực:
Ở nhiều quốc gia trên thế giới, đặc biệt là ở các nước đang phát triển,
ngành Điện lực được sử dụng như một cơng cụ của chính sách xã hội. Điều
này được thực hiện dưới nhiều hình thức từ việc trợ giá cho một vài nhóm
khách hàng nào đó đến việc các Cơng ty điện lực thuộc sở hữu nhà nước thực
hiện nhiệm vụ cung cấp điện cho nhân dân ở các vùng nông thôn, miền núi,
hải đảo.
Mô hình tổ chức phổ biến ở nhiều nước trên đây là Công ty Điện lực
quốc gia được tổ chức theo mơ hình độc quyền liên kết dọc. Cơng ty Điện lực
chịu trách nhiệm lập kế hoạch, xây dựng và vận hành các cơng trình điện, xác
định biểu giá bán lẻ cho các khách hàng. Ở các nước này, Chính phủ thường
lồng ghép chính sách xã hội vào trong chính sách năng lượng và hoạt động
sản xuất kinh doanh của các doanh nghiệp. Hiệu quả kinh tế trong một số lĩnh
vực không được xem là yếu tố quan trọng. Các Công ty Điện lực được cấp
vốn từ ngân sách nhà nước để thực hiện các chính sách xã hội của Chính phủ.
Tuy nhiên, làn sóng cải cách cơ cấu ngành Điện lực xuất phát từ các
nước Anh, Chi Lê, Australia, .... những thập kỷ 90 của thế kỷ XX sau đó lan
rộng ra nhiều nước khác đã đặt ra một đòi hỏi cấp bách là phải xác định lại
vai trò của Chính phủ trong hoạt động cơng ích (có tính chất phục vụ các
chính sách xã hội) của Cơng ty Điện lực.