Đánh giá thực trạng giao khoán rừng làm cơ sở xây dựng tiêu chí giao khoán rừng cho các chủ thể khác nhau và đề xuất các giải pháp giao khoán rừng hợp lý tại huyện nghi lộc tỉnh nghệ an

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NÔNG NGHIỆP VÀ PTNT

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LÂM NGHIỆP
------------------------------------------------------

TRẦN ĐĂNG NAM

ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG GIAO, KHỐN RỪNG LÀM CƠ
SỞ XÂY DỰNG TIÊU CHÍ GIAO, KHỐN RỪNG CHO CÁC
CHỦ THỂ KHÁC NHAU VÀ ĐỀ XUẤT CÁC GIẢI PHÁP
GIAO, KHOÁN RỪNG HỢP LÝ TẠI HUYỆN NGHI LỘC
TỈNH NGHỆ AN
Chuyên ngành : Lâm học
Mã số : 60.62.60

LUẬN VĂN THẠC SĨ KHOA HỌC LÂM NGHIỆP
NGƯỜI HƯỚNG DẪN: TS. NGUYỄN PHÚ HÙNG

HÀ NỘI - 2009


1

ĐẶT VẤN ĐỀ
Tài nguyên đất, tài nguyên rừng là nguồn tài nguyên thiên nhiên quý giá cho
mọi sự sống trên trái đất. Việc sử dụng tài nguyên đất, tài nguyên rừng hợp lý, hiệu
quả và bền vững là vấn đề quan tâm hàng đầu của mỗi quốc gia trên toàn thế giới.
Luật Đất đai đã được sửa đổi bổ sung, thay đổi sát với tình hình thực tế ở từng giai
đoạn; trong vòng chưa đầy 20 năm Nhà nước đã 5 lần sửa đổi Luật Đất đai (Năm

1987, 1993, 1998, 2001 và 2003). Luật đã cụ thể rõ quan hệ sản xuất trong nông
nghiệp và được xác lập trên cơ sở giao đất cho các Hộ gia đình (HGĐ) sử dụng ổn
định lâu dài. Đất đai kể cả đất lâm nghiệp thuộc sở hữu toàn dân, người dân được
giao quyền sử dụng.
Trước năm 1993, hầu hết đất canh tác sản xuất đều được cấp cho các nông
lâm trường quốc doanh hoặc các hợp tác xã. Sau khi Luật đất đai sửa đổi bổ sung
được ban hành vào năm 1993, đại bộ phận đất đai đã được giao quyền sử dụng cho
các HGĐ và cá thể. Cùng với sự ra đời của luật đất đai, Chính phủ đã ban hành một
số chính sách quan trọng thuộc lĩnh vực quản lý rừng và đất rừng: Nghị định 02/CP
ngày 15/01/1994 về việc GĐLN cho tổ chức, HGĐ, cá nhân sử dụng ổn định, lâu
dài vào mục đích lâm nghiệp; Nghị định 01/CP ngày 04/01/1995 về giao khốn đất
sử dụng vào mục đích sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản trong
các doanh nghiệp nhà nước; Nghị định 163/CP ban hành ngày 16/11/1999 bổ sung
và thay thế một số điều trong Nghị định 02/CP; Nghị định 135/CP ban hành ngày
08/11/2005 bổ sung và thay thế một số điều trong Nghị định 01/CP. Những chính
sách này cùng với những chính sách hỗ trợ của Nhà nước đã tạo động lực, khuyến
khích người dân tham gia nhận đất nhận rừng, đầu tư vốn và nhân lực để sản xuất
kinh doanh phát triển kinh tế.
Việt Nam hiện có 24 triệu dân sống ở nơng thơn miền núi trên tổng số gần 60
triệu dân vùng nông thôn 39. Phần lớn nông dân miền núi sống dựa vào rừng và các
hoạt động lâm nghiệp liên quan. Vì vậy, Đất Lâm Nghiệp (ĐLN) với tư cách là một tư
liệu sản xuất có vai trị rất quan trọng đối với vấn đề xố đói, giảm nghèo, sự thịnh
vượng cũng như sự năng động về kinh tế của nông thôn miền núi.


2

Mục tiêu của chính sách giao đất, giao rừng là làm cho mỗi mảnh rừng và đất
rừng đều có chủ thực sự, thúc đẩy sản xuất trên cơ sở đó cải thiện cuộc sống người
dân, giảm thiểu và ngăn chặn nạn phá rừng, suy thối đất đai, góp phần ổn định và

phát triển kinh tế xã hội nông thôn, miền núi. Sau một thời gian thực hiện giao đất,
giao rừng; phần lớn diện tích rừng và đất rừng trên phạm vi cả nước đều có chủ
quản lý, rừng đã tăng lên cả về diện tích và chất lượng.
Việc giao, khốn rừng được thực hiện cho nhiều thành phần kinh tế khác nhau:
Quốc doanh, tập thể, HGĐ, cá nhân, liên doanh nước ngồi... Nhìn chung giao,
khốn rừng cho các thành phần kinh tế đã động viên mọi người dân tham gia quản
lý và khai thác tiềm năng rừng rộng lớn ở nước ta.
Thực tiễn cho thấy có nhiều hình thức giao, khoán rừng khác nhau đối với
từng chủ thể và từng khu vực. Vì vậy, thực trạng và chất lượng rừng sau khi giao,
khốn cũng khác nhau. Có những hình thức giao, khốn thích hợp với chủ thể này
nhưng lại khơng thích hợp với chủ thể khác hoặc thành cơng ở khu vực này nhưng ở
khu vực khác lại xuất hiện nhiều tồn tại sau khi giao, khoán, như tranh chấp ranh
giới, sử dụng rừng và đất rừng chưa đúng mục đích, rừng bị đốt phá làm rẫy hoặc
bỏ hoang như rừng vô chủ,...
Để làm rõ thực trạng về giao đất, giao rừng; từ đó tổng kết và xác định được
các hình thức giao, khốn rừng và đất rừng hợp lý cho mỗi chủ thể trên từng khu
vực khác nhau, những hình thức đó được thể hiện bằng các tiêu chí cụ thể, là cơ sở
khoa học cho việc tiếp tục cơng tác giao, khốn cũng như quản lý và sử dụng rừng
một cách bền vững. Trên cơ sở đó tác giả tiến hành thực hiện đề tài "Đánh giá thực
trạng giao, khốn rừng làm cơ sở xây dựng tiêu chí giao, khoán rừng cho các
chủ thể khác nhau và đề xuất các giải pháp giao, khoán rừng hợp lý tại huyện
Nghi Lộc tỉnh Nghệ An".


3

Chương 1
TỔNG QUAN VỀ GIAO, KHOÁN RỪNG
1.1. MỘT SỐ KHÁI NIỆM
1.1.1. Khái niệm về đất lâm nghiệp

- Phân theo mục đích sử dụng rừng: Rừng đặc dụng; rừng phịng hộ và rừng
sản xuất.
- Phân theo hiện trạng sử dụng rừng: Đất có rừng và đất khơng có rừng được
quy hoạch để gây trồng rừng 30, 31.
Đất lâm nghiệp bao gồm đất có rừng; rừng tự nhiên và rừng trồng; và đất
chưa có rừng được quy hoạch để sử dụng vào mục đích lâm nghiệp như trồng rừng,
khoanh ni, bảo vệ để phục hồi rừng tự nhiên, nghiên cứu thí nghiệm 3.
Như vậy, ĐLN bao gồm các loại như sau:
- Rừng đặc dụng: Rừng (rừng tự nhiên, rừng trồng) và đất chưa có rừng (đất
trống đồi núi trọc) được sử dụng chủ yếu để bảo tồn thiên nhiên, mẫu chuẩn hệ sinh
thái rừng của quốc gia, nguồn gen sinh vật rừng; nghiên cứu khoa học; bảo vệ di
tích lịch sử, văn hoá, danh lam thắng cảnh; phục vụ nghỉ ngơi, du lịch, kết hợp
phịng hộ, góp phần bảo vệ mơi trường.
- Rừng phòng hộ: Rừng (rừng tự nhiên, rừng trồng) và đất chưa có rừng (đất trống
đồi núi trọc) được sử dụng chủ yếu để bảo vệ nguồn nước, bảo vệ đất, chống xói mịn, chống
sa mạc hóa, hạn chế thiên tai, điều hồ khí hậu, góp phần bảo vệ mơi trường.
- Rừng sản xuất: Rừng (rừng tự nhiên, rừng trồng) và đất chưa có rừng (đất
trống đồi núi trọc) được sử dụng chủ yếu để sản xuất, kinh doanh gỗ, lâm sản ngồi
gỗ và kết hợp phịng hộ, góp phần bảo vệ mơi trường 10.
1.1.2. Khái niệm về giao, khốn đất lâm nghiệp
1.1.2.1. Giao đất lâm nghiệp
Luật đất đai quy định:
- Nhà nước giao đất là việc Nhà nước trao quyền sử dụng đất bằng quyết
định hành chính cho đối tượng có nhu cầu sử dụng đất.


4

- Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất thơng qua hình thức
giao đất, cơng nhận quyền sử dụng đất đối với người đang sử dụng đất ổn định 30.

a) Thẩm quyền giao đất
- UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quyết định giao đất đối với tổ
chức; giao đất đối với cơ sở tôn giáo; giao đất đối với người Việt Nam định cư ở
nước ngoài.
- UBND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh quyết định giao đất đối
với HGĐ, cá nhân; giao đất đối với cộng đồng dân cư 30.
b) Đối tượng giao đất
- Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất cho:
+ HGĐ, cá nhân trực tiếp lao động lâm nghiệp.
+ Tổ chức sử dụng đất vào mục đích nghiên cứu, thí nghiệm, thực nghiệm về
lâm nghiệp.
+ Đơn vị vũ trang nhân dân được Nhà nước giao đất để sản xuất lâm nghiệp,
sản xuất kết hợp với nhiệm vụ quốc phòng, an ninh.
+ Người sử dụng đất rừng phòng hộ; đất rừng đặc dụng.
- Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất:
+ Tổ chức kinh tế được giao đất để sản xuất lâm nghiệp.
+ Người Việt Nam định cư ở nước ngoài được giao đất để thực hiện các dự
án đầu tư 30.
Luật BV&PTR quy định:
- Nhà nước trao quyền sử dụng rừng cho chủ rừng thông qua hình thức giao
rừng; cơng nhận quyền sử dụng rừng, quyền sở hữu rừng sản xuất là rừng trồng.
- Việc giao rừng phải đồng thời với việc giao đất, cấp giấy CNQSDĐ 31.
a) Thẩm quyền giao rừng
- UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quyết định giao rừng đối với
tổ chức trong nước, người Việt Nam định cư ở nước ngoài.


5

- Uỷ ban nhân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh quyết định giao rừng

đối với HGĐ, cá nhân 31.
b) Đối tượng được Nhà nước giao rừng
- Nhà nước giao rừng đặc dụng không thu tiền sử dụng rừng đối với các Ban
quản lý rừng đặc dụng, tổ chức nghiên cứu khoa học và phát triển công nghệ, đào
tạo, dạy nghề về lâm nghiệp để quản lý, BV&PTR đặc dụng theo quy hoạch, kế
hoạch đã được phê duyệt, quyết định.
- Nhà nước giao rừng phịng hộ khơng thu tiền sử dụng rừng đối với các Ban quản
lý rừng phòng hộ, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân, HGĐ, cá nhân đang sinh sống
tại đó để quản lý, BV&PTR phòng hộ theo quy hoạch, kế hoạch được phê duyệt, quyết
định phù hợp với việc giao đất rừng phòng hộ theo quy định của Luật đất đai.
- Việc giao rừng sản xuất được quy định như sau:
+ Nhà nước giao rừng sản xuất là rừng tự nhiên và rừng sản xuất là rừng trồng
không thu tiền sử dụng rừng đối với HGĐ, cá nhân đang sinh sống tại đó trực tiếp lao
động lâm nghiệp phù hợp với việc giao đất để phát triển rừng sản xuất theo quy định
của Luật đất đai; tổ chức kinh tế sản xuất giống cây rừng; đơn vị vũ trang nhân dân sử
dụng rừng sản xuất kết hợp với quốc phòng, an ninh; Ban quản lý rừng phịng hộ trong
trường hợp có rừng sản xuất xen kẽ trong rừng phòng hộ đã giao cho Ban quản lý;
+ Nhà nước giao rừng sản xuất là rừng tự nhiên và rừng sản xuất là rừng
trồng có thu tiền sử dụng rừng đối với các tổ chức kinh tế;
+ Nhà nước giao rừng sản xuất là rừng trồng có thu tiền sử dụng rừng đối với
người Việt Nam định cư ở nước ngoài đầu tư vào Việt Nam để thực hiện dự án đầu
tư về lâm nghiệp theo quy định của pháp luật về đầu tư 31.
Nghị định 163/CP cụ thể hoá về GĐLN:
a) Thẩm quyền GĐLN
- UBND cấp huyện quyết định giao đất, cho thuê ĐLN cho HGĐ, cá nhân;
- UBND cấp tỉnh quyết định giao đất, cho thuê ĐLN cho các tổ chức.
b) Đối tượng được Nhà nước GĐLN không thu tiền sử dụng đất


6

- HGĐ, cá nhân trực tiếp lao động lâm nghiệp, nông nghiệp, ngư nghiệp, làm
muối mà nguồn sống chủ yếu là thu nhập có được từ các hoạt động sản xuất đó,
được UBND xã, phường, thị trấn nơi có ĐLN xác nhận.
- Ban Quản lý rừng đặc dụng, rừng phòng hộ.
- Doanh nghiệp Nhà nước đang sử dụng ĐLN do Nhà nước giao trước ngày
01 tháng 01 năm 1999.
- Trạm, trại, xí nghiệp giống lâm nghiệp, trường học, trường dạy nghề.
- Đơn vị thuộc lực lượng vũ trang nhân dân sử dụng ĐLN kết hợp với quốc phòng 10.
Như vậy, thông qua Luật Đất đai, Luật BV&PTR, các Nghị định, thơng tư về
giao đất... có thể hiểu: GĐLN là q trình Nhà nước giao đất kết hợp với giao
rừng cho các đối tượng sử dụng đất, sử dụng rừng vào mục đích lâm nghiệp
(rừng đặc dụng, rừng phịng hộ và rừng sản xuất).
1.1.2.2. Giao khoán đất lâm nghiệp
GKĐLN là một biện pháp quản lý của chủ rừng trong các doanh nghiệp Nhà
nước, Ban quản lý các khu rừng đặc dụng, phịng hộ để BV&PTR.
Bên giao khốn:
- Doanh nghiệp Nhà nước: Nơng trường quốc doanh, Lâm trường quốc
doanh, Cơng ty, Xí nghiệp, Trung tâm, Trạm, Trại trực tiếp sản xuất lâm nghiệp.
- Các Ban quản lý rừng phòng hộ, rừng đặc dụng, các đơn vị thuộc lực lượng vũ
trang được Nhà nước giao đất sử dụng vào mục đích sản xuất lâm nghiệp 31.
Bên nhận khốn:
- HGĐ, cá nhân là cơng nhân, viên chức đang làm việc cho Bên giao khoán.
- HGĐ, cá nhân đã làm việc cho doanh nghiệp, nay nghỉ hưu, nghỉ mất sức
lao động, thôi việc được hưởng trợ cấp và thành viên trong gia đình họ đến tuổi lao
động có nhu cầu nhận khốn.
- HGĐ, cá nhân cư trú hợp pháp tại địa phương.
- Tổ chức, HGĐ, cá nhân ở các địa phương khác có vốn đầu tư vào sản xuất
theo quy hoạch của Bên giao khoán.

7

Loại đất được giao khốn: Đất lâm nghiệp (rừng phịng hộ, rừng đặc dụng,
rừng sản xuất, đất trống được quy hoạch trồng cây lâm nghiệp).
Như vậy, GKĐLN là quá trình các chủ rừng được Nhà nước GĐLN tiến
hành giao khoán lại cho các đối tượng khác để tiến hành các hoạt động BV&PTR.
1.2. VẤN ĐỀ GIAO, KHOÁN ĐẤT LÂM NGHIỆP TRÊN THẾ GIỚI
Mỗi quốc gia trên thế giới có một đặc điểm kinh tế - chính trị - xã hội, điều
kiện tự nhiên, phong tục tập quán và lịch sử phát triển riêng, chính vì vậy mà mỗi
nước hình thành nên một hệ thống quản lý, sử dụng đất đai mang đặc thù riêng. Đối
với những nước không phải trải qua cuộc cách mạng dân tộc dân chủ thì vấn đề quản
lý, sử dụng đất đai hầu như ít có biến động, sở hữu đất đai mang tính truyền thống
chủ yếu là sở hữu tư nhân. Những nước phải trải qua cuộc cách mạng dân tộc dân chủ
thì vấn đề quản lý và sử dụng đất đai có nhiều thay đổi qua từng thời kỳ khác nhau,
nhiều nước đã tiến hành giao đất lâm nghiệp, xu hướng chung là quay trở lại với hình
thức quản lý truyền thống dựa trên cơ sở gắn đất đai với người nông dân 40.
1.2.1. Inđơnexia: Mỗi HGĐ ở gần rừng được nhận khốn 2.500 m2 đất trồng cây,
trong 2 năm đầu được phép trồng lúa cạn, hoa màu trên diện tích đó và được hưởng tồn
bộ sản phẩm hoa màu khơng phải nộp thuế. Cơng ty lâm nghiệp cho nơng dân vay vốn
dưới hình thức cung cấp giống, phân hoá học, thuốc trừ sâu, sau khi thu hoạch người
nông dân phải trả lại đầy đủ số giống đã vay, cịn phân hố học và thuốc trừ sâu chỉ phải
trả lại 70%. Trường hợp rủi ro, nếu mất mùa thì khơng phải trả vốn vay đó. Ngồi ra,
Nhà nước cịn hỗ trợ một phần kinh phí để xây dựng cơ sở hạ tầng nơng thơn, hướng dẫn
kỹ thuật nông lâm nghiệp thông qua các hoạt động khuyến nơng, khuyến lâm. Tổ chức
làm thí điểm, học tập rút kinh nghiệm và triển khai ra diện rộng 48.
1.2.2. Nhật bản: Có ba hình thức sở hữu đất lâm nghiệp đó là sở hữu Nhà
nước, sở hữu cơng cộng và sở hữu tư nhân:
Nhà nước sở hữu 7,84 triệu ha chiếm 31,2% rừng và đất rừng của cả nước,
những diện tích rừng và đất rừng này chủ yếu ở những nơi xa xơi hẻo lánh, địa hình

hiểm trở... thuộc quyền quản lý của Cục Lâm nghiệp - Bộ Nông lâm thủy sản 40.


8

Các tổ chức chính quyền địa phương sở hữu trên 2,7 triệu ha, chiếm 10,74%.
Các công ty tư nhân và các HGĐ sở hữu 14,6 triệu ha, chiếm 58,10%. Có tới 88,0%
chủ rừng là các hộ tư nhân, trong số đó 89,0% là những người có từ 0,1 ha – 5 ha ĐLN;
10,7% là những chủ hộ tư nhân có từ 5 ha - 50 ha còn lại 0,4% là những chủ hộ tư nhân
có trên 50 ha ĐLN. Do phần lớn các chủ rừng là những người sở hữu dưới 5 ha ĐLN
nên các chủ rừng này đã liên kết với nhau thành các Hội. Hiện nay Nhật Bản có 1.430
Hội các chủ rừng với 1.718.000 thành viên 40, 48.
Chính phủ có chương trình trợ cấp nhằm hỗ trợ cho các hoạt động lâm sinh,
xây dựng đường lâm nghiệp thơng qua Hội các chủ rừng, ngồi ra các chủ rừng còn
được ưu tiên vay vốn để sản xuất kinh doanh với lãi suất thấp, đồng thời còn được
giảm thuế đất lâm nghiệp 55.
1.2.3. Philipin: Chính sách lâm nghiệp xã hội “Institutional Social Forestry
Program” (ISFP) năm 1980 của Chính phủ nhằm dân chủ hố việc sử dụng đất rừng
cơng cộng và khuyến khích việc phân chia một cách hợp lý các lợi ích của rừng,
chương trình này nhằm tạo điều kiện phát triển kinh tế - xã hội cho cộng đồng
người dân sống phụ thuộc vào đất rừng thông qua đó phát triển và bảo vệ tốt tài
nguyên rừng 40.
1.2.4. Trung Quốc: Theo Hiến pháp của Nhà nước vào đầu những năm 1980,
Chính quyền nhà nước từ TW đến tỉnh và huyện bắt đầu cấp giấy CNQSDĐ cho tất
cả các chủ rừng là các tổ chức nhà nước, tập thể và tư nhân. Mỗi hộ nông dân được
phân phối một diện tích đất rừng để sản xuất kinh doanh “Luật lâm nghiệp quy định
đơn vị tập thể và nông dân trồng cây trên đất mình làm chủ thì hồn tồn được
hưởng sản phẩm trên mảnh đất đó”. Sau khi được cấp giấy CNQSDĐ, Chính phủ đã
áp dụng chính sách nhạy bén thúc đẩy phát triển trang trại rừng và kinh doanh đa
dạng để có lợi trước mắt và lâu dài 40.

Có hai hình thức sở hữu đất đai là sở hữu nhà nước và sở hữu tập thể (sở hữu
cộng đồng). Sở hữu nhà nước đối với đất trang trại quốc doanh hoặc đất do nhà
nước sử dụng, sở hữu tập thể đối với đất của các làng nông thôn 55.


9

1.2.5. Thái Lan: Hiện nay Thái Lan đang thí điểm giao rừng cho cộng đồng,
đã giao khoảng 200.000 ha ở gần các điểm dân cư, Nhà nước trợ cấp cho mỗi họ tối
đa 50 rai và tối thiểu là 5 rai (1rai = 1.600m2). Thái Lan dự kiến áp dụng một chính
sách nơng lâm nghiệp tồn diện, chú trọng tới các vấn đề xã hội, môi trường và
người nghèo, lấy cộng đồng làm đơn vị cơ sở 40, 48.
1.2.6. Thuỵ Điển: Nhà nước quản lý 25% diện tích rừng và đất rừng, các
cơng ty lớn sở hữu 25% cịn lại 50% diện tích rừng và đất rừng thuộc sở hữu của
các hộ tư nhân 40, 48.
1.2.7. Phần Lan: Sở hữu tư nhân về rừng và đất rừng ở Phần Lan mang tính
truyền thống, có tới 2/3 diện tích rừng và đất rừng thuộc sở hữu tư nhân và có
khoảng 430.000 chủ rừng, bình quân mỗi chủ rừng sở hữu 33 ha 40, 48.
1.3. VẤN ĐỀ GIAO, KHOÁN ĐẤT LÂM NGHIỆP TẠI VIỆT NAM
1.3.1. Giao, khoán đất lâm nghiệp trên phạm vi cả nước
1.3.1.1. Giai đoạn 1975 – 1982
Ở giai đoạn này Nhà nước mới công nhận sự tồn tại 2 thành phần kinh tế là
quốc doanh và hợp tác xã. Các văn bản về GĐLN có:
- Quyết định 272/CP ngày 3/10/1977 của Chính phủ về việc Ban hành chính
sách đối với hợp tác xã mở rộng diện tích sản xuất nông, lâm nghiệp, xây dựng
vùng kinh tế mới, thực hiện định canh định cư.
- Quyết định số 184-HĐBT ngày 6/11/1982 về đẩy mạnh GĐLN cho tập thể
trồng cây gây rừng.
Giai đoạn này chỉ có giao mà chưa có khốn ĐLN. Nhìn chung việc GĐLN
thiếu chặt chẽ, chưa có quy hoạch đất đai, chưa phân chia 3 loại rừng, còn nặng về

hình thức và chạy theo số lượng 50. Giai đoạn này đã giao được 2,5 triệu ha cho
3.998 hợp tác xã và tập đoàn sản xuất, chưa giao đến HGĐ 40.
1.3.1.2. Giai đoạn 1983 – 1992
Giai đoạn này cũng chỉ có giao mà chưa có khốn ĐLN, nhưng việc GĐLN
đã dựa trên cơ sở QHSDĐ. Giai đoạn này có các văn bản chính:


10

Bộ Lâm nghiệp (nay là Bộ NN&PTNT) đã ban hành Quyết định số 1171
LN/QĐ ngày 30/12/1986 về Quy chế quản lý 3 loại rừng, tiến hành phân cấp quản
lý rừng. Ngày 6/2/1991 Bộ Lâm nghiệp và Tổng cục Quản lý ruộng đất đã ban hành
Thông tư số 01/TT/LB hướng dẫn việc giao rừng và đất. Đồng thời, Nhà nước cũng
đã ban hành một số chính sách đầu tư, hỗ trợ như Quyết định số 327-CT ngày
15/5/1992 của Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng về một số chủ trương chính sách sử
dụng đất trống, đồi núi trọc, rừng bãi bồi ven biển và mặt nước; Quyết định 264/CT
ngày 22/7/1992 của Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng về chính sách khuyến khích đầu
tư phát triển rừng 34, 50.
Trong giai đoạn này, đã chú ý nhiều hơn kinh tế HGĐ và phát triển thị trường
miền núi, vì vậy giao đất giao rừng đã tạo động lực phát triển kinh tế nông thôn
miền núi 50.
Từ năm 1983 – 1989 đã giao được 1.934.000 ha cho 1.724 hợp tác xã, 610 cơ
quan, trường học và cho 349.750 HGĐ; từ năm 1989 – 1992 đã giao được 706.000
ha cho 440.000 HGĐ và 5,8 triệu ha cho khu vực quốc doanh 40.
1.3.1.3. Giai đoạn từ 1993 đến nay
Cùng với sự ra đời của Luật đất đai năm 1993 (đã qua ba lần sửa đổi, bổ sung
và công bố năm 2003), Chính phủ đã ban hành Nghị định số 02/CP ngày 15/1/1994
về việc GĐLN cho tổ chức, HGĐ, cá nhân sử dụng ổn định, lâu dài vào mục đích lâm
nghiệp 8; Nghị định số 01/CP ngày 4/1/1995 của Chính phủ về Giao khốn đất sử
dụng vào mục đích sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản trong các

doanh nghiệp nhà nước 9; Nghị định 163/NĐ-CP ngày 16/11/1999 của Chính phủ
về Giao đất, cho thuê ĐLN cho tổ chức, HGĐ, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài vào
mục đích lâm nghiệp 10; Thơng tư liên tịch số 62/2000/TTLT/BNN-TCĐC ngày
06/6/2000 của Bộ NN&PTNT và Tổng cục Địa chính về Hướng dẫn việc giao đất,
cho thuê đất và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng ĐLN 4; Quyết định số 178-TTg
ngày 12/11/2001 của Thủ tướng Chính phủ về Quyền hưởng lợi, nghĩa vụ của HGĐ,
cá nhân được giao, được thuê, nhận khoán rừng và ĐLN 11; Nghị định 135/NĐ-CP


11

ngày 08/11/2005 của Chính phủ về giao, khốn đất nơng nghiệp, đất rừng sản xuất và
đất có mặt nước ni trồng thuỷ sản trong các nông, lâm trường quốc doanh 12.
Các nghị định, thông tư giai đoạn 1993 đến nay tập trung một số nội dung cụ
thể như sau:
a) Về giao đất lâm nghiệp
- Đối tượng được giao: HGĐ, cá nhân; các tổ chức; các doanh nghiệp nhà
nước; các trạm, trại, xí nghiệp giống lâm nghiệp, trường học, trường dạy nghề; các
tổ chức thuộc các thành phần kinh tế khác; các đơn vị thuộc lực lượng vũ trang
nhân dân.
- Loại đất được giao: ĐLN quy hoạch để xây dựng, phát triển rừng đặc dụng,
rừng phòng hộ và rừng sản xuất.
- Các căn cứ để giao, gồm: Quỹ ĐLN của địa phương; hiện trạng quản lý, sử
dụng ĐLN; hạn mức giao đất và nhu cầu sử dụng ĐLN của tổ chức, HGĐ, cá nhân.
- Thời hạn giao: Các tổ chức của Nhà nước theo dự án; các tổ chức thuộc các
thành phần kinh tế khác theo quy định của Nhà nước (50 năm).
- Quyền hạn bên nhận giao, gồm: Thừa kế, thế chấp, cho thuê, chuyển đổi, chuyển
nhượng và góp vốn 2, 3, 9, 10, 11. Rừng trồng được hưởng đầy đủ 5 quyền 31,
thì theo Luật BV&PTR năm 2004, người dân được giao rừng tự nhiên bị hạn chế các
quyền như không được chuyển đổi, chuyển nhượng, tặng cho và cho thuê rừng và quyền

sử dụng rừng; không được thế chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng giá trị quyền sử dụng rừng
sản xuất là rừng tự nhiên (Điều 63, mục 4). Một điều rất rõ là việc hạn chế các quyền đó
thực sự làm thiếu đi tính chất cơ bản của một thực thể tài sản đó là tính riêng biệt trong
sở hữu (exclusiveness), thời hạn sở hữu (duration), tính linh hoạt trong sở hữu
(flexibility), tính an tồn sở hữu (security), tính chuyển nhượng (transferability) và tính
phân chia trong sở hữu (divisibility) 63. Việc hạn chế các quyền nêu trên, Nhà nước
cần có các chính sách bổ sung phù hợp tạo hành lang pháp lý cho các chủ sử dụng đất
được hưởng thêm các quyền, để từ đó giúp người dân chủ động sản xuất kinh doanh và
các hoạt động khác trong khuôn khổ của luật pháp cho phép.


12

b) Về giao khoán đất lâm nghiệp
- Đối tượng giao khoán: HGĐ, cá nhân, tổ chức.
- Loại đất để giao khốn: ĐLN đã giao cho các nơng, lâm trường, các Ban
quản lý rừng phòng hộ, rừng đặc dụng....
- Căn cứ để giao khoán: Căn cứ vào quỹ đất đã được Nhà nước giao cho các
tổ chức; dự án khả thi hoặc dự án đầu tư; vốn, lao động bên nhận khốn; các chính
sách đầu tư hỗ trợ của Nhà nước và chính sách lao động - xã hội liên quan.
- Thời hạn giao khốn: Rừng phịng hộ, rừng đặc dụng không vượt quá 50
năm; rừng sản xuất theo chu kỳ kinh doanh.
- Quyền hạn bên nhận khốn: Chỉ có quyền thừa kế.
Tóm lại, cơng tác GĐLN và GKĐLN đã khơng ngừng hồn thiện, vị trí các
thành phần kinh tế ngồi quốc doanh (HGĐ, cá nhân,...) trong việc nhận ĐLN thể
hiện ngày càng rõ hơn, đặc biệt từ năm 1993 đến nay 9 10, 50.
c) Về chủ thể rừng (theo Điều 5 Luật BV&PTR) có:
 Ban quản lý rừng phịng hộ, Ban quản lý rừng đặc dụng;
 Tổ chức kinh tế (thực tế chủ yếu là các lâm, nông trường được giao rừng);
 HGĐ, cá nhân trong nước (gồm: HGĐ, cá nhân đã, đang làm việc trong các bên

giao khoán; HGĐ, cá nhân cư trú tại địa phương hoặc các địa phương khác...);
 Đơn vị vũ trang nhân dân;
 Tổ chức nghiên cứu khoa học và phát triển công nghệ, đào tạo, dạy nghề về
lâm nghiệp (trên địa bàn chủ yếu trạm, trại nghiên cứu lâm nghiệp);
 Người Việt Nam định cư ở nước ngoài đầu tư tại Việt Nam;
 Tổ chức, cá nhân nước ngoài đầu tư tại Việt Nam.
Ngoài ra, tại Điều 29 - Luật BV&PTR quy định việc giao rừng cho CĐDC
thơn. Như vậy, có thêm một chủ thể được Nhà nước giao rừng:
 Cộng đồng dân cư thơn 31.
d) Vị trí của các chủ thể trong giao, khoán đất lâm nghiệp


13

- Nếu xét giao đất theo Nghị định 02/CP và 163/CP thì các chủ thể trên đều
đứng về bên được nhận đất. Bên giao đất là Chủ tịch UBND huyện và các cấp chính
quyền tới Trung ương.
- Nếu xét khốn đất theo Nghị định 01/CP, Nghị định 135/CP thì HGĐ, cá
nhân, CĐDC là bên nhận đất, cịn bên khốn đất có thể Ban quản lý rừng phịng hộ,
đặc dụng hoặc các lâm, nông trường.
Vậy, chủ thể HGĐ, cá nhân và CĐDC có thể vừa được nhận GĐLN (theo NĐ
02/CP và NĐ163/CP) vừa được nhận GKĐLN đất (theo NĐ 01/CP, NĐ 135/CP).
Còn các chủ thể là Ban quản lý rừng phòng hộ, đặc dụng và lâm, nông trường là bên
được Nhà nước GĐLN hoặc bên GKĐLN tùy trường hợp cụ thể.
Thực tiễn cho thấy, trong các chủ thể trên, 3 chủ thể đầu chiếm phần lớn diện
tích rừng và đất rừng được giao, khoán đồng thời là các chủ thể phát sinh nhiều tình
huống cũng như những bất cập cần được chấn chỉnh giải quyết.
e) Hình thức giao, khốn đất lâm nghiệp:
- Giao đất lâm nghiệp:
 Giao đất trống để trồng rừng (chủ yếu trạng thái IA, IB).

 Giao đất trống để khoanh nuôi phục hồi rừng (chủ yếu trạng thái IC)
 Giao rừng tự nhiên, rừng trồng để bảo vệ, ni dưỡng, cải tạo và làm giàu rừng.
- Giao khốn đất lâm nghiệp:
 Khoán đất trống để trồng rừng (chủ yếu trạng thái IA, IB).
 Khoán đất trống để khoanh ni phục hồi rừng (chủ yếu trạng thái IC).
 Khốn rừng tự nhiên, rừng trồng để bảo vệ, nuôi dưỡng, cải tạo và làm giàu rừng.
Từ thực trạng nêu trên, việc xác định được hình thức GĐLN, GKĐLN trong
những điều kiện khu vực cụ thể và từng chủ thể nhất định, đảm bảo cho các chủ thể
khôi phục, BV&PTR là một trong những vấn đề đang được các nhà lãnh đạo và các
cấp quản lý quan tâm.
Sau 15 năm tiến hành giao đất, hiện nay cả nước mới cấp được 1.111.292 giấy
CNQSDĐ lâm nghiệp với diện tích 8.163.835ha (chiếm 62% tổng diện tích ĐLN).


14

Trong đó cấp cho các tổ chức là 5.518 giấy chứng nhận với diện tích 4.947.070ha; cấp
HGĐ và cá nhân là 1.104.109 giấy với diện tích 3.169.084 ha 18.
Thực tế cho thấy công tác QHSDĐ lâm nghiệp trước khi thực hiện chỉ thị
38/CP của Thủ tướng chính phủ về việc rà soát quy hoạch 3 loại rừng là chưa sát
với thực tế, chậm điều chỉnh và thường xuyên bị phá vỡ cùng với việc xác định ranh
giới các khu rừng phòng hộ, đặc dụng chưa rõ ràng đã khiến cho công tác quản lý
rừng gặp nhiều lúng túng. Đặc biệt, số diện tích ĐLN giao cho HGĐ và cá nhân
(bình quân là 2,87ha/hộ) chưa gắn với các cơ chế quản lý ĐLN, chính sách hưởng
lợi, hỗ trợ đầu tư, hỗ trợ kỹ thuật… chưa phát huy hiệu quả. Công tác giao đất, giao
rừng chưa thực sự gắn với quy hoạch bảo vệ, phát triển rừng và quy hoạch sử dụng
ĐLN nên việc quản lý khó khăn 24.
Nhìn chung cơng tác giao đất, cho thuê ĐLN và cấp giấy CNQSDĐ chưa gắn kết
với công tác giao rừng và các cơ chế hưởng lợi, chính sách hỗ trợ đi kèm, vì vậy hiệu quả
của việc sử dụng rừng và đất rừng còn rất thấp, tài nguyên rừng vẫn bị suy giảm và đời

sống của người dân cũng không được cải thiện 23. Mục tiêu đến năm 2010, cần hoàn
thành về cơ bản việc giao, cho thuê 12,6 triệu ha rừng đến các chủ rừng thuộc mọi thành
phần kinh tế để tổ chức quản lý bảo vệ và phát triển bền vững tài nguyên rừng 5, 23.
1.3.2. Khái quát giao, khoán đất lâm nghiệp ở huyện Nghi Lộc tỉnh Nghệ An
1.3.2.1. Đối với giao đất lâm nghiệp
Từ năm 1994 đến năm 1999 việc GĐLN được thực hiện theo Nghị định
02/CP. Trong khoảng thời gian này, chịu trách nhiệm chính việc GĐLN là Hạt
Kiểm lâm; sản phẩm của cơng tác GĐLN:
+ Q trình giao, nhận đất ngoài thực địa.
+ Bản đồ GĐLN.
+ Sổ lâm bạ.
Ở giai đoạn này chưa làm thủ tục cấp giấy CNQSDĐ. Theo báo cáo của Hạt
Kiểm lâm kết quả giao đất theo Nghị định 02/CP như sau 20:
- Giao cho HGĐ, cá nhân: 823 hộ với diện tích 3.199,7 ha, chiếm 34,2% diện
tích ĐLN;


15

- Giao cho 18 CĐDC với diện tích 756,5 ha, chiếm 8,1% diện tích ĐLN.
- Giao cho 2 đơn vị lực lượng vũ trang với diện tích 7,5 ha.
Những diện tích này hiện nay đang được thu hồi lâm bạ để làm thủ tục hồ sơ
cấp giấy CNQSDĐ lâm nghiệp.
Sau khi có Luật Đất đai sửa đổi bổ sung vào năm 1998, Nghị định 02/CP được
thay thế bằng Nghị định 163/CP; chủ trì thực hiện GĐLN được giao cho Địa chính
(nay là cơ quan TN&MT) giúp UBND cùng cấp làm thủ tục giao đất, cấp giấy
CNQSDĐ; sản phẩm của công tác GĐLN:
+ Q trình giao, nhận đất ngồi thực địa.
+ Bản đồ địa chính, bản đồ GĐLN.
+ Sổ mục kê, hồ sơ địa chính.

+ Giấy CNQSDĐ.
Theo báo cáo của Sở TN&MT tỉnh Nghệ An, Phịng TN&MT huyện Nghi Lộc,
diện tích ĐLN trên địa bàn đã giao theo Nghị định 163/CP và cấp giấy CNQSDĐ:
- Giao Ban quản lý rừng phòng hộ: 3.317,6 ha, chiếm 35,5% diện tích ĐLN.
- Giao cho 269 HGĐ, cá nhân với diện tích 370,0 ha (duy nhất tại xã Nghi
Cơng Nam nơi mà có Dự án Việt Đức đầu tư từ năm 2004 đến nay).
Những diện tích ĐLN cịn lại hiện nay thì đối với rừng phịng hộ (sau khi có
kết quả rà sốt quy hoạch lại 3 loại rừng) đang tạm giao cho Ban quản lý rừng
phịng hộ quản lý 2.356,6 ha (những diện tích này đã được giao cho HGĐ, cá nhân
theo Nghị định 02/CP là 1.637,2 ha), nay đang tạm thu hồi lâm bạ chờ các cấp có
thẩm quyền ra quyết định thu hồi đất sau đó mới cấp giấy CNQSDĐ cho Ban quản
lý rừng phòng hộ.
+ Đất rừng sản xuất còn lại (432,9 ha), đang tạm giao cho các HGĐ, cá nhân
và cộng đồng thơn bản quản lý.
1.3.2.1. Đối với giao khốn đất lâm nghiệp
Về GKĐLN, phần lớn được ban quản lý rừng phịng hộ Nghi Lộc tiến hành
khốn cho các cá nhân, HGĐ và cộng đồng thôn theo hợp đồng kinh tế từng năm; hoặc


16

khốn theo cơng đoạn (chỉ áp dụng đối với rừng phịng hộ chắn sóng lấn biển), một số
ít được tiến hành khoán theo Nghị định 01/CP (1.386 ha với 40 HGĐ), khoán theo
Nghị định 135 (321,6 ha với 19 HGĐ trên địa bàn 2 xã là Nghi Mỹ và Nghi Phương).
Cịn đối với những diện tích ĐLN thuộc đối tượng rừng phịng hộ (sau rà
sốt quy hoạch lại 3 loại rừng) đã được giao cho HGĐ, cá nhân theo Nghị định
02/CP nay thu hồi và đang tạm giao cho Ban quản lý rừng phịng hộ, những diện
tích này đã và đang được các HGĐ, cá nhân sản xuất kinh doanh từ nhiều năm nay,
họ muốn có hợp đồng dài hạn để chủ động sản xuất kinh doanh trên mảnh đất của
mình, trong khi đó Ban quản lý rừng phịng hộ chỉ được giao khoán cho họ theo hợp

đồng kinh tế từng năm. Đây là bài tốn khó cho các nhà quản lý. Theo tác giả thì
Nhà nước cần có chính sách bổ sung thích hợp, những diện tích rừng phịng hộ nhỏ
lẻ, manh mún hiện đang được các HGĐ sử dụng thì nên giao lại cho các HGĐ đó
quản lý sử dụng sẽ đạt được hiệu quả cao hơn.
1.3.3. Đánh giá chung về cơng tác giao, khốn ĐLN
1.3.3.1. Quan điểm về giao, khoán ĐLN
Ở Việt Nam, đất đai kể cả ĐLN thuộc sở hữu toàn dân, người dân được giao
quyền sử dụng. Vấn đề giao, khoán ĐLN đã được Đảng và Nhà nước quan tâm từ
những năm đầu của thập kỷ 80 thế kỷ XX. Việc đẩy mạnh vấn đề giao đất giao rừng
cho cá nhân, hộ nông dân, cộng đồng dân cư và các thành phần kinh tế ngoài quốc
doanh là bằng chứng rõ ràng thể hiện quan điểm của Nhà nước. Hiện nay có khoảng 24
triệu người dân sống ở miền núi với rất nhiều thành phần dân tộc khác nhau, Nhà nước
có chủ trương giao đất để góp phần cải thiện sinh kế bằng nghề rừng, góp phần
BV&PTR. Như vậy có thể nói quan điểm xã hội hoá lâm nghiệp với nhiều thành phần
tham gia của Nhà nước là rõ và khá thơng thống 21.
1.3.3.2. Chính sách giao, khoán ĐLN
Giao, khoán ĐLN cho tổ chức, HGĐ và cá nhân sử dụng lâu dài vào mục
đích lâm nghiệp đã được quy định mới nhất tại Luật Đất đai (2003) và Luật
BV&PTR (2004). Trước đó việc giao, khốn ĐLN được quy định tại Nghị định
02/CP và 01 CP của Chính phủ ban hành năm 1994, 1995. sau đó là Nghị định


17

163/1999/NĐ-CP; Nghị định 135/2005/NĐ-CP. Theo đó, HGĐ, cá nhân được giao
với hạn mức đất không quá 30 ha và thời hạn giao, khốn 50 năm. Nếu có nhu cầu
sử dụng diện tích lớn hơn 30 ha, HGĐ, cá nhân có thể thuê và trả tiền thuê hằng
năm bằng 0,5% giá đất theo mục đích sử dụng đất được UBND cấp tỉnh quy định
trên cơ sở Nghị định 188/2004/NĐ-CP. Về thời hạn, nếu HGĐ có nhu cầu sẽ được
gia hạn. Ngồi ra, HGĐ, cá nhân được Nhà nước giao đất rừng sản xuất được quyền

chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp và góp vốn bằng giá trị
quyền sử dụng đất 9, 12, 21, 30, 31.
Luật BV&PTR năm 2004, đề cập đến việc điều chỉnh các quan hệ liên quan đến
rừng - với tư cách là tài sản trên đất quy định, Nhà nước giao rừng sản xuất là rừng tự
nhiên và rừng sản xuất là rừng trồng không thu tiền sử dụng rừng đối với HGĐ, cá
nhân đang sinh sống tại đó để sử dụng ổn định lâu dài vào mục đích lâm nghiệp. HGĐ,
cá nhân được giao rừng sản xuất là rừng trồng thì được khai thác lâm sản theo quy
định, được chuyển nhượng, cho thuê, thế chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng giá trị rừng sản
xuất là rừng trồng. Đối với rừng sản xuất là rừng tự nhiên thì được khai thác lâm sản
theo quy định, được thế chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng giá trị quyền sử dụng rừng tăng
thêm do chủ rừng tự đầu tư so với giá trị quyền sử dụng rừng được xác định tại thời
điểm được giao theo quy định của pháp luật 31.
1.3.3.3. Mục tiêu của chính sách giao, khốn ĐLN
Mục tiêu chung của chương trình giao, khốn ĐLN được khái qt là (i)
khuyến khích các hộ nơng dân khai thác và sử dụng hợp lý nguồn tài nguyên
thiên nhiên, thơng qua đó bảo vệ và phục hồi nguồn tài ngun rừng đang bị suy
giảm và (ii) xố đói giảm nghèo, cải thiện đời sống và hạn chế tập quán du canh
du cư và (iii) phát triển trồng rừng sản xuất tiến tới làm giàu bằng nghề rừng.
Các nghiên cứu chỉ ra rằng giao, khốn ĐLN là chính sách mang lại hiệu quả rõ
rệt trên bình diện người dân đã nắm quyền kiểm soát mảnh đất được giao, khoán
1, 38,đời sống người dân được cải thiện, nhận thức được nâng cao 1, độ che
phủ rừng gia tăng 64 và việc trồng cây lâu năm cũng được thực hiện nhiều hơn,
góp phần định canh định cư 54.


18

Hiện nay trong chính sách giao đất lâm nghiệp chưa đạt mục tiêu đề ra, thể
hiện ở việc chưa tạo ra động lực tốt cho người dân như mục tiêu đặt ra của Nhà
nước. Nguyên nhân có thể là do thực thi chính sách của địa phương, tính thể chế,

tính sở hữu chưa đầy đủ đặc biệt là rừng sản xuất là rừng tự nhiên, cũng có thể là
nguyên nhân chưa tạo ra động lực phát triển rừng.
1.3.3.4. Tiến độ giao đất lâm nghiệp
Hiện nay cả nước mới cấp được 1.111.292 giấy chứng nhận quyền sử dụng
ĐLN với diện tích 8.163.835ha (chiếm 62% tổng diện tích ĐLN), diện tích trung
bình là 2,87 ha/giấy chứng nhận. Trong khi đó diện tích ĐLN đã giao trung bình
khoảng 4.7 ha/hộ thì chứng tỏ trong phạm vi một chủ hộ mà đất cũng đã bị manh
mún ra làm 2-3 mảnh. Đặc biệt ở Cao Bằng, có hộ cịn nhận được 14 giấy chứng
nhận quyền sử dụng đất 21. Ở Tân Lạc – Hồ Bình khơng phải là địa hình chia cắt
nhiều, nhưng trung bình mỗi hộ có khoảng 2,5 mảnh ĐLN và khoảng cách đến các
mảnh cũng khác nhau 22.
Việc cấp giấy CNQSDĐ cho ĐLN trong thời gian dài gặp nhiều khó khăn do
khơng có bản đồ địa chính và đất chưa được đo đạc. Ngồi ra có ba ngun nhân
khác cũng dẫn đến tiến trình cấp giấy CNQSDĐ lâm nghiệp bị chậm lại là vì (i) tranh
chấp vì đo đạc địa chính, (ii) tranh chấp về nguồn gốc đất và (iii) đất đang trong q
trình chuyển mục đích sử dụng 21. Bên cạnh đó, hiện tượng gây phiền hà cho dân
khi giải quyết các thủ tục cấp giấy chứng nhận vẫn còn phổ biến, ít nhiều ảnh hưởng
đến tiến độ cấp giấy CNQSDĐ lâm nghiệp.
1.3.3.5. Kết quả thực hiện chính sách GĐLN từ năm 1993 đến nay
- Bảo vệ và phát triển tài ngun rừng:
Trên địa bàn tồn quốc, diện tích có rừng năm 2008 là 13.118.776 ha (trong đó,
rừng tự nhiên 10.348.591 ha và rừng trồng 2.770.182 ha); Độ che phủ rừng toàn quốc
năm 2008 là 38,7% 6, so với tỷ lệ này của năm 1994 là 26%. Như thế một cách trực
quan thì độ che phủ rừng tăng lên theo sự gia tăng của diện tích ĐLN được giao 21.
- Định canh định cư và xố đói giảm nghèo:


19

+ Sau khi triển khai đồng loạt chương trình giao, khoán ĐLN, các HGĐ đã

tiếp cận nguồn đất tăng lên đáng kể, nhiều nghiên cứu cho thấy thu nhập từ các hoạt
động sản xuất lâm nghiệp (nghề rừng) của người dân có giao, khốn ĐLN rất quan
trọng đối với người dân, cao gấp 6 lần so với thu nhập từ lâm nghiệp của chung tất cả
các hộ được điều tra. Trong khi đó tổng thu nhập của hộ có giao ĐLN (20,8
triệu/năm) thấp hơn so với hộ bình quân chung (25,5 triệu/năm). Như vậy, giao ĐLN
chưa thật sự cải thiện thu nhập người dân. Điều tích cực của giao ĐLN là nghề rừng
chiếm tỷ trọng lớn trong cơ cấu thu nhập hộ 21.
+ Một nhận định khác là chỉ có khoảng 20-30% số hộ sử dụng đất lâm
nghiệp được giao đúng mục đích 65. Hiệu quả sau khi giao rừng cũng chỉ đạt 2030% 1. Như vậy phải chăng cần phải tính đến đất sản xuất nơng nghiệp cho người
dân trước khi nói đến chuyện giao đất giao rừng. Hoặc hỗ trợ người dân thiết lập
các hệ nông - lâm kết hợp để có cái ăn trước mắt, lấy ngắn nuôi dài chứ không thể
lấy đất làm nương rẫy để giao cho bà con trồng rừng.
+ Các chính sách hậu giao đất khốn rừng cũng tỏ ra khơng phù hợp với thực
tiễn sản xuất từ vấn đề hỗ trợ tài chính, cơng nghệ, thị trường. Ngồi các điểm quy
định trong Quyết định 178 và Thông tư 80 về cơ chế hưởng lợi khi các HGĐ, cá nhân
được giao đất khoán rừng và tham gia quản lý rừng cịn có điểm quan trọng là HGĐ,
cá nhân được sử dụng 20% diện tích được giao cho trồng cây nơng nghiệp. Nhưng
cho đến nay quyết định 178 chưa đi vào cuộc sống và khơng có khả năng thực hiện ở
các địa phương vùng cao cần được điều chỉnh hoặc sửa đổi cho phù hợp với điều kiện
của các HGĐ, cộng đồng miền núi khi tham gia quản lý rừng 36, 45.
+ Ở nước ta, trong bối cảnh sản xuất nhiều rủi ro như cháy rừng và bị chặt trộm,
thì ngay cả những HGĐ đã phát triển trồng rừng cũng lựa chọn phương án an tồn nhất
và phù hợp với thực cảnh gia đình họ. Điều này đã được chứng minh tại sao trồng cây
gỗ lớn ở Yên Bái giá trị hiện tại ròng (NPV) gấp 4 lần khi bán gỗ lớn ở năm thứ 15 so
với năm thứ 8 (ở mức lãi suất 7%), nhưng hai nguyên nhân cơ bản nhất dẫn đến quyết
định chặt gỗ ở năm thứ 8 là do (i) HGĐ cần tiền trang trải cuộc sống hằng ngày của họ
và sau đó là (ii) thiếu vốn đầu tư 61. Như thế nếu tình trạng này xảy ra trên quy mơ
sản xuất lâm nghiệp của tồn xã hội thì đây sẽ là một sự khác biệt rất có ý nghĩa.

20

- Phát triển trồng rừng: Lâm trường và HGĐ là hai đối tượng được mong đợi
là sẽ phát triển mạnh rừng trồng sản xuất. Một diện tích ĐLN rất lớn đang nằm
trong tay của 2 đối tượng này đúng ra phải được phát triển thành rừng trồng, nhưng
điều đó đã diễn ra rất chậm.
+ Hiện nay 355 lâm trưòng quốc doanh 26 được giao quản lý rừng và đất rừng
với khoảng 3,5 triệu ha 48. Tuy nhiên, nhiều nghiên cứu trước đây chỉ ra rằng hệ
thống lâm trường quốc doanh chưa đủ tài, nhân và vật lực để tiếp quản và triển khai
kinh doanh một cách có hiệu quả. Thay vào đó Lâm trường đã khốn lại cho cán bộ
lâm trường, cán bộ địa phương và người dân với những quyền hạn hạn chế và khơng rõ
ràng 53. Tiến trình giao, khoán ĐLN ở một số nơi cũng được cho là bị ngăn cản bởi
sự lưỡng lự của các lâm trường quốc doanh vì các thế lực này muốn duy trì quyền lực
quản lý nhà nước đối với tài nguyên rừng và đất rừng 68. Ở khía cạnh khác, việc
khốn ĐLN của lâm trường đến HGĐ, cá nhân có tính hai mặt, nó vừa giúp giải quyết
xung đột giữa người dân với lâm trường nhưng mặt khác lại làm xung đột lớn thêm lên
65. Tình trạng đất sản xuất trong các nông lâm trường quốc doanh bị lấn chiếm rất
phức tạp. Một số địa phương và các nông lâm trường gần như khơng có sự phối hợp
trong việc giải quyết tranh chấp đất đai 27.
+ Ở quy mô HGĐ rải rác cũng có một số hộ phát huy tốt chương trình giao đất
lâm nghiệp và đã phát triển trồng rừng. Nhìn chung những HGĐ phát triển được trồng
rừng trên ĐLN được giao là các hộ khá giả, có của ăn của để nên xoay được vốn đầu tư
dài hạn. Còn đa số những HGĐ còn phải đối mặt với cái ăn hằng ngày thì khó có thể
phát triển được rừng trồng. Một số HGĐ khác nằm trong vùng nguyên liệu của lâm
trường, nhà máy có sự bao cấp nguồn ra, ứng vốn trước để trồng rừng… cũng phát huy
khá tốt hiệu quả của chương trình GĐLN, như trồng rừng nguyên liệu giấy ở Bãi Bằng,
trồng Luồng ở Thanh Hoá và Nghệ An 21.
1.3.3.6. Các vấn đề nảy sinh trong thực thi chính sách GĐLN
a- Thực thi chính sách ở địa phương
+ Điều tra rừng là công việc kỹ thuật quan trọng phải được tiến hành trước

khi giao đất. Nhưng hiện nay hầu hết các địa phương khơng có khả năng thực hiện


21

điều tra tại quy mô xã và thôn trừ một số địa phương có dự án hỗ trợ quy hoạch sử
dụng đất và giao đất giao rừng. Việc GĐLN của các địa phương hiện nay chủ yếu
dựa trên bản đồ và hiện tại nhiều HGĐ sử dụng đất mà không có giấy CNQSDĐ.
Hơn thế nữa, đang có sự chồng chéo giữa Sở NN&PTNT và Sở TN&MT về tiêu chí
phân loại đất và lập bản đồ. Do đó việc GĐLN và cấp sổ đỏ là rất khó 53. Ở một
số địa phương như việc thiếu vắng sự tham gia của người dân trong tiến trình quy
hoạch sử dụng đất đã dẫn đến việc họ tiếp tục vi phạm luật là đốt nương làm rẫy và
khai thác gỗ 67. Với sự thay đổi thường xuyên các mục tiêu phát triển kinh tế - xã
hội của một số địa phương đã làm cho cơ cấu cây trồng và loài cây cũng thay đổi
theo, vì thế mà một số HGĐ khơng muốn trồng cây gì hơn là để đất trống 57.
+ Những đặc thù về điều kiện văn hố và địa hình, sự hiện diện của tài ngun
hiện có cũng làm cho cơng tác GĐLN khách quan mà nói là khá khó đối với chính quyền
địa phương. Ví dụ như ở hai huyện ở Nam Đông và A Lưới tỉnh Thừa Thiên Huế nơi tập
trung nhiều người nghèo ở mức 3 và 70% số hộ được xếp vào hạng nghèo B. Hệ quả là
rừng được chuyển qua đất canh tác để phục vụ xoá đói giảm nghèo. Vì thế mà chính
quyền địa phương lúng túng không biết lấy đất đâu mà giao nên hai địa phương này đã
giao đất trên rừng phòng hộ và rừng đặc dụng 56.
+ Một vấn đề nữa trong giao đất là công tác phân định ranh giới trên thực
địa. Đây là nguyên nhân tiềm tàng gây xung đột giữa các hộ dân với nhau. Thực tế
là đã có nhiều HGĐ mở rộng diện tích canh tác nơng nghiệp ngay trên cả khu đất
bảo vệ nghiêm ngặt, có HGĐ lại nhảy qua canh tác trên diện tích được giao cho
HGĐ khác mặc dù kết quả thu hoạch sau đó khơng chắc chắn sẽ thuộc về họ 64.
Còn đối với diện tích rừng được khốn, chủ hộ khơng thể ngăn chặn các hộ khác
chăn thả gia súc, khai thác gỗ và thu hái lâm sản ngoài gỗ trên khu rừng mà họ đang
nhận khoán bảo vệ. Kết quả khảo sát ở xã Tử Nê - Tân Lạc - Hồ Bình gần đây cho

thấy số vụ khiếu kiện vượt cấp liên quan đến đất lâm nghiệp ở một số nơi cũng có
chiều hướng gia tăng như trong năm 2003, địa phương này khơng có vụ nào khiếu
kiện lên cấp huyện, nhưng năm 2006, đã có 3 vụ kiện lên cấp huyện và 1 vụ lên cấp
tỉnh 22. Việc xác định ranh giới tuy khó nhưng hết sức quan trọng, nó khơng


22

những làm giảm thiểu xung đột giữa các chủ sở hữu mà còn làm cho các kết quả
đầu tư sản xuất kinh doanh sau đó có hiệu quả.
b- Tính cơng bằng:
+ Cảm nhận đầu tiên trong việc thực thi chính sách GĐLN ở địa phương là
đất không được giao một cách cơng bằng cả về diện tích và chất lượng 58 khiến
một bộ phận dân số bị sốc khi thực thi chính sách giao đất. Các nghiên cứu điển
hình ở nhiều địa phương khác nhau có nhiều phát hiện khá phong phú. Một luồng
kết luận khá chung đó là một số quan chức địa phương thì được tiếp cận khá nhiều
ĐLN tốt và thuận tiện cho việc đi lại. Người dân địa phương đặc biệt là dân bản địa
chỉ được cấp giấy CNQSDĐ lâu dài trên ĐLN đã bị suy thối, phân tán. Cịn những
cấp đất tốt hơn đã được giao cho lâm trường 56. Một bất cập nữa là rừng đặc dụng
lại hầu hết giao cho các tổ chức nhà nước trong khi người dân bản địa đa số sống ở
những vùng đó thì khơng được giao 56.
+ Ở cấp độ vĩ mơ trên tồn quốc, sự thiệt thịi của người dân miền núi còn thể
hiện ở chỗ là họ được khá ít trợ cấp sản xuất trong khi người dân ở đồng bằng thì lại
được hưởng lợi khá nhiều từ trợ cấp của Chính phủ. Trong khi đó các hoạt động kinh tế
chủ đạo của người dân miền núi có ảnh hưởng khơng nhỏ đến sản xuất nơng nghiệp ở
đồng bằng. Có nghĩa là hoạt động kinh tế trồng rừng dù muốn dù khơng cũng có tác
dụng lớn trong việc giảm thiểu thiên tai do lũ lụt gây ra 21.
c- Giám sát và đánh giá:
+ Hỗ trợ sau giao đất cũng được đánh giá là có vấn đề. Lý do là vì chưa có
hệ thống giám sát đánh giá liệu người dân có sử dụng trợ cấp đúng mục đích hay

khơng. Kết quả là người dân đã sử dụng hỗ trợ của Nhà nước sau GĐLN vào mục
đích khác 56. Bên cạnh đó, các biện pháp khuyến khích phát triển lâm nghiệp trên
đất được giao tỏ ra kém hiệu lực để loại trừ các hoạt động sản xuất nơng nghiệp trên
ĐLN. Định mức khốn đến dân cũng khơng đầy đủ như chính sách nêu ra mà một
số địa phương như người dân ở xã Tử Nê ở Tân Lạc, Hồ Bình chỉ nhận tiền khốn
quản lý bảo vệ rừng là 30.000 đồng/ha/năm, trong khi Nhà nước giao khoán cho
HGĐ là 50.000 đ/ha/năm 22.


23

+ Dịch vụ khuyến lâm hiện nay được đánh giá là còn quá kém và mới chỉ tập trung
vào khâu sản xuất, cung cấp giống và quy trình lâm sinh, chăm sóc vườn cây, mà chưa có
các hỗ trợ tư vấn về QHSDĐ quy mô HGĐ, trang trại, hoặc việc quản lý tổng hợp tài
nguyên rừng nói chung cũng như phát triển doanh nghiệp lâm nghiệp vừa và nhỏ. Cần
phải có những tài liệu, sổ tay hướng dẫn kỹ thuật về QHSDĐ và quản lý tài nguyên cho
người dân, doanh nghiệp, chủ trang trại, cán bộ địa phương. Bên cạnh đó, việc sử dụng các
lâm trường như những nhà cung cấp dịch vụ khuyến lâm để thực hiện Chương trình 661
đã cho thấy tiềm năng phát sinh mâu thuẫn về lợi ích, vì với tư cách là những người cung
cấp dịch vụ, lâm trường có thể hướng nơng dân sử dụng sản phẩm của mình (cây giống,
phân bón v.v.) và vì vậy đã tước đi các sự lựa chọn khác của người nông dân 53.
d- Đất trồng rừng và vấn đề tích tụ ĐLN
+ Vấn đề tiến độ trồng rừng của Chương trình 5 triệu ha rừng và đất trồng rừng
đã nóng lên tại hội trường Quốc hội kỳ họp thứ nhất khố XII. Lý do mà chương trình
này khơng đạt tiến độ vẫn xoay quanh vấn đề đất, mà cụ thể là thiếu đất trồng rừng. Rõ
ràng đang tồn tại một nghịch lý là hiện nay đất lại tập trung trong tay các lâm trường và
của HGĐ (vừa mới giao). Trong khi có nhiều dự án muốn đầu tư cả hàng chục ngìn ha
thì khơng có đất (như cơng ty INNOGREEN).
+ Xu hướng tích tụ và tập trung đất đai ở Việt Nam là tất yếu, tích tụ đất đai
sẽ giúp tăng năng suất cây trồng, chủ yếu là cây nơng nghiệp. Nhưng cũng có ý kiến

cho rằng, nơng trại nhỏ thì đạt hiệu quả kỹ thuật lớn hơn, tức là sử dụng đầu vào tối
ưu hơn 69. Về mặt xã hội, tích tụ đất nếu khơng thực hiện hợp lý dễ gây ra tình
trạng mất đất và bất ổn xã hội. Như vậy thì tích tụ đất đai phải tính đến yếu tố
khơng gian và thời gian, năng lực chủ thể quản lý, số lượng và chất lượng lao động
và trình độ cơng nghệ sẵn có 21.
Hiện nay việc tích tụ đất đai phục vụ phát triển lâm nghiệp là cần thiết nhưng
chưa có nhiều nghiên cứu. Thực trạng hiện nay là tích tụ đất đai đang xảy ra. Nghiên
cứu gần đây cho thấy rằng hiện tượng tích tụ đất đang xảy ra đối với những hộ giàu
có và có trình độ văn hố, đặc biệt là những hộ sống lâu ở trong vùng nào đó 62.
Các hộ nghèo có xu hướng là tạm thời từ bỏ quyền sử dụng đất trong một thời gian để


24

đi làm thuê cho nhà giàu. Sau đó khi có đủ tiền họ sẽ mua lại. Tuy nhiên điều này
dường như là khó vì giá đất càng ngày càng gia tăng 65.
1.3.3.7. Nhận xét chung
- Có thể nói rằng, bên cạnh những thành quả to lớn mà chính sách giao đất
giao rừng mang lại, chính sách giao chưa đạt được mục tiêu ban đầu của nó đề ra
một cách trọn vẹn. Sau 15 năm thực hiện GĐLN cho thấy: (i) Chính sách giao đất,
giao rừng là bước đột khởi đã tạo điều kiện cho các hộ làm chủ trong sản xuất và
phần nào phát huy được hiệu quả của đất rừng; (ii) không đem lại hiệu quả nhiều
lắm cho người nghèo, dân bản địa vùng rất sâu và xa; (iii) các chương trình hỗ trợ
đi kèm (tín dụng, kỹ thuật, hạ tầng, thị trường, thông tin) không phát huy hiệu quả
đồng bộ và (iv) tạo ra sự manh mún về đất đai nên khó có vùng đất liền vùng liền
khoảnh để trồng rừng thương mại và thu hút đầu tư nước ngồi 21.
- Tính sở hữu chưa đầy đủ đặc biệt là rừng sản xuất là rừng tự nhiên, cũng có
thể là ngun nhân khơng tạo ra động lực phát triển rừng.
- Yếu tố thể chế (chủ yếu là hệ thống lâm trường quốc doanh và các cấp chính
quyền địa phương) phần nào làm cho q trình minh bạch hố trong giao đất có vấn đề

và phần nào níu kéo tiến trình giao đất. Tư tưởng duy trì cơ chế bao cấp để hưởng trợ cấp
vẫn còn khá phổ biến. Hệ thống khuyến lâm phát huy hiệu quả còn yếu.
- Bản thân chính sách giao đất có khả năng thực thi, tuy nhiên hiệu quả không
cao. Xét về hiệu quả sử dụng đất, một số diện tích đất hiện nay khơng nằm trong tay
đúng chủ của nó, trong khi các doanh nghiệp muốn trồng rừng lại khơng có đất.
Tóm lại, GĐLN là một chính sách lớn đã được thực hiện 15 năm nay, tuy
nhiên chưa có một nghiên cứu nào một cách đầy đủ để đánh giá về hiệu quả kinh tế,
xã hội và môi trường trên phạm vi cả nước. Cần phải có một nghiên cứu đánh giá
đầy đủ hiệu quả và tác động của nó để có những điều chỉnh kịp thời trước khi giao
tiếp và điều chỉnh những bất cập trong quá khứ. Với lý do này đề tài "Đánh giá
thực trạng giao, khoán rừng làm cơ sở xây dựng tiêu chí giao, khốn rừng cho
các chủ thể khác nhau và đề xuất các giải pháp giao, khoán rừng hợp lý” được
tác giả triển khai thực hiện trên địa bàn huyện Nghi Lộc tỉnh Nghệ An.