Bài giảng quản lý tài chính công

TS. ĐÀO LAN PHƯƠNG
THS. DƯƠNG THỊ THANH TÂN, THS. ĐÀO TH HNG

QUảN Lý TàI CHíNH CÔNG

TRNG I HC LM NGHIP - 2020


TS. ĐÀO LAN PHƢƠNG
THS. DƢƠNG THỊ THANH TÂN, THS. ĐÀO THỊ HỒNG

BÀI GIẢNG

QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CƠNG

TRƢỜNG ĐẠI HỌC LÂM NGHIỆP - 2020



MỤC LỤC
MỤC LỤC ....................................................................................................................i
LỜI NÓI ĐẦU............................................................................................................iv
Chƣơng 1. NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ TÀI CHÍNH CƠNG VÀ QUẢN LÝ
TÀI CHÍNH CƠNG ..................................................................................................3
1.1. Những vấn đề cơ bản về tài chính cơng .......................................................... 3
1.1.1. Khái niệm tài chính cơng ......................................................................... 3
1.1.2. Đặc điểm của tài chính cơng ................................................................... 3
1.1.3. Chức năng của tài chính cơng ................................................................. 5
1.1.4. Các bộ phận cấu thành của tài chính cơng ............................................. 6
1.1.5. Vai trị của tài chính cơng ....................................................................... 9
1.2. Những vấn đề cơ bản về quản lý tài chính cơng ........................................... 11

1.2.1. Khái niệm quản lý tài chính cơng .......................................................... 11
1.2.2. Đặc điểm của quản lý tài chính cơng .................................................... 12
1.2.3. u cầu của quản lý tài chính cơng và khung đánh giá trách nhiệm giải
trình tài chính và chi tiêu cơng ........................................................................ 13
1.2.4. Nội dung cơ bản của quản lý tài chính cơng ......................................... 17
1.2.5. Các cơng cụ quản lý tài chính cơng ...................................................... 19
1.2.6. Các phương pháp quản lý tài chính cơng.............................................. 20
1.2.7. Nhiệm vụ và bộ máy quản lý tài chính cơng ở Việt Nam ...................... 21
CÂU HỎI ƠN TẬP CHƢƠNG 1 .............................................................................. 23
Chƣơng 2. NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC VÀ
QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC .................................................................24
2.1. Ngân sách nhà nƣớc và hệ thống ngân sách nhà nƣớc ................................. 24
2.1.1. Ngân sách nhà nước .............................................................................. 24
2.1.2. Hệ thống ngân sách nhà nước ............................................................... 25
2.2. Quản lý ngân sách nhà nƣớc ......................................................................... 27
2.2.1. Nguyên tắc quản lý ngân sách nhà nước ............................................... 27
2.2.2. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước.................................................. 28
2.2.3. Quản lý chu trình ngân sách nhà nước ................................................. 33
2.2.4. Kiểm tra, thanh tra, kế toán, kiểm toán NSNN ...................................... 40
Chƣơng 3. QUẢN LÝ THU NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC ....................................42
3.1. Những vấn đề chung về quản lý thu Ngân sách Nhà nƣớc ........................... 42
3.1.1. Khái niệm và đặc điểm quản lý thu NSNN ............................................ 42
3.1.2. Vai trò của quản lý thu NSNN ............................................................... 43
i


3.1.3. Yêu cầu và nguyên tắc quản lý thu NSNN ..............................................43
3.2. Quản lý thu thuế .............................................................................................44
3.2.1. Những vấn đề cơ bản về thuế .................................................................44
3.2.2. Tổ chức công tác quản lý thu thuế .........................................................47

3.2.3. Kiểm tra, thanh tra thuế .........................................................................51
3.3. Quản lý thu phí, lệ phí thuộc NSNN..............................................................53
3.3.1. Những vấn đề cơ bản về phí và lệ phí thuộc NSNN ...............................53
3.3.2. Tổ chức cơng tác quản lý thu phí và lệ phí ............................................54
3.4. Quản lý các khoản thu khác của NSNN ........................................................57
Chƣơng 4. QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC ..................................... 59
4.1. Những vấn đề chung về quản lý chi ngân sách nhà nƣớc..............................59
4.1.1. Khái niệm và vai trò quản lý chi ngân sách nhà nước ...........................59
4.1.2. Nguyên tắc quản lý chi ngân sách nhà nước..........................................59
4.2. Quản lý chi thƣờng xuyên của ngân sách nhà nƣớc ......................................60
4.2.1. Những vấn đề cơ bản về chi thường xuyên của ngân sách nhà nước ....60
4.2.2. Các nguyên tắc quản lý chi thường xuyên của ngân sách nhà nước .....64
4.2.3. Tổ chức quản lý chi thường xuyên của NSNN ........................................67
4.3. Quản lý chi đầu tƣ phát triển của ngân sách nhà nƣớc ..................................72
4.3.1. Những vấn đề cơ bản về chi đầu tư phát triển của NSNN .....................72
4.3.2. Tổ chức quản lý chi đầu tư xây dựng cơ bản của ngân sách nhà nước .74
4.3.3. Tổ chức quản lý các khoản chi đầu tư phát triển khác của ngân sách
nhà nước...........................................................................................................79
CÂU HỎI ÔN TẬP CHƢƠNG 4.............................................................................. 86
Chƣơng 5. TỔ CHỨC CÂN ĐỐI NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC ........................... 87
5.1. Lý luận cơ bản về cân đối ngân sách nhà nƣớc .............................................87
5.1.1. Khái niệm cân đối ngân sách nhà nước .................................................87
5.1.2. Một số học thuyết về sự cân đối ngân sách nhà nước ............................87
5.2. Bội chi ngân sách nhà nƣớc ...........................................................................90
5.2.1. Khái niệm và cách tính bội chi ngân sách nhà nước .............................90
5.2.2. Nguyên nhân bội chi ngân sách nhà nước và nguồn bù đắp .................91
5.3. Tổ chức cân đối ngân sách nhà nƣớc .............................................................93
5.3.1. Những giải pháp chung để tổ chức cân đối ngân sách nhà nước ..........93
5.3.2. Tổ chức cân đối ngân sách nhà nước ở Việt Nam .................................94
5.4. Quản lý nợ công .............................................................................................97

5.4.1. Khái niệm nợ cơng..................................................................................97
5.4.2. Các hình thức nợ cơng ...........................................................................98
ii


5.4.3. Mục tiêu của quản lý nợ công ............................................................... 99
5.4.4. Quản lý nợ công ở Việt Nam ................................................................. 99
CÂU HỎI ÔN TẬP CHƢƠNG 5 ............................................................................101
Chƣơng 6. QUẢN LÝ CÁC QUỸ TÀI CHÍNH CƠNG NGỒI NGÂN SÁCH
NHÀ NƯỚC............................................................................................................102
6.1. Một số các vấn đề cơ bản về các quỹ tài chính cơng ngoài NSNN ............ 102
6.1.1. Khái niệm và đặc điểm các quỹ tài chính cơng ngồi NSNN .............. 102
6.1.2. Phân loại các quỹ tài chính cơng ngồi Ngân sách Nhà nước ........... 103
6.1.3.Một số nội dung chủ yếu nhằm quản lý hiệu quả quỹ ngoài NSNN ..... 104
6.2. Quản lý quỹ Bảo hiểm xã hội (BHXH) ...................................................... 104
6.2.1. Những vấn đề cơ bản về quỹ BHXH .................................................... 104
6.2.2. Tổ chức công tác quản lý quỹ BHXH .................................................. 106
6.3. Quản lý quỹ Bảo vệ môi trƣờng.................................................................. 107
6.3.1. Những vấn đề cơ bản về quỹ Bảo vệ môi trường (BVMT) .................. 107
6.3.2. Tổ chức quản lý quỹ Bảo vệ môi trường ............................................. 109
6.4. Quản lý quỹ đầu tƣ phát triển địa phƣơng .................................................. 110
6.4.1. Những vấn đề cơ bản về quỹ đầu tư phát triển địa phương ................ 110
6.4.2. Tổ chức quản lý quỹ đầu tư phát triển địa phương ............................. 112
CÂU HỎI ÔN TẬP CHƢƠNG 6 ............................................................................113
Chƣơng 7. QUẢN LÝ HOẠT ĐỘNG TÍN DỤNG NHÀ NƢỚC ......................114
7.1. Một số vấn đề cơ bản về tín dụng nhà nƣớc ............................................... 114
7.1.1. Khái niệm ............................................................................................. 114
7.1.2. Đặc điểm .............................................................................................. 114
7.1.3. Vai trị của tín dụng nhà nước ............................................................. 114
7.2. Quản lý huy động vốn tín dụng nhà nƣớc................................................... 115

7.2.1. Quản lý hoạt động huy động vốn trong nước ...................................... 115
7.2.2. Quản lý hoạt động huy động vốn nước ngồi ..................................... 120
7.3. Quản lý tín dụng đầu tƣ phát triển của nhà nƣớc ........................................ 121
7.3.1. Mục đích .............................................................................................. 121
7.3.2. Nguyên tắc tín dụng đầu tư phát triển nhà nước ................................. 122
7.3.3. Chính sách tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước ......................... 122
CÂU HỎI ÔN TẬP CHƢƠNG 7 ............................................................................123
TÀI LIỆU THAM KHẢO .......................................................................................124

iii


iv


LỜI NÓI ĐẦU

Trong bất cứ quốc gia nào, nền kinh tế nào, bộ phận tài chính cơng vẫn
ln ln đóng vai trị quan trọng nhất khơng những đối với hệ thống tài chính
mà cịn đối với tồn bộ nền kinh tế quốc dân và tất cả các hoạt động của Nhà
nƣớc. Quản lý tài chính cơng là chìa khóa quan trọng trong việc theo dõi, kiểm
tra, nâng cao hiệu quả sử dụng và quản lý việc sử dụng các nguồn lực tài chính
quan trọng của quốc gia.
Ở nƣớc ta hiện nay, các quy định về quản lý tài chính cơng ngày càng đƣợc
hoàn thiện và phát triển phù hợp với tiến trình hội nhập. Các văn bản pháp luật đƣợc
ban hành ngày càng thể hiện sự quản lý chặt chẽ của Nhà nƣớc trong q trình quản
lý tài chính cơng nhƣ: Luật ngân sách Nhà nƣớc 2015, Luật kiểm toán Nhà nƣớc
2015, Luật đầu tƣ công 2019, Luật quản lý nợ cơng 2017…
Bài giảng “Quản lý tài chính cơng” dùng cho sinh viên trƣờng Đại học Lâm
nghiệp khối ngành kế toán, quản trị, kinh tế do các giảng viên Bộ mơn Tài chính Kế tốn biên soạn nhằm cung cấp các kiến thức cơ bản về tài chính cơng và quản lý

tài chính cơng cũng nhƣ cập nhật các thơng lệ quốc tế và các văn bản quy phạm
pháp luật mà Nhà nƣớc đã ban hành liên quan đến lĩnh vực này. Bài giảng là tài liệu
quan trọng phục vụ nhu cầu đào tạo của trƣờng Đại học Lâm nghiệp và công tác
nghiên cứu của các nhà khoa học, nhà đầu tƣ, chuyên gia tài chính.
Bài giảng “Quản lý tài chính cơng” là cơng trình của các giảng viên Bộ mơn
Tài chính - Kế tốn tham gia biên soạn, gồm:
TS. Đào Lan Phƣơng biên soạn chƣơng 1, 2, 7;
ThS. Đào Thị Hồng biên soạn chƣơng 3, 6;
ThS. Dƣơng Thị Thanh Tân biên soạn chƣơng 4, 5.
Trong quá trình biên soạn bài giảng, tập thể tác giả đã cố gắng nghiên cứu, hệ
thống, cập nhật các nội dung, chính sách, chế độ mới về lý thuyết và thực tiễn quản
lý tài chính cơng. Tuy nhiên, quản lý tài chính cơng ln là vấn đề phức tạp, chứa
đựng nhiều nội dung, thƣờng xuyên thay đổi các chính sách và chế độ theo sự phát
triển của xu thế hội nhập của nƣớc ta, do đó bài giảng khơng tránh khỏi những thiếu
1


sót nhất định. Tập thể tác giả mong nhận đƣợc các ý kiến đóng góp của các nhà
khoa học trong và ngoài trƣờng Đại học Lâm nghiệp để bài giảng đƣợc bổ sung
hồn thiện hơn.
Mọi ý kiến đóng góp xin gửi về: Bộ mơn Tài chính kế tốn - Khoa Kinh tế và
Quản trị kinh doanh - Trƣờng Đại học Lâm nghiệp.
Email:
Hà Nội, ngày ... tháng 10 năm 2019

2


Chƣơng 1
NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ TÀI CHÍNH CƠNG

VÀ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CƠNG

1.1. Những vấn đề cơ bản về tài chính cơng
1.1.1. Khái niệm tài chính cơng
- Sự cần thiết khách quan của tài chính cơng:
+ Tạo nguồn tài chính để duy trì sự tồn tại và vận hành của bộ máy Nhà nƣớc,
thực hiện chức năng nhiệm vụ của Nhà nƣớc đối với xã hội. Cùng với sự phát triển các
chức năng của Nhà nƣớc, tài chính công ngày càng trở nên cần thiết và quan trọng;
+ Là công cụ hữu hiệu để đảm bảo công bằng và ổn định kinh tế vĩ mô, hạn
chế những khuyết tật của nền kinh tế thị trƣờng.
- Khái niệm tài chính cơng:
Tài chính cơng là sự tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nƣớc bằng
việc sử dụng quyền lực hợp pháp của Nhà nƣớc (trƣớc tiên là quyền lực chính trị)
phân phối của cải xã hội (chủ yếu là sản phẩm mới đƣợc tạo ra), để thực hiện các
chức năng kinh tế và xã hội của Nhà nƣớc.
1.1.2. Đặc điểm của tài chính cơng
1.1.2.1. Đặc điểm về tính chủ thể của tài chính cơng
Tính chủ thể ở đây muốn nói đến ai là ngƣời quyết định việc tạo lập và sử
dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nƣớc.
- Các khoản thu mang tính chất khơng bồi hoàn (thuế giá trị gia tăng, thuế thu
nhập doanh nghiệp, thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu…) sau khi đƣợc tập trung vào
trong tay Nhà nƣớc sẽ thuộc quyền sở hữu của Nhà nƣớc.
- Các khoản vay nợ tuy không thuộc sở hữu Nhà nƣớc nhƣng trong thời gian
còn trong tay Nhà nƣớc thì việc sử dụng chúng hồn tồn do Nhà nƣớc quyết định.
Các khoản vay (gốc, lãi) đến hạn trả, Nhà nƣớc phải có trách nhiệm hồn trả đầy đủ,
kịp thời.
- Các quỹ tài chính cơng ngồi ngân sách Nhà nƣớc (NSNN) có thể đƣợc hình
thành một phần từ NSNN, một phần vốn góp của các tổ chức kinh tế - xã hội, cá
nhân, hộ gia đình, nhƣng quyền quyết định thành lập và sử dụng vẫn là Nhà nƣớc.
3

- Để phục vụ cho việc thực hiện các chức năng của mình, Nhà nƣớc có thể
thực hiện chi tiêu tài chính cơng bằng phƣơng pháp cấp phát (khơng có bồi hồn)
hoặc bằng phƣơng pháp cho vay (có ƣu đãi).
Cơ quan quyền lực cao nhất của Nhà nƣớc - Quốc hội quyết định những chính
sách cơ bản về đối nội và đối ngoại, nhiệm vụ kinh tế xã hội, quốc phòng an ninh
của đất nƣớc, những nguyên tắc chủ yếu về tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà
nƣớc, về quan hệ xã hội và hoạt động của công dân. Do đó, Quốc hội cũng là cơ
quan cao nhất của Nhà nƣớc quyết định chính sách tiền tệ quốc gia, quyết định dự
toán NSNN với tổng số và cơ cấu thu chi, mức bội chi và các nguồn bù đắp, giám
sát việc thực hiện NSNN, chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia, phê chuẩn quyết
toán NSNN. Nhƣ vậy, hoạt động thu, chi của tài chính cơng là do Nhà nƣớc quyết
định, dựa trên quyền lực hợp pháp của Nhà nƣớc.
1.1.2.2. Đặc điểm về tính cơng cộng của tài chính cơng
- Mục đích của tài chính cơng là để phục vụ cho việc thực hiện các chức năng
kinh tế, xã hội của Nhà nƣớc (cung cấp các hàng hóa công cộng cho cộng đồng).
Trong nền kinh tế hiện đại, Nhà nƣớc phải đảm bảo tính hiệu quả, điều chỉnh sự
phân phối thu nhập cho cơng bằng, khuyến khích phát triển và ổn định kinh tế vĩ
mơ. Vì vậy, phạm vi hoạt động của tài chính cơng rất rộng, nó gắn liền với hiệu quả
hoạt động kinh tế xã hội ở tầm vĩ mơ.
- Thu của tài chính cơng có thể đƣợc lấy từ nhiều nguồn khác nhau, từ mọi
lĩnh vực hoạt động, từ mọi chủ thể kinh tế xã hội, ở trong nƣớc và cả ngoài nƣớc.
- Chi tiêu của tài chính cơng là để cung cấp cho xã hội những hàng hóa cơng
cộng nhƣ: Các cơng trình thuộc hạ tầng kinh tế xã hội, phát triển giáo dục, y tế, văn
hóa, an ninh, quốc phịng, đối ngoại… Chi tiêu đúng đắn, tài chính cơng có thể tác
động tích cực đến hiệu quả hoạt động của toàn bộ nền kinh tế xã hội nói chung và
từng lĩnh vực nói riêng.
- Chi tiêu cơng phản ánh những lựa chọn chính sách của Chính phủ. Mỗi khi
Chính phủ quyết định cung cấp những loại hàng hóa và dịch vụ nào với khối lƣợng

và chất lƣợng ra sao thì chi tiêu cơng đều phản ánh chi phí để thực hiện các quyết
định đó.
1.1.2.3. Đặc điểm về sự kết hợp giữa tính khơng bồi hồn và bồi hồn, kết hợp giữa
tính bắt buộc và tính tự nguyện, phù hợp với các quan hệ thị trường
Các khoản thu của tài chính cơng chủ yếu mang tính chất khơng bồi hồn và
bắt buộc; các khoản chi chủ yếu mang tính chất cấp phát khơng hồn lại. Tuy nhiên,
4


trong điều kiện nền kinh tế vận hành theo cơ chế thị trƣờng, để sử dụng tiết kiệm và
có hiệu quả các nguồn lực tài chính cơng cần phải kết hợp hài hịa giữa các khoản
thu có tính khơng bồi hồn và các khoản thu có tính bồi hồn; giữa cấp phát khơng
hồn lại và các khoản cho vay; giữa các khoản thu bắt buộc theo luật định và các
khoản đóng góp tự nguyện của nhân dân, các khoản viện trợ của các cá nhân, tổ
chức và Chính phủ nƣớc ngoài, vận dụng hợp lý nguyên tắc Nhà nƣớc và nhân dân
cùng làm, xã hội hóa các hoạt động giáo dục, y tế, văn hóa, thể thao…
- Thuế, khoản thu mang tính chất bắt buộc khơng bồi hồn trực tiếp, chính là
phƣơng pháp thu hồi chi phí của các dịch vụ cơng cộng thuần túy (khơng có tính
cạnh tranh và khơng có tính loại trừ trong tiêu dùng).
- Phí, khoản thu mang tính chất bắt buộc và bồi hồn trực tiếp - chính là
phƣơng pháp Nhà nƣớc thu hồi một phần hoặc tồn bộ chi phí của hàng hóa dịch vụ
cơng cộng khơng thuần túy (có tính cạnh tranh, có tính loại trừ trong tiêu dùng) do
Nhà nƣớc cung cấp, mà cá nhân công dân đã trực tiếp sử dụng.
- Việc Nhà nƣớc vay nợ hoặc cho vay phải tính đến các tác động của thị
trƣờng: Lãi suất bù đƣợc phần trƣợt giá, bảo toàn vốn…
- Đầu tƣ của Nhà nƣớc chỉ nên giữ vai trò hạt nhân, làm đòn bẩy để có thể thu
hút đầu tƣ của các thành phần kinh tế khác nhƣng vẫn đảm bảo thực hiện tốt các
mục tiêu kinh tế - xã hội.
1.1.3. Chức năng của tài chính cơng
1.1.3.1. Chức năng phân phối

- Khái niệm: Chức năng phân phối của tài chính cơng là khả năng khách quan
mà nhờ vào đó Nhà nƣớc có thể chiếm hữu và chi phối một phần của cải xã hội
(trƣớc hết là sản phẩm mới đƣợc tạo ra) để tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ, nhằm
thực hiện các nhiệm vụ kinh tế - xã hội do Nhà nƣớc đảm nhiệm.
- Đối tƣợng phân phối của tài chính cơng: Giá trị của cải xã hội, trong đó
chủ yếu là giá trị sản phẩm mới đƣợc tạo ra.
- Chủ thể phân phối của tài chính cơng: Nhà nƣớc.
- Kết quả trực tiếp: Hình thành và sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nƣớc.
Việc tạo lập và sử dụng đúng đắn các quỹ tiền tệ của Nhà nƣớc và của các chủ
thể khác sẽ làm cho các nguồn lực trong xã hội đƣợc bố trí, sắp xếp theo một cơ cấu
hợp lý nhằm đạt tới các mục tiêu hiệu quả, ổn định và phát triển.
5


Ngồi ra, việc phân phối lại các nguồn tài chính thuộc sở hữu cá nhân một
cách hợp lý sẽ thu hẹp đƣợc khoảng cách thu nhập giữa các tầng lớp dân cƣ, nhằm
đạt tới mục tiêu công bằng xã hội.
1.1.3.2. Chức năng kiểm soát và điều chỉnh
- Khái niệm: Chức năng kiểm sốt và điều chỉnh của tài chính cơng là khả
năng khách quan mà nhờ vào đó Nhà nƣớc có thể xem xét điều chỉnh lại tính đúng
đắn, hợp lý của quá trình Nhà nƣớc tham gia phân phối của cải xã hội để tạo lập và
sử dụng các quỹ tiền tệ nhằm thực hiện các mục tiêu kinh tế - xã hội.
- Đối tƣợng: Kiểm soát và điều chỉnh của tài chính cơng là q trình phân
phối giá trị của cải xã hội (trong đó chủ yếu là giá trị sản phẩm mới đƣợc tạo ra)
để tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nƣớc nhằm thực hiện các nhiệm vụ
của Nhà nƣớc.
Kiểm soát và điều chỉnh của tài chính cơng có cùng đối tƣợng tác động, nhƣng
giữa chúng vẫn có sự khác nhau về nội dung.
+ Nội dung kiểm sốt: kiểm tra tính cân đối, hợp lý, tính tiết kiệm và hiệu
quả… trong việc phân phối của cải xã hội thơng qua tài chính công.

+ Nội dung của điều chỉnh: là thay đổi tổng lƣợng, cơ cấu… huy động và sử
dụng các nguồn tài chính thơng qua tài chính cơng.
- Giữa kiểm sốt và điều chỉnh có quan hệ mật thiết với nhau. Kết quả của kiểm
soát là cơ sở của điều chỉnh; ngƣợc lại, điều chỉnh đúng đắn sẽ tạo điều kiện phát huy
hiệu quả của tài chính cơng và kiểm sốt sẽ đƣợc thực hiện ở một trình độ mới.
- Kết quả kiểm sốt và điều chỉnh của tài chính cơng có thể xem xét trên các
mặt sau: Đảm bảo cho quá trình phân phối của cải xã hội để tạo lập các quỹ tiền tệ
của Nhà nƣớc đƣợc đúng đắn, hợp lý; góp phần điều chỉnh hoạt động tài chính của
các chủ thể kinh tế - xã hội theo định hƣớng của Nhà nƣớc.
1.1.4. Các bộ phận cấu thành của tài chính cơng
Đại diện cho chủ thể các quan hệ tài chính cơng là các cấp chính quyền Nhà
nƣớc, các cơ quan Nhà nƣớc, các đơn vị sự nghiệp công. Các cơ quan này trong thời
đại ngày nay có một đặc điểm quan trọng là đều gắn liền trực tiếp hoặc gián tiếp với
bầu cử Quốc hội hoặc Hội đồng nhân dân các cấp. Ví dụ: Nhân dân bầu ra Quốc
hội; Quốc hội bầu ra Thủ tƣớng; Thủ tƣớng có thể quyết định thành lập và bổ nhiệm
Thủ trƣởng một cơ quan A nào đó; Thủ trƣởng cơ quan A có thể quyết định bổ
nhiệm Thủ trƣởng cơ quan B nào đó thấp hơn…
6


Các chức năng của Nhà nƣớc đƣợc thực hiện thông qua các bộ phận cấu thành
bộ máy Nhà nƣớc. Do đó, tài chính cơng cũng cần phải đƣợc chia thành các bộ phận
phù hợp để phục vụ cho việc thực hiện các chức năng đó.
1.1.4.1. Phân loại tài chính cơng theo sự phân cấp phù hợp với tổ chức hệ thống
chính quyền
Theo cách phân loại này, tài chính cơng bao gồm:
- Tài chính cơng Trung ƣơng: Hoạt động dƣới sự quản lý, giám sát của Quốc
hội, đảm nhiệm công tác quốc phịng, cơng tác ngoại giao và quản lý kinh tế - xã
hội ở tầm vĩ mô. Trung ƣơng nắm các nguồn lực cơ bản của tài chính cơng để thực
hiện những nhiệm vụ quan trọng này;

- Tài chính cơng cấp địa phƣơng: Nắm giữ một giới hạn nhất định các nguồn
lực đảm bảo cho các cấp chính quyền địa phƣơng có tiền để chi tiêu, thực hiện
những nhiệm vụ do Hiến pháp quy định trên địa bàn địa phƣơng mình. Ở nƣớc ta
hiện nay, tài chính cơng cấp địa phƣơng lại có thể đƣợc chia ra:
+ Tài chính cơng cấp tỉnh;
+ Tài chính cơng cấp huyện;
+ Tài chính cơng cấp xã.
1.1.4.2. Phân loại tài chính cơng theo mục đích tổ chức quỹ
Phân loại theo mục đích tổ chức quỹ, tài chính cơng chia thành các bộ phận:
- Ngân sách nhà nƣớc bao gồm tất cả các khoản thu, chi nằm trong dự tốn
do cơ quan Nhà nƣớc có thẩm quyền quyết định và thực hiện trong một năm để đảm
bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nƣớc. Tổng các khoản thu NSNN
đƣợc gộp chung lại, tài trợ cho các khoản chi NSNN. Trong điều kiện bình thƣờng,
mỗi khoản thu riêng biệt của NSNN không đƣợc chỉ định để dùng cho một mục
đích chi cụ thể. Tổng thu NSNN (cộng thêm nguồn bù đắp bội chi NSNN - nếu có)
dùng để chi phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh, bảo đảm hoạt
động của bộ máy nhà nƣớc; chi trả nợ của Nhà nƣớc; chi viện trợ và các khoản chi
khác theo quy định của pháp luật;
- Các quỹ ngoài NSNN theo định nghĩa tại Cẩm nang thống kê tài chính chính
phủ (GFS) nhìn chung là các tài khoản giao dịch chính phủ không đƣợc đƣa vào các
tổng ngân sách, không thực hiện theo những thủ tục thực hiện ngân sách thông
thƣờng. Ví dụ nhƣ những giao dịch có thể đƣợc tài trợ bằng viện trợ nƣớc ngoài, hoặc
một khoản thu nhằm một mục đích riêng nào đó, khơng đƣa vào ngân sách.
7


Theo mục đích sử dụng, các quỹ cơng ngồi NSNN bao gồm: Nhóm các quỹ
dự trữ, dự phịng; nhóm các quỹ chuyên dùng cho những mục đích cụ thể.
Các quỹ tài chính cơng ngồi ngân sách ở Việt Nam có thể kể đến nhƣ: Quỹ
dự trữ quốc gia, Quỹ Bảo hiểm xã hội, các quỹ chuyên dùng khác. Các quỹ tài

chính cơng ngồi ngân sách vẫn chịu sự quản lý của chính quyền, nhƣng đƣợc tách
khỏi ngân sách và có tính độc lập nhất định. Nguồn hình thành các quỹ tài chính
ngồi ngân sách có thể 100% từ NSNN; cũng có thể một phần từ NSNN, một phần
từ những nguồn khác, hoặc 100% từ các nguồn khác (không lấy trực tiếp từ NSNN).
1.1.4.3. Phân loại tài chính cơng theo chủ thể quản lý trực tiếp
Theo cách này có thể chia tài chính cơng thành các bộ phận:
- Tài chính cơng tổng hợp: Tồn tại và hoạt động gắn liền với việc phục vụ
cho hoạt động của bộ máy nhà nƣớc và thực hiện các chức năng kinh tế xã hội của
nhà nƣớc. Chủ thể trực tiếp quản lý NSNN là các cấp chính quyền nhà nƣớc (trung
ƣơng, địa phƣơng) với các cơ quan tham mƣu nhƣ: cơ quan tài chính, cơ quan kế
hoạch đầu tƣ, Kho bạc nhà nƣớc (KBNN)… Chủ thể trực tiếp quản lý các quỹ công
bên cạnh NSNN là các cơ quan nhà nƣớc đƣợc nhà nƣớc giao nhiệm vụ tổ chức và
quản lý các quỹ đó;
- Tài chính các cơ quan đơn vị trực tiếp sử dụng kinh phí: Nguồn tài chính
của các cơ quan này hoặc do NSNN cấp toàn bộ hoặc cấp một phần. Tài chính của
các cơ quan này tồn tại và hoạt động gắn liền với việc phục vụ các chức năng,
nhiệm vụ cơng đƣợc pháp luật giao cho. Ví dụ: Các cơ quan quản lý nhà nƣớc có
nhiệm vụ cung cấp dịch vụ hành chính cơng cho xã hội; các đơn vị sự nghiệp Nhà
nƣớc cung cấp các dịch vụ xã hội cơng cộng và các dịch vụ nhằm duy trì hoạt động
bình thƣờng của các ngành kinh tế quốc dân…
Ở Việt Nam, các cơ quan, đơn vị trực tiếp sử dụng kinh phí tài chính cơng có
thể kể ra nhƣ:
+ Cơ quan, tổ chức có nhiệm vụ thu, chi NSNN các cấp;
+ Văn phòng Quốc hội;
+ Văn phòng Chủ tịch nƣớc;
+ Văn phịng Chính phủ;
+ Tịa án nhân dân các cấp;
+ Viện Kiểm sát nhân dân các cấp;
+ Đơn vị vũ trang nhân dân, kể cả Tòa án quân sự và Viện kiểm sát quân sự;
8

+ Đơn vị quản lý quỹ dự trữ của Nhà nƣớc, quỹ dự trữ của các ngành, các cấp,
quỹ tài chính khác của Nhà nƣớc;
+ Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ; Hội đồng nhân dân
(HĐND), Ủy ban nhân dân (UBND) các cấp;
+ Tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị - xã hội, tổ
chức chính trị - xã hội nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp có
sử dụng kinh phí NSNN;
+ Đơn vị sự nghiệp đƣợc NSNN đảm bảo một phần hoặc toàn bộ kinh phí;
+ Tổ chức quản lý tài sản quốc gia;
+ Ban Quản lý dự án đầu tƣ có nguồn kinh phí NSNN.
1.1.5. Vai trị của tài chính cơng
Vai trị của tài chính cơng có thể đƣợc xem xét dƣới hai góc độ:
- Cơng cụ truyền thống từ xƣa đến nay là tập trung nguồn lực để đảm bảo sự
tồn tại và hoạt động của bộ máy Nhà nƣớc;
- Công cụ của Nhà nƣớc trong quản lý vĩ mô nền kinh tế - xã hội.
1.1.5.1. Vai trị của tài chính cơng trong việc đảm bảo duy trì sự tồn tại và hoạt
động của bộ máy Nhà nước
- Nhu cầu chi tiêu của bộ máy Nhà nƣớc đƣợc tài chính cơng đảm bảo.
- Nhà nƣớc dùng quyền lực của mình (trƣớc hết là quyền lực chính trị, sau nữa
là quyền lực kinh tế, uy tín, đối ngoại…) để phân phối một phần của cải xã hội về
tay mình nhằm đáp ứng nhu cầu duy trì sự tồn tại và hoạt động của bộ máy Nhà
nƣớc. Các nguồn lực tài chính động viên vào tay Nhà nƣớc cả ở trong nƣớc và từ
nƣớc ngoài nhƣng chủ yếu là ở trong nƣớc; từ mọi lĩnh vực hoạt động, mọi thành
phần kinh tế, mọi chủ thể kinh tế - xã hội dƣới nhiều hình thức khác nhau, trong đó
thuế là hình thức phổ biến.
- Các nguồn lực trong tay Nhà nƣớc đƣợc sử dụng để trả lƣơng cho bộ máy
công chức, công an, quân đội; quản lý hành chính Nhà nƣớc; xây dựng trụ sở, mua
sắm trang thiết bị cho hoạt động của các cơ quan Nhà nƣớc; đồng thời đảm bảo thực

hiện các nhiệm vụ của Nhà nƣớc.
- Quá trình động viên các nguồn lực vào tay Nhà nƣớc và sử dụng chúng cần
phải đƣợc kiểm soát và điều chỉnh, nhằm động viên một cách hợp lý các nguồn lực
của xã hội và sử dụng tiết kiệm, có hiệu quả cho việc duy trì hoạt động của bộ máy
Nhà nƣớc cũng nhƣ thực hiện các nhiệm vụ của Nhà nƣớc.
9


1.1.5.2. Vai trị của tài chính cơng trong hệ thống tài chính của nền kinh tế quốc dân
- Vai trị của tài chính cơng trong hệ thống tài chính quốc dân là do việc phát
huy các chức năng của nó cùng với vai trò lãnh đạo của Nhà nƣớc và vai trò của
kinh tế Nhà nƣớc quyết định. Cụ thể, tài chính cơng có vai trị chi phối, vai trị
hƣớng dẫn, vai trò điều chỉnh đối với hoạt động tài chính của các chủ thể kinh tế xã hội khác.
- Thông qua việc thực hiện các khoản thu chi, Nhà nƣớc có thể khuyến khích,
trợ giúp để các thành phần kinh tế phát triển một cách có hiệu quả, hƣớng dẫn hoạt
động kinh tế tài chính khu vực tƣ nhân; nhờ kiểm tra của tài chính cơng, có thể phát
hiện những bất hợp lý trong phân phối các nguồn tài chính giữa Nhà nƣớc và các
chủ thể khác, từ đó có biện pháp điều chỉnh hoạt động kinh tế tài chính của các chủ
thể trong nền kinh tế quốc dân.
1.1.5.3. Vai trị của tài chính cơng trong việc thực hiện các nhiệm vụ kinh tế - xã hội
của Nhà nước
- Tài chính cơng đóng vai trị quan trọng trong việc đảm bảo nền kinh tế
sản xuất có hiệu quả (tức là các nguồn lực khan hiếm của nền kinh tế đƣợc sử
dụng một cách hữu hiệu nhất để thỏa mãn nhu cầu của mọi ngƣời).
+ Thông qua công cụ thuế, tài chính cơng có thể góp phần định hƣớng đầu tƣ,
hạn chế độc quyền, hạn chế các ảnh hƣởng ngoại ứng, giảm thông tin không cân
xứng và cung cấp hàng hóa cơng cộng. Ví dụ, đối với những vùng tiềm năng cịn
chƣa đƣợc khai thác, có thể áp dụng ƣu đãi về thuế đối với đầu tƣ, dùng thuế điều
tiết bớt lợi nhuận của các hãng độc quyền, đánh thuế ô nhiễm môi trƣờng…
+ Nhà nƣớc chi tiêu tài chính để cung cấp các hàng hóa cơng cộng (kết cấu hạ

tầng, thông tin…), đầu tƣ vào các ngành then chốt, các cơng trình mũi nhọn, hỗ trợ
tài chính cho các doanh nghiệp cần nâng đỡ…
Nhƣ vậy, việc sử dụng đúng đắn tài chính cơng sẽ tác động tích cực đến việc
phân bổ và góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng các nguồn tài chính của xã hội, góp
phần hình thành và hoàn thiện cơ cấu sản xuất, cơ cấu kinh tế - xã hội, đảm bảo cho
nền kinh tế hoạt động có hiệu quả.
- Tài chính cơng đóng vai trị quan trọng trong việc thực hiện cơng bằng
xã hội:
+ Nhà nƣớc có thể sử dụng cơng cụ thuế và công cụ chi tiêu để lấy bớt thu
nhập của những ngƣời có thu nhập cao, nâng đỡ ngƣời có thu nhập thấp, nhằm giảm
bớt sự bất công trong phân phối thu nhập;
10


+ Công cụ thuế thƣờng đƣợc sử dụng theo hƣớng: Đánh thuế lũy tiến vào thu
nhập cao, đánh thuế tiêu thụ đặc biệt với thuế suất cao vào những hàng hóa mà
ngƣời có thu nhập cao mới có thể mua và tiêu dùng phần lớn; giảm thuế cho những
hàng hóa thiết yếu thƣờng do ngƣời mua có thu nhập thấp mua và sử dụng phần lớn;
+ Trong việc giải quyết các vấn đề xã hội, vai trị của tài chính công thƣờng
đƣợc thể hiện qua các hoạt động chi tiêu. Ví dụ: Đầu tƣ nâng cấp hoặc xây dựng
mới các cơng trình thuộc lĩnh vực hạ tầng kinh tế - xã hội ở những vùng cịn khó
khăn; tài trợ cho việc thực hiện chính sách xóa đói, giảm nghèo, hỗ trợ tài chính cho
giải quyết việc làm…
- Tài chính cơng đóng vai trị quan trọng trong việc thực hiện mục tiêu
tăng trƣởng và ổn định kinh tế vĩ mô: Nhà nƣớc sử dụng tiềm lực về tài khóa (thu
thuế và chi tiêu Ngân sách) và tiền tệ (tác động tới tín dụng và lãi suất) để khuyến
khích tăng trƣởng kinh tế dài hạn và nâng cao năng suất; chế ngự những hậu quả
cực đoan về lạm phát và thất nghiệp q cao của chu kỳ kinh doanh.
Những vai trị tích cực nói trên của tài chính cơng chỉ có thể có đƣợc khi sử
dụng đúng đắn các chức năng của nó trong thực tiễn. Trong trƣờng hợp ngƣợc lại,

nếu sử dụng cơng cụ tài chính cơng khơng đúng, nó có thể gây ra trở ngại cho sự
phát triển kinh tế - xã hội, làm tăng khuyết tật của kinh tế thị trƣờng. Vì vậy, mỗi
Nhà nƣớc, khi thực hiện chính sách tài chính cơng (cốt lõi là chính sách ngân sách)
phải tôn trọng các quy luật và yêu cầu mang tính chất khách quan của q trình phát
triển kinh tế - xã hội.
1.2. Những vấn đề cơ bản về quản lý tài chính cơng
1.2.1. Khái niệm quản lý tài chính cơng
Quản lý tài chính cơng là q trình Nhà nước hoạch định, xây dựng chính
sách, chế độ; sử dụng hệ thống các cơng cụ và phương pháp thích hợp, tác động
đến các hoạt động của tài chính cơng, làm cho chúng vận động phù hợp với yêu cầu
khách quan của nền kinh tế - xã hội, nhằm phục vụ tốt nhất cho việc thực hiện các
chức năng do Nhà nước đảm nhận.
- Đối tƣợng tác động của quản lý tài chính cơng là các hoạt động thu, chi của
các quỹ tài chính cơng. Trong đó, quỹ NSNN là quỹ lớn nhất, bao gồm toàn bộ các
khoản thuế của Nhà nƣớc; vay nợ của Chính phủ; các khoản khác. NSNN đƣợc sử
dụng để phục vụ cho việc thực hiện những nhiệm vụ tập trung, mang tính chất chiến
lƣợc, tầm quốc gia của Nhà nƣớc.
- Hệ thống quản lý tài chính cơng là sự liên kết hữu cơ giữa chủ thể quản lý là
Nhà nƣớc với đối tƣợng tác động của quản lý tài chính cơng.
11


- Tác động quản lý tài chính cơng mang tính chất tổng hợp, hệ thống gồm
nhiều biện pháp khác nhau, đƣợc biểu hiện dƣới dạng cơ chế quản lý tài chính cơng.
- Quản lý tài chính cơng phải trên cơ sở nhận thức, vận dụng các quy luật kinh
tế - tài chính, phù hợp với thực tiễn khách quan nhằm thực hiện tốt nhất các chức
năng, nhiệm vụ của Nhà nƣớc.
1.2.2. Đặc điểm của quản lý tài chính cơng
1.2.2.1. Đặc điểm về mục tiêu quản lý
- Mục tiêu của quản lý tài chính cơng hay mục tiêu của quản lý tài chính tƣ

nhân đều nhằm thu đƣợc lợi ích cao nhất nhƣng với chi phí thấp nhất của chủ thể
quản lý. Tuy nhiên, mục tiêu của quản lý tài chính công cần hƣớng tới lại khác về
cơ bản so với mục tiêu của quản lý tài chính tƣ nhân. Lợi ích đƣợc tƣ nhân quan tâm
chủ yếu là lợi ích kinh tế của riêng mình. Trái lại, lợi ích mà Nhà nƣớc quan tâm
phải là lợi ích tổng thể kinh tế - xã hội của cả quốc gia. Dù việc đánh thuế có phân
biệt giữa các loại hình kinh doanh hay chi tiêu có ƣu tiên cho vùng này hay vùng
khác, cho ngành này hay ngành khác… Nhƣng lợi ích mà Nhà nƣớc quan tâm trƣớc
hết phải là lợi ích chung: ổn định, cơng bằng và hiệu quả của tồn bộ nền kinh tế xã hội. Tuy vậy, Nhà nƣớc cũng phải quan tâm thỏa đáng đến lợi ích bộ phận, lợi
ích cá nhân trong mối quan hệ hài hịa với lợi ích của tồn xã hội và phục tùng lợi
ích của tồn xã hội.
- Tƣ nhân quan tâm chủ yếu đến chi phí trực tiếp do mình bỏ ra, và ít quan tâm
đến chi phí của xã hội nhƣ chi phí khắc phục ơ nhiễm mơi trƣờng, chi phí xóa đói
giảm nghèo, giữ gìn an ninh trật tự… Trái lại, Nhà nƣớc chủ yếu phải quan tâm đến
chi phí chung của tồn xã hội.
Tóm lại, trong khi mục đích của quản lý tài chính tƣ nhân là nhằm đạt tới lợi
ích kinh tế cục bộ (lợi nhuận), thì mục đích của quản lý tài chính cơng là nhằm đạt
tới lợi ích tổng thể, cả về kinh tế, cả về xã hội ở tầm vĩ mô.
1.2.2.2. Đặc điểm về phạm vi quản lý
Mỗi chủ thể trong xã hội đều có tài chính riêng của mình. Các doanh nghiệp
đƣợc coi là những tế bào có khả năng tái tạo và sản sinh mới ra các nguồn tài chính.
Các hộ gia đình và tổ chức xã hội cũng là những tụ điểm vốn quan trọng. Tài chính
cơng có quan hệ với tài chính của tất cả các chủ thể trong xã hội thơng qua các
chính sách thuế, vay nợ; chi tiêu cho tiêu dùng thƣờng xuyên và chi đầu tƣ phát
triển. Tài chính của mỗi chủ thể trong số các chủ thể khơng phải là Nhà nƣớc, dù có
quan hệ rộng rãi, cũng khơng thể có quan hệ với tài chính của tất cả các chủ thể
trong xã hội.
12


Nhƣ vậy, phạm vi của quản lý tài chính cơng là rất rộng. Quản lý tài chính

cơng phải kiểm sốt đƣợc tồn bộ các nguồn lực tài chính có trong xã hội, thu thuế
một cách hợp lý và chi tiêu sao cho có hiệu quả để phục vụ lợi ích của tồn xã hội.
Trong khi đó, phạm vi quản lý tài chính của các chủ thể khác lại hẹp hơn nhiều. Nó
chỉ giới hạn trong phạm vi nguồn thu nhập sở hữu của chủ thể và một số quan hệ tài
chính với một số chủ thể khác.
1.2.2.3. Đặc điểm về sử dụng các công cụ quản lý
- Quản lý tài chính cơng và quản lý tài chính tƣ nhân đều phải dựa vào pháp
luật, kế hoạch, hạch toán… Nhƣng việc sử dụng các cơng cụ này trong quản lý tài
chính cơng và quản lý tài chính tƣ nhân là rất khác nhau.
- Quản lý tài chính cơng phải tn thủ pháp luật cả dƣới góc độ quản lý Nhà
nƣớc, cả dƣới góc độ quản lý nghiệp vụ cụ thể. Nhƣng quản lý tài chính tƣ nhân chỉ
phải tuân thủ pháp luật dƣới góc độ quản lý Nhà nƣớc, cịn quản lý các nghiệp vụ cụ
thể lại theo quy định cụ thể của ngƣời chủ.
- Sử dụng công cụ kế hoạch để quản lý tài chính cơng thể hiện rõ nhất là ở
việc lập và chấp hành dự toán NSNN hàng năm. Tất cả các ngành, các cấp, các đơn
vị và cá nhân ở những mức độ khác nhau đều tham gia lập và chấp hành NSNN (vì
thu, chi NSNN có quan hệ với tài chính của mọi chủ thể trong xã hội). Cơ quan lập
pháp (Quốc hội) thẩm tra dự tốn và quyết tốn NSNN; cơ quan hành pháp (Chính
phủ và UBND các cấp) tổ chức thực hiện dự toán NSNN. Số liệu NSNN phải đƣợc
công bố công khai cho nhân dân biết. Nhƣng kế hoạch tài chính của tƣ nhân chỉ là
kế hoạch nội bộ một đơn vị, đƣợc dùng để tối đa hóa lợi ích của ngƣời chủ và nhiều
chỉ tiêu đƣợc giữ bí mật.
Cơng cụ hạch tốn đƣợc sử dụng trong quản lý tài chính cơng là nhằm giúp
nhân dân giám sát việc thu, chi của Chính phủ có đáp ứng tốt lợi ích của nhân dân
hay khơng. Trong khi đó, hạch tốn của tƣ nhân chủ yếu là để phục vụ cho kinh
doanh của ngƣời chủ, giúp ngƣời chủ chiến thắng trong cạnh tranh và thu đƣợc lợi
nhuận cao.
1.2.3. Yêu cầu của quản lý tài chính cơng và khung đánh giá trách nhiệm giải
trình tài chính và chi tiêu công
1.2.3.1. Yêu cầu của quản lý tài chính cơng

- u cầu về trách nhiệm giải trình:
Với tƣ cách là ngƣời đƣợc nhân dân "ủy thác" trong việc sử dụng nguồn lực,
Nhà nƣớc phải đảm bảo trách nhiệm trƣớc nhân dân về tồn bộ q trình quản lý tài
13


chính cơng, về kết quả thu, chi trong các hoạt động tài chính cơng. Chịu trách
nhiệm hữu hiệu bao gồm khả năng điều trần và gánh chịu hậu quả.
Khả năng điều trần là yêu cầu đối với cán bộ quản lý tài chính cơng và các cơ
quan chức năng của các bộ, ngành định kỳ phải trả lời các câu hỏi liên quan đến thu,
chi cũng nhƣ kết quả đạt đƣợc đằng sau các con số thu, chi đó.
Khả năng gánh chịu hậu quả là khả năng chịu trách nhiệm trƣớc pháp luật về
những sai phạm mà các nhà quản lý thu, chi tài chính cơng gây ra. Những hậu quả
này cũng cần đƣợc rõ ràng, quy định trƣớc và thực thi hữu hiệu tránh hình thức.
Tính chịu trách nhiệm bao gồm chịu trách nhiệm có tính chất nội bộ và chịu
trách nhiệm ra bên ngoài:
+ Chịu trách nhiệm nội bộ của nhà quản lý tài chính cơng bao gồm chịu trách
nhiệm của cấp dƣới với cấp trên, với ngƣời giám sát, kiểm tra tài chính cơng trong
nội bộ Nhà nƣớc;
+ Chịu trách nhiệm ra bên ngồi là tính chịu trách nhiệm của các bộ, ngành
đối với khách hàng của mình nhƣ những ngƣời nộp thuế hay đối tƣợng đƣợc hƣởng
các dịch vụ y tế, giáo dục… Nâng cao tính chịu trách nhiệm ra bên ngoài đặc biệt
cần thiết khi nhà nƣớc gia tăng phi tập trung hóa, tăng tự chủ trong quản lý tài chính
cơng cho các địa phƣơng, bộ, ngành, đơn vị.
- Yêu cầu về sự minh bạch:
Tính minh bạch của tài chính cơng nhấn mạnh sự cơng khai với công chúng về
cơ cấu và các chức năng của Chính phủ, các mục đích của chính sách tài chính
cơng, các báo cáo kế tốn của khu vực cơng, và các dự báo về tài chính cơng.
Minh bạch tài chính cơng đóng vai trị quan trọng để đảm bảo bền vững tài
chính. Minh bạch tài chính cơng nâng cao tính trách nhiệm của ngƣời dân đối với

việc sử dụng nguồn tài chính của Chính phủ và chất lƣợng quản lý tài chính. Minh
bạch tài chính cũng tạo điều kiện cho cơng tác giám sát của các cơ quan Chính phủ,
các tổ chức xã hội và cộng đồng nhân dân về việc phân bổ chi tiêu các nguồn lực
công của quốc gia và chính quyền địa phƣơng. Khơng chỉ khuyến khích bền vững
tài chính, minh bạch tài chính cịn tăng cƣờng hiệu quả quản lý tài chính cơng.
Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF) đã chia minh bạch tài chính cơng thành 3 cấp độ
tùy theo mức độ mà công chúng có thể tiếp cận số liệu: Minh bạch nội bộ (dành
cho cấp quản lý); minh bạch đối với các tổ chức nƣớc ngồi và minh bạch đối
với cơng chúng.
14


Theo IMF, trong Bộ quy tắc Thông lệ tốt về minh bạch Tài chính cơng bao
gồm các nội dung sau:
+ Thứ nhất, phân định rõ vai trò trách nhiệm;
+ Thứ hai, quy trình ngân sách cơng khai;
+ Thứ ba, cơng khai thơng tin;
+ Thứ tƣ, đảm bảo tính tồn vẹn của thơng tin.
- u cầu về khả năng dự đốn đƣợc:
Khả năng dự đoán đƣợc chủ yếu là kết quả của luật pháp và các quy chế rõ
ràng, có thể dự đốn trƣớc, đƣợc áp dụng đồng bộ và có hiệu quả.
Khả năng dự đốn đƣợc về nguồn tài chính sẽ tác động tốt đến quá trình xác
lập thứ tự ƣu tiên chiến lƣợc và làm cho các đơn vị công lập thuận lợi trong việc lên
kế hoạch cung cấp dịch vụ. Khả năng tiên liệu về tổng chi tiêu của Chính phủ và chi
tiêu trong từng ngành là rất cần thiết, nó là những tín hiệu quan trọng để khu vực
cơng có thể đƣa ra những kết luận về sản xuất, tiêu thụ và đầu tƣ.
- Yêu cầu về sự tham gia:
Việc xây dựng một chính sách tốt về tài chính cơng cần có sự tham gia ở mức
độ thích hợp của các cán bộ cơng chức Nhà nƣớc liên quan, ngƣời dân cũng nhƣ đối
tác. Để theo dõi hiệu quả hoạt động cần có sự tham gia của các tổ chức bên ngoài;

và để theo dõi khả năng cung cấp và chất lƣợng của những dịch vụ công cần có sự
phản hồi từ những ngƣời sử dụng dịch vụ. Sự tham gia rất cần thiết để cung cấp
thông tin đáng tin cậy về tính hữu dụng của chính sách, chƣơng trình cũng nhƣ kiểm
tra tính thực tế đối với hoạt động của Chính phủ.
1.2.3.2. Khung đánh giá trách nhiệm giải trình tài chính và chi tiêu cơng
Khung đánh giá trách nhiệm giải trình tài chính và chi tiêu công (Public
Expenditure and Fianancial Accountability - PEFA) đƣợc xây từ tháng 12 năm 2001
do một nhóm các nhà tài trợ (Ngân hàng thế giới, Phái đoàn châu Âu, Quỹ Tiền tệ
quốc tế (IMF), Bộ Hợp tác quốc tế Vƣơng quốc Anh…) tiến hành nhằm đƣa ra một
khuôn khổ chung về đánh giá chất lƣợng và kết quả hoạt động của các hệ thống
quản lý tài chính cơng. Mục tiêu của khung đánh giá là:
- Cho phép đánh giá tổng hợp kết quả hoạt động của các hệ thống quản lý tài
chính cơng;
- Mơ tả đƣợc mọi tiến bộ về kết quả hoạt động quản lý tài chính cơng theo thời gian;
15


- Cho phép so sánh về mặt quốc tế;
- Cho phép các bên tham gia trong nƣớc và quốc tế giám sát thƣờng xuyên,
nghiêm ngặt và trên cơ sở có bằng chứng cụ thể;
- Cung cấp một hệ thống thông tin chung về kết quả hoạt động quản lý tài
chính cơng;
- Tạo điều kiện để hài hịa thơng qua sự chấp thuận rộng rãi của quốc tế.
Khung đánh giá gồm một bộ 31 chỉ số (28 chỉ số về hệ thống chính phủ và 3
chỉ số về thực tiễn nhà tài trợ) xếp hạng các cấu phần của hệ thống quản lý tài chính
cơng theo 6 tiêu chí cốt lõi về kết quả thực hiện:
+ Độ tin cậy của ngân sách: Ngân sách phải mang tính thực tế và đƣợc thực
thi nhƣ dự kiến;
+ Tính tồn diện và tính minh bạch: Giám sát rủi ro ngân sách và tài chính
phải mang tính tồn diện, cơng chúng phải tiếp cận đƣợc với thông tin về ngân sách;

+ Lập ngân sách trên cơ sở chính sách: Dự thảo ngân sách phải đi liên với
chính sách của chính phủ;
+ Khả năng dự tính và kiểm sốt q trình thực thi ngân sách: Ngân sách sẽ
đƣợc thực thi một cách có trật tự và có thể dự tính đƣợc, và cần phải sắp xếp để
kiểm sốt và quản lý việc sử dụng cơng quỹ;
+ Kế toán, ghi sổ và báo cáo: Hồ sơ và thông tin đầy đủ đƣợc cung cấp, lƣu
giữ và công bố nhằm mục đích kiểm sốt việc ra quyết định, quản lý và báo cáo;
+ Kiểm toán và giám sát bên ngồi: Kế hoạch giám sát tài chính cơng và theo
dõi việc thực hiện của các cơ quan thi hành đang đƣợc thực hiện.
28 chỉ số kết quả thực hiện đƣợc chọn lọc cho hệ thống quản lý tài chính công
của quốc gia đƣợc cơ cấu, sắp xếp trong 3 loại:
+ Thứ nhất, kết quả thực hiện của hệ thống quản lý tài chính cơng (4 chỉ số)
bao gồm các kết quả trực tiếp của hệ thống quản lý tài chính cơng xét trên khía cạnh
thu và chi thực tế bằng cách so sánh chúng với dự toán ngân sách gốc đƣợc phê
duyệt, cũng nhƣ mức độ và thay đổi trong chi nợ quá hạn;
+ Thứ hai, các vấn đề đan xen của hệ thống quản lý tài chính cơng (6 chỉ số)
bao gồm tính tồn diện và tính minh bạch của hệ thống quản lý tài chính cơng
xun suốt toàn bộ chu kỳ ngân sách;
16


+ Thứ ba, chu kỳ ngân sách (18 chỉ số) bao gồm kết quả thực hiện của các hệ
thống, quy trình và thể chế quan trọng trong chu kỳ ngân sách.
Ngoài các chỉ số kết quả thực hiện quản lý tài chính cơng quốc gia trên đây,
khung đánh giá này còn bao gồm chỉ số về thực tiễn tài trợ. Thực tiễn tài trợ (3 chỉ
số) bao gồm các yếu tố về thực tiễn tài trợ có ảnh hƣởng đến kết quả thực hiện của
hệ thống quản lý tài chính công quốc gia.
Hầu hết các chỉ số kết quả thực hiện đều có một số tiêu chí gắn liền với đối
tƣợng của chỉ số đó. Trƣớc hết, mỗi tiêu chí đƣợc đánh giá độc lập, sau đó tổng
điểm của một chỉ số đƣợc dựa trên đánh giá từng tiêu chí riêng biệt của chỉ số đó.

Điểm của các tiêu chí đƣợc cộng lại thành tổng điểm của chỉ số đó theo Phƣơng
pháp chấm điểm 1 (M1) cho một số chỉ số và Phƣơng pháp chấm điểm 2 (M2) cho
các chỉ số khác.
1.2.4. Nội dung cơ bản của quản lý tài chính cơng
1.2.4.1. Quản lý q trình thu
Thu tài chính cơng đƣợc thực hiện dƣới nhiều hình thức. Đối với quỹ NSNN,
thuế là nguồn thu chủ yếu, mang tính chất bắt buộc, sau nữa là các khoản thu khác
nhƣ phí, lệ phí, bán tài sản Nhà nƣớc, vay nợ trong và nƣớc ngồi… Đối với các
quỹ tài chính cơng ngồi ngân sách, các khoản thu có thể một phần lấy từ NSNN,
một phần do các tổ chức và nhân dân đóng góp.
Các biện pháp quản lý thu tài chính cơng có thể kể ra nhƣ:
- Xây dựng hệ thống chính sách thu hợp lý, phù hợp với thực trạng nền kinh tế
- xã hội;
- Xây dựng kế hoạch thu sát đúng phù hợp diễn biến kinh tế hàng năm, hàng
quý, tháng…;
- Phân cấp quản lý thu một cách hợp lý giữa trung ƣơng - địa phƣơng;
- Lựa chọn quy trình thu khoa học;
- Thanh tra, kiểm tra quá trình thu đảm bảo thu đúng, thu đủ, thu kịp thời;
- Tổ chức bộ máy thu hợp lý, gọn nhẹ mà hiệu quả.
1.2.4.2. Quản lý q trình chi
Chi tài chính cơng là q trình Nhà nƣớc sử dụng nguồn tài chính đã tập trung
đƣợc vào NSNN và các quỹ tài chính cơng khác để thực hiện các chức năng, nhiệm
vụ của mình.
17


Chi tài chính cơng có quy mơ và mức độ lớn, liên quan đến nhiều lĩnh vực, ở
tất cả các địa phƣơng và cơ quan Nhà nƣớc; vừa mang tính chất khơng hồn trả trực
tiếp, vừa mang tính chất hồn trả trực tiếp.
Xét trên phƣơng diện quỹ, việc quản lý tài chính cơng sẽ bao gồm: quản lý chi

NSNN và quản lý chi tiêu của các quỹ tài chính cơng khác.
Ở Việt Nam, phù hợp với cách phân loại chi NSNN của Luật NSNN năm
2015, quản lý chi NSNN bao gồm:
- Quản lý các khoản chi thƣờng xuyên;
- Quản lý các khoản chi đầu tƣ phát triển;
- Quản lý các khoản chi trả nợ gốc do Nhà nƣớc vay;
- Quản lý chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính.
Đối với các quỹ tài chính cơng khác, các khoản chi có thể mang tính chất chi
đầu tƣ hoặc tính chất tiêu dùng, hoặc cả hai tính chất đó, tùy theo từng loại quỹ.
Quản lý việc chi tiêu của những quỹ này là nhằm thực hiện tốt những mặt cụ thể,
nhất định của nhiệm vụ Nhà nƣớc.
Các biện pháp quản lý chi của Nhà nƣớc có thể kể ra nhƣ sau:
- Xây dựng một chính sách chi tiêu hợp lý (chi thƣờng xuyên, chi đầu tƣ phát
triển, chi trả nợ, chi cho vay…);
- Xây dựng kế hoạch chi sát với thực tiễn hàng năm, quý, tháng;
- Phân cấp quản lý chi hợp lý giữa trung ƣơng - địa phƣơng;
- Xác lập hệ thống định mức chi khoa học và phù hợp thực tiễn;
- Xác lập thứ tự ƣu tiên của các khoản chi trong từng hoàn cảnh cụ thể của nền
kinh tế - xã hội;
- Xây dựng quy trình cấp phát, kiểm soát, thanh toán các khoản chi một cách
chặt chẽ, hợp lý;
- Thực hiện kiểm tra, kiểm toán đảm bảo chi tiêu tiết kiệm và hiệu quả.
1.2.4.3. Quản lý thực hiện các biện pháp cân đối thu, chi tài chính cơng và quản lý
nợ công
Thu là tiền đề và giới hạn của chi, thu, chi tài chính cơng có thực sự cân đối
đƣợc hay không, cần đƣợc xét trong quan hệ tài chính và kinh tế, giữa khả năng
cung cấp nguồn lực tài chính của nền kinh tế cho Nhà nƣớc và nhu cầu chi tiêu thực
hiện nhiệm vụ của Nhà nƣớc.
18