Giải quyết khiếu kiện hành chính về đất đai từ thực tiễn Thành phố Hồ Chí Minh (LV thạc sĩ)

VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

ĐOÀN THỊ LỆ HOA

GIẢI QUYẾT KHIẾU KIỆN HÀNH CHÍNH VỀ ĐẤT ĐAI
TỪ THỰC TIỄN THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - 2017


VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

ĐOÀN THỊ LỆ HOA

GIẢI QUYẾT KHIẾU KIỆN HÀNH CHÍNH VỀ ĐẤT ĐAI
TỪ THỤC TIỄN THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH
Chuyên ngành: Luật Hành chính và Luật Hiến pháp
Mã số: 60.38.01.02

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC
PGS.TS. VŨ THƯ

HÀ NỘI - 2017

LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi; các
số liệu và tư liệu được sử dụng trong luận văn là trung thực, có xuất xứ rõ
ràng; những luận điểm và kết luận trong luận văn là kết quả nghiên cứu của
chính tác giã luận văn.
Tác giả luận văn

Đoàn Thị Lệ Hoa


LỜI CẢM ƠN
Luận văn này đã được hoàn thành với sự hướng dẫn tận tình của
PGS.TS Vũ Thư, giảng viên Học viện Khoa học Xã hội. Vì thế trước tiên,
luận văn này là món quà bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc của tác giả đối với người
Thầy của mình.
Đồng thời, để hoàn thành luận văn này, tôi xin trân trọng cảm ơn Ban
Giám đốc Học viện Khoa học Xã hội và Tòan thể quý Thầy, Cô giáo lớp Cao
học Luật Hiến pháp - Hành chính khóa VI, Học viện Khoa học Xã hội những người đã truyền đạt, vun đắp kiến thức cho tôi trong suốt thời gian theo
học tại Học viện.
Xin gửi lời cảm ơn đến gia đình, bạn bè và đồng nghiệp đã nhiệt tình
giúp đỡ, đóng góp ý kiến xây dựng, cung cấp tài liệu và tạo mọi điều kiện cần
thiết nhất để tôi hoàn thành tốt luận văn của mình.
Mặc dù bản thân đã có nhiều cố gắng nhưng chắc chắn luận văn không
thể tránh khỏi những thiếu sót, có những vấn đề lý luận và thực tiễn đang và
sẽ nảy sinh mà tôi chưa cập nhật kịp thời. Rất mong sự đóng góp ý kiến của
quý Thầy Cô và toàn thể bạn đọc để luận văn đạt kết quả cao hơn.
Hà Nội, ngày 01 tháng 8 năm 2017
Tác giả luận văn

Đoàn Thị Lệ Hoa


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1
Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU
KIỆN HÀNH CHÍNH VỀ ĐẤT ĐAI............................................................. 7
1.1. Khái niệm, đặc điểm và vai trò của giải quyết khiếu kiện hành chính về
đất đai ............................................................................................................. 7
1.2. Nguyên tắc và thẩm quyền, thủ tục giải quyết khiếu kiện hành chính về
đất đai ........................................................................................................... 12
1.3. Các yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả giải quyết khiếu kiện hành chính về
đất đai ........................................................................................................... 20
Chương 2: THỰC TIỂN GIẢI QUYẾT KHIẾU KIỆN HÀNH CHÍNH
VỀ ĐẤT ĐAI TẠI THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH.................................... 25
2.1. Khiếu kiện hành chính về đất đai và tổ chức bộ máy xét xử khiếu kiện
tại Thành phố Hồ Chí Minh ......................................................................... 25
2.2. Cơ sở pháp lý của việc giải quyết các khiếu kiện hành chính về đất đai
tại Thành phố Hồ Chí Minh ......................................................................... 33
2.3. Thực trạng của hoạt động giải quyết khiếu kiện hành chính về đất đai ở
Tòa án nhân dân trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh .............................. 37
Chương 3: QUAN ĐIỂM VÀ CÁC GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG HIỆU
QUẢ GIẢI QUYẾT KHIẾU KIỆN HÀNH CHÍNH VỀ ĐẤT ĐAI ......... 61
3.1. Quan điểm nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu kiện hành chính về đất
đai................................................................................................................. 61
3.2. Các giải pháp tăng cường hiệu quả trong giải quyết khiếu kiện hành
chính về đất đai địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh. ..................................... 64
KẾT LUẬN .................................................................................................... 76
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ..................................................... 77

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

LĐĐ

Luật đất đai

LTTHC

Luật Tố tụng hành chính

QSDĐ

Quyền sử dụng đất

TAND

Tòa án nhân dân

UBND

Ủy ban nhân dân

XHCN

Xã hội chủ nghĩa


MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài
Đất đai được xem là tài nguyên vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc
biệt, đồng thời cũng là thành phần quan trọng hàng đầu của môi trường sống,
là địa bàn phân bố các khu dân cư, xây dựng các cơ sở kinh tế, văn hóa, xã
hội, an ninh và quốc phòng. Luật đất đai năm 2013 khẳng định rằng đất đai
thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản
lý. Các cá nhân, tổ chức có quyền sử dụng và các quyền khác đối với đất đai.
Thời gian qua các quy định của Luật đất đai đã từng bước đi vào cuộc sống,
phát huy có hiệu quả trong việc điều chỉnh, bảo vệ chế độ sở hữu toàn dân đối
với đất đai, góp phần đáng kể đưa công tác quản lý đất đai vào nề nếp, phát
triển kinh tế - xã hội, ổn định chính trị an toàn xã hội, bảo vệ quyền và lợi ích
hợp pháp của người sử dụng đất.
Tuy nhiên, hiện nay ở nước ta, do nhiều nguyên nhân khác nhau, khiếu
nại, khiếu kiện về đất đai đang là vấn đề phức tạp. Trong tổng số các khiếu
nại, khiếu kiện nói chung, nó thường nó chiếm từ khoảng 60-75% các khiếu
nại, khiếu kiện hiện nay. Trong bối cảnh hiện nay, không giải quyết tốt các
khiếu nại, khiếu kiện sẽ không chỉ dẫn đến không bảo đảm pháp chế trong
quản lý mà còn vi phạm quyền con người, quyền công dân, quyền sỡ hữu về
tài sản và gây mất ổn định chính trị - xã hội. Do vậy, phải có các phương thức
giải quyết có hiệu quả đối với các loại khiếu nại, khiếu kiện này.
Giải quyết khiếu nại, khiếu kiện có hai con đường để lựa chọn, đó là
thông qua thủ tục khiếu nại hành chính hoặc khởi kiện ra Tòa án để giải quyết
theo thủ tục Tố tụng hành chính.
Theo quy định của Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức Tòa án năm
2013, Tòa án nhân dân là cơ quan xét xử của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa
Việt Nam, thực hiện quyền tư pháp. Tại Việt Nam, Tòa án là cơ quan duy
1


nhất có quyền xét xử, vì vậy Tòa án nhân dân có vai trò ngày càng quan trọng

trong hệ thống cơ quan Nhà nước bảo đảm thực thi pháp luật. Nó phản ánh
vai trò của quyền tư pháp kiểm soát quyền lực hành pháp trong Nhà nước
pháp quyền XHCN Việt Nam. Đảng và Nhà nước ta rất quan tâm đến vai trò
của Tòa án trong hoạt động xét xử nói chung, xem xét các khiếu kiện hành
chính về đất đai nói riêng. Để hoạt động của các Cơ quan tư pháp đáp ứng
được yêu cầu của công cuộc đổi mới đất nước, Đảng ta đã có nhiều nghị
quyết để thực hiện như: Nghị quyết số 08/NQ-TƯ về “Một số nhiệm vụ trọng
tâm công tác tư pháp trong thời gian tới”, Nghị quyết số 48-NQ/TW về
“Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm
2010, định hướng đến năm 2020” và ngày 02 tháng 6 năm 2005 ban hành
Nghị quyết số 49-NQ/TW của Bộ Chính trị về “Chiến lược cải cách tư pháp
đến năm 2020”...
Trong thực tế, hàng năm, toàn ngành Tòa án nói chung và Tòa án nhân
dân ở thành phố Hồ Chí Minh nói riêng đã giải quyết một số lượng án đáng
kể về khiếu kiện hành chính về đất đai, chất lượng xét xử ngày càng cao bảo
vệ được quyền, lợi ích hợp pháp của các chủ thể tham gia mối quan hệ đất
đai, được xã hội đồng tình ủng hộ. Tuy nhiên, hoạt động giải quyết các khiếu
kiện đất đai vẫn có những bất cập, nhiều khi chưa thực sự đem lại hiệu quả
như mong muốn, bởi có nhiều lý do khác nhau trong đó lý do phát sinh từ
những yếu tố pháp luật, xã hội, lịch sử, yếu tố chủ quan, quan hệ giữa các cơ
quan nhà nước… Thực trạng đó góp thêm vào tình trạng số việc khiếu kiện
hành chính về đất đai vẫn diễn biến phức tạp và có chiều hướng gia tăng. Thị
trường đất đai hiện nay đang là một vấn đề nóng bỏng, do sự đô thị hóa, do
tình hình nhập cư đông tạo ra nhu cầu sử dụng đất cao ở các đô thị, đất đai
ngày càng có giá là tài sản lớn của người dân nên họ rất chú trọng bảo vệ, một
phần do các cơ quan nhà nước thực hiện việc quản lý về đất đai còn nhiều sai
2


sót đã làm xuất hiện các mâu thuẫn là nguyên nhân phát sinh các khiếu kiện

về đất đai ngày càng gia tăng. Thực tế thời gian qua cho thấy, các khiếu kiện
hành chính trong lĩnh vực quản lý nhà nước về đất đai là lĩnh vực rất quan
trọng và phức tạp, chiếm tỷ lệ khoảng 60 đến 70% số lượng các vụ án hành
chính mà Tòa án phải giải quyết hàng năm.
Từ những những trình bày trên và bản thân là một cán bộ của ngành
Tòa án, tác giả luôn muốn qua nghiên cứu góp phần vào việc hoàn thiện và
nâng cao chất lượng áp dụng pháp luật trong việc giải quyết các vụ án khiếu
kiện đất đai. Vì lẽ đó, tác giả lựa chọn đề tài nghiên cứu: “Giải quyết khiếu
kiện hành chính về đất đai từ thực tiễn Thành phố Hồ Chí Minh” làm luận
văn thạc sĩ chuyên ngành Luật Hiến pháp và Luật Hành chính.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Giải quyết khiếu kiện hành chính về đất đai là đề tài thu hút sự quan
tâm của nhiều nhà khoa học pháp lý. Xin nêu một số công trình nghiên cứu
nghiên cứu khá xa như sau:
- Luận án tiến sĩ luật học của tác giả Lê Xuân Thân: "Áp dụng pháp
luật trong hoạt động xét xử của Tòa án nhân dân ở Việt Nam hiện nay", năm
2004.
- Báo cáo tham luận “Thực trạng giải quyết tranh chấp đất đai tại Tòa
án nhân dân – Kiến nghị và giải pháp” của TS. Nguyễn Văn Cường và cử
nhân Trần Văn Tăng, Viện khoa học xét xử, Tòa án nhân dân tối cao tại hội
thảo “Tình trạng tranh chấp và khiếu kiện đất đai kéo dài: Thực trạng và giải
pháp”, ngày 08-9-2008 tại Buôn Mê Thuột– Đắk Lắk.
- Luận văn thạc sĩ luật học của Phạm Thị Hương Lan (2009), Viện Nhà
nước và Pháp luật“Giải quyết tranh chấp đất đai theo Luật đất đai 2003”.

3


- Luận án tiến sĩ luật học của Mai Thị Tú Oanh (2013), Viện Nhà nước
và pháp luật “Tranh chấp đất đai và giải quyết tranh chấp đất đai bằng Tòa

án ở nước ta”.
Trên các tạp chí khác như: Tạp chí Tòa án, Tạp chí Kiểm sát, Tạp chí
Dân chủ và pháp luật cũng có những bài viết nghiên cứu về việc áp dụng pháp
luật trong giải quyết khiếu kiện hành chính về đất đai.
Cho đến nay, chưa có một công trình nghiên cứu nào phân tích một
cách toàn diện, đầy đủ, có hệ thống dưới góc độ giải quyết khiếu kiện hành
chính về đất đai trên địa bàn thành phố Hồ Chí Minh. Tuy nhiên, các kết quả
nghiên cứu sẽ là những tiền đề, cơ sở lý luận và thực tiễn quan trọng để tác
giả thực hiện luận văn chủ đề này.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
Mục đích của luận văn nhằm xây dựng luận cứ khoa học cho việc đề
xuất các giải pháp góp phần nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu kiện hành
chính về đất đai tại thành phố Hồ Chí Minh nói riêng, trên phạm vi cả nước
nói chung.
Để đạt được mục đích này, luận văn có nhiệm vụ:
- Nghiên cứu những về lý luận về giải quyết khiếu kiện hành chính về
đất đai;
- Phân tích, đánh giá thực tiễn giải quyết khiếu kiện đất đai ở thành phố
Hồ Chí Minh;
- Trên cơ sở đó đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả giải quyết
khiếu kiện hành chính về đất đai.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu của luận văn
Luận văn nghiên cứu hoạt động giải quyết khiếu kiện hành chính về đất
đai tại Tòa án.
4


4.2. Phạm vi nghiên cứu của luận văn
Về nội dung là những vấn đề lý luận và thực tiễn về giải quyết khiếu

kiện hành chính về đất đai;
Về không gian: Giải quyết khiếu kiện hành chính về đất đai tại thành
phố Hồ Chí Minh;
Về thời gian: Thực tiễn xét xử của Tòa án tại thành phố Hồ Chí Minh
từ năm 2011 đến năm 2016.
5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
Đề tài luận văn được thực hiện dựa trên cơ sở phương pháp luận của
chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử, các quan điểm của
Đảng cộng sản và Nhà nước Việt Nam về các vấn đề nhà nước và pháp luật,
về bảo đảm, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, về vấn đề sở hữu, quản
lý đất đai.
Các phương pháp cụ thể được sử dụng trong luận văn là: Mô tả, phân
tích, tổng hợp, so sánh, thống kê, v.v.v
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
Kết quả nghiên cứu của luận văn có thể làm tài liệu tham khảo trong
quá trình nghiên cứu thực tiễn và nâng cao hiệu quả trong việc giải giải quyết
khiếu kiện hành chính về đất đai của Tòa án nhân dân tại thành phố Hồ Chí
Minh.
Kết quả nghiên cứu của luận văn có thể làm tư liệu tham khảo phục vụ
cho công tác nghiên cứu giảng dạy khoa học pháp lý nói chung và đào tạo
chức danh tư pháp nói riêng. Nội dung của luận văn cũng có thể góp phần xây
dựng kỹ năng nghề nghiệp của người Thẩm phán, kỹ năng nghiên cứu hồ sơ,
đối với các Thẩm phán giải quyết án hành chính liên quan về đất đai.
7. Cơ cấu của luận văn

5


Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn
gồm 3 chương,

Chương 1: Những vấn đề lý luận về giải quyết khiếu kiện hành chính
về đất đai.
Chương 2: Thực tiễn giải quyết khiếu kiện hành chính về đất đai tại
Thành phố Hồ Chí Minh
Chương 3: Quan điểm và các giải pháp tăng cường hiệu quả giải quyết
khiếu kiện hành chính về đất đai.

6


Chương 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU KIỆN HÀNH
CHÍNH VỀ ĐẤT ĐAI
1.1. Khái niệm, đặc điểm và vai trò của giải quyết khiếu kiện hành
chính về đất đai
1.1.1. Khái niệm giải quyết khiếu kiện hành chính về đất đai
Trong các văn bản pháp luật hiện hành, chưa đưa ra một khái niệm thế
nào là giải quyết khiếu kiện hành chính về đất đai. Trong cuốn Từ điển giải
thích thuật ngữ luật học, các tác giả hiểu: "Giải quyết khiếu kiện hành chính
về đất đai là giải quyết những bất đồng những mâu thuẫn trong nội bộ nhân
dân, tổ chức và trên cơ sở đó phục hồi các quyền lợi hợp pháp bị xâm hại
đồng thời truy cứu trách nhiệm pháp lý đối với hành vi vi phạm pháp luật về
đất đai".
Theo giáo trình Luật Đất đai của Trường Đại học Luật Hà Nội thì giải
quyết khiếu kiện hành chính về đất đai là “Tìm ra giải pháp đúng đắn trên cơ
sở pháp luật nhằm giải quyết những bất đồng, mâu thuẫn trong nội bộ nhân
dân. Trên cơ sở đó phục hồi các quyền lợi hợp pháp cho các bên bị xâm phạm
đồng thời bắt buộc bên vi phạm phải gánh chịu những hậu quả pháp lý do
hành vi của họ gây ra”.
Các quan niệm trên đây đã chỉ ra những đặc điểm cơ bản của khái niệm

giải quyết khiếu kiện hành chính về đất đai. Từ các quy định của Luật tố tụng
hành chính, thực tiễn xét xử các vụ án hành chính về đất đai và từ các quan
niệm kể trên, chúng ta có thể hiểu: “Giải quyết khiếu kiện hành chính về đất
đai là việc Tòa án nhân dân có thẩm quyền xem xét, giải quyết những bất
đồng giữa cơ quan, cá nhân, tổ chức (người khởi kiện) với cơ quan nhà nước
có thẩm quyền ban hành quyết định hành chính, hành vi hành hành chính về
đất đai (người bị kiện), trên cơ sở đó Tòa án có quyền xem xét về tính hợp
7


pháp của văn bản hành chính, hành vi hành chính có liên quan đến quyết
định hành chính, hành vi hành chính về đất đai bị kiện, nhằm bảo vệ tốt nhất
quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất”.
Trong khái niệm này có mấy điểm đáng chú ý là:
- Về bản chất, khiếu kiện hành chính về đất đai là việc cá nhân, tổ chức
cho rằng các quyền và lợi ích hợp pháp của mình về đất đai đã bị cơ quan
hành chính nhà nước, người có thẩm quyền ban hành các quyết định hành
chính hay hành vi hành chính đó làm ảnh hưởng đến việc thực hiện quyền, lợi
ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức đó.
- Chủ thể giải quyết khiếu kiện là cơ quan tư pháp, cụ thể ở đây là Tòa
án nhân dân. Chỉ có Tòa án mới có thẩm quyền xét xử về tính hợp pháp của
các quyết định hành chính, hành chính hành chính.
- Thủ tục giải quyết khiếu kiện hành chính về đất đai là thủ tục có tính
chất tư pháp và bắt buộc tuân thủ Luật tố tụng hành chính.
- Tòa án có quyền kiến nghị cơ quan, cá nhân có thẩm quyền xem xét,
sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ văn bản quy định pháp luật nếu phát hiện văn
bản đó có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, văn bản quy phạm pháp luật của
cơ quan nhà nước cấp trên theo quy định của Luật tố tụng hành chính và phải
trả lời cho Tòa án kết quả xử lý văn bản quy phạm pháp luật bị kiến nghị theo
quy định của pháp luật để Tòa làm cơ sở giải quyết vụ án.

1.1.2. Đặc điểm giải quyết khiếu kiện hành chính về đất đai
Một là, giải quyết khiếu kiện hành chính về đất đai là hoạt động giải
quyết có tính chất tư pháp. Do Tòa án thực hiện theo thủ tục Luật định có tính
chất tư pháp đặc thù bảo đảm tính ổn định, thông suốt và hiệu lực của nền
hành chính quốc gia. Điều đó khác với giải quyết khiếu nại hành chính về đất
đai do các cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền khác thực hiện theo
thủ tục hành chính và trong lĩnh vực hành chính nhà nước.
8


Hai là, về ngành luật điều chỉnh khác với tranh chấp về đất đai nói
chung là một dạng đặc biệt của quan hệ pháp luật dân sự được điều chỉnh bởi
các Luật đất đai, Luật dân sự và Luật tố tụng dân sự thì tranh chấp hành chính
về đất đai bị khiếu kiện lại được điều chỉnh bởi Luật đất đai và Luật tố tụng
hành chính. Đây là đặc điểm khác biệt của giải quyết khiếu kiện hành chính
về đất đai với vụ án tranh chấp đất đai, nó thể hiện sự khác biệt về pháp luật
điều chỉnh nó.
Ba là, chủ thể của quan hệ khiếu kiện hành chính về đất đai là chủ thể
của quan hệ về quản lý đất đai. Đối tượng khởi kiện trong vụ án hành chính
liên quan đến đất đai thường là các quyết định hành chính hay hành vi hành
chính do người có thẩm quyền trong các cơ quan nhà nước ban hành hoặc
thực hiện. Quan hệ giữa các chủ thể không ngang bằng nhau giữa một bên
chủ yếu là người dân với một bên là cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Trong
quan hệ giải quyết khiếu kiện hành chính giữa các chủ thể có quan hệ quyền
lực và phục tùng nhưng trong quan hệ giải quyết khiếu kiện hành chính thì cơ
quan quản lý và người khiếu kiện bình đẳng khi tham gia tố tụng.
Trong việc xác định tư cách đương sự tham gia tố tụng cũng khác biệt
không còn là nguyên đơn hay bị đơn mà người khởi kiện và người bị kiện
được xác định rõ tại Luật tố tụng hành chính.
Bốn là, khiếu kiện hành chính về đất đai là sự biểu hiện của áp dụng

pháp luật nói chung, nó chứa đựng đầy đủ đặc điểm của áp dụng pháp luật.
Tuy nhiên, khác với thủ tục hành chính giải quyết khiếu nại hành chính về đất
đai, thủ tục tố tụng hành chính có tính phức tạp, đồng thời có khả năng bảo
đảm dân chủ và pháp chế cao hơn.
1.1.3. Vai trò giải quyết khiếu kiện hành chính về đất đai
Vai trò của giải quyết khiếu kiện hành chính về đất đai thể hiện trên
những điểm sau đây:
9


Thứ nhất, với tư cách tư pháp giải quyết khiếu kiện hành chính về đất
đai, giải quyết khiếu kiện của Tòa án là cách thức cao nhất bảo đảm, bảo vệ
quyền con người, quyền công dân, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi
ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân, giáo dục mọi người nghiêm
chỉnh chấp hành pháp luật; bảo đảm tính ổn định, thông suốt và hiệu lực của
nền hành chính quốc gia [28, tr.8]. Đây là nhận thức chung của khoa học nhà
nước và pháp luật về vai trò của Tòa án trong việc bảo đảm quyền con người.
Thứ hai, giải quyết khiếu kiện hành chính về đất đai là cách thức thực
hiện đường lối, chủ trương, chính sách về đất đai của Đảng, đảm bảo cho sự
lãnh đạo của Đảng trong lĩnh vực đất đai.
Thứ ba, hoạt động giải quyết khiếu kiện hành chính về đất đai có vai
trò đặc biệt quan trọng trong việc xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam
XHCN. Đảm bảo cho pháp luật được thực hiện nghiêm minh, thống nhất. Mọi
tổ chức và công dân đều nghiêm chỉnh thực hiện pháp luật. Áp dụng đúng đắn
pháp luật chính là cơ sở để bảo vệ pháp chế XHCN.
Thứ tư, vai trò của giải quyết khiếu kiện hành chính về đất đai thể hiện
trên các khía cạnh chính trị, kinh tế và xã hội.
Về khía cạnh chính trị, khiếu kiện hành chính về đất đai luôn là vấn đề
phức tạp, là một trong những nguyên nhân lớn dẫn đến sự mất ổn định về
chính trị, vì vậy việc giải quyết khiếu kiện hành chính về đất đai dứt điểm, có

hiệu quả là một trong những biện pháp hữu hiệu để giữ vững ổn định chính
trị, nhất là trong thời kỳ bước sang nền kinh tế thị trường, đất đai được coi là
loại hàng hóa đặc biệt có giá trị cao. Mặt khác, giải quyết khiếu kiện hành
chính đất đai tác động không nhỏ đến việc ngăn chặn các "kẽ hở" để kẻ xấu
lợi dụng xuyên tạc, tuyên truyền chống phá Đảng và Nhà nước; đồng thời góp
phần duy trì sự đoàn kết trong nội bộ nhân dân và tạo điều kiện cho những
chính sách, pháp luật về đất đai đi vào cuộc sống.
10


Về khía cạnh kinh tế, việc giải quyết khiếu kiện hành chính về đất đai
nhanh chóng, kịp thời, đúng pháp luật sẽ giúp cho các bên khiếu kiện tiết
kiệm được đáng kể thời gian, công sức, chi phí vật chất. Hơn nữa, khi khiếu
kiện được giải quyết, người khởi kiện sẽ yên tâm, ổn định tâm lý, tiến hành
được các hoạt động sản xuất, kinh doanh để thu lợi nhuận về kinh tế.
Ngoài ra, giải quyết tốt khiếu kiện hành chính về đất đai góp phần hạn
chế khiếu kiện do đó giảm các tổn hại công sức, tiền bạc, thời gian và kinh
phí của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc xem xét giải quyết
các khiếu kiện hành chính về đất đai.
Về khía cạnh xã hội, giải quyết khiếu kiện hành chính về đất đai góp
phần giải quyết, khắc phục những hậu quả nặng nề về mặt xã hội, hàn gắn sự
đoàn kết giữa người dân, doanh nghiệp, cơ quan tổ chức và mâu thuẫn giữa
người dân với các cơ quan hành chính có thẩm quyền, tạo niềm tin của nhân
dân đối với Đảng và Nhà nước...
Thứ năm, hoạt động này giúp cho việc xây dựng và hoàn thiện pháp
luật nói chung và pháp luật đất đai nói riêng. Điều đó được thể hiện qua thực
tiễn xét xử các vụ án khiếu kiện hành chính về đất đai. Các quy phạm của
pháp luật hành chính và các quy phạm của pháp luật đất đai cũng như các quy
phạm pháp luật khác có liên quan đều được kiểm nghiệm trong thực tiễn cuộc
sống về tính phù hợp hay chưa phù hợp trong đời sống xã hội, tính đầy đủ,

toàn diện hay chưa đầy đủ, còn có lỗ hổng trong quy phạm pháp luật, phát
hiện ra những quy phạm pháp luật còn chung chung, chồng chéo dẫn đến
những người áp dụng pháp luật có những cách hiểu khác nhau tạo ra tình
trạng áp dụng pháp luật một cách tùy tiện, vi phạm tính thống nhất của pháp
luật và nguyên tắc pháp chế XHCN. Như vậy qua thực tiễn xét xử các vụ án
khiếu kiện hành chính về đất đai chính là nơi kiểm nghiệm các quy phạm
pháp luật trong thực tiễn để phát hiện những hạn chế đó, góp phần vào việc
11


xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam nói chung và hoàn thiện
pháp Luật tố tụng hành chính và Luật đất đai nói riêng.
Thứ sáu, việc giải quyết khiếu kiện hành chính về đất đai còn có vai trò
giảm những sai sót của các cơ quan hành chính nhà nước hoặc hành vi của
người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước được giao thực hiện
quản lý hành chính nhà nước thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công
vụ theo quy định của pháp luật nhằm bảo vệ và khôi phục các quyền và lợi
ích hợp pháp, chính đáng của cơ quan, tổ chức, cá nhân theo quy định của
pháp luật, giữ vững ổn định xã hội giữ gìn kỷ cương phép nước trong mọi lĩnh
vực của đời sống xã hội.
Thứ bảy, trong giải quyết khiếu kiện hành chính về đất đai còn có tác
dụng trong phổ biến và tuyên truyền giáo dục pháp luật trong nhân dân, đặc
biệt thông qua các phiên Tòa xét xử công khai, các chủ thể áp dụng pháp luật
đã phân tích, giải thích pháp luật để nhân dân hiểu rõ những gì pháp luật cho
phép làm và những gì pháp luật cấm để giữ gìn sự đoàn kết trong nhân dân.
1.2. Nguyên tắc và thẩm quyền, thủ tục giải quyết khiếu kiện hành
chính về đất đai
1.2.1. Nguyên tắc giải quyết khiếu kiện hành chính về đất đai
Giải quyết khiếu kiện hành chính về đất đai được hiểu là việc Tòa án có
thẩm quyền xem xét về tính hợp pháp các văn bản hành chính, hành vi hành

chính bị kiện trong lĩnh vực đất đai theo thể khiếu kiện và kiến nghị cơ quan,
tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại văn bản hành chính, hành vi hành
chính đó và trả lời kết quả cho Tòa án. Việc giải quyết được tiến hành theo
các tư tưởng, quan điểm cơ bản, đó được gọi là các nguyên tắc. Các nguyên
tắc này xuyên suốt các quy định pháp luật về tố tụng hành chính cũng như
trong thực tiễn xét xử khiếu kiện hành chính về đất đai của Tòa án nhân dân.

12


Việc giải quyết khiếu kiện hành chính về đất đai cũng như các vụ án
khác được giải quyết bởi Tòa án được giải quyết theo các nguyên tắc chung
sau đây:
- Nguyên tắc bảo đảm quyền bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của
đương sự
Đương sự tự mình hoặc có thể nhờ luật sư hay người khác bảo vệ
quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Tòa án có trách nhiệm bảo đảm cho
đương sự thực hiện quyền bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của họ (Điều 19,
Luật Tố tụng hành chính năm 2015).
- Nguyên tắc bình đẳng về quyền và nghĩa vụ trong tố tụng hành
chính
Mọi công dân đều bình đẳng trước pháp luật, trước Tòa án không phân
biệt dân tộc, nam nữ, thành phần xã hội, tín ngưỡng, tôn giáo, trình độ văn
hoá, nghề nghiệp. Mọi cơ quan, tổ chức đều bình đẳng không phụ thuộc vào
hình thức tổ chức, hình thức sở hữu và những vấn đề khác.
Các đương sự bình đẳng về quyền và nghĩa vụ trong quá trình giải
quyết vụ án hành chính nói chung và các khiếu kiện về đất đai nói riêng. Tòa
án có trách nhiệm tạo điều kiện để họ thực hiện các quyền và nghĩa vụ của
mình (Điều 17, Luật Tố tụng hành chính năm 2015).
- Nguyên tắc thực hiện chế độ xét xử có Hội thẩm nhân dân

Hội thẩm nhân dân là những người do cơ quan quyền lực Nhà nước bầu
hoặc cử ra. Việc tham gia của Hội thẩm nhân dân vào hoạt động xét xử của
Tòa án là một biểu hiện của sự kiểm tra, giám sát của nhân dân đối với hoạt
động của cơ quan Nhà nước.
Nguyên tắc này được quy định trong Hiến pháp, trong Luật tổ chức
TAND và được cụ thể hóa tại Luật tố tụng hành chính. Ðể thực hiện tốt
nguyên tắc này, Hội thẩm nhân dân cần nâng cao ý thức trách nhiệm, nâng
13


cao kiến thức pháp luật, thực hiện đúng chức năng, nhiệm vụ của mình theo
quy định của pháp luật tố tụng hành chính và các quy định pháp luật liên quan
(Điều 13, Luật Tố tụng hành chính năm 2015).
- Nguyên tắc Tòa án xét xử công khai
Việc xét xử vụ án hành chính nói chung và các khiếu kiện hành chính
về đất đai nói riêng được tiến hành công khai. Trường hợp cần giữ bí mật nhà
nước hoặc giữ bí mật của đương sự theo yêu cầu chính đáng của họ thì Tòa án
xét xử kín nhưng phải tuyên án công khai. Tòa án xét xử công khai nên mọi
người đều có quyền đến dự phiên tòa. Ðó là điều kiện để người dân tìm hiểu
pháp luật, nắm vững pháp luật, góp phần đấu tranh chống các hành vi vi phạm
pháp luật. Nguyên tắc này bảo đảm cho người dân giám sát được hoạt động
xét xử của Tòa án; đồng thời tạo điều kiện cho Tòa án có thể thông qua hoạt
động xét xử thực hiện việc truyên truyền, giáo dục pháp luật (Điều 16, Luật
Tố tụng hành chính năm 2015).
- Nguyên tắc Tòa án xét xử tập thể và quyết định theo đa số
Tòa án xét sử tập thể vụ án hành chính và quyết định theo đa số (Điều
15, Luật Tố tụng hành chính). Yêu cầu của nguyên tắc này là việc xét xử các
vụ án ở các cấp xét xử phải được tiến hành theo chế độ hội đồng xét xử, chứ
không do một cá nhân thực hiện, bảo đảm việc xét xử được thận trọng, khách
quan và chính xác. Với nguyên tắc này, nếu thành phần Hội đồng xét xử

không đúng theo quy định của pháp luật là vi phạm nghiêm trọng pháp luật tố
tụng, và đó là căn cứ để Tòa án cấp trên hủy bản án hoặc quyết định của Hội
đồng xét xử.
- Nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa
Đây là nguyên tắc chỉ đạo, bao trùm nhất được thể hiện trong tất cả các
hoạt động tố tụng nói chung cũng như trong tố tụng hành chính về đất đai nói
riêng. Nguyên tắc này được thể hiện trong tất cả các giai đoạn của tố tụng
14


hành chính, từ những quy định chung cho đến những quy định cụ thể. Ðây là
nguyên tắc pháp lý cơ bản nhất trong hoạt động của các cơ quan Nhà nước và
công dân được quy định trong Hiến pháp. Trong Luật tố tụng hành chính và
Luật đất đai, nguyên tắc này bảo đảm cho việc giải quyết các vụ án hành
chính về đất đai đúng pháp luật và phải tuân theo các quy định của Luật tố
tụng hành chính, Luật đất đai và các Luật chuyên ngành khác.
- Nguyên tắc bảo đảm hiệu lực của bản án
Quyết định của Tòa án về vụ án hành chính đã có hiệu lực pháp luật
phải được thi hành và phải được cá nhân, cơ quan, tổ chức tôn trọng.
Cá nhân, cơ quan, tổ chức có nghĩa vụ chấp hành bản án, quyết định của Tòa
án phải nghiêm chỉnh chấp hành.
Trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình, Tòa án, cơ quan, tổ
chức được giao nhiệm vụ có liên quan đến việc thi hành bản án, quyết định
của Tòa án phải nghiêm chỉnh thi hành và chịu trách nhiệm trước pháp luật về
việc thực hiện nhiệm vụ đó (Điều 23, Luật Tố tụng hành chính năm 2015).
- Nguyên tắc Thẩm phán và Hội thẩm nhân dân xét xử độc lập và chỉ
tuân theo pháp luật
Khi xét xử vụ án hành chính, Thẩm phán và Hội thẩm nhân dân độc lập
và chỉ tuân theo pháp luật (Điều 13, Luật Tố tụng hành chính năm 2015). Đây
không chỉ là một nguyên tắc cơ bản được quy định trong Hiến pháp của nước

ta, mà còn được quy định trong Luật tố tụng hành chính, Thẩm phán và Hội
thẩm không bị ràng buộc bởi kết luận của Viện kiểm sát; không bị chi phối
bởi ý kiến của nhau. Thẩm phán, Hội thẩm phải chịu trách nhiệm đối với ý
kiến của mình về từng vấn đề của vụ án. Sự độc lập của Thẩm phán và Hội
thẩm khi xét xử phải gắn liền với việc tuân thủ pháp luật. Ðiều đó có nghĩa là
khi xét xử, Thẩm phán và Hội thẩm phải căn cứ vào các quy định của pháp
luật để đưa ra ý kiến, quyết định của mình về từng vấn đề của vụ án hành
15


chính, chứ không được tùy tiện hay bằng cảm tính để vận dụng trong giải
quyết vụ án. Quy định này nhằm mục đích bảo vệ pháp chế xã hội chủ nghĩa
vừa thể hiện tính chất độc lập, không phụ thuộc vào các cơ quan, tổ chức hay
cá nhân nào trong hoạt động xét xử của Tòa án nhân dân. Trong thực tế có thể
có những vi phạm đối với nguyên tắc độc lập xét xử này. Song đó là những vi
phạm mang tính chất cá nhân, tư lợi, họ lợi dụng danh nghĩa cơ quan Ðảng,
cơ quan Nhà nước, hoặc sự ảnh hưởng của mình nhằm tác động vào cơ quan
xét xử, ép buộc cơ quan xét xử thực hiện theo yêu cầu của họ.
Cùng với các nguyên tắc chung trên đây, giải quyết khiếu kiện hành
chính về đất đai có các nguyên tắc riêng sau:
Nguyên tắc bảo đảm đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước
thực hiện vai trò đại diện cho chủ sở hữu
Luật Đất đai năm 2013 quy định: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do
Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý”(Điều 4, Luật Đất đai
năm 2013).
Quy định như vậy có nghĩa là đất đai không thuộc sở hữu riêng của một
tổ chức hay cá nhân nào. Các tổ chức, cá nhân chỉ là chủ thể của quyền quản
lý và sử dụng đất. Quyền sở hữu toàn dân đối với đất đai là quyền sở hữu duy
nhất và tuyệt đối. Tính duy nhất và tuyệt đối thể hiện quyền sở hữu toàn dân
bao trùm lên tất cả đất đai, dù đất đó đang do ai sử dụng. Việc sử dụng đất

phải đảm bảo đúng quy hoạch, kế hoạch, mục đích sử dụng đất, tiết kiệm có
hiệu quả và bảo vệ môi trường. Đây là nguyên tắc xuyên suốt quá trình quản
lý và sử dụng đất, phản ánh đặc trưng quyền sở hữu toàn dân đối với đất đai.
- Nguyên tắc đảm bảo lợi ích của người sử dụng đất, nhất là lợi ích
về mặt kinh tế
Hoạt động giải quyết khiếu kiện hành chính về đất đai đã thể hiện được
tư tưởng đổi mới trong việc điều hành các quan hệ xã hội về đất đai. Khi giải
16


quyết các khiếu kiện về đất đai đều quan tâm chú ý giải quyết hài hoà lợi ích
kinh tế giữa các bên [18, tr.50]. Đây là điểm mấu chốt để giải quyết các khiếu
kiện hành chính về đất đai. Tuy nhiên theo quy định của luật Tố tụng hành
chính trước khi đưa vụ án ra xét xử Tòa án tạo điều kiện cho các bên đương
sự đối thoại. Đây là giải pháp hữu hiệu để giải quyết khiếu kiện hành chính về
đất đai, qua hoạt động đối thoại này này đã thể hiện rõ ý chí, nguyện vọng của
các bên và giảm được áp lực cho cơ quan giải quyết khiếu kiện hành chính về
đất đai.
- Nguyên tắc giải quyết khiếu kiện đất đai nhằm mục đích ổn định
tình hình kinh tế, xã hội
Khi khiếu kiện hành chính về đất đai phát sinh đã gây tác động lớn đến
đời sống kinh tế, xã hội gây nên sự mâu thuẫn trong quan hệ xã hội, tạo ra
gánh nặng cho cơ quan giải quyết khiếu kiện. Việc giải quyết khiếu kiện hành
chính về đất đai một cách triệt để sẽ giúp cho ổn định tình hình kinh tế chính
trị tại địa địa phương. Vì vậy việc giải quyết khiếu kiện hành chính về đất đai
gắn liền với việc ổn định trật tự tại địa phương và khi áp dụng pháp luật để
giải quyết khiếu kiện hành chính về đất đai cần phải quán triệt thực hiện
nguyên tắc này [17, tr.28].
1.2.2. Thẩm quyền và thủ tục giải quyết khiếu kiện hành chính về đất
đai

1.2.2.1. Thẩm quyền giải quyết khiếu kiện hành chính về đất đai
Ở Việt Nam Tòa án nhân dân có thẩm quyền xét xử các vụ án hành
chính kể từ ngày 01/7/1996. Theo thủ tục Pháp lệnh, thủ tục giải quyết các vụ
án hành chính, tuy nhiên qua 03 lần sửa đổi thì các quy định tại pháp lệnh này
vẫn có nhiều bất cập, hạn chế để Tòa hành chính thực sự hoạt động có hiệu
quả và để đáp ứng đầy đủ đúng đắn nội dung của Nghị quyết 49-NQ/TW
ngày 02/6/2005 của Bộ chính trị về cải cách tư pháp đến năm 2020 Luật tố
17


tụng hành chính đã được ban hành ngày 24/11/2010.Tuy nhiên vai trò của
Tòa án trong Luật tụng hành chính vẫn chưa rõ ràng còn có sự đùn đẩy giữa
cơ quan giải quyết khiếu nại với Tòa án, vì vậy năm 2015 Luật tố tụng hành
chính được sửa đổi mở rộng thẩm quyền giải quyết của Tòa án đối với các
khiếu kiện hành chính [37, tr.1 - 2]. Lần này Luật tố tụng hành chính sửa đổi
đã phân định rõ về thẩm quyền giải quyết khiếu kiện hành chính về đất đai
trên các mặt như sau:
- Thẩm quyền theo vụ việc: Là là theo những quy định của pháp luật thì
đối tượng nào thuộc đối tượng khiếu kiện hành chính. Những khiếu kiện
thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án trong đó khiếu kiện thuộc thẩm
quyền giải quyết về khiếu kiện đất đai là các Quyết định hành chính, hành vi
hành chính của cơ quan hành chính nhà nước ban hành trong lĩnh vực đất đai
[28, tr.26].
- Thẩm quyền giải quyết của Tòa án cấp huyện, cấp tỉnh: Đó là quy
định về thẩm quyền giải quyết của Tòa án cấp huyện và thẩm quyền của Tòa
án nhân dân cấp tỉnh [28, tr.26 - 28]. Theo sự phân định này quy định rõ
những khiếu kiện nào thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án nhân dân cấp
huyện và những khiếu kiện nào thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án nhân
dân cấp tỉnh để người khởi kiện lựa chọn Tòa án có thẩm quyền giải quyết vụ
án cho chính xác. Theo quy định của pháp luật hiện nay, thì Tòa án cấp huyện

không xét xử khiếu kiện hành chính liên quan đến quyết định hành chính,
hành vi hành chính của UBND cùng cấp là xuyên suốt trong hoạt động giải
quyết khiếu kiện hành chính về đất đai.
- Thẩm quyền xem xét trong trường hợp vừa có đơn khiếu nại vừa có
đơn khởi kiện [28, tr.29-31] là trường hợp người khởi kiện có đơn khởi kiện
vụ án hành chính tại Tòa án có thẩm quyền, đồng thời có đơn khiếu nại đến
người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại thì Tòa án phải yêu cầu người khởi
18


kiện lựa chọn cơ quan giải quyết và có văn bản thông báo cho Tòa án biết.
Nhưng nhìn chung đều phụ thuộc vào sự lựa chọn của người khởi kiện nếu
người khởi kiện lựa chọn Tòa án thì Tòa án thụ lý vụ án và thông báo cho cơ
quan giải quyết khiếu nại biết và yêu cầu chuyển hồ sơ khiếu nại cho Tòa,
Trường hợp người khởi kiện chọn cơ quan giải quyết khiếu nại giải quyết thì
Tòa án sẽ trả lại Tòa bộ hồ sơ khởi kiện cho người khiếu nại.
1.2.2.2. Thủ tục giải quyết khiếu kiện hành chính về đất đai
Trên thế giới về đại thể có ba hình thức tố tụng được sử dụng để giải
quyết các khiếu kiện hành chính, đó là:
- Thủ tục tố tụng dân sự (ví dụ, các nước áp dụng là Hoa Kỳ, Nhật
Bản).
- Thủ tục tố tụng hành chính (ví dụ, nước áp dụng là CHLB Đức).
- Sự kết hợp của cả hai thủ tục trên, trong ý nghĩa bổ khuyết để tạo ra
thủ tục đầy đủ (ví dụ, nước áp dụng là CH Pháp).
Ở nước ta, giải quyết khiếu kiện hành chính được thực hiện theo thủ tục
tố tụng hành chính. Khác với tài phán hành chính ở Pháp và một số nước
khác, thì tài phán hành chính ở Việt Nam chỉ xem xét tính hợp pháp của quyết
định hành chính, hành vi hành chính và kiến nghị với cơ quan nhà nước có
thẩm quyền, người đứng đầu của cơ quan nhà nước có thẩm quyển xem xét
trách nhiệm của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền của cơ quan nhà

nước đã ban hành văn bản quy phạm pháp luật về đất đai trái pháp luật. Thủ
tục hành chính nước ta chứa đựng trong đó nét chung của các hình thức giải
quyết khiếu kiện hay tranh chấp hành chính trên những nét sau:
Thứ nhất, tố tụng hành chính gồm hai cấp xét xử là sơ thẩm và phúc
thẩm và thủ tục khác bảo đảm tính đúng đắn của việc giải quyết vụ án. Nhìn
tổng thể đó là các thủ tục:
1-

Xét xử sơ thẩm;
19