Đối thoại trong giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai ở việt nam hiện nay (luận văn thạc sĩ luật học)

TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP.HCM
KHOA LUẬT HÀNH CHÍNH
-----------***-----------

NGƠ MINH TÂM
MSSV: 1353801014176

ĐỐI THOẠI TRONG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH
VỀ ĐẤT ĐAI Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

Luận văn tốt nghiệp cử nhân luật
Niên khóa: 2013 - 2017

Người hướng dẫn:
ThS. Trần Thị Thu Hà
TP.HCM – Năm 2017


LỜI CẢM ƠN
Sau khoảng thời gian nghiên cứu, Khóa luận tốt nghiệp của em đã hoàn
thành dưới sự hướng dẫn của cơ Trần Thị Thu Hà. Để có được kết quả ngày hôm
nay, trước hết em xin gửi lời cảm ơn chân thành đến Ban Giám hiệu Nhà trường
Trường Đại học Luật TP.HCM, cảm ơn các thầy cô đang làm việc và giảng dạy tại
Trường Đại học Luật TP.HCM cũng như các thầy cơ khác đã tận tình giảng dạy,
truyền đạt cho em nhiều kinh nghiệm bổ ích. Cảm ơn tất cả bạn bè đã giúp đỡ và
động viên mình trong suốt khoảng thời gian vừa qua. Đặc biệt, em xin cảm ơn cô
Trần Thị Thu Hà đã cho em những nhận xét, lời khuyên quý báu, những chia sẻ,
trao đổi rất bổ ích giúp em hồn thành Khóa luận tốt nghiệp của mình.
Một lần nữa, em xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc đến tất cả quý thầy cô!

Sinh viên

Ngô Minh Tâm


DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
QĐHC

Quyết định hành chính

HVHC

Hành vi hành chính

GQKNHC

Giải quyết khiếu nại hành chính

UBND

Ủy ban nhân dân

HĐND

Hội đồng nhân dân

TAND

Tòa án nhân dân

Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998

Luật Khiếu nại, tố cáo được Quốc hội
nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt
Nam khóa X, kỳ họp thứ 4 thơng qua
ngày 02 tháng 12 năm 1998, có hiệu lực
thi hành kể từ ngày 01 tháng 01 năm
1999.

Luật Khiếu nại, tố cáo sửa đổi, bổ
sung năm 2004

Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của
Luật Khiếu nại, tố cáo được Quốc hội
nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt
Nam khóa XI, kỳ họp thứ 5 thơng qua
ngày 15 tháng 6 năm 2004, có hiệu lực
thi hành kể từ ngày 01 tháng 10 năm
2004.

Luật Khiếu nại, tố cáo sửa đổi, bổ
sung năm 2005

Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của
Luật Khiếu nại, tố cáo được Quốc hội
nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt
Nam khóa XI, kỳ họp thứ 8 thơng qua
ngày 29 tháng 11 năm 2005, có hiệu lực
thi hành kể từ ngày 01 tháng 6 năm
2006.

Luật Khiếu nại năm 2011

Luật Khiếu nại được Quốc hội nước
Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam
khóa XIII, kỳ họp thứ 2 thơng qua ngày
11 tháng 11 năm 2011, có hiệu thi hành
kể từ ngày 01 tháng 7 năm 2012.


Luật Tố tụng hành chính năm 2010

Luật Tố tụng hành chính được Quốc hội
nước Cộng hịa xã hội chủ nghĩa Việt
Nam khóa XII, kỳ họp thứ 8 thơng qua
ngày 24 tháng 11 năm 2010, có hiệu thi
hành kể từ ngày 01 tháng 7 năm 2011.

Luật Tố tụng hành chính năm 2015

Luật Tố tụng hành chính được Quốc hội
nước Cộng hịa xã hội chủ nghĩa Việt
Nam khóa XIII, kỳ họp thứ 10 thơng qua
ngày 25 tháng 11 năm 2015, có hiệu thi
hành kể từ ngày 01 tháng 7 năm 2016.

Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015

Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015 được
Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ
nghĩa Việt Nam khóa XIII, kỳ họp thứ

10 thơng qua ngày 25 tháng 11 năm
2015, có hiệu thi hành kể từ ngày 01
tháng 7 năm 2016.


MỤC LỤC

LỜI NÓI ĐẦU................................................................................................................................... 1
CHƢƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN – PHÁP LÝ CỦA ĐỐI THOẠI TRONG GIẢI
QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH VỀ ĐẤT ĐAI Ở VIỆT NAM.....................6
1.1.
1.1.1.
1.1.2.
1.2.

Khái quát chung về đối thoại trong giải quyết khiếu nại hành chính..........6
Khiếu nại hành chính và giải quyết khiếu nại hành chính............................... 6
Quan niệm về đối thoại giải quyết khiếu nại hành chính................................. 9
Những vấn đề lý luận cơ bản về đối thoại trong giải quyết khiếu nại hành
chính thuộc lĩnh vực đất đai........................................................................................ 11
1.2.1.
Khái niệm đối thoại trong giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai........11
1.2.2.
Đặc điểm của đối thoại trong giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai 12
1.2.3.
Phân biệt đối thoại trong giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai với đối
thoại trong Tố tụng hành chính, hịa giải trong giải quyết tranh chấp đất
đai và hòa giải trong Tố tụng dân sự....................................................................... 17
1.2.3.1. Đối thoại trong giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai và đối thoại
trong Tố tụng hành chính............................................................................................. 17

1.2.3.2. Đối thoại trong giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai và hòa giải
trong giải quyết tranh chấp đất đai........................................................................... 21
1.2.3.3. Đối thoại trong giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai và hòa giải
trong Tố tụng dân sự...................................................................................................... 25
1.2.4.
Ý nghĩa, tầm quan trọng của đối thoại trong giải quyết khiếu nại hành
chính về đất đai................................................................................................................ 27
1.3.
Quy định của pháp luật về đối thoại trong giải quyết khiếu nại hành chính
thuộc lĩnh vực đất đai.................................................................................................... 29
1.3.1.
Đối thoại trong giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai giai đoạn trước
khi có Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998................................................................ 29
1.3.2.

Đối thoại trong giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai theo quy định
của Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998, Luật Khiếu nại tố cáo sửa đổi, bổ
sung năm 2004 và Luật Khiếu nại, tố cáo sửa đổi, bổ sung năm 2005......33

1.3.3.

Đối thoại trong giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai từ khi có Luật
Khiếu nại năm 2011 đến nay...................................................................................... 36


CHƢƠNG 2. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VÀ TỔ CHỨC THỰC HIỆN
PHÁP LUẬT VỀ ĐỐI THOẠI TRONG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH
CHÍNH THUỘC LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI Ở VIỆT NAM HIỆN NAY..................... 40
2.1.

2.2.1.
2.2.2.
2.2.3.
2.2.4.
2.2.5.
2.3.

Thực trạng pháp luật về đối thoại trong giải quyết khiếu nại hành chính
thuộc lĩnh vực đất đai ở Việt Nam............................................................................ 40
Thực trạng tổ chức thực hiện pháp luật về đối thoại trong giải quyết khiếu
nại hành chính thuộc lĩnh vực đất đai ở Việt Nam............................................. 46
Về thời điểm và cách thức tổ chức đối thoại......................................................... 47
Về chất lượng đối thoại................................................................................................. 49
Về xử lý kết quả đối thoại............................................................................................ 52
Về chủ thể tổ chức đối thoại........................................................................................ 54
Về ý thức của người khiếu nại.................................................................................... 57
Một số giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả đối

2.3.1.
2.3.2.

thoại trong giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai ở Việt Nam.............62
Giải pháp về pháp luật................................................................................................... 62
Giải pháp về tổ chức thực hiện................................................................................... 67

2.2.

KẾT LUẬN......................................................................................................................................... 72
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

1

LỜI NÓI ĐẦU
1.

Lý do chọn đề tài

Khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân được ghi nhận tại
Điều 30 Hiến pháp năm 2013 và được cụ thể hóa bằng Luật Khiếu nại năm 2011 và
các văn bản hướng dẫn thi hành. Những quy định này là cơ sở pháp lý quan trọng để
người dân bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình khi cho rằng các quyền và lợi
ích này bị xâm phạm bởi các QĐHC, HVHC của người có thẩm quyền trong cơ
quan nhà nước. Thực tế cho thấy, qua q trình hồn thiện pháp luật công tác
GQKNHC của các ngành, các cấp có thẩm quyền đã có những chuyển biến ngày
càng tích cực, cơ bản đáp ứng được các lợi ích hợp pháp của người dân. Tuy nhiên,
tình trạng khiếu nại hiện nay vẫn gia tăng và có chiều hướng diễn biến ngày càng
phức tạp, đặc biệt là các khiếu nại hành chính về đất đai chiếm tỷ lệ cao đã có
những ảnh hưởng khơng nhỏ đến tình hình an ninh, trật tự an toàn xã hội tại nhiều
địa phương.
Các khiếu nại hành chính trong lĩnh vực đất đai ln chiếm số lượng lớn xuất
phát từ nhiều nguyên nhân khác nhau như vẫn còn tồn tại những bất cập trong quy
định pháp luật về đất đai, công tác quản lý nhà nước về đất đai, năng lực GQKNHC
của người có thẩm quyền cịn hạn chế… Song song đó, nhiều vụ việc khiếu nại
hành chính về đất đai phát sinh kéo dài trong nhiều năm là do các cấp có thẩm
quyền chưa chú trọng đến công tác đối thoại trong giải quyết khiếu nại. Trong q
trình GQKNHC nói chung và đặc biệt là giải quyết các khiếu nại hành chính về đất
đai nói riêng, việc tổ chức đối thoại là một trong những thủ tục hết sức quan trọng,
qua đối thoại các cấp có thẩm quyền sẽ nắm bắt được tâm tư, nguyện vọng của các
bên liên quan, đặc biệt là người khiếu nại. Đồng thời, thơng qua đối thoại, người có

thẩm quyền sẽ phân tích các vấn đề pháp lý liên quan đến vụ việc, làm rõ nội dung
khiếu nại nhằm chấm dứt khiếu nại.
Quy định pháp luật về đối thoại trong GQKNHC về đất đai qua thời gian đã có
những thay đổi nhất định, qua đó Luật Khiếu nại năm 2011 bổ sung và nâng cao
việc bảo vệ quyền, lợi ích cho người khiếu nại bằng những quy định như: quyền
tham gia đối thoại hoặc ủy quyền cho người đại diện hợp pháp tham gia đối thoại,
quy định về việc tổ chức đối thoại bắt buộc trong giải quyết khiếu nại lần hai. Tuy
nhiên, bên cạnh những sửa đổi, bổ sung quan trọng nêu trên, các quy định về thủ tục
đối thoại trong quy trình GQKNHC về đất đai vẫn cịn tồn tại nhiều khó khăn, bất


2
cập, cụ thể một số quy định về quyền tham gia đối thoại hoặc ủy quyền cho người
khác tham gia đối thoại chưa được quy định đầy đủ, trong khi đó các văn bản hướng
dẫn thi hành Luật Khiếu nại năm 2011 cũng chưa giải thích một cách cụ thể và rõ
ràng.
Có thể thấy, việc tổ chức đối thoại trong GQKNHC về đất đai là một thủ tục
hết sức quan trọng, đem lại nhiều hệ quả tích cực. Tuy nhiên, do các quy định của
pháp luật về đối thoại vẫn cịn nhiều bất cập, các cấp, các ngành có thẩm quyền
chưa có nhìn nhận đúng đắn về tầm quan trọng và ý nghĩa của đối thoại trong
GQKNHC về đất đai nên trên thực tế hiệu quả đạt được từ công tác đối thoại chưa
cao. Mặt khác, hiện nay chưa có nhiều cơng trình nghiên cứu khoa học về hoạt động
đối thoại trong GQKNHC về đất đai. Việc hoàn thiện thủ tục này cả về mặt pháp lý
và thực tiễn để đảm bảo quyền và lợi ích của người khiếu nại, góp phần giải quyết
khiếu nại về đất đai nhanh chóng, hiệu quả là một nhiệm vụ cấp thiết, quan trọng.
Trong bối cảnh thời đại, nước ta đang tập trung xây dựng Nhà nước pháp quyền xã
hội chủ nghĩa, trong thời gian tới cần phải đề ra những giải pháp khả thi nhằm hồn
thiện những bất cập, thiếu sót của Luật Khiếu nại, giải quyết có hiệu quả hơn các
khiếu nại hành chính thuộc lĩnh vực đất đai, đặc biệt là hoàn thiện quy định về đối
thoại trong quyết khiếu nại hành chính. Với mục tiêu trên, tác giả chọn đề tài “Đối

thoại trong giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai ở Việt Nam hiện nay” để làm
khóa luận tốt nghiệp.
2.

Tổng quan tình hình nghiên cứu đề tài

Tính đến thời điểm hiện tại, tình hình nghiên cứu đề tài này khơng nhiều, các
cơng trình nghiên cứu và các bài viết về hoạt động đối thoại trong GQKNHC về đất
đai ở Việt Nam hiện nay chiếm số lượng ít. Cụ thể, có thể kể đến một số cơng trình
nghiên cứu, các bài viết liên quan sau: Võ Thị Chính (2015), “Đối thoại trong giải
quyết khiếu nại hành chính”, Luận văn Thạc sĩ Luật học, Trường Đại học Luật
TP.HCM; Phạm Thị Phượng (2013), “Bàn về đối thoại trong quy trình giải quyết
khiếu nại”, Báo Dân chủ và Pháp luật, Số 06/2013; Lê Kim Anh (2003), “Pháp luật
về giải quyết tranh chấp đất đai và hướng hoàn thiện”, Luận văn cử nhân Luật học,
Trường Đại học Luật TP.HCM; Trần Thanh Vân (2005), “Vấn đề thẩm quyền và thủ
tục giải quyết tranh chấp, khiếu nại về đất đai trong Luật Đất đai 2003”, Luận văn
cử nhân Luật học, Trường Đại học Luật TP.HCM; Lê Thị Bích Trâm (2013), “Thủ
tục hành chính trong lĩnh vực đất đai. Thực trạng và giải pháp (Từ thực tiễn Thành
phố Hồ Chí Minh)”, Luận văn cử nhân Luật học, Trường Đại học Luật TP.HCM;
Nguyễn Thiện Thành (2007), “Giải quyết tranh chấp, khiếu nại trong


3
lĩnh vực đất đai theo thủ tục hành chính (Từ thực tiễn Thành phố Hồ Chí Minh)”,
Luận văn Thạc sĩ Luật học, Trường Đại học Luật TP.HCM; Nguyễn Thị Ngọc Lan
(2008), “Vấn đề thẩm quyền và thủ tục giải quyết tranh chấp và khiếu nại về đất
đai trong Luật Đất đai 2003”, Luận văn cử nhân Luật học, Trường Đại học Luật
TP.HCM; Nguyễn Thị Diễm Nhung (2000), “Giải quyết khiếu nại, tố cáo về quản
lý sử dụng đất tại tỉnh Long An”, Luận văn cử nhân Luật học, Trường Đại học Luật
TP.HCM; Phạm Thị Mỹ Vân (2006), “Thẩm quyền và thủ tục giải quyết tranh chấp,

khiếu nại về đất đai theo pháp luật hiện hành”, Luận văn cử nhân Luật học, Trường
Đại học Luật TP.HCM; Đinh Văn Minh (2017), “Một số giải pháp nâng cao hiệu
quả giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai hiện nay”, Tạp chí Thanh tra, Số
01/2017…
Những bài viết nói trên chỉ là những góc nhìn về nhiều vấn đề dưới các khía
cạnh pháp luật khác nhau như về quyền khiếu nại, về thẩm quyền và thủ tục giải
quyết tranh chấp đất đai…, trong đó, một vài cơng trình nêu trên cũng đã có nhắc
đến thủ tục đối thoại trong quy trình GQKNHC thuộc lĩnh vực đất đai. Tuy nhiên,
các cơng trình này chưa trình bày một cách tập trung, đánh giá chi tiết về lý luận,
thực tiễn đặc biệt là chưa đặt trong mối liên hệ giữa việc hoàn thiện pháp luật đối
thoại trong GQKNHC về đất đai với thực tiễn áp dụng pháp luật khiếu nại trong tổ
chức đối thoại. Do vậy, việc nghiên cứu đề tài này sẽ làm sáng tỏ hơn một số vấn đề
về thủ tục đối thoại trong GQKNHC thuộc lĩnh vực đất đai. Đồng thời, qua việc
nghiên cứu đề tài này cũng sẽ chỉ ra được thực trạng quy định pháp luật về đối thoại
trong GQKNHC về đất đai và thực tiễn công tác tổ chức đối thoại trong giải quyết
khiếu nại ở lĩnh vực này. Từ những đánh giá, phân tích tác giả sẽ tổng hợp và đưa ra
các giải pháp về thủ tục đối thoại trong GQKNHC thuộc lĩnh vực đất đai ở Việt
Nam hiện nay, góp phần hồn thiện pháp luật về giải quyết khiếu nại của cơ quan
hành chính nước, nâng cao hiệu quả áp dụng pháp luật trong GQKNHC về đất đai.
3.

Mục tiêu nghiên cứu đề tài
Đề tài nhằm giải quyết các vấn đề sau:

Làm rõ một số vấn đề lý luận, pháp lý và lịch sử quy định pháp luật về đối
thoại trong GQKNHC về đất đai.
-

Đánh giá thực tiễn hoạt động đối thoại trong GQKNHC về đất đai.

Đưa ra một số giải pháp nhằm tăng cường và nâng cao hiệu quả đối thoại
trong GQKNHC về đất đai.
4.

Phƣơng pháp nghiên cứu


4
Cơng trình này được nghiên cứu dựa trên phương pháp luận duy vật biện
chứng và duy vật lịch sử Mác – Lênin, nghĩa là tiếp cận và xem xét đối tượng
nghiên cứu trong mối quan hệ giữa đối tượng cần nghiên cứu và các sự vật, hiện
tượng có liên quan.
Ngồi ra, đề tài còn áp dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể như: phân
tích, tổng hợp, chứng minh, biện luận, so sánh, thống kê…
5.
*

Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của đề tài
Đối tƣợng nghiên cứu

Đề tài nghiên cứu các vấn đề lý luận và pháp lý về đối thoại trong GQKNHC
về đất đai, thực trạng công tác tổ chức đối thoại trong GQKNHC về đất đai ở Việt
Nam hiện nay, từ đó, tác giả đưa ra các kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả đối thoại
trong GQKNHC về đất đai.
*

Phạm vi nghiên cứu

Trong khuôn khổ của luận văn tốt nghiệp này, tác giả không thể giải quyết
được tất cả các vấn đề có liên quan đến hoạt động đối thoại trong GQKNHC về đất

đai. Đề tài chủ yếu tập trung nghiên cứu một số vấn đề lý luận cơ bản nhất của pháp
luật khiếu nại, những quy định có liên quan trong pháp luật đất đai về đối thoại
trong GQKNHC gắn với thực trạng thực hiện các quy định của pháp luật khiếu nại
về đối thoại và thực tiễn tổ chức đối thoại trong giải quyết khiếu nại về đất đai. Từ
đó, tác giả đề xuất một số kiến nghị nhằm hoàn thiện khung pháp lý cho hoạt động
này.
6.

Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài

Kết quả nghiên cứu của Luận văn này có thể được tham khảo cho việc nghiên
cứu điều chỉnh, bổ sung các quy định pháp luật về khiếu nại, đặc biệt là trong thủ
tục GQKNHC về đất đai. Những nghiên cứu trong Luận văn này có thể làm tài liệu
nghiên cứu cho việc học tập, giảng dạy, nghiên cứu liên quan đến thủ tục đối thoại
trong giải quyết khiếu nại.
Đề tài có ý nghĩa thiết thực trong việc chỉ ra được sự cần thiết và mức độ quan
trọng của thủ tục đối thoại trong GQKNHC thuộc lĩnh vực đất đai, góp phần nâng
cao nhận thức của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền và của các tầng lớp nhân
dân về thủ tục đối thoại trong quy trình GQKNHC về đất đai. Bên cạnh đó, kết quả
nghiên cứu của Luận văn cũng mang lại những giá trị hữu ích về kinh tế, xã hội và


5
pháp lý nếu hoạt động đối thoại trong GQKNHC về đất đai được chú trọng và triển
khai thực hiện một cách hiệu quả.
7.

Bố cục đề tài

Ngồi Lời nói đầu, Kết luận và Danh mục tài liệu tham khảo, đề tài được kết

cấu thành 02 chương:
Chương 1. Cơ sở lý luận – pháp lý của đối thoại trong giải quyết khiếu nại
hành chính về đất đai ở Việt Nam.
Chương 2. Thực trạng pháp luật và tổ chức thực hiện pháp luật về đối thoại
trong giải quyết khiếu nại hành chính thuộc lĩnh vực đất đai ở Việt Nam hiện nay.


6
CHƢƠNG 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN – PHÁP LÝ CỦA ĐỐI THOẠI TRONG GIẢI QUYẾT
KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH VỀ ĐẤT ĐAI Ở VIỆT NAM
1.1. Khái quát chung về đối thoại trong giải quyết khiếu nại hành chính
1.1.1. Khiếu nại hành chính và giải quyết khiếu nại hành chính
*

Khiếu nại hành chính

Khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân được Nhà nước thừa
nhận và bảo đảm thực hiện. Theo gốc tiếng Latinh, khiếu nại là “complaint”, tức là
sự phàn nàn, ca thán, phản ứng, bất bình của người nào đó về vấn đề có liên quan
đến bản thân họ. Còn theo Từ điển Tiếng Việt, “khiếu nại” được hiểu “là sự đề nghị
cơ quan có thẩm quyền xem xét một việc làm mà mình cho là trái phép hay không
1

hợp lý” . Với cách tiếp cận này, khiếu nại có thể diễn ra trên nhiều lĩnh vực khác
nhau, từ khiếu nại về bầu cử, khiếu nại về lao động đến khiếu nại hành chính, khiếu
nại trong lĩnh vực tư pháp…
Luật Khiếu nại năm 2011 xác định khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ
chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục Luật định đề nghị cơ quan, tổ chức, cá
nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ

quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà
nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, cơng chức khi có căn cứ cho rằng quyết định
hành chính, hành vi hành chính đó trái pháp luật, xâm phạm đến quyền và lợi ích
2

hợp pháp của mình . Đây chính là khiếu nại hành chính.
Có thể nhận diện khiếu nại hành chính thơng qua những đặc điểm cơ bản sau:
Một là, khiếu nại hành chính chỉ phát sinh trong lĩnh vực quản lý hành chính
nhà nước. Điều này có nghĩa, khiếu nại hành chính khơng bao gồm các khiếu nại
giữa khách hàng với doanh nghiệp, giữa người lao động với người sử dụng lao
động…
Hai là, chủ thể của khiếu nại hành chính (cịn gọi là người khiếu nại) là công
dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức – những đối tượng tiếp nhận các
QĐHC, HVHC, quyết định kỷ luật có dấu hiệu trái pháp luật từ chủ thể có thẩm
quyền.

1 Viện Ngơn ngữ học (2016), Từ điển Tiếng Việt, Nhà xuất bản Đà Nẵng, tr.49.
2 Khoản 1 Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011.


7
Ba là, đối tượng của khiếu nại là QĐHC, HVHC, quyết định kỷ luật cán bộ,
công chức.
QĐHC là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền
trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành để quyết định về một vấn đề cụ thể
trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một
3

hoặc một số đối tượng cụ thể .
HVHC là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền

trong cơ quan hành chính nhà nước thực hiện hoặc khơng thực hiện nhiệm vụ, công
4

vụ theo quy định của pháp luật .
Quyết định kỷ luật là quyết định bằng văn bản của người đứng đầu cơ quan, tổ
chức để áp dụng một trong các hình thức kỷ luật đối với cán bộ, cơng chức thuộc
5

quyền quản lý của mình theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức .
Bốn là, mục đích khiếu nại của người khiếu nại là nhằm khơi phục lại quyền,
lợi ích hợp pháp mà họ cho rằng đã bị xâm hại bởi các QĐHC, HVHC, quyết định
kỷ luật có dấu hiệu trái pháp luật. Khiếu nại hành chính chính là hình thức phản ứng
của cơng dân, cơ quan, tổ chức với những hiện tượng vi phạm các quyền và lợi ích
của họ được pháp luật bảo vệ. Việc khơi phục lại quyền và lợi ích hợp pháp của
người khiếu nại phụ thuộc vào kết quả giải quyết khiếu nại do cơ quan hoặc người
có thẩm quyền giải quyết khiếu nại theo quy định của pháp luật thực hiện.
Năm là, việc khiếu nại và GQKNHC được thực hiện theo thủ tục hành chính
(do Luật Khiếu nại trực tiếp điều chỉnh), đơn giản hơn rất nhiều so với thủ tục tố
tụng hành chính do Tịa án tiến hành.
*

Giải quyết khiếu nại hành chính

Trong quan hệ khiếu nại hành chính, người bị khiếu nại là cơ quan nhà nước
hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước, cịn người khiếu nại là công
dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức bị xâm phạm bởi các QĐHC, HVHC.
Đây là mối quan hệ hành chính mang tính chất bất bình đẳng giữa hai chủ thể, một
bên là chủ thể quản lý, với một bên là đối tượng chịu sự quản lý. Chủ thể quản lý là
người có quyền ban hành QĐHC hay thực hiện HVHC, còn đối tượng chịu sự quản
lý là chủ thể phải chấp hành và chịu sự tác động của các QĐHC, HVHC, có quyền

khiếu nại khi cho rằng QĐHC, HVHC này xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp
3 Khoản 8 Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011.
4 Khoản 9 Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011.
5 Khoản 10 Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011.


8
của mình. Chính vì vậy, khi khiếu nại phát sinh, có nghĩa là giữa các bên có liên
quan đã tồn tại một mâu thuẫn cần phải được xem xét, giải quyết và khi đó, chủ thể
quản lý – người bị khiếu nại (trong giải quyết khiếu nại lần đầu) hoặc thủ trưởng
cấp trên trực tiếp của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu (trong giải
quyết khiếu nại lần hai) phải có trách nhiệm xem xét, xác minh và đưa ra kết luận
việc khiếu nại là đúng hay sai, quyền và lợi ích của người khiếu nại có bị xâm phạm
hay không, QĐHC hay HVHC bị khiếu nại là phù hợp hay trái pháp luật. Khoản 10
Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011 quy định: “Giải quyết khiếu nại là việc thụ lý, xác
minh, kết luận và ra quyết định giải quyết khiếu nại”.
Từ những căn cứ và phân tích nêu trên, ta có thể rút ra được khái niệm
“GQKNHC” như sau: GQKNHC là q trình người có thẩm quyền giải quyết khiếu
nại xem xét, đánh giá đối với QĐHC, HVHC, quyết định kỷ luật bị khiếu nại về tính
hợp pháp và tính hợp lý để từ đó đưa ra các giải pháp xử lý và kết thúc vụ việc
khiếu nại. Hay nói cách khác, đây là quá trình mà người có thẩm quyền giải quyết
khiếu nại trả lời cho người dân biết về căn cứ áp dụng pháp luật và lý do ban hành
của các QĐHC, HVHC khi có khiếu nại phát sinh.
Xuất phát từ khái niệm GQKNHC và thực tiễn giải quyết khiếu nại, có thể đưa
ra một số đặc điểm của GQKNHC như sau:
Thứ nhất, chủ thể có thẩm quyền giải quyết khiếu nại là thủ trưởng cơ quan
hành chính nhà nước có QĐHC, HVHC, quyết định kỷ luật bị khiếu nại (chủ thể có
thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu) hoặc thủ trưởng cơ quan hành chính nhà
nước cấp trên trực tiếp của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu (chủ
thể có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai).

Thứ hai, khách thể của GQKNHC là các quyền, lợi ích hợp pháp của người
khiếu nại được pháp luật bảo vệ. Khiếu nại phát sinh bởi vì người dân cho rằng
quyền và lợi ích hợp pháp của họ bị xâm phạm bởi các QĐHC, HVHC của cơ quan
cơng quyền. Chính vì vậy, quan hệ xã hội mà các bên hướng đến khi GQKNHC là
các quyền, lợi ích hợp pháp. Thơng qua GQKNHC để xác định có hay khơng quyền,
lợi ích chính đáng của người khiếu nại bị xâm phạm.
Thứ ba, đối tượng xem xét khi GQKNHC là các QĐHC, HVHC, quyết định
kỷ luật bị khiếu nại. Trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, các chủ thể
quản lý có các trách nhiệm, quyền hạn do pháp luật quy định nhằm duy trì, bảo vệ
và củng cố trật tự quản lý hành chính nhà nước. Theo đó, để thực hiện được chức
năng này thì việc ban hành các QĐHC, HVHC là một trong các biểu hiện của quản


9
lý hành chính nhà nước. Một QĐHC, HVHC được ban hành trái pháp luật không
những không phát huy được vai trò quản lý nhà nước, thiết lập trật tự xã hội mà cịn
xâm phạm đến các quyền, lợi ích hợp pháp của cơng dân, cơ quan, tổ chức. Chính vì
thế, khi GQKNHC, đối tượng được xem xét chính là QĐHC, HVHC bị khiếu nại.
Thứ tư, GQKNHC là thái độ, phản ứng của nhà nước đối với khiếu nại của
công dân, cơ quan, tổ chức nhằm xem xét, đánh giá vụ việc để từ đó giải quyết tốt
mối quan hệ giữa nhân dân với Nhà nước.
Thứ năm, kết quả GQKNHC được thể hiện dưới dạng “Quyết định giải quyết
khiếu nại”. Quyết định giải quyết khiếu nại chính là việc khẳng định tính hợp pháp
hay khơng hợp pháp và tính hợp lý hay không hợp lý của QĐHC, HVHC, quyết
định kỷ luật bị khiếu nại. Quyết định giải quyết khiếu nại là một QĐHC cá biệt, chỉ
được áp dụng một lần đối với một hoặc một số chủ thể nhất định, sau khi được thi
hành thì nó sẽ tự chấm dứt hiệu lực.
1.1.2. Quan niệm về đối thoại trong giải quyết khiếu nại hành chính
Thuật ngữ “đối thoại” đã được sử dụng khá phổ biến trong đời sống chính trị
- xã hội. Hoạt động “đối thoại” hay thuật ngữ “đối thoại” được biết đến như là một

trong những giải pháp để giải quyết những bất đồng, mâu thuẫn khi công bằng, lý lẽ
chưa được đảm bảo. Đối thoại là một biểu hiện của dân chủ. Ngày nay, trong một
thế giới “phẳng”, toàn cầu hóa một cách mạnh mẽ, các thuật ngữ “đối thoại kinh tế,
chiến lược giữa các quốc gia”; “đối thoại an ninh, quốc phòng”; “đối thoại giáo
dục”; “đối thoại trong giải quyết tranh chấp”… khơng cịn xa lạ. Cùng với việc xây
dựng một xã hội dân chủ, thuật ngữ “đối thoại” sẽ còn được nghe nhắc nhiều hơn
nữa trong tương lai nhằm đảm bảo tốt nhất dân chủ cho người dân, hạn chế việc giải
quyết các tranh chấp, mâu thuẫn bằng các biện pháp tư pháp. Hiện nay, có nhiều
cách hiểu về thuật ngữ “đối thoại”. Nếu giải thích theo ngữ nghĩa đơn thuần thì
“đối” có nghĩa là “qua lại” hoặc “ngược nhau”, chẳng hạn như “đối đầu”, “đối thủ”,
“câu đối”…; “thoại” có nghĩa là “nói”. Như vậy, thuật ngữ “đối thoại” hiểu theo
nghĩa thơng thường chính là nói qua lại hay nói ngược nhau.
Theo Từ điển Tiếng Việt phổ thông (Viện Ngôn ngữ học, Nhà xuất bản
TP.HCM, xuất bản năm 2002), Từ điển Tiếng Việt (Viện Ngôn ngữ học, Nhà xuất
bản Đà Nẵng, xuất bản năm 2006) và Đại Từ điển Tiếng Việt (Tác giả Nguyễn Như
Ý chủ biên, Nhà xuất bản Văn hóa – Thơng tin, xuất bản năm 1999) thì thuật ngữ
“đối thoại” được hiểu theo hai nghĩa: “1. Nói chuyện qua lại giữa hai hay nhiều
người với nhau; 2. Bàn bạc, thương lượng trực tiếp giữa hai hay nhiều bên với


10
nhau để giải quyết các vấn đề tranh chấp”. Theo cách hiểu thứ nhất, “đối thoại” chỉ
đơn thuần là việc các bên gặp gỡ, nói chuyện với nhau một cách bình thường về một
vấn về, một chủ đề nào đó. Ở cách hiểu thứ hai, “đối thoại” là việc trao đổi, bàn bạc,
thảo luận giữa các bên với nhau và thường gắn với việc giải quyết tranh chấp.
Trong tiếng Anh hay tiếng Pháp, “dialogue” có nghĩa là “đối thoại”, xuất phát
từ hai từ Hy Lạp là “dia-logein”. Từ này cũng được hiểu theo nghĩa tương tự như
trên, như là hội thoại giữa các nhân vật trong một vở kịch; việc trao đổi ý kiến, quan
điểm giữa hai hay nhiều người về các vấn đề khác nhau hoặc thảo luận đại diện giữa
các bên trong tranh chấp, xung đột nhằm hướng tới việc giải quyết tranh chấp, xung

6

đột đó.

Trong khn khổ phạm vi nghiên cứu của đề tài này, tác giả tiếp cận quan
điểm về “đối thoại” theo nghĩa thứ hai, theo đó, khi nhắc đến “đối thoại” thì phải có
sự đối lập, mâu thuẫn, xung đột hay chí ít giữa các bên có liên quan cũng đã tồn tại
một sự khác biệt trong nhận thức, quan điểm hay hành động về việc giải quyết vấn
đề. Chính vì vậy, nếu như chỉ là một cuộc nói chuyện, trao đổi bình thường với nhau
thì người ta sẽ gọi là “hội thoại”, “chia sẻ”, “trao đổi”… chứ khơng phải là “đối
thoại”. Mục đích cuối cùng của hoạt động đối thoại là nhằm giải quyết tranh chấp,
mâu thuẫn, làm sáng tỏ vấn đề mà các bên đang vướng mắc. Cũng cần phân biệt
“đối thoại” với hoạt động “đàm phán, thương lượng”. Đàm phán và thương lượng là
nhằm mục đích đi đến một thỏa hiệp cùng có lợi cho các bên, với sự nhượng bộ của
các bên về lợi ích; cịn “đối thoại” là một cuộc trao đổi, thảo luận qua lại giữa các
bên có liên quan về một vấn đề mà các bên còn có khác biệt, đối lập để cuối cùng đi
đến giải quyết mâu thuẫn, tranh chấp chứ không nhằm tạo lập nên một thỏa hiệp
giữa các bên.
Thuật ngữ “Bên” được nêu ra trong quan điểm thứ hai về “đối thoại” có thể
hiểu là một người hoặc một nhóm người có một hoặc một số quan điểm giống nhau,
còn “tranh chấp” được hiểu là những mâu thuẫn, bất hòa về quyền, lợi ích kinh tế và
các lợi ích khác của các chủ thể tham gia quan hệ nhưng chưa được giải quyết ổn
thỏa. Với cách tiếp cận như vậy, thuật ngữ “tranh chấp” phải được xem xét và hiểu
theo nghĩa rộng, do đó có thể bao gồm cả việc “giải quyết khiếu nại” mà ngành luật
hành chính điều chỉnh.
Quyền khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân được pháp
luật quy định. Đây là cơ sở pháp lý cần thiết và hiệu quả để công dân thực hiện tốt
6 truy cập ngày 27/6/2017.

11
quyền làm chủ và giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước, góp phần làm trong
sạch bộ máy nhà nước, đồng thời phát huy tính dân chủ và tăng cường pháp chế xã
hội chủ nghĩa. Nếu như khiếu nại là một trong các quyền cơ bản của công dân thì
việc giải quyết khiếu nại là nghĩa vụ, trách nhiệm của cơ quan nhà nước có thẩm
quyền. Luật Khiếu nại năm 2011 nghiêm cấm cơ quan có thẩm quyền giải quyết
khiếu nại “thiếu trách nhiệm trong giải quyết khiếu nại; khơng giải quyết khiếu
7

nại…” . Và để q trình GQKNHC diễn ra thuận lợi, đảm bảo tính cơng bằng,
khách quan, dân chủ, tạo sự đồng thuận xã hội, thủ tục đối thoại đã được bổ sung
một cách cần thiết. Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998, lần đầu tiên quy định: “Khi
cần thiết, người giải quyết khiếu nại lần đầu gặp gỡ, đối thoại trực tiếp với người
khiếu nại, người bị khiếu nại để làm rõ nội dung khiếu nại, yêu cầu của người khiếu
8

nại và hướng giải quyết khiếu nại” . Từ đó đến nay, trải qua nhiều văn bản quy
phạm pháp luật khác nhau, đối thoại vẫn được coi là một thủ tục có vai trị,
ý nghĩa khơng thể phủ nhận trong quy trình GQKNHC, thậm chí đã trở thành thủ
9

tục bắt buộc khi giải quyết khiếu nại lần hai .
Căn cứ vào quan niệm chung về đối thoại và khái niệm về GQKNHC đã được
phân tích ở trên, có thể đưa ra khái niệm về đối thoại trong GQKNHC như sau: Đối
thoại trong GQKNHC là một thủ tục trong quy trình GQKNHC do người có thẩm
quyền giải quyết khiếu nại tiến hành nhằm giúp cho người khiếu nại, người bị khiếu
nại, người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan, cơ quan tổ chức có liên quan gặp gỡ,
trao đổi về việc khiếu nại nhằm làm rõ nội dung khiếu nại, yêu cầu của người khiếu
nại và đề ra được hướng giải quyết nhằm kết thúc vụ việc khiếu nại.
1.2.

Những vấn đề lý luận cơ bản về đối thoại trong giải quyết khiếu nại hành
chính thuộc lĩnh vực đất đai
1.2.1. Khái niệm đối thoại trong giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai
Trong cơ chế thị trường, đất đai ngày càng trở nên có giá trị, tình hình quản lý
và sử dụng đất diễn biến phức tạp, khiếu nại hành chính về đất đai, nhất là các khiếu
nại đông người, kéo dài, vượt cấp không ngừng gia tăng. Điều này thực sự đáng báo
động vì khiếu nại hành chính về đất đai nếu khơng được giải quyết nhanh chóng,
dứt điểm, kịp thời sẽ làm phương hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ
chức, làm suy giảm uy tín của chính quyền và tiềm ẩn nguy cơ gây mất ổn định
chính trị, trật tự an toàn xã hội. Để đảm bảo chất lượng và hiệu quả của công tác
7Điều 12, khoản 3 Điều 5, điểm b khoản 2 Điều 14, khoản 2 Điều 6 Luật Khiếu nại năm 2011.
8 Điều 37 Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998.
9 Điều 39 Luật Khiếu nại năm 2011.


12
giải quyết khiếu nại hành chính trong lĩnh vực đất đai, một trong những vấn đề tất
yếu được đặt ra là phải tăng cường sự đối thoại giữa người khiếu nại và người bị
khiếu nại mà thực ra là giữa đối tượng chịu sự quản lý phải chấp hành các QĐHC,
HVHC về đất đai trong điều kiện chưa “tâm phục khẩu phục” và chủ thể quản lý
mang quyền lực nhà nước, đại diện cho nhà nước, có khả năng tháo gỡ những băn
khoăn, vướng mắc đó.
Từ khái niệm đối thoại trong GQKNHC nói chung, có thể suy ra khái niệm đối
thoại trong GQKNHC về đất đai như sau: Đối thoại trong GQKNHC về đất đai là
một thủ tục trong quy trình GQKNHC về đất đai, được quy định bởi Luật Khiếu nại
năm 2011, Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản pháp luật khác, do người có thẩm
quyền giải quyết khiếu nại tiến hành nhằm giúp cho người khiếu nại, người bị khiếu
nại, người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan, cơ quan, tổ chức có liên quan gặp
gỡ, trao đổi về các vấn đề còn vướng mắc, những quan điểm cịn có sự khác biệt để

làm rõ nội dung khiếu nại, yêu cầu của người khiếu nại và đề ra được hướng giải
quyết nhằm kết thúc vụ việc khiếu nại.
1.2.2. Đặc điểm của đối thoại trong giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai
Đối thoại trong GQKNHC về đất đai không chỉ mang những đặc điểm cơ bản
của đối thoại trong GQKNHC nói chung mà cịn bị chi phối bởi tính chất đặc thù
của các khiếu nại hành chính trên lĩnh vực đất đai. Từ khái niệm đã nêu, có thể rút
ra một số đặc điểm cơ bản sau đây của đối thoại trong GQKNHC về đất đai:
Thứ nhất, tổ chức đối thoại là một thủ tục trong quy trình GQKNHC về đất
đai.
Theo quy định của Luật Khiếu nại năm 2011, đối thoại không phải là thủ tục
bắt buộc trong mọi trường hợp GQKNHC nói chung và khiếu nại hành chính về đất
đai nói riêng. Nghĩa là, người có thẩm quyền tổ chức đối thoại sẽ tổ chức đối thoại
cho các bên gặp gỡ, trao đổi, bàn luận khi thuộc trường hợp do pháp luật quy định.
Cụ thể, tại khoản 1 Điều 30 Luật Khiếu nại năm 2011 có quy định: “Trong q
trình giải quyết khiếu nại lần đầu, nếu yêu cầu của người khiếu nại và kết quả xác
minh nội dung khiếu nại còn khác nhau thì người giải quyết khiếu nại tổ chức đối
thoại với người khiếu nại, người bị khiếu nại, người có quyền và nghĩa vụ liên
quan, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan để làm rõ nội dung khiếu nại, yêu cầu
của người khiếu nại và hướng giải quyết khiếu nại; việc đối thoại phải tiến hành
công khai, dân chủ” và Điều 39 Luật Khiếu nại năm 2011 quy định: “Trong quá
trình giải quyết khiếu nại lần hai, người giải quyết khiếu nại tiến hành đối thoại với


13
người khiếu nại, người bị khiếu nại, người có quyền và nghĩa vụ liên quan, cơ quan,
tổ chức, cá nhân có liên quan để làm rõ nội dung khiếu nại, yêu cầu của người
khiếu nại, hướng giải quyết khiếu nại”. Như vậy, đối với giải quyết khiếu nại lần
đầu, việc tổ chức đối thoại chỉ được tiến hành trong trường hợp yêu cầu của người
khiếu nại và kết quả xác minh khiếu nại còn khác nhau; đối với giải quyết khiếu nại
lần hai, tổ chức đối thoại là thủ tục mang tính bắt buộc. Điều đáng nói là, trong quy

trình giải quyết khiếu nại lần đầu, đối thoại giữa các bên có thể được tổ chức hoặc
khơng tùy diễn biến khách quan của từng trường hợp cụ thể, không phải là ý chí chủ
quan “khi thấy cần thiết” của người có thẩm quyền như Luật Khiếu nại, tố cáo năm
10

1998 từng quy định . Quy định như trên nhằm khắc phục tình trạng tùy tiện, khơng
khách quan, khơng vơ tư vì người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu cũng
chính là người có QĐHC, HVHC bị khiếu nại, họ có thể nêu ra nhiều lý do khác
nhau để né tránh việc tổ chức đối thoại cho các bên, từ đó có thể dẫn đến những
quyết định giải quyết khiếu nại khơng chính xác.
Thứ hai, việc tổ chức đối thoại do người có thẩm quyền GQKNHC về đất đai
tiến hành.
Theo quy định của Luật Khiếu nại năm 2011, thẩm quyền GQKNHC nói
chung thuộc về nhiều chủ thể khác nhau, bao gồm: Chủ tịch UBND xã, phường, thị
trấn (cấp xã); Thủ trưởng cơ quan thuộc UBND huyện, quận, thị xã (cấp huyện);
Chủ tịch UBND cấp huyện; Thủ trưởng cơ quan thuộc sở và cấp tương đương; Chủ
tịch UBND cấp tỉnh; Thủ trưởng cơ quan thuộc Bộ, thuộc cơ quan ngang Bộ, thuộc
cơ quan thuộc Chính phủ; Bộ trưởng, Tổng Thanh tra Chính phủ, Chánh Thanh tra
11

các cấp và Thủ tướng Chính phủ .
Tuy nhiên, thẩm quyền GQKNHC trong lĩnh vực đất đai chỉ thuộc về một số
chủ thể nhất định, trong đó cơ bản là Chủ tịch UBND cấp huyện và cấp tỉnh. Bởi
UBND cấp huyện và UBND cấp tỉnh là những chủ thể được phân cấp quản lý nhà
nước chủ yếu về đất đai hiện nay. Mà thẩm quyền GQKNHC về đất đai gắn liền với
thẩm quyền ban hành các QĐHC và thực hiện các HVHC trong lĩnh vực này. Chẳng
hạn, theo Luật Đất đai năm 2013, thẩm quyền giao đất, cho thuê đất, cho phép
chuyển đổi mục đích sử dụng đất, thu hồi đất thuộc về UBND cấp tỉnh và UBND
cấp huyện, trong khi đó UBND cấp xã chỉ có thẩm quyền cho thuê đất thuộc quỹ

10
Điều 37 Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 quy định:“Khi cần thiết, người giải quyết khiếu nại lần đầu
gặp gỡ, đối thoại trực tiếp với người khiếu nại, người bị khiếu nại để làm rõ nội dung khiếu nại, yêu cầu của người
khiếu nại và hướng giải quyết khiếu nại”.
11
Xem các Điều 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26 Luật Khiếu nại năm 2011.


14
12

đất nơng nghiệp sử dụng vào mục đích cơng ích của xã, phường, thị trấn . Vì vậy,
trong trường hợp UBND cấp huyện ban hành quyết định giao đất, cho thuê đất, cho
phép chuyển đổi mục đích sử dụng đất bị khiếu nại thì Chủ tịch UBND cấp huyện
sẽ là chủ thể có thẩm quyền GQKNHC lần đầu đồng thời tổ chức đối thoại giữa các
bên nếu yêu cầu của người khiếu nại và kết quả xác minh nội dung khiếu nại còn
khác nhau; Chủ tịch UBND cấp tỉnh sẽ là chủ thể có thẩm quyền GQKNHC lần hai
đồng thời là người tiến hành đối thoại với người khiếu nại. Hay trong trường hợp
UBND cấp tỉnh ban hành quyết định giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển đổi
mục đích sử dụng đất, thu hồi đất bị khiếu nại thì Chủ tịch UBND cấp tỉnh là người
có thẩm quyền GQKNHC lần đầu đồng thời tiến hành đối thoại với người khiếu nại
khi yêu cầu của người khiếu nại và kết quả xác minh nội dung khiếu nại còn khác
nhau; Bộ trưởng Bộ Tài ngun và Mơi trường là người có thẩm quyền giải quyết
13

khiếu nại lần hai và tổ chức đối thoại giữa các bên .
Thứ ba, nội dung của đối thoại trong GQKNHC về đất đai xoay quanh những
mâu thuẫn, những ý kiến, quan điểm còn khác nhau giữa các chủ thể trong hoạt
động quản lý và sử dụng đất đai.
Một trong những yếu tố làm phát sinh khiếu nại chính là các QĐHC, HVHC

về quản lý đất đai ban hành trái pháp luật làm ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp
pháp của người dân hoặc tuy các QĐHC, HVHC về quản lý đất đai đã được ban
hành đúng pháp luật nhưng không hợp lý, người dân cảm thấy rằng họ bị ảnh
hưởng, quyền và lợi ích bị xâm phạm. GQKNHC là giải pháp để các bên hiểu rõ
quy định pháp luật, giải quyết xung đột, mâu thuẫn trong lợi ích. Chính vì như vậy,
tại cuộc đối thoại các bên sẽ chỉ bàn luận, trao đổi với nhau về những vấn đề còn
vướng mắc, những quan điểm, ý kiến cịn có sự khác biệt trong quản lý và sử dụng
đất đai để từ đó góp phần giải quyết khiếu nại được nhanh chóng và hiệu quả hơn.
Những quan điểm, ý kiến cịn có sự khác biệt hay những vấn đề cịn vướng mắc ở
đây có thể là căn cứ ra quyết định, thực hiện HVHC; chính sách bồi thường, hỗ trợ,
giải phóng mặt bằng, tái định cư chưa thỏa đáng; việc cấp hoặc thu hồi Giấy chứng
nhận quyền sử dụng đất (GCNQSDĐ) không đúng theo quy định pháp luật… Tại
buổi đối thoại, các bên trao đổi, bàn luận, giải đáp các thắc mắc, các vấn đề còn
tranh chấp để làm sáng tỏ vấn đề, hiểu được căn cứ, cơ sở của các quyết định, tính
hợp lý và hợp pháp của hành vi.

12
13

Điều 59 Luật Đất đai năm 2013.
Xem các Điều 18, 21, 23 Luật Khiếu nại năm 2011.


15
Thứ tư, quan hệ giữa chủ thể tổ chức đối thoại với người tham gia đối thoại
trong GQKNHC về đất đai là quan hệ pháp luật hành chính.
Chủ thể tổ chức đối thoại là người ban hành QĐHC hoặc có HVHC bị khiếu
nại (trong giải quyết khiếu nại lần đầu), là cấp trên trực tiếp của người có QĐHC,
HVHC bị khiếu nại (trong giải quyết khiếu nại lần hai). Người tham gia đối thoại là
cá nhân, tổ chức thực hiện quyền khiếu nại đối với các QĐHC, HVHC khi có căn cứ

cho rằng chúng trái pháp luật, xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Giữa
họ tồn tại mối quan hệ giữa người khiếu nại và người bị khiếu nại nhưng cũng đồng
thời hiện hữu mối quan hệ giữa chủ thể quản lý và đối tượng chịu sự quản lý. Yếu tố
bất bình đẳng trong các quan hệ này là điều khơng thể phủ nhận. Do vậy, có thể thấy
tinh thần cơ bản của đối thoại trong GQKNHC nói chung và GQKNHC về đất đai
nói riêng khơng phải nhằm đi đến một thỏa thuận giữa các bên mà chủ yếu để các
bên lắng nghe, trao đổi, trình bày, làm sáng tỏ những khúc mắc, bất bình, qua đó
chủ thể có thẩm quyền có thêm thơng tin để đưa ra kết luận một cách khách quan và
công bằng.
Các khiếu nại hành chính về đất đai thường phức tạp, bởi chúng phát sinh
trong một lĩnh vực rất đặc thù. Đất đai là tài nguyên không tái tạo của quốc gia,
quyền sử dụng đất là tài sản có giá trị của cá nhân, tổ chức, nó có thể được trao đổi,
tặng cho, thừa kế, chuyển nhượng một cách linh hoạt. Điều cốt lõi trong mối quan
hệ về đất đai là vấn đề lợi ích, thậm chí là sự xung đột lợi ích, giữa một bên là chủ
thể đại diện cho Nhà nước và bên kia là người dân. Lợi ích của Nhà nước to lớn
nhưng trừu tượng, lợi ích của người dân lại cụ thể, thiết thực. Chính vì vậy, đối
thoại trong GQKNHC về đất đai không nên chỉ được tiến hành một cách máy móc,
xơ cứng, chỉ mang tính thủ tục. Nếu đối thoại một cách hình thức, chiếu lệ thì các
khiếu nại hành chính về đất đai sẽ khó được giải quyết một cách triệt để, thậm chí
cịn có thể phát triển thành các khiếu nại đông người, kéo dài, vượt cấp, kéo theo
nhiều hệ lụy đáng tiếc.
Thứ tư, mục đích sâu xa của đối thoại trong GQKNHC về đất đai là nhằm
chấm dứt việc khiếu nại.
Đối thoại là một trong những thủ tục quan trọng trong quy trình GQKNHC,
giúp người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại được nhanh chóng và hiệu quả hơn.
Thơng qua đối thoại, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại sẽ thu thập và củng
cố những thơng tin có giá trị chứng cứ để xác định sự thật của vụ việc như: nguyên
nhân, điều kiện làm phát sinh khiếu nại, trách nhiệm của từng người đến đâu, ai
đúng, ai sai, những bất cập, thiếu sót của pháp luật, những ưu khuyết điểm của cơ

16
quan, tổ chức, cá nhân trong công tác quản lý hành chính nhà nước về đất đai cũng
như trong việc chấp hành các chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước liên
quan đến nội dung khiếu nại.
Tại buổi đối thoại, người khiếu nại, người bị khiếu nại và các bên có liên quan
sẽ cùng nhau trao đổi, bàn bạc về các vấn đề còn vướng mắc, những ý kiến, quan
điểm cịn có sự khác biệt. Qua đó, các bên trong quan hệ khiếu nại hành chính thuộc
lĩnh vực đất đai, cơ quan có thẩm quyền sẽ nắm bắt được những tâm tư, nguyện
vọng của người dân, còn người dân sẽ biết được căn cứ của việc ban hành các
QĐHC hay HVHC về quản lý và sử dụng đất đai của cơ quan nhà nước có thẩm
quyền. Như vậy, qua đối thoại, các vấn đề liên quan đến vụ việc khiếu nại sẽ được
làm rõ hơn, giúp người khiếu nại có cái nhìn đúng đắn hơn về các QĐHC hay
HVHC về quản lý đất đai của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ
quan nhà nước, biết được QĐHC, HVHC này là hợp pháp hay không hợp pháp, việc
ban hành là đúng hay sai, các chính sách, biện pháp nêu trong QĐHC hay HVHC
được thực hiện bởi người có thẩm quyền là phù hợp hay khơng phù hợp… Như vậy,
hoạt động đối thoại sẽ giúp người có thẩm quyền đề ra được hướng giải quyết khiếu
nại, nhằm kết thúc vụ việc.
Thứ năm, kết quả đối thoại trong quá trình giải quyết khiếu nại về đất đai là
một trong những cơ sở để người có thẩm quyền xem xét ra quyết định giải quyết
khiếu nại.
Đối thoại trong giải quyết khiếu nại về đất đai là một thủ tục, điều kiện và là
cơ hội để người bị khiếu nại xem xét lại tính hợp pháp của QĐHC, HVHC về quản
lý đất đai mà họ đã ban hành, còn người khiếu nại sẽ xem lại tính có căn cứ của u
cầu khiếu nại. Như đã phân tích ở trên, mục đích cuối cùng của đối thoại trong giải
quyết khiếu nại là để các bên trao đổi, bàn luận để làm rõ các vấn đề cịn vướng
mắc, để từ đó thay đổi suy nghĩ, quan điểm của các bên về vụ việc khiếu nại. Thơng
qua đối thoại, người khiếu nại có thể rút một phần hoặc tồn bộ u cầu khiếu nại,
có thể thay đổi, bổ sung nội dung khiếu nại hoặc giữ nguyên yêu cầu của mình. Cụ

thể, Điều 10 Luật Khiếu nại năm 2011 quy định: “Người khiếu nại có thể rút khiếu
nại tại bất cứ thời điểm nào trong quá trình khiếu nại và giải quyết khiếu nại; việc
rút khiếu nại phải được thực hiện bằng đơn có chữ ký hoặc điểm chỉ của người
khiếu nại; đơn xin rút khiếu nại phải gửi đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu
nại”, cịn người bị khiếu nại có thể sửa đổi hoặc hủy bỏ QĐHC, chấm dứt HVHC bị
khiếu nại, khắc phục hậu quả hoặc giữ nguyên quan điểm của mình về tính hợp
pháp của các QĐHC, HVHC. Chính vì lẽ đó, kết quả của đối thoại có thể xảy ra


17
theo nhiều chiều hướng khác nhau, chẳng hạn: người khiếu nại rút khiếu nại, người
khiếu nại bổ sung nội dung khiếu nại hoặc người khiếu nại giữ nguyên yêu cầu
khiếu nại và người bị khiếu giữ nguyên QĐHC đã ban hành hoặc tiếp tục thực hiện
HVHC về quản lý đất đai… Đây sẽ là những cơ sở để người có thẩm quyền giải
quyết khiếu nại tiến hành các thủ tục tiếp theo trong quy trình giải quyết khiếu nại.
Chẳng hạn, qua đối thoại, người khiếu nại nhận thấy yêu cầu khiếu nại của mình là
khơng có căn cứ và tự nguyện rút khiếu nại, người bị khiếu nại nhận thấy QĐHC,
HVHC về quản lý đất đai của mình là có sai sót, trái pháp luật nên đã đồng ý sửa
đổi hoặc hủy bỏ QĐHC, chấm dứt HVHC bị khiếu nại thì người có thẩm quyền giải
quyết khiếu nại ghi nhận vào biên bản đối thoại và tiến hành các thủ tục tiếp theo để
kết thúc vụ việc khiếu nại. Ngược lại, nếu qua đối thoại, người khiếu nại và người bị
khiếu nại vẫn giữ nguyên quan điểm của mình, người khiếu nại cho rằng QĐHC,
HVHC về quản lý đất đai của cơ quan nhà nước có thẩm quyền là trái pháp luật,
xâm phạm đến quyền, lợi ích của họ, cịn người bị khiếu nại thì cho rằng QĐHC mà
họ đã ban hành hay HVHC mà họ thực hiện là hợp pháp thì người có thẩm quyền
giải quyết khiếu nại căn cứ vào chứng cứ thu thập được, kết quả xác minh và các
quy định của pháp luật có liên quan để ra quyết định giải quyết khiếu nại.
Có thể thấy, dù là ở trường hợp nào, đối thoại thành hay đối thoại khơng thành
thì kết quả đối thoại vẫn là một trong các căn cứ để người có thẩm quyền giải quyết
khiếu nại thực hiện các thủ tục tiếp theo trong quy trình giải quyết khiếu nại. Chúng

ta sẽ thấy rõ điều này tại các quy định của pháp luật, cụ thể khoản 5 Điều 30 Luật
Khiếu nại năm 2011 quy định: “Kết quả đối thoại là một trong các căn cứ để giải
quyết khiếu nại”, điểm đ khoản 2 Điều 31 và điểm e khoản 2 Điều 40 Luật Khiếu
nại năm 2011 cũng quy định về nội dung của quyết định giải quyết khiếu nại phải có
kết quả đối thoại (nếu có đối với giải quyết khiếu nại lần đầu) và bắt buộc phải có
trong quyết định giải quyết khiếu nại lần hai.
1.2.3. Phân biệt đối thoại trong giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai với
đối thoại trong Tố tụng hành chính, hịa giải trong giải quyết tranh chấp
đất đai và hòa giải trong Tố tụng dân sự
Từ những phân tích nêu trên về đặc điểm của đối thoại trong GQKNHC về đất
đai đã phần nào giúp chúng ta có cái nhìn tổng quan hơn về hoạt động này, qua đó,
giúp chúng ta phân biệt được về cơ bản thủ tục đối thoại trong giải quyết khiếu nại
về đất đai với các thủ tục khác trong quá trình giải quyết khiếu nại về đất đai và với
các thủ tục thuộc các lĩnh vực chuyên ngành khác. Nhìn chung, thủ tục đối thoại
trong GQKNHC về đất đai có nhiều nét tương đồng, cũng như có những khác biệt


18
nhất định với các thủ tục khác như: thủ tục đối thoại trong tố tụng hành chính, hịa
giải trong giải quyết tranh chấp đất đai và hòa giải trong tố tụng dân sự. Trên thực
tế, việc hiểu không đúng bản chất của những thủ tục này dễ dẫn đến sự nhầm lẫm và
áp dụng sai các quy định của pháp luật. Do vậy, việc nghiên cứu so sánh các thủ tục
này với nhau sẽ làm rõ hơn bản chất, sự khác biệt của các thủ tục này, góp phần
củng cố và nâng cao nhận thức về hoạt động đối thoại trong GQKNHC về đất đai.
1.2.3.1.

Đối thoại trong giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai và đối
thoại trong Tố tụng hành chính

Trong q trình quản lý nhà nước nói chung và trong hoạt động quản lý về đất

đai nói riêng, các cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ
quan hành chính nhà nước ban hành các QĐHC, HVHC để thực hiện các nhiệm vụ,
quyền hạn của mình. Đây là hoạt động cơ bản và thường xun của các cơ quan
hành chính, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước. Do tính chất
đặc thù trong quan hệ pháp luật hành chính là quan hệ giữa một bên là cơ quan hành
chính – nắm giữ và thực hiện quyền lực nhà nước (quyền lực cơng) và có quyền ra
quyết định, thực hiện HVHC và một bên là công dân, cơ quan, tổ chức – đối tượng
chịu sự quản lý và phải chấp hành các QĐHC, HVHC do cơ quan công quyền thực
hiện. Đây là mối quan hệ mang tính chất mệnh lệnh, phục tùng – một trong những
nguyên tắc, phương thức điều chỉnh cơ bản trong quan hệ pháp luật hành chính.
Chính bởi mối quan hệ mang tính chất bất bình đẳng này, nên đôi khi các QĐHC,
HVHC được thực hiên dựa trên ý chí đơn phương của cơ quan hành chính, người có
thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước gặp phải những phản ứng, khơng
đồng tình của đối tượng chịu sự quản lý. Chính sự bất đồng, mâu thuẫn trong mối
quan hệ chấp hành, điều hành này làm phát sinh các tranh chấp, khiếu kiện hành
chính.
Để giải quyết các tranh chấp hành chính này, cơng dân, cơ quan, tổ chức bị
ảnh hưởng trực tiếp từ các QĐHC, HVHC, bị xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp
pháp của mình thì có thể theo một trong hai con đường, một là khiếu nại đến cơ
quan hành chính nhà nước có thẩm quyền hoặc khởi kiện ra Tịa án có thẩm quyền
để giải quyết tranh chấp. Việc khiếu nại và GQKNHC hiện nay được thực hiện theo
quy định của Luật Khiếu nại năm 2011 và các văn bản hướng dẫn thi hành, cịn việc
giải quyết các khiếu kiện hành chính tại Tịa án được thực hiện theo quy định của
Luật Tố tụng hành chính năm 2015. Trở lại quy định về thủ tục đối thoại, do tính
chất đặc thù trong quan hệ pháp luật hành chính nên Luật Tố tụng hành chính năm
2015 cũng như các Luật, Pháp lệnh trước khi Luật Tố tụng hành chính năm 2015 ra


19
đời đều khơng quy định thủ tục hịa giải như thủ tục giải quyết vụ án dân sự. Tuy

nhiên, Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996 có hiệu thi hành
kể từ ngày 01 tháng 7 năm 1996 và được sửa đổi, bổ sung năm 1998 và năm 2006
(sau đây gọi chung là Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính) thay vì
quy định thủ tục “đối thoại” trong giải quyết các vụ án hành chính thì lại quy định
14

thủ tục “thỏa thuận” . Tại thời điểm này, Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 (có hiệu
15

lực thi hành kể từ ngày 01 tháng 01 năm 1999) đã quy định về thủ tục “đối thoại”
trong GQKNHC. Chính sự quy định này đã tạo nên sự không đồng nhất trong hệ
thống pháp luật.

Với sự ra đời của Luật Tố tụng hành chính năm 2010, thủ tục đối thoại lần đầu
tiên được quy định tại Điều 12: “Trong quá trình giải quyết vụ án hành chính, Tịa
án tạo điều kiện để các đương sự đối thoại về việc giải quyết vụ án”. Quy định này
đã “xóa sổ” thủ tục “thỏa thuận” trước đó, góp phần tạo nên sự thống nhất trong hệ
thống pháp luật. Tuy nhiên, do Luật Tố tụng hành chính năm 2010 chưa quy định rõ
về nguyên tắc, thủ tục đối thoại, thủ tục đối thoại chỉ mang tính “khuyến khích” nên
thực tiễn giải quyết khiếu kiện hành chính cịn nhiều khó khăn, vướng mắc.
Để khắc phục những khó khăn, vướng mắc trên, Luật Tố tụng hành chính năm
2015 được ban hành và đã có những sửa đổi, bổ sung cơ bản về thủ tục đối thoại,
theo đó đối thoại được quy định là thủ tục bắt buộc trong quá trình giải quyết các vụ
án hành chính: “Tịa án có trách nhiệm tiến hành đối thoại và tạo điều kiện thuận
lợi để các đương sự đối thoại với nhau về việc giải quyết vụ án theo quy định của
Luật này” (Điều 20 Luật Tố tụng hành chính năm 2015). Đối thoại trong Tố tụng
hành chính sẽ giúp cho các đương sự (người khởi kiện, người bị kiện, người có
quyền lợi, nghĩa vụ liên quan) gặp gỡ, trao đổi trực tiếp với nhau, để hiểu nhau hơn,
làm rõ được những nguyên nhân của những khác biệt trong nhận thức, những sai
sót, hạn chế trong công tác quản lý nhà nước. Hơn nữa, thông qua đối thoại, người

khởi kiện có thể hiểu rõ hơn những quy định của pháp luật có liên quan đến việc
khởi kiện, từ đó các bên có thể đi đến thống nhất quan điểm, làm giảm hoặc giải
quyết được mâu thuẫn, xung đột, có thể tự giải quyết với nhau, người khởi kiện có
thể rút một phần hoặc tồn bộ nội dung đơn kiện, người bị kiện có thể sửa đổi hoặc
hủy bỏ QĐHC, HVHC là đối tượng khởi kiện trong vụ án hành chính. Qua đó, giúp
14
Điều 3 Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996, được sửa đổi bổ sung năm
1998 và năm 2006 quy định: “Trong quá trình giải quyết vụ án, Tịa án tạo điều kiện để các bên có thể thỏa
thuận với
nhau về việc giải quyết vụ án”.
15
Điều 37 Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 quy định: “Khi cần thiết, người giải quyết khiếu nại lần
đầu gặp gỡ, đối thoại trực tiếp với người khiếu nại, người bị khiếu nại để làm rõ nội dung khiếu nại, yêu cầu
của người khiếu nại và hướng giải quyết khiếu nại”.