Tài liệu Quyển 1_Nội dung quản lý hành chính (P6) ppt

3.4 Đối tác công - t trong hoạt động cung cấp dịch vụ
Trong điều kiện hiện nay, khi khu vực t đã đợc các nớc trong nền kinh tế
chuyển đổi cũng nh các nớc đang phát triển thừa nhận một thành phần kinh tế
không thể thiếu đợc và họ đã phát triển có nhiều lĩnh vực đi trớc một bớc cả về
kinh nghiệm, kiến thức và kỹ năng cũng nh công nghệ so với các nhà cung cấp
dịch vụ trong khu vực công. Mặt khác, trong xu thế hội nhập, mở cửa, khu vực t
nhân nhanh hơn trong việc hợp tác với nớc ngoài do đó có nhiều cơ hội để tiếp
cận với các kinh nghiệm tiền tiến. Trong bối cảnh chung của nền kinh tế thị trờng
đối tác công - t trong hoạt động cung cấp dịch vụ sẽ là một giải pháp (cách tiếp
cận) quan trọng nhằm hoàn thiện hoạt động cung cấp dịch vụ công.
Đối tác công - t thực chất là một sự liên kết giữa các chủ thể của khu vực
công với khu vực t (t nhân, tổ chức phi chính phủ, tổ chức phi lợi nhuận, nhóm
cộng đồng) nhằm cung cấp các loại dịch vụ công, các sản phẩm mong muốn của
chính sách công. Sự liên kết đó nhằm chia sẻ nhiều vấn đề liên quan đến hoạt
động cung cấp dịch vụ công nh: vốn đầu t, rủi ro, trách nhiệm, kinh nghiệm, kỹ
năng cũng nh lợi nhuận. Đối tác công - t đợc thể hiện dới nhiều dạng khác nhau,
nhng đều có chung một t duy là cùng chia sẻ rủi ro, lợi ích nhận đợc trong hoạt
động cung cấp dịch vụ công nhằm đạt đợc mục tiêu mong muốn của chính sách
công một cách hiệu quả nhất .
Đối tác công - t trong hoạt động cung cấp dịch vụ công không phải là sự
chuyển trách nhiệm cung cấp dịch vụ công từ nhà nớc sang cho các khu vực khác.
Trong mô hình đối tác này, trách nhiệm đối với việc cung cấp dịch vụ công vẫn
thuộc về nhà nớc. Mô hình đối tác chỉ nhằm tạo ra những cách thức để nhà nớc có
thể cung cấp dịch vụ công tốt hơn. Đó là vấn đề cần tiếp tục phải xem xét, nghiên
cứu trên nguyên tắc: (1) những loại dịch vụ công nào vẫn phải thuộc "trách nhiệm
nhà nớc"; (2)những loại dịch vụ công nào trớc đây nhà nớc cung cấp nay chuyển
sang cho thị trờng (nhà nớc chỉ thực hiện chức năng quản lý nhà nớc). Khi làm rõ
hai phạm trù trên, mô hình đối tác công - t chỉ tập trung vào nhóm thứ nhất.
Trong mô hình đối tác công - t đối với nhóm dịch vụ mà trên nguyên tắc
nhà nớc là ngời cung cấp tài chính, lựa chọn nhiều giải pháp khác nhau để cung

cấp nhằm đạt đợc các mục tiêu chính sách công đã nêu trên là rất cần thiết. Trong
nền kinh tế thị trờng, danh mục các loại dịch vụ công mà nhà nớc có trách nhiệm
cung cấp sẽ giảm dần, nhng những loại dịch vụ công còn lại lại nhà nớc có trách
nhiệm cung cấp tài chính và quản lý việc cung cấp. Đó cũng chính là cơ sở để xây
dựng thể chế đối tác công- t. Đối tác công - t có thể thực hiện thông qua một số
hình thức sau:
Trong xu hớng cải cách hành chính, cải cách thực thi công vụ, các nớc đều
tập trung làm cho các cơ quan nhà nớc thực hiện tốt nhất chức năng quản lý nhà
nớc và chuyển chức năng cung cấp dịch vụ công ra khỏi các cơ quan quản lý nhà
nớc. Triệt để nhất của cải cách theo hớng này là tách hoạt động cung cấp dịch vụ
công ra khỏi các cơ quan quản lý nhà nớc có liên quan đến loại dịch vụ công đó.
Nhà nớc là "ngời mua" các dịch vụ công do t nhân sản xuất để cung cấp cho xã
hội. Đây là mô hình đối tác công - t đợc quan tâm. Nhà nớc xác định loại dịch vụ
mà nhà nớc phải cung cấp cho xã hội; thay cho việc nhà nớc đứng ra thành lập các
đơn vị của mình để cung cấp dịch vụ, nhà nớc hợp đồng với khu vực t nhân (các
hình thức khác nhau) sản xuất và cung cấp dịch vụ đó theo yêu cầu của nhà nớc.
Thay cho việc phải thu phí từ ngời sử dụng, nhà nớc sẽ chi trả cho nhà sản xuất
toàn bộ chi phí và lợi nhuận trên cơ sở hợp đồng. Đối với một số nhóm dịch vụ
công có thể thu phí đợc, nhà nớc có thể uỷ quyền cho nhà cung cấp t nhân thu.
Mối quan hệ giữa nhà nớc và các nhà cung cấp dịch vụ công là mối quan hệ "
mua- bán". Vai trò nhà cung cấp tài chính (nhà nớc) và nhà cung cấp dịch vụ
công (t nhân) đợc xác định rõ ràng. Trong loại hình thứ nhất này, không bàn đến
việc cung cấp dịch vụ công bởi chính các đơn vị sự nghiệp do nhà nớc thành lập
để cung cấp dịch vụ công. Sự có mặt của các đơn vị sự nghiệp này của nhà nớc
không thuộc phạm trù của mô hình đối tác công - t.
Loại hình thứ hai của đối tác đó là thành lập các công ty liên doanh, liên kết
giữa nhà nớc với khu vực t nhân. Theo mô hình này, một phần tài sản thuộc sở
hữu t nhân đợc góp chung với phần tài sản thuộc sở hũ nhà nớc. Mối quan hệ
đồng sở hữu (theo tỷ lệ) có thể tạo ra cơ hội để nâng cao hiệu quả của phần sở hữu
nhà nớc do tận dụng đợc những u thế của phần sở hữu t nhân và ngợc lại.

Hình thức thứ ba cũng đợc nhiều nớc quan tâm là giao cho các tổ chức t nhân
khai thác các loại tài sản thuộc sở hữu công cộng, sở hữu nhà nớc. Đó chính là
những loại công ty công ích đợc thành lập ở nhiều nớc. ở Mỹ, các doanh nghiệp
công ích đều thuộc khu vực t nhân, đợc quyền khai thác, sử dụng một số tài sản
nhà nớc để cung cấp điện, nớc,..Trong khi đó ở Canada, các doanh nghiệp công
ích phần lớn thuộc khu vực nhà nớc.
Hợp tác cùng làm, cùng tạo ra những sản phẩm theo hớng chính sách công đã
đề ra. Hình thức này cũng có thể đợc hiểu là dạng tham gia của xã hội, công dân
trong các hoạt động cung cấp dịch vụ theo định hớng chính sách công đã vạch ra
(xã hội hoá). Trong mô hình này, mọi chủ thể kinh tế mong muốn cung cấp dịch
vụ công ( theo nghĩa hẹp tức những loại dịch vụ công do nhà nớc chi trả; hoặc
dịch vụ công theo nghĩa rộng) đều đợc quyền tham gia nhằm đạt đợc mục tiêu
chính sách công. Nhà nớc (nhà cung cấp tài chính) có trách nhiệm tạo môi trờng
bình đẳng để các nhà cung cấp dịch vụ này hoạt động và tiếp cận đến nguồn ngân
sách nhà nớc dành cho loại dịch vụ này. Đây là một vấn đề phức tạp nhất để các
bên có thể tiếp cận bình đẳng đến nguồn tài chính chi tiêu công cộng cho dịch vụ
công.
Với các mô hình đối tác kể trên, nhà nớc chỉ còn lại là nhà cung cấp tài
chính nhiều hơn là nhà cung cấp dịch vụ và nhà nớc có điều kiện hơn để thực hiện
chức năng quản lý nhà nớc, quản lý vĩ mô và điều tiết hoạt động cung cấp dịch vụ
công. Tuy nhiên, vẫn còn không ít dịch vụ công nhà nớc không tạo đợc đối tác với
các chủ thể khác do nhiều nguyên nhân (an ninh, an toàn, bí mật quốc gia, pháp
lý, quyền lực nhà nớc,..). Trong trờng hợp này, nhà nớc là ngời cung cấp dịch vụ
và cung cấp tài chính. Hoàn thiện và nâng cao chất lợng, hiệu quả hoạt động cung
cấp dịch vụ loại đặc biệt này đòi hỏi một sự thay đổi cơ bản về cách thức hoạt
động của các chủ thể cung cấp dịch vụ thuộc sở hữu (100%) nhà nớc. Đây là một
quá trình phức tạp, khó khăn do phải đổi mới, gắn liền với các chủ thể thuộc nhà
nớc. Quá trình đổi mới hoạt động của các doanh nghiệp nhà nớc trong nhiều năm
qua chỉ ra cho thấy những khó khăn về lựa chọn mô hình hoạt động của các chủ
thể kinh tế nhà nớc này. Lãng phí, thất thoát, kém chất lợng, tham ô là những

thuật ngữ đợc gắn liền không ít với các loại hình doanh nghiệp nhà nớc và các chủ
thể cung cấp dịch vụ nhà nớc. Vấn đề cốt lõi trong cách tiếp cận việc cung cấp
dịch vụ công thông qua các chủ thể kinh tế của nhà nớc cung cấp các loại dịch vụ
(công) bằng chính nguồn tài chính của nhà nớc là xác định rõ cơ sở pháp lý chịu
trách nhiệm (accountable for) của những ngời đứng đầu các chủ thể cung cấp dịch
vụ công này nh thế nào đối với chất lợng, số lợng, hiệu quả của các hoạt động
cung cấp dịch vụ. Đồng thời cơ chế giảm sát hoạt động cung cấp dịch vụ của các
chủ thể kinh tế này. Cấp tiền, nhng không kiểm soát đợc "lộ trình" của tiền gắn
liền với dịch vụ (cả về số lợng, chất lợng) nên chỉ đến khi dịch vụ kém mới tìm
nguyên nhân.
Đối tác công- t với các hình thức đã nêu trên tách rõ chủ thể cung cấp tài
chính (nhà nớc) cho các loại dịch vụ công mà nhà nớc phải cấp ngân sách và nhà
cung cấp dịch vụ. Hai chủ thể này phải có tính độc lập về pháp lý trớc pháp luật.
Chuyển giao các hoạt động cung cấp dịch vụ cho các chủ thể kinh tế không phải
nhà nớc trớc hết đòi hỏi nhà nớc phải thiết lập một cơ sở pháp lý vững chắc, có
hiệu lực để kiểm soát hoạt động cung cấp dịch vụ do nhà nớc chi trả. Phải xác
định rõ những tiêu chí cụ thể đối với các loại dịch vụ phải đợc cung cấp nh: số l-
ợng, chất lợng, thời gian, địa điểm cung cấp; chi phí, giá thành, giá cung cấp; các
điều kiện để nhận đợc tài chính từ nhà nớc; các điều khoản liên quan đến thởng,
phạt. Nhà nớc có trách nhiệm kiểm soát việc thực thi hoạt động cung cấp dịch vụ
công đợc nhà nớc chuyển giao cho khu vực t nhân dới các điều khoản đã quy
định. Đồng thời, nhà nớc có trách nhiệm cung cấp tài chính đúng nh đã cam kết.
Cả hai trách nhiệm này của nhà nớc: chủ thể quản lý nhà nớc và chủ thể cung cấp
tài chính, phải đợc chính nhà nớc cam kết chịu trách nhiệm trớc công dân và trớc
pháp luật. Thiếu một đội ngũ công chức có trình độ, năng lực và đạo đức công vụ,
khó có thể áp dụng giải pháp đối tác công - t cung cấp dịch vụ có hiệu quả. Sự
móc ngoặt của những nhà cung cấp tài chính có trách nhiệm giám sát, kiểm tra
việc tuân thủ các quy định pháp lý trong cung cấp dịch vụ công với các nhà cung
cấp dịch vụ khác đã làm cho không ít dịch vụ đợc cung cấp kém chất lợng, không
đạt tiêu chuẩn, chi phí nh đã cam kết . Hiệu quả sử dụng ngân sách nhà nớc dành

cho dịch vụ công thấp, thậm chí bằng không.
Mô hình đối tác công - t cung cấp dịch vụ công do nhà nớc chi trả đòi hỏi
nhà nớc phải quan tâm xây dựng môi trờng pháp luật nhằm bảo đảm cho những
ngời nhận đợc dịch vụ này đợc tiếp cận bình đẳng đến dịch vụ đợc chi trả từ
ngân sách nhà nớc. Đó là dấu hiệu thể hiện khả năng quản lý ngân sách nhà nớc
dành cho các lĩnh vực trong quá trình chuyển đổi sang cơ chế thị trờng. Nếu nh
ngân sách nhà nớc dành cho y tế, giáo dục tiếp tục không đợc hởng bình đẳng
bởi công dân từ nhiều khu vực khác nhau, nhà nớc khó có thể giải thích đợc vai
trò của mình trong việc điều tiết các loại dịch vụ đó.
Nghiên cứu cơ chế đối tác, hợp tác công t trong hoạt động cung cấp dịch
vụ công cần phải chú ý đến tính hai mặt của mô hình này. Nếu nh khu vực công,
các chủ thể cung cấp dịch vụ công của nhà nớc luôn bị phê phán là kém hiệu
quả, lãng phí, tham nhũng, thì mô hình đối tác có thể giúp giải quyết một số vấn
đề nh: dịch vụ đợc cung cấp hiệu quả hơn; chất lợng cao hơn do khai thác đợc
kinh nghiệm, kỹ năng của các nhà cung cấp dịch vụ thuộc khu vực t nhân; tập
trung chủ yếu hơn vào nhu cầu của khách hàng (bản chất cơ bản của hoạt
động trong nền kinh tế thị trờng, cạnh tranh); đa dạng hoá các loại hình cung
cấp dịch vụ công; áp dụng các đòn bẩy kinh tế để tạo hiệu quả kinh tế điều
mà khu vực nhà nớc luôn gặp cản trở do pháp luật quy định. Tuy nhiên, mô
hình này cũng đứng trớc những hạn chế nhất định. Hạn chế cơ bản nhất là tính
chất đồng sở hữu trong mối quan hệ đối tác. Dù theo mô hình nào cũng có
phần sở hữu của nhà nớc và sở hữu t nhân. Nếu thiếu một khuôn khổ pháp
luật có hiệu lực, có thể áp lực lớn sẽ đặt lên phần sở hữu nhà nớc. Các hình
thức vay nợ trên thị trờng tài chính; đầu t vào các dự án BOT,.. nếu thiếu sự
giám sát, kiểm soát của nhà nớc sẽ tạo ra phần rủi ro lớn cho nhà nớc. Các
dự án sản xuất liên doanh giữa nhà nớc với các doanh nghiệp nớc ngoài ở
nhiều nớc đã chỉ ra hạn chế đó. Mô hình đối tác công - t trong hạ tầng theo
mô hình BOT, nhng các bên chỉ thực hiện khai tháclà chủ yếu, trong khi đó
phần duy tu, bảo dỡng không đợc chú ý nên khi đến giai đoạn chuyển giao cho
nhà nớc, chất lợng công trình gần nh bằng không. Nhà nớc bắt đầu lại từ khâu

đầu tiên.
3.5 Mở rộng sự tham gia của nhân dân trong hoạt động quản lý hành
chính nhà nớc
Sự tham gia của nhân dân vào quản lý nhà nớc đợc gọi là hệ thống quản
lý mở nhằm tạo cơ hội để nhân dân có thể bày tỏ quan điểm của mình nhằm
hoàn thiện các dịch vụ đợc cung cấp.