Nghiên cứu áp dụng công cụ kinh tế cho quản lý môi trường trong khai thác than vùng quảng ninh

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

TRƯỜNG ĐẠI HỌC MỎ - A CHT

NGUYN TH KIM NGN

NGHIÊN CứU áP DụNG CÔNG Cụ KINH Tế
CHO QUảN Lý MÔI TRƯờNG TRONG KHAI THáC THAN
VùNG QU¶NG NINH

LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ

HÀ NỘI - 2011


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

TRƯỜNG ĐẠI HỌC MỎ - A CHT

NGUYN TH KIM NGN

NGHIÊN CứU áP DụNG CÔNG Cụ KINH Tế
CHO QUảN Lý MÔI TRƯờNG TRONG KHAI THáC THAN
VùNG QU¶NG NINH
Chun ngành: Kinh tế cơng nghiệp
Mã số: 62.31.09.01

LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC
PGS. TS Nhâm Văn Toán

HÀ NỘI - 2011


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan bản luận án này là cơng trình nghiên cứu độc lập của riêng
tơi. Các số liệu và trích dẫn trong luận án có nguồn gốc rõ ràng và trung thực

Tác giả

Nguyễn Thị Kim Ngân


MỤC LỤC
Trang
Trang phụ bìa
Lời cam đoan
Mục lục
Danh mục các ký hiệu, các chữ viết tắt
Danh mục các bảng
Danh mục các hình vẽ, đồ thị
Mở đầu

1

Chương 1: TỔNG QUAN VỀ CƠNG CỤ KINH TẾ CHO QUẢN LÝ

6

MÔI TRƯỜNG

1.1. Tổng quan về quản lý môi trường

6

1.2. Tổng quan lý luận về công cụ kinh tế cho quản lý môi trường

10

1.3. Kinh nghiệm việc sử dụng công cụ kinh tế cho quản lý môi trường

31

trên thế giới
1.4. Tổng quan nghiên cứu việc sử dụng công cụ kinh tế cho quản lý

43

môi trường của Việt Nam
Chương 2: PHÂN TÍCH THỰC TRẠNG ÁP DỤNG CƠNG CỤ KINH

53

TẾ CHO QUẢN LÝ MÔI TRƯỜNG TRONG KHAI THÁC THAN
VÙNG QUẢNG NINH

2.1.Tình hình khai thác than và các nguồn gây ơ nhiễm tại vùng Quảng

53

Ninh hiện nay.
2.2. Phân tích thực trạng áp dụng công cụ kinh tế cho quản lý môi

69

trường trong khai thác than vùng Quảng Ninh
2.3 Nhận xét

90

Chương 3:ĐỀ XUẤT HỒN THIỆN VÀ NÂNG CAO HIỆU QUẢ

93

CƠNG CỤ KINH TẾ HIỆN ĐANG ÁP DỤNG CHO QUẢN LÝ MÔI
TRƯỜNG TRONG KHAI THÁC THAN VÙNG QUẢNG NINH

3.1. Các quan điểm định hướng của NCS về sử dụng công cụ kinh tế
cho quản lý môi trường

93


3.2. Đề xuất hoàn thiện và nâng cao hiệu quả của công cụ kinh tế cho

97

quản lý môi trường trong khai thác than vùng Quảng Ninh
3.3. Một số giải pháp hỗ trợ khác

123

Kết luận, kiến nghị

129

Danh mục cơng trình cơng bố của tác giả

132

Danh mục tài liệu tham khảo

133

Phụ lục

139


DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CÁC CHỮ VIẾT TĂT
BOD: Nhu cầu oxy hóa
BPP: Người hưởng thụ phải trả tiền
BVMT: Bảo vệ mơi trường
CAC: Điều hành kiểm sốt
CN: Cử nhân
ĐTM: Đánh giá tác động môi trường
EIs: Hệ thống công cụ kinh tế
GEF: Quỹ mơi trường tồn cầu
HĐQT: Hội đồng quản trị
KHCN&MT: Khoa học công nghệ và môi trường

KS: Kỹ sư
KQPHMT: Ký quỹ phục hồi môi trường
NCS: Nghiên cứu sinh
PPP: Người gây ô nhiễm phải trả tiền
OEDC: Hợp tác kinh tế phát triển châu Âu
TAC: Tổng chi phí cho cơng nghệ và xử lý ô nhiễm
TCVN: Tiêu chuẩn Việt Nam
TCCP: Tiêu chuẩn cho phép
TCPMT: Tổng chi phí mơi trường
TEC: Tổng chi phí thiệt hại cho bên ngồi
TN&MT: Tài ngun và mơi trường
TSS: Tổng chất rắng lơ lửng
TGĐ: Tổng giám đốc
Th.S: Thạc sỹ
QLMT: Quản lý môi trường
QMT TKV: Quĩ môi trường than Việt Nam
SXKD: Sản xuất kinh doanh
SXSH: Sản xuất sạch hơn
UBND: Ủy ban nhân dân
WB: Ngân hàng thế giới


DANH MỤC CÁC BẢNG
Số bảng

Tên bảng

Trang

Bảng 1.1

Phân loại công cụ quản lý môi trường theo chức năng

9

Bảng 1.2

Phân loại công cụ quản lý môi trường theo bản chất

9

Bảng 1.3

Các loại công cụ kinh tế cho quản lý môi trường

23

Bảng 1.4

Phân tích một số cơng cụ kinh tế với cơng cụ pháp lý sử

27

dụng cho quản lý môi trường
Bảng 1.5

Công cụ kinh tế áp dụng cho quản lý môi trường tại các

32

nước OECD
Bảng 1.6

Thuế môi trường ở Thụy Điển năm 2000 - 2005

35

Bảng 1.7

Qui định thu phí phục hồi mơi trường trong khai thác

39

khống sản của Tỉnh Giang Tơ – Trung Quốc
Bảng 1.8

Qui định thu phí phục hồi mơi trường trong khai thác

40

khoáng sản của Tỉnh Tứ Xuyên – Trung Quốc
Bảng 1.9

Quỹ môi trường tại một số quốc gia trên thế giới

41

Bảng 1.10

Những công cụ kinh tế cho quản lý môi trường đang áp

45

dụng tại Việt Nam
Bảng 2.1

Các chỉ tiêu chủ yếu về kết quả hoạt động khai thác than

56

của Tập đồn Cơng nghiệp Than – Khống sản Việt Nam
từ năm 2000 đến năm 2009
Bảng 2.2

Ơ nhiễm mơi trường khơng khí và nước thải tại khu vực

67

khai thác của một số mỏ trong vùng khai thác than
Bảng 2.3

Hệ thống tổ chức quản lý mơi trường trong Tập đồn cơng
nghiệp Than – Khống sản Việt Nam

Bảng 2.4

Đội ngũ và trình độ cán bộ mơi trường của Tập đồn cơng
nghiệp Than – Khống sản Việt Nam

154(phụ

lục08)
156 (phụ
lục 09)

Bảng 2.5

Mức thu phí bảo vệ môi trường đối với nước thải công nghiệp

85

Bảng 3.1

Lựa chọn phương pháp định giá giá trị môi trường trong

106

hoạt động khai thác than


Bảng 3.2

Tổng hợp chi phí thiệt hại trong khai thác mỏ năm 2009 – 2010

118

Bảng 3.3

Chi phí ngoại ứng do hoạt động khai thác than

118

Bảng 3.4

Báo cáo kết quả hoạt động sản xuất kinh doanh năm 2010

120

của Công ty CP than Núi Béo
Bảng 3.5

Báo cáo kết quả hoạt động sản xuất kinh doanh năm 2010
của Công ty Cổ phần than Vàng Danh

121


DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ, ĐỒ THỊ

Số hình vẽ

Tên hình vẽ

Trang

Hình 1.1

Ngoại ứng tiêu cực của một ngành cơng nghiệp

14

Hình 1.2

Mức ơ nhiễm tối ưu dựa vào tối thiểu hóa chi phí

17

Hình 1.3

Mối ảnh hưởng giữa mức độ ơ nhiễm thiệt hại kinh tế do ô nhiễm

18

môi trường và chi phí lợi ích của bảo vệ mơi trường
Hình 1.4

Ý nghĩa của nguyên tắc PPP trong nền kinh tế thị trường

29

Hình 1.5

Phân tích cơng cụ quản lý mơi trường trong mối quan hệ logic

44

Hình 2.1

Ơ nhiễm mơi trường khơng khí tại Quảng Ninh do khai thác than

59

Hình 2.2

Ơ nhiễm mơi trường nước vùng Quảng Ninh do khai thác than

60

Hình 2.3

Hiện trạng các bãi thải trong khai thác than vùng Quảng Ninh

61

Khung 2.1

Ảnh hưởng tới người lao động tại các mỏ than vùng Quảng Ninh

63

Hình 3.1

Sơ đồ cơ sở định giá thiệt hại của hoạt động khai thác than

105


1

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài

Cùng với sự phát triển mạnh mẽ của kinh tế, sự gia tăng dân số và q trình đơ
thị hóa, mơi trường sống của con người ngày càng bị tàn phá nặng nề. Đất, nước,
khơng khí ngày càng bị ơ nhiễm nặng, rừng xanh ngày càng bị thu hẹp, nhiều loài
sinh vật bị biến mất...Hậu quả là thiên tai, dịch bệnh ngày càng gia tăng và biến đổi
khó lường. Tai họa rình rập hàng ngày đã làm bừng tỉnh nhận thức của con người:
Nếu khơng có những biện pháp hữu hiệu chống ơ nhiễm, bảo vệ tốt mơi trường thì
con người khó có thể tránh khỏi thảm họa diệt vong do chính mình gây ra.
Kinh tế càng phát triển thì mơi trường càng có nguy cơ bị hủy hoại. Bảo vệ mơi
trường trở thành một điều kiện cần để phát triển bền vững. Chính vì điều đó, Đảng
và Nhà nước ta đã xác định: Bảo vệ mơi trường là nhiệm vụ của tồn xã hội, của
các cấp, các ngành, các tổ chức, của cả cộng đồng và của mọi người. Để làm được
việc đó, nhất thiết phải sử dụng đồng bộ các cơng cụ hành chính, luật pháp, giáo
dục truyền thơng, kinh tế - tài chính....nhằm bảo vệ tốt nhất, hiệu quả nhất môi
trường sống của chúng ta.
Trong số các công cụ trên, cơng cụ kinh tế - tài chính chiếm vị trí rất quan trọng
và có thể phát huy hiệu quả lâu dài trong sự nghiệp bảo vệ môi trường. Từ những
thập niên cuối thế kỷ 20, nhiều quốc gia trên thế giới đã nghiên cứu về mặt lý thuyết
của công cụ kinh tế trong các giải pháp về bảo vệ môi trường và nó đã được khẳng
định được vai trị của mình bằng thực tiễn. Đối với Việt Nam, từ khi Luật bảo vệ
môi trường năm 1994 được ban hành và sửa đổi năm 2005 thì cơng tác bảo vệ mơi
trường đã được chú trọng trong mọi hoạt động phát triển của nền kinh tế quốc dân.
Công cụ kinh tế cũng đã và đang được nghiên cứu áp dụng vào thực tế trong quản
lý mơi trường. Mặc dù đã có rất nhiều cơng trình nghiên cứu một cách hệ thống lý
thuyết về các công cụ quản lý môi trường, đặc biệt là cơng cụ kinh tế, nhưng vẫn
cịn nhiều vấn đề chưa được đề cập một cách toàn diện và cụ thể. Chính vì vậy, việc
vận dụng cơng cụ kinh tế vào thực tiễn gặp nhiều bất cập và khó khăn, đó cũng là
ngun nhân chính làm cho việc sử dụng cơng cụ trên khơng có hiệu quả. Đối với


2

ngành khai thác khoáng sản, hiện tại đã và đang áp dụng một số loại hình của cơng
cụ kinh tế như lệ phí thải, ký quĩ mơi trường, phạt vi phạm môi trường trong khai
thác... nhưng áp dụng với phạm vi chưa lớn, chưa đồng bộ, chưa có sự kết hợp chặt
chẽ giữa lý thuyết và thực tiễn, chưa phản ánh được hết ý nghĩa của cơng cụ địn
bẩy kinh tế để giải quyết sự mâu thuẫn của phát triển kinh tế và bảo vệ môi trường.
Theo chiến lược phát triển của ngành than Việt Nam, sản lượng khai thác than ngày
càng tăng phù hợp với nhu cầu về năng lượng trong nước cũng như xuất khẩu, đã và
đang là một sức ép lớn ảnh hưởng đến môi trường, hiện trạng ô nhiễm môi trường
trong các khu khai thác đang ở mức báo động. Chính vì vậy, việc nghiên cứu sinh
nghiên cứu áp dụng công cụ kinh tế cho quản lý môi trường trong khai thác than
vùng Quảng Ninh là vấn đề hết sức cần thiết và cấp bách, với mục tiêu giải quyết
hài hòa mối quan hệ giữa phát triển kinh tế và bảo vệ mơi trường, góp phần thực
hiện phát triển bền vững ngành công nghiệp than.
2. Mục tiêu của đề tài
Mục tiêu của đề tài luận án là: Đề xuất hoàn thiện và nâng cao hiệu quả một số
công cụ kinh tế phù hợp trong khai thác than, nhằm nâng cao hiệu quả công tác
quản lý và bảo vệ môi trường tại các doanh nghiệp mỏ vùng Quảng Ninh .
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
-

Đối tượng nghiên cứu của Đề tài luận án : Công cụ kinh tế cho quản lý môi

trường trong khai thác than, đặc biệt là 3 loại cơng cụ chính: Quĩ mơi trường;
Thuế/phí mơi trường và Ký quỹ mơi trường.
- Phạm vi về nội dung nghiên cứu của luận án: Hoạt động khai thác than của các
doanh nghiệp mỏ vùng Quảng Ninh, thuộc Tập đồn các cơng ty Than - Khống sản
Việt Nam.
- Phạm vi về thời gian nghiên cứu số liệu : Năm 2005 đến 2010
4. Nội dung nghiên cứu

a, Tổng quan về công cụ kinh tế cho quản lý mơi trường ngành khai thác than
trong và ngồi nước.


3

b, Phân tích thực trạng việc áp dụng cơng cụ kinh tế cho quản lý môi trường
trong khai thác than vùng Quảng Ninh.
c, Đề xuất hoàn thiện và nâng cao hiệu quả các công cụ kinh tế hiện đang áp
dụng cho quản lý môi trường trong khai thác than vùng Quảng Ninh.
5. Phương pháp nghiên cứu
Đề tài luận án sử dụng các phương pháp nghiên cứu như:
- Phương pháp luận khoa học duy vật biện chứng và duy vật lịch sử để đặt vấn
đề và giải quyết các nhiệm vụ của luận án.
- Phương pháp tiếp cận hệ thống để làm rõ bản chất, ý nghĩa của công cụ kinh tế
cho quản lý môi trường.
- Phương pháp điều tra khảo sát thực tế lấy các số liệu dùng để phân tích định
lượng khi xác định mức thiệt hại do hoạt động khai thác than ảnh hưởng đến môi
trường; phương pháp phân tích thống kê; tổng hợp; so sánh, tham khảo chuyên gia;
sơ đồ hóa... để rút ra các mối quan hệ, bản chất vấn đề và chứng minh, luận giải cho
những nhận xét và luận điểm khoa học của luận án.
6. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài
a, Ý nghĩa khoa học
Đề tài luận án góp phần hoàn thiện cơ sở lý thuyết về hệ thống các công cụ
trong quản lý môi trường, đặc biệt là công cụ kinh tế.
Luận án đã vận dụng lý thuyết kinh tế phúc lợi của Pigou khi tiếp cận việc áp
dụng công cụ kinh tế cho quản lý môi trường.
Luận án đã hệ thống hóa các đặc điểm hoạt động khai thác than vùng Quảng
Ninh đến môi trường, phản ánh tác động của những đặc điểm này đến việc áp dụng
công cụ kinh tế phù hợp cho quản lý môi trường trong khai thác than vùng Quảng Ninh

b, Ý nghĩa thực tiễn
Kết quả nghiên cứu của luận án cụ thể như : Tạo cơ chế chính sách cho Quĩ mơi
trường tập trung Than Việt Nam hoạt động hiệu quả hơn; Hoàn thiện công cụ ký quĩ
môi trường trong khai thác than; Xây dựng mức thu phí bảo vệ mơi trường trong
khai thác than hợp lý ...là một tài liệu tham khảo có ích đối với những nhà hoạch


4

định chính sách về quản lý mơi trường cũng như các nhà quản trị doanh nghiệp khai
thác than và các ngành khai khống khác. Ngồi ra, kết quả nghiên cứu cũng có ý
nghĩa như một tài liệu tham khảo trong nghiên cứu kinh tế và giảng dạy môn học
“Kinh tế môi trường” chuyên ngành Kinh tế - Quản trị doanh nghiệp tại các trường
đào tạo chuyên ngành này.
7. Luận điểm bảo vệ của luận án
Luận điểm thứ nhất: Trong điều kiện nền kinh tế thị trường có sự quản lý của
Nhà nước ở nước ta hiện nay, đi đôi với các biện pháp kỹ thuật, hành chính, luật
pháp cần có sự tác động về lợi ích kinh tế thơng qua cơng cụ kinh tế để kích thích
các chủ thể có liên quan nhằm nâng cao hiệu quả công tác bảo vệ môi trường.
Luận điểm thứ 2: Đối với hoạt động khai thác than, để quản lý mơi trường có
hiệu quả thì cơng cụ kinh tế được áp dụng phải phù hợp với các đặc điểm của ngành
khai thác mỏ là cạn kiệt tài nguyên, tài nguyên không tái tạo và điều kiện khai thác
ngày càng khó khăn, phức tạp, chi phí khai thác ngày càng cao, ơ nhiễm mơi trường
ngày càng lớn. Đồng thời phải được xem xét trên quan điểm cân đối liên ngành và
tính kế thừa, phát triển các chính sách hiện tại.
8. Điểm mới của luận án
a, Hệ thống hóa tính khoa học và thực tiễn của công cụ kinh tế cho quản lý môi trường.
b, Làm sáng tỏ tính đặc thù của ngành khai thác than dưới góc độ mơi trường
bằng các phương pháp nghiên cứu có hệ thống và khoa học.
c, Làm rõ những bất cập trong việc áp dụng công cụ kinh tế cho quản lý môi

trường trong khai thác than vùng Quảng Ninh.
d, Đề xuất giải pháp hoàn thiện và nâng cao hiệu quả của một số công cụ kinh tế
hiện hành cho quản lý môi trường trong khai thác than vùng Quảng Ninh nhằm
nâng cao hiệu quả quản lý và bảo vệ mơi trường.
9. Kết cấu của luận án
Ngồi lời nói đầu, kết luận, phụ lục, Luận án được kết cấu thành 3 chương chính
như sau:
Chương 1: Tổng quan về cơng cụ kinh tế cho quản lý môi trường


5

Chương 2: Phân tích thực trạng áp dụng cơng cụ kinh tế cho quản lý môi
trường trong khai thác than vùng Quảng Ninh
Chương 3: Đề xuất hoàn thiện và nâng cao hiệu quả công cụ kinh tế cho
quản lý môi trường trong khai thác than vùng Quảng Ninh.
10. Lời cảm ơn
Trước hết, cho phép tôi cảm ơn Nhà giáo Nhân dân, PGS.TS Nhâm Văn Tốn
đã tận tình hướng dẫn tơi về mặt khoa học để hoàn thành bản luận án này.
Tôi cũng xin trân trọng cảm ơn các Thầy, Cô giáo trong Khoa Kinh tế Quản
trị Kinh doanh – Trường Đại học Mỏ - Địa chất và Ban môi trường – Tập đồn
Cơng nghiệp Than – Khống sản Việt Nam về những đóng góp thẳng thắn, sâu sắc
để tơi có thể hồn thành nhiệm vụ nghiên cứu của mình. Tơi xin gửi lời cảm ơn
chân thành nhất tới Gia đình, bạn bè và đồng nghiệp, những người đã thường xuyên
giúp đỡ và động viên tơi để hồn thành bản luận án này.


6

Chương 1: TỔNG QUAN VỀ CÔNG CỤ KINH TẾ

CHO QUẢN LÝ MƠI TRƯỜNG
1.1. Tổng quan về quản lý mơi trường
1.1.1. Khái niệm về quản lý môi trường
Khái niệm về quản lý môi trường là khái niệm tương đối mới mẻ, tuy nhiên
cũng đã có rất nhiều quan điểm khác nhau về quản lý môi trường. Qua nghiên cứu
các tài liệu và cơng trình của nhiều tác giả, với phạm vi của luận án, nghiên cứu
sinh tổng hợp và đưa ra một số khái niệm tổng quát nhất như sau:
- “Quản lý môi trường là tổng hợp các biện pháp luật pháp, kỹ thuật, chính
sách, kinh tế nhằm hạn chế tác động có hại của phát triển kinh tế xã hội đến môi
trường “[19]
- “Quản lý môi trường là sự tác động liên tục, có tổ chức và có hướng đích
của chủ thể quản lý môi trường lên cá nhân hoặc cộng đồng người tiến hành các
hoạt động phát triển trong hệ thống môi trường, sử dụng một cách tốt nhất mọi tiềm
năng và cơ hội nhằm đạt được mục tiêu quản lý môi trường đã đề ra, phù hợp với
pháp luật và thông lệ hiện hành “[22]
- “Quản lý nhà nước về môi trường là xác định rõ chủ thể là Nhà nước, bằng
chức trách, nhiệm vụ và quyền hạn của mình đưa ra các biện pháp, luật pháp, chính
sách kinh tế, kỹ thuật, xã hội thích hợp nhằm bảo vệ chất lượng môi trường sống và
phát triển bền vững kinh tế – xã hội quốc gia”[5]
Từ khái niệm trên cho thấy, mặc dù có nhiều quan điểm khác nhau về quản
lý môi trường nhưng các tác giả trên đều có chung một nhận định đó là: sự tác động
liên tục, có tổ chức và có hướng đích của chủ thể quản lý mơi trường chính là việc
thực hiện các chức năng quản lý môi trường nhằm phối hợp mục tiêu và các động
lực hoạt động của mọi người nằm trong hệ thống môi trường để đạt tới mục tiêu
chung của hệ thống môi trường.
Theo khái niệm trên, quản lý môi trường được thực hiện bởi nhiều chủ thể
khác nhau như: Quản lý nhà nước về môi trường; Quản lý mơi trường do các tổ
chức phi chính phủ (NGO) đảm nhận; Quản lý môi trường dựa trên cơ sở cộng

7

đồng; Quản lý mơi trường mang tính tự nguyện; Quản lý mơi trường trong các
doanh nghiệp...
Trong các hình thức quản lý trên thì quản lý nhà nước về mơi trường đóng
một vai trị hết sức quan trọng. Mọi quốc gia trên thế giới đều phải thực hiện sự
quản lý nhà nước về mơi trường vì các lý do sau:
- Bảo vệ tài nguyên và môi trường là sự nghiệp của tồn dân và có tính lâu
dài, do đó địi hỏi sự tham gia đồng bộ của nhiều ngành, nhiều địa phương và nhiều
thế hệ nối tiếp nhau. Để có sự đồng bộ đó thì chỉ có Nhà nước mới có khả năng tổ
chức, quản lý các hoạt động đó.
- Có một số dạng mơi trường, mà việc bảo vệ nó không chỉ cần thống nhất
hành động của cả một quốc gia mà còn cần sự thống nhất hành động của cả khu vực
hay tồn cầu, ví dụ như khí quyển, nguồn nước...Vì vậy, chỉ có Nhà nước nhân danh
cộng đồng, quốc gia mới có thể tham gia vào các hoạt động chung của khu vực hay
toàn cầu để thực hiện các chương trình phối hợp chung đó nhằm bảo vệ nguồn nước
chung hay bầu khí quyển chung.
- Các nguồn tài nguyên thiên nhiên và thành phần môi trường thường là sở
hữu Nhà nước, do đó Nhà nước khơng thể giao cho đối tượng nào khác chịu trách
nhiệm chính về quản lý mơi trường, trách nhiệm đó phải thuộc về nhà nước.
Từ những nghiên cứu trên, NCS đưa ra khái niệm về quản lý môi trường như
sau: Quản lý môi trường là các phương thức mà Nhà nước lựa chọn nhằm bảo vệ
môi trường và phát triển bền vững kinh tế - xã hội quốc gia.
1.1.2. Đối tượng và mục tiêu của quản lý môi trường
1.1.2.1 Đối tượng quản lý môi trường
Đối tượng quản lý mơi trường là tồn bộ mơi trường xung quanh bao gồm
các yếu tố tự nhiên và các yếu tố vật chất nhân tạo, có quan hệ mật thiết với nhau,
có ảnh hưởng tới đời sống, sản xuất, sự tồn tại và phát triển của con người và thiên
nhiên. Đó là một hệ thống bao gồm các phần tử của thế giới vô sinh và hữu sinh
hoạt động theo qui luật khác nhau và có con người tham dự. Chính vì điều đó cho

thấy, thực chất quản lý môi trường là quản lý các hoạt động phát triển, thường


8

xun diễn ra trong hệ thống mơi trường có tác động tích cực và tiêu cực đến trạng
thái ổn định của chúng. Tuy nhiên, những hoạt động phát triển không tự bản thân
chúng tiến hành mà đều do con người với những mục đích và lợi ích khác nhau thực
hiện. Cho nên, quản lý mơi trường chính là quản lý hành vi của cá nhân, tập thể con
người trong hoạt động sản xuất, tiêu dùng, sinh hoạt hàng ngày.
1.1.2.2 Mục tiêu của quản lý mơi trường
- Phịng chống và khắc phục ơ nhiễm, suy thối và tai biến mơi trường phát
sinh trong hoạt động sống của con người.
- Phát triển bền vững kinh tế và xã hội quốc gia theo tuyên bố Rio – 1992
bao gồm 27 nguyên tắc phát triển bền vững.
- Xây dựng các cơng cụ có hiệu lực quản lý môi trường quốc gia và các vùng
lãnh thổ, các cơng cụ trên phải thích hợp cho từng ngành, từng địa phương và cộng
đồng dân cư.
1.1.3 Công cụ quản lý môi trường
Công cụ quản lý môi trường là phương thức hay các biện pháp hành động
thực hiện công tác quản lý môi trường của Nhà nước. Công cụ quản lý mơi trường
rất đa dạng, mỗi cơng cụ có một chức năng và phạm vi tác động nhất định và nó
liên kết hỗ trợ cho nhau.
Mỗi quốc gia, mỗi địa phương, tùy theo đặc điểm và điều kiện của mình có
thể lựa chọn các cơng cụ thích hợp cho từng hoạt động cụ thể. Bên cạnh việc sử
dụng, còn địi hỏi các cơng cụ quản lý mơi trường phải được nghiên cứu và hoàn
thiện thường xuyên với xu hướng ngày càng tiên tiến hơn, phù hợp hơn và hiệu lực
hơn. Cơng cụ quản lý mơi trường có thể phân loại theo nhiều tiêu thức khác nhau,
cụ thể như: dựa theo chức năng công cụ quản lý môi trường bao gồm 3 loại thể hiện
trong bảng 1.1

9

Bảng 1.1: Phân loại công cụ quản lý môi trường theo chức năng
STT

Loại cơng cụ

Đặc điểm

Hình thức thể hiện
- Luật quốc tế

1

Công cụ điều chỉnh vĩ Là công cụ hành - Luật quốc gia về bảo vệ
pháp và chính sách

mơ

mơi trường.
- Các văn bản dưới luật
- Các loại thuế, phí

2

Cơng cụ hành động

Là cơng cụ có tác - Quĩ mơi trường

động trực tiếp tới - Các chính sách tài chính
hoạt động kinh tế xã - Qui định hành chính
hội

3

- Qui định xử phạt

Là công cụ dùng để GIS
quan sát, giám sát Đánh giá mơi trường
Cơng cụ hỗ trợ

chất

lượng

mơi Kiểm tốn môi trường

trường
Nguồn : Trần Thanh Lâm (2006), Quản lý môi trường bằng cơng cụ kinh tế
Ngồi cách phân loại trên, hiện nay nhiều quan điểm ủng hộ cách phân loại
công cụ quản lý môi trường dựa theo bản chất. Theo cách phân loại này công cụ
quản lý môi trường được phân thành 4 loại chính như bảng 1.2.
Bảng 1.2: Phân loại công cụ quản lý môi trường theo bản chất
STT
1

2

Loại cơng cụ

Đặc điểm

Hình thức thể hiện

- Luật quốc tế
Là cơng cụ điều - Luật quốc gia về bảo vệ
Công cụ hành chính và
chỉnh vĩ mơ của Nhà mơi trường.
chính sách
nước
- Các văn bản dưới luật

Công cụ kinh tế

Là công cụ dùng sức - Các loại thuế, phí
mạnh của thị trường - Quĩ mơi trường
để BVMT
- Các chính sách tài chính
- Đánh giá tác động môi trường


10

3
Cơng cụ
quản lý

4

kỹ

- Kiểm tốn và kế tốn mơi
trường.
thuật Là cơng cụ kiểm sốt - Quản lý tai biến mơi
và giám sát chất trường.
lượng môi trường
- Nghiên cứu và triển khai
khoa học kỹ thuật công
nghệ môi trường.

Là công cụ sử dụng
vai trị của truyền
Cơng cụ giáo dục và thơng, thơng tin giáo
dục về bảo vệ môi
truyền thông
trường

- Phổ biến kiến thức bảo vệ
môi trường trong hệ thống
giáo dục các cấp.
- Truyền thông qua hệ
thống thông tin đại chúng.

Nguồn: Nguyễn Thế Chinh (1999), Áp dụng các công cụ kinh tế để nâng cao năng
lực quản lý môi trường ở Hà Nội.
1.2

Tổng quan lý luận về công cụ kinh tế cho quản lý mơi trường

1.2.1.Khái niệm về cơng cụ kinh tế
Có rất nhiều khái niệm về công cụ kinh tế, qua nghiên cứu các cơng trình của
các tác giả trong và ngồi nước, NCS trình bày một số các khái niệm điển hình như sau:
“Cơng cụ kinh tế là những phương tiện chính sách có tác dụng làm thay đổi
chi phí và lợi ích của những hành động đang nghiên cứu” [21]
“Cơng cụ kinh tế là sử dụng sức mạnh của thị trường để đề ra các quyết định
nhằm đạt được các mục tiêu đã định sẵn “[4]
“Công cụ kinh tế là việc Chính phủ có thể thay đổi hành vi ứng xử của mọi
cá nhân trong xã hội thông qua việc lựa chọn những phương thức kinh tế khác nhau”[64]
Công cụ kinh tế được Nhà nước sử dụng rất nhiều trong việc quản lý mọi lĩnh
vực hoạt động của quốc gia. Trong lĩnh vực quản lý môi trường hiện nay, hầu như các
quốc gia trên thế giới đều sử dụng công cụ kinh tế như là một công cụ bổ sung hữu hiệu
cho công cụ hành pháp.
1.2.2. Các khái niệm về công cụ kinh tế áp dụng cho quản lý môi trường
* “Cơng cụ kinh tế là những phương tiện chính sách có tác dụng làm thay đổi
chi phí và lợi ích của những hoạt động kinh tế thường xuyên tác động tới môi


11

trường, tăng cường ý thức trách nhiệm trước việc gây ra sự huỷ hoại môi
trường”[22]
*“Công cụ kinh tế là sử dụng sức mạnh của thị trường để đề ra các quyết
định nhằm đạt được các mục tiêu môi trường, từ đó sẽ có cách ứng xử hiệu quả chi
phí cho bảo vệ môi trường”[4]
* “Công cụ kinh tế là việc Chính phủ có thể thay đổi hành vi ứng xử của mọi
cá nhân trong xã hội thông qua việc lựa chọn những phương thức kinh tế khác nhau
hoặc giảm thiểu chi phí trên thị trường nhằm mục tiêu bảo vệ môi trường”[6]
*“Công cụ kinh tế là biện pháp “cung cấp những tín hiệu thị trường để giúp
cho những người ra quyết định ghi nhận hậu quả môi trường trong việc lựa chọn của họ “[72]

Từ các khái niệm trên NCS đồng tình với các nhận xét về các đặc điểm cơ
bản của công cụ kinh tế áp dụng trong quản lý môi trường như sau:
Thứ nhất, công cụ kinh tế tác động thơng qua lợi ích kinh tế, chúng làm
giảm lợi ích kinh tế của các hành động làm tổn hại đến mơi trường và làm tăng
lợi ích kinh tế của các hành động bảo vệ môi trường.
Thứ hai, công cụ kinh tế cho phép có sự lựa chọn nhằm tối đa hóa lợi ích
trong điều kiện các ràng buộc bên ngồi và bên trong doanh nghiệp.
Như vậy, cơng cụ kinh tế tương phản thường xuyên với các qui định “điều hành
và kiểm sốt” (Command and Control -CAC). Đó là hai mặt của phương tiện chính
sách được tiến hành thơng qua những cơ chế ra lệnh cho các hành động môi trường
hoặc xác định những hậu quả môi trường nếu không tuân thủ các qui chế đã ban hành.
Ngược lại, cơng cụ kinh tế duy trì một tập hợp tương đối rộng rãi các hành động mơi
trường có tính pháp lý, nhưng có xác định những hậu quả khác nhau đối với những sự
lựa chọn khác nhau và bắt buộc phải phục tùng các hậu quả xảy ra. Cụ thể như có một
tiêu chuẩn phát thải nào đó nằm trong qui định điều hành và kiểm sốt, lúc đó qui định
pháp lý điều hành những người gây ô nhiễm phải đáp ứng tiêu chuẩn phát thải đó.
Nếu những người gây ô nhiễm không tuân thủ, thì họ đã vi phạm luật và buộc phải
chịu phạt vi cảnh, phạt tù, đóng cửa nhà máy…(kiểm soát).


12

Ngược lại, nếu áp dụng một lệ phí phát thải (là một loại trong công cụ kinh
tế) sẽ cho phép những người gây ô nhiễm lựa chọn mức độ phát thải trong giới hạn
mà các công cụ kinh tế đã qui định và như vậy họ không vi phạm pháp luật. Tuy
nhiên, người gây ơ nhiễm có thể trả tiền hoặc khơng trả tiền lệ phí và chỉ có sức
mạnh của pháp luật mới có thể yêu cầu và bắt buộc họ trả tiền, nhưng cho phép sự
lựa chọn của họ dao động trong phạm vi những giới hạn đã được xác lập.
Qua những điều đã trình bày trên, NCS đưa ra một số nhận xét sau:
• Cơng cụ kinh tế là một trong những phương tiện chính sách được áp dụng để

đạt tới mục tiêu mơi trường bền vững.
• Cơng cụ kinh tế khơng phải là phương tiện chính sách riêng biệt, mà chúng
được sử dụng thường xuyên cùng với các phương tiện chính sách khác như:
những qui định pháp lý về điều hành và kiểm sốt; các cơng cụ giáo dục
truyền thông cũng như các công cụ kỹ thuật.
Từ những nhận xét trên, NCS đồng tình với quan điểm về khái niệm công cụ
kinh tế cho quản lý môi trường như sau ” Công cụ kinh tế cho quản lý mơi trường
là phương tiện chính sách có tác dụng làm thay đổi chi phí và lợi ích của những
hoạt động kinh tế thường xuyên tác động đến môi trường nhằm mục đích tăng
cường ý thức trách nhiệm trước việc gây ra sự hủy hoại môi trường”.
Tuy nhiên, NCS cũng bổ sung thêm trong khái niệm trên ngoài mục đích
tăng cường ý thức trách nhiệm của việc gây ra sự hủy hoại mơi trường cần phải đảm
bảo mục đích phát triển bền vững.
1.2.3 Cơ sở lý thuyết của công cụ kinh tế trong quản lý môi trường
Cơ sở lý thuyết quan trọng của công cụ kinh tế phải kể đến đó là lý thuyết
ngoại ứng và lý thuyết ơ nhiễm tối ưu.
1.2.3.1 Lý thuyết về ngoại ứng
* Khái niệm: Ngoại ứng là những tác động đến chi phí và lợi ích khơng
thơng qua thị trường [5]
* Đặc điểm của ngoại ứng: Qua khái niệm trên có thể đưa ra một số đặc
điểm của ngoại ứng như sau


13

- Yếu tố ngoại ứng xuất hiện khi một cá nhân hay tổ chức có quyết định về
sản xuất hoặc tiêu dùng hàng hóa tác động trực tiếp đến sản xuất hay tiêu dùng của
những người khác mà không thuộc thị trường đó.(hay nói một cách khác giá cả của
thị trường hàng hóa đó khơng phản ánh các tác động trên).
- Yếu tố ngoại ứng có thể là tích cực hoặc tiêu cực. Ngoại ứng tiêu cực nảy

sinh khi các cá nhân hay tổ chức gây ra những tổn thất, thiệt hại cho người khác mà
khơng phải thanh tốn, bồi thường cho những tổn thất, thiệt hại đó. Cịn ngoại ứng
tích cực nảy sinh khi cá nhân hay tổ chức tạo ra lợi ích cho những người khác mà
khơng nhận được những khoản tài chính nào cho việc đó.
Vấn đề quan trọng nhất của ngoại ứng đó là: nó tạo ra các chi phí và lợi ích
khơng được bồi hồn, khơng có sự tham gia của bất kỳ luồng tài chính nào.
Chính vì vậy, sự có mặt của ngoại ứng, dù là tiêu cực hay tích cực, trong bất
cứ hoạt động kinh tế nào cũng làm cho lợi ích hay chi phí của cá nhân và xã hội
thay đổi. Nguyên nhân chủ yếu là do các đường cung của người sản xuất được xác
định bằng chi phí cá nhân của họ, sự có mặt của chi phí ngoại ứng có nghĩa là giá cả
thị trường chưa tính đủ chi phí xã hội thực tế của sản xuất và tiêu dùng hàng hóa đó.
Tương tự như vậy, các đường cầu của người tiêu dùng được xác định bằng lợi ích
cá nhân của họ mà khơng tính đến lợi ích ngoại ứng, điều đó cũng có nghĩa là giá
cả thị trường chưa phản ánh hết tồn bộ lợi ích xã hội thực tế của việc tiêu dùng
hàng hóa đó.
Từ đó có thể thấy, nếu xuất hiện hiện tượng ngoại ứng thì thị trường bị thất
bại trong việc cung cấp mức sản lượng tối ưu về mặt xã hội với mức giá hợp lý.
Qua những đặc điểm của ngoại ứng nêu trên có thể nhận biết rằng: Hiện
tượng ô nhiễm và chất thải là một ngoại ứng tiêu cực. NCS minh họa sự thất bại của
thị trường khi xuất hiện ngoại ứng tiêu cực qua hình 1.1
Trong hình 1.1, đường cầu D thể hiện cầu thị trường về sản phẩm công
nghiệp, đường cầu D cịn phản ánh lợi ích cá nhân cận biên của những người tiêu
dùng sản phẩm công nghiệp, vừa phản ánh lợi ích xã hội cận biên ( D = MSB).


14
MSC = MC + MEC

Giá cả, chi
phí, lơi ích

B

S = MC
PXH

E
MEC

PCN

C
D = MSB

QXH

QCN

sản lượng hàng hóa

Hình 1.1 Ngoại ứng tiêu cực của một ngành công nghiệp
Nguồn Barry C Frield, Enviromental Economics: An Introduction McGrawHill Book Co - 1997
Đường cung S thể hiện mức chi phí cá nhân cận biên của việc sản xuất sản
phẩm công nghiệp ở các mức sản lượng khác nhau, đó là những chi phí đầu vào mà
người sản xuất phải chi trả tiền. Tuy nhiên, trong q trình sản xuất cơng nghiệp các
doanh nghiệp sản xuất đã sử dụng tài ngun thiên nhiên như dịng sơng để đổ nước
thải, mặt đất để đổ chất thải rắn mà khơng phải trả tiền, vì thế chi phí của việc xả
thải này không được thể hiện trong bảng cân đối tài chính của các doanh nghiệp và
như vậy, cũng không được phản ánh trong đường cung của ngành công nghiệp. Như
chúng ta đã biết, việc xả thải như vậy sẽ gây ra những chi phí thiệt hại cho ngành
khác như nơng nghiệp, thủy sản, lâm nghiệp..., trong hình trên, chi phí thiệt hại

được thể hiện bằng đường MEC, đường chi phí ngoại ứng cận biên. Chi phí này
chính là giá trị bằng tiền của thiệt hại do một đơn vị ô nhiễm của ngành công nghiệp
áp đặt cho xã hội.
Để có được sự phân bổ nguồn lực có hiệu quả đòi hỏi sự cân bằng giữa MSC
và MSB. Trong hình điều kiện này thỏa mãn tại điểm E khi mức sản lượng là QXH
và giá sản phẩm tương ứng là PXH. Tuy nhiên, quyết định sản xuất của các doanh
nghiệp công nghiệp lại dựa trên cơ chế hoạt động của thị trường cạnh tranh, tức là
hoạt động tối ưu của người sản xuất được quyết định tại điểm C khi mức sản lượng


15

là QCN và ở đó MC = MR tương ứng mức giá PCN. Như vậy, thị trường đã thất bại
trong việc đạt được mức sản xuất tối ưu theo quan điểm xã hội. Chính vì vậy, để
sửa chữa sự thất bại của thị trường thì cần phải tạo được một động cơ kinh tế cho
các doanh nghiệp sản xuất công nghiệp gây ơ nhiễm thay đổi mức sản lượng của
mình, cần phải buộc họ chịu đầy đủ chi phí xã hội của việc sản xuất, bao gồm chi
phí cá nhân của họ và chi phí ngoại ứng mơi trường. Đây cũng là ý tưởng của nhà
kinh tế Arthur C.Pigou về việc đánh thuế đối với những người gây ô nhiễm. Nguyên
tắc đánh thuế do Pigou nêu ra là “Mức thuế ô nhiễm tính cho mỗi đơn vị sản phẩm
gây ô nhiễm có giá trị bằng chi phí ngoại ứng do đơn vị sản phẩm gây ô nhiễm gây
ra tại mức sản lượng tối ưu xã hội”.
1.2.3.2. Lý thuyết về ô nhiễm tối ưu
Dưới góc độ kinh tế, ơ nhiễm mơi trường chỉ xảy ra khi: lượng thải vượt quá
khả năng hấp thụ của môi trường và ô nhiễm môi trường phải được coi là một chi
phí, hay nói một cách khác các hoạt động gây ô nhiễm sẽ tạo ra một chi phí nhất
định nào đó cho xã hội. Để giải quyết vấn đề ô nhiễm theo hướng phát triển bền
vững thì cần phải kiểm sốt được ơ nhiễm. Mục tiêu của kiểm sốt ơ nhiễm là tối
thiểu hóa tổng chi phí ơ nhiễm. Tổng chi phí ơ nhiễm (TSC) bao gồm hai thành
phần sau:

• Chi phí giảm ơ nhiễm (Abatement Cots –AC)
• Chi phí thiệt hại do ơ nhiễm (Damage Cots – DC)
Như vậy ta có TSC = AC +

DC

( 1.1)

Tuy nhiên, trong kiểm sốt ơ nhiễm cần phải chú ý đến nguyên tắc đó là :
Bất kỳ khoản đầu tư nào cho cơng nghệ kiểm sốt ơ nhiễm sẽ chỉ có ý nghĩa khi xã
hội được bù đắp lại bằng các lợi ích từ việc tránh được các thiệt hại mơi trường.
Chi phí giảm ơ nhiễm là khoản tiền chi trực tiếp nhằm kiểm sốt ơ nhiễm,
nói cách khác, đó là các khoản chi phí để giảm lượng chất thải thải ra môi trường
hay giảm nồng độ chất thải. Chi phí tăng lên khi giảm đi được một đơn vị chất thải
được gọi là chi phí giảm thải biên (Marginal pollution Abetement Cots – MAC), chi
phí này có đặc điểm sẽ tăng lên theo chất lượng môi trường hay các hoạt động làm


16

sạch mơi trường. Vì các mức chất lượng mơi trường cao hơn địi hỏi phải đầu tư cho
các cơng nghệ tốn kém hơn hay phải cần những nỗ lực lớn hơn. Chi phí giảm ơ
nhiễm phụ thuộc vào rất nhiều yếu tố như : cơng nghệ kiểm sốt ơ nhiễm, nguồn
phát thải, mức tái chế, cơng nghệ sản xuất...
Chi phí thiệt hại do ô nhiễm là tổng giá trị bằng tiền tất cả các thiệt hại do
phát thải các chất thải chưa qua xử lý ra mơi trường. Chi phí thiệt hại bao gồm tất cả
các tác động bất lợi mà những người sử dụng môi trường phải gánh chịu do ơ
nhiễm. Thiệt hại có thể biểu hiện dưới nhiều cách khác nhau, nhưng phần lớn phụ
thuộc vào số lượng và nồng độ cũng như tính chất của chất thải chưa được xử lý. Để
thể hiện mối quan hệ giữa chi phí thiệt hại và lượng phát thải người ta sử dụng hàm

thiệt hại (ơ nhiễm càng nhiều, chi phí thiệt hại càng lớn). Có nhiều cách thể hiện
hàm thiệt hại, tuy nhiên thông thường người ta sử dụng hàm thiệt hại biên (Marginal
Damage Cots - MDC). Chi phí thiệt hại biên là chi phí tăng lên cho xã hội khi thải
thêm một đơn vị chất thải gây ô nhiễm.
Qua phân tích trên có thể thấy ơ nhiễm mơi trường sẽ gây tác động xấu đến
sức khỏe của con người và nền kinh tế, nó làm phát sinh chi phí thiệt hại. Chính vì
vậy, đứng trên góc độ kinh tế thì cần phải xác định mức ơ nhiễm tối ưu. Tuy nhiên,
hiện nay có hai quan điểm tiếp cận mức ô nhiễm tối ưu :
™

Theo quan điểm bảo tồn sinh thái thì mức ơ nhiễm tối ưu phải bằng khơng, có

nghĩa cần phải chấm dứt hoạt động phát thải hay đồng nghĩa với việc khơng có các
hoạt động sản xuất. Trên thực tế, quan điểm này không được đồng thuận vì nó đi
ngược lại với mong muốn tăng trưởng của nền kinh tế, mặt khác người ta cũng chỉ
ra rằng mơi trường cịn có chức năng đồng hóa các chất thải thành chất vơ hại hoặc
có ích, do vậy việc lượng phát thải bằng không là không đạt mức tối ưu.
™

Theo quan điểm của các nhà kinh tế thì mức ô nhiễm tối ưu khác không và để

đạt được điều này thì hoặc sản lượng sản xuất phải ln tối ưu hoặc mức phát thải là
tối ưu đối với xã hội. Do vậy, mức ô nhiễm tối ưu theo quan điểm này được định
nghĩa như sau : Ô nhiễm tối ưu là mức ơ nhiễm mà tại đó lợi ích rịng xã hội (NSB)
là tối đa, hay chi phí ơ nhiễm (TSC) là nhỏ nhất. Các nhà kinh tế đã chứng minh