Thực hiện chính sách quản lý đất đai trên địa bàn tỉnh An Giang hiện nay

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI
------------

LÊ VĂN THANH TÙNG

THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI
TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH AN GIANG HIỆN NAY

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CƠNG

Hà Nội - 2021


VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI
------------

LÊ VĂN THANH TÙNG

THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI
TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH AN GIANG HIỆN NAY

Ngành: Chính sách cơng
Mã số: 8 34 04 02

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC
PGS.TS. NGUYỄN XUÂN DŨNG

Hà Nội - 2021

1


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Đất đai là tài nguyên quan trọng, là nguồn lực cho phát triển, phân bổ
quỹ đất đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội và sử dụng đất có hiệu quả
góp phần phát triển bền vững đất nước. Xác định tầm quan trọng của việc
quản lý đất đai, Đảng và Nhà nước ta đã ban hành nhiều cơ chế, chính sách
liên quan đến vấn đề quản lý đất đai trên cơ sở Luật Đất đai năm 1987, sửa
đổi, bổ sung năm 1993, 1998, 2001, 2003 và Luật Đất đai năm 2013.
Trong những năm qua, cơng tác thực hiện chính sách quản lý đất đai ở
nước ta đã đạt được nhều thành tựu quan trọng, với việc giao ruộng đất ổn
định, lâu dài cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng gắn với các quy định về quyền
của người sử dụng đất đã góp phần quan trọng vào việc phát triển kinh tế - xã
hội.
An Giang là tỉnh thuộc Vùng kinh tế trọng điểm vùng đồng bằng sông
Cửu Long, với số dân đông nhất vùng đồng bằng sông Cửu Long - đứng thứ 8
cả nước về dân số. Là địa phương đứng đầu cả nước về sản lượng lúa (trên 2
triệu tấn), ngồi cây lúa cịn trồng bắp, đậu nành và nuôi (trồng) thuỷ sản
nước ngọt như cá, tôm... và nổi tiếng với các nghề thủ cơng truyền
thống... Nhìn chung, việc thực hiện chính sách quản lý đất đai trên địa bàn
tỉnh An Giang thời gian qua đã mang lại nhiều kết quả đáng khích lệ, nguồn
lực đất đai được khai thác và phát huy có hiệu quả phục vụ cho mục tiêu phát
triển kinh tế - xã hội; hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước về đất đai từng
bước được tăng cường; chính sách pháp luật về đất đai ngày càng được hoàn
thiện; các quyền của người sử dụng đất được mở rộng và được Nhà nước bảo
đảm. Nhiều chính sách đất đai quan trọng được thực hiện để hỗ trợ doanh
nghiệp mời gọi đầu tư như: Đề án tạo quỹ đất phục vụ phát triển kinh tế - xã

1


hội đến năm 2020; Đề án khung pháp lý thuê lại đất của người dân để thực
hiện dự án nông nghiệp công nghệ cao, nhiều văn bản quy phạm pháp luật đất
đai được ban hành, đẩy mạnh cải cách thủ tục hành chính đất đai….
Tuy nhiên, việc thực hiện chính sách quản lý đất đai trên địa bàn tỉnh
của chính quyền các cấp tỉnh An Giang chưa thật sự được quan tâm đúng
mức, một số quy trình trong thực hiện chính sách quản lý đất đai cịn bất cập.
Ý thức và hiểu biết về pháp luật của các đối tượng sử dụng đất còn hạn chế
dẫn đến những vi phạm pháp luật trong quá trình sử dụng đất gây hậu quả xấu
về mặt kinh tế - xã hội; việc chấp hành kỷ luật, kỷ cương trong quản lý, sử
dụng đất chưa nghiêm; nguồn lực đất đai chưa được khai thác và phát huy đầy
đủ để trở thành nội lực quan trọng cho phát triển kinh tế - xã hội của Tỉnh;
việc sử dụng đất ở nhiều nơi cịn lãng phí, hiệu quả thấp; chất lượng quy
hoạch sử dụng đất chưa cao, chưa đồng bộ với các quy hoạch chuyên ngành,
tính kết nối liên vùng và quản lý quy hoạch còn yếu.... Đặc biệt, đến nay chưa
có cơng trình nghiên cứu nào đã công bố liên quan đến vấn đề trên về cả khía
cạnh lý luận và thực tiễn có giá trị cũng như đề cập và phân tích dưới góc độ
chính sách cơng.
Trong bối cảnh đó, vấn đề: “Thực hiện chính sách quản lý đất đai trên
địa bàn tỉnh An Giang hiện nay” được chọn làm đề tài luận văn cao học,
chun ngành Chính sách cơng là có ý nghĩa thời sự, lý luận và thực tiễn cấp
bách.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Đến nay, đã có nhiều nghiên cứu về chính sách đất đai của một số nước
trên thế giới và kinh nghiệm thực tiễn từ một số địa phương trên cả nước về
quản lý đất đai, thị trường bất động sản, các vấn đề về giá đất, bồi thường giải

2

phóng mặt bằng, quy hoạch sử dụng đất là đề tài được nghiên cứu trao đổi
nhiều trên báo chí, cũng như các tạp chí chuyên ngành.
Nhiều đề tài nghiên cứu, nhiều luận án, luận văn, các bài báo liên quan
đến công tác quản lý nhà nước về đất đai, đặc biệt đối với chuyên ngành quản
lý đất đai ở một số trường đại học. Trong đó, có thể kể đến những cơng trình
liên quan trực tiếp đến đề tài như:
- Bài viết “Công tác quản lý đất đai - những vấn đề đang đặt ra” của
Phùng Văn Nghệ trên Tạp chí Tài chính năm 2012. Tác giả nêu một số vấn đề
chính quản lý nhà nước về đất đai. Nhiệm vụ này cần được đổi mới một cách
cụ thể và phù hợp để đáp ứng các yêu cầu quản lý và tương xứng với điều
kiện chính trị, kinh tế, xã hội của đất nước trong từng giai đoạn.
- Tác giả Nguyễn Khắc Thái Sơn với xuất bản phẩm “Quản lý nhà nước
về đất đai” do Nhà xuất bản Nông Nghiệp ấn hành năm 2007. Theo đó, có
một số cơ sở lý luận cơ bản của quản lý nhà nước về đất đai và hệ thống tổ
chức bộ máy quản lý nhà nước về đất đai, đã góp phần làm rõ căn cứ pháp lý
về quản lý đất đai, cụ thể như: Quy định về việc lập quy hoạch và kế hoạch sử
dụng đất; Quy định về việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; Quản lý
trong việc cấp chứng nhận quyền sử dụng đất; Quản lý việc giám sát thực
hiện quyền của chủ thể sử dụng đất; Kiểm kê đất đai và thống kê đất đai; Giải
quyết việc tranh chấp đất đai; Thanh tra và kiểm tra việc tuân thủ pháp luật về
đất đai.
- Luận án tiến sĩ kinh tế “Chiến lược quản lý đất đai thành phố Hồ Chí
Minh đến năm 2010”của Trần Thế Ngọc.
- Luận văn thạc sĩ của Nguyễn Hoàng Nguyên (năm 2014) với đề tài:
“Quản lý nhà nước về đất đai từ thực tiễn thành phố Đà Nẵng”.

3

- Chương trình hành động số 16-CTr/TU ngày 28-02-2013 của Ban
Chấp hành Đảng bộ tỉnh An Giang về thực hiện Nghị quyết tiếp tục đổi mới
chính sách, pháp luật về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh tồn diện cơng cuộc
đổi mới, tạo nền tảng để đến năm 2020 nước ta cơ bản trở thành nước công
nghiệp theo hướng hiện đại.
- Báo cáo số 829/BC-UBND ngày 16/12/2019 của Uỷ ban nhân dân
tỉnh An Giang về việc đánh giá tình hình thi hành Luật Đất đai 2013 và định
hướng sửa đổi Luật Đất đai….
Những cơng trình, bài viết trên xuất phát từ yêu cầu thực tiễn và lý luận,
đã đề cập những khía cạnh nhất định liên quan đến đề tài. Tuy nhiên, chưa có
cơng trình nào nghiên cứu về thực hiện chính sách quản lý đất đai trên địa bàn
tỉnh An Giang từ góc độ chun ngành chính sách cơng. Đây được xác định là
khoảng trống nghiên cứu cần được triển khai nghiên cứu. Trên cơ sở kế thừa
thành quả của các cơng trình đã có, luận văn tập trung vào nghiên cứu những
vấn đề lý luận và thực tiễn của việc thực hiện chính sách quản lý đất đai tại
tỉnh An Giang hiện nay.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích nghiên cứu
Trên cơ sở nghiên cứu làm rõ những vấn đề lý luận cơ bản và thực tiễn
về chính sách quản lý đất đai, đánh giá thực trạng, đề xuất giải pháp hoàn
thiện việc thực hiện chính sách quản lý đất đai trên địa bàn tỉnh An Giang
trong giai đoạn phát triển mới.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
- Hệ thống cơ sở lý luận và thực tiễn về thực hiện chính sách quản lý
đất đai.
4


- Nghiên cứu thực trạng thực hiện chính sách quản lý đất đai trên địa

bàn tỉnh An Giang thời gian qua.
- Đề xuất giải pháp hoàn thiện việc thực hiện chính sách quản lý đất đai
trên địa bàn tỉnh An Giang trong thời gian tới.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Thực hiện chính sách quản lý đất đai trên địa bàn tỉnh An Giang dưới
góc độ khoa học chính sách cơng.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
- Phạm vi về nội dung: thực hiện chính sách quản lý đất đai trên địa bàn
tỉnh An Giang.
- Phạm vi về không gian: địa bàn tỉnh An Giang.
- Phạm vi về thời gian: nghiên cứu thực trạng giai đoạn 2014-2020, giải
pháp đến năm 2025.
5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu
5.1. Cơ sở lý luận
Dựa trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng, chủ nghĩa duy
vật lịch sử, trong đó, lấy nền tảng Chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí
Minh, quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về chính sách quản lý đất đai từ
tiếp cận của chuyên ngành Chính sách công.
5.2. Phương pháp nghiên cứu
Luận văn sử dụng tổng hợp các phương pháp nghiên cứu khác nhau,
trong đó chủ yếu là phương pháp phân tích, so sánh, diễn giải, quy nạp, thống
kê, thu thập, xử lý thông tin sơ cấp, số liệu thu thập từ các cơ quan quản lý
5


nhà nước của địa phương, để đưa ra những đánh giá xác đáng về thực trạng
quản lý đất đai trên địa bàn tỉnh An Giang.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn
- Về ý nghĩa lý luận:

Luận văn góp phần hệ thống hóa cơ sở lý luận về thực hiện chính sách
quản lý đất đai, làm rõ một số lý thuyết liên quan đến chính sách quản lý đất
đai ở nước ta nói chung từ góc độ Chính sách cơng, làm cơ sở cho việc hồn
thiện thực hiện chính sách quản lý đất đai đã ban hành.
- Về ý nghĩa thực tiễn:
Trên cơ sở đánh giá thực trạng việc thực hiện chính sách quản lý đất đai
tại tỉnh An Giang, chỉ ra thành tựu, hạn chế và nguyên nhân, luận văn đề xuất
một số giải pháp hoàn thiện việc thực hiện chính sách quản lý đất đai trên địa
bàn An Giang trong thời gian tới.
Các kết quả nghiên cứu của luận văn có thể là tài liệu tham khảo cho
những ai quan tâm về chủ đề nghiên cứu, nhất là đối với các địa phương có
điểm tương đồng.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn
gồm 3 chương:
Chương 1: Cơ sở lý luận và thực tiễn về thực hiện chính sách quản lý
đất đai
Chương 2: Thực trạng thực hiện chính sách quản lý đất đai trên địa bàn
tỉnh An Giang.

6


Chương 3: Giải pháp nâng cao việc thực hiện chính sách quản lý đất đai
trên địa bàn tỉnh An Giang.

7


Chương 1

CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ THỰC HIỆN
CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI

1.1. Một số khái niệm liên quan về thực hiện chính sách quản lý đất
đai
1.1.1. Một số khái niệm
- Quản lý đất đai là một lĩnh vực của quản lý nhà nước, là tổng thể các
hoạt động của cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền, người có thẩm quyền
trong việc sử dụng các phương pháp, các cơng cụ quản lý thích hợp tác động
đến hành vi, hoạt động của người sử dụng đất nhằm đạt mục tiêu sử dụng đất
tiết kiệm, hiệu quả và bảo vệ môi trường trên phạm vi cả nước và ở từng địa
phương [18, tr 59). Nói cách khác, quản lý nhà nước về đất đai là tổng hợp
các hoạt động của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền để thực hiện và bảo
vệ quyền sở hữu của Nhà nước (đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước là
đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý) đối với đất đai; đó là các hoạt
động nắm chắc tình hình sử dụng đất; phân phối và phân phối lại quỹ đất đai
theo quy hoạch, kế hoạch; kiểm tra giám sát quá trình quản lý và sử dụng đất;
điều tiết các nguồn lợi từ đất đai.
Theo tài liệu đào tạo kế hoạch hợp tác đối tác giữa Tổng cục Quản lý
đất đai Việt Nam và Lantmateriet, Thụy Điển giai đoạn 2010 - 2013 thì thuật
ngữ quản lý nhà nước về đất đai được sử dụng chủ yếu ở các nước nơi đất đai
thuộc sở hữu của Nhà nước để mô tả cách Nhà nước quản lý đất đai và kiểm
soát việc sử dụng đất. Tại các quốc gia sở hữu tư nhân là chủ yếu, sự kiểm

8


sốt của Chính phủ đối với sử dụng đất được thực hiện chủ yếu thông qua hệ
thống quy hoạch sử dụng đất và hệ thống địa chính [28, tr 37].
Từ khái niệm nêu trên có thể thấy các chủ thể thực hiện chức năng quản

lý nhà nước về đất đai, bao gồm:
- Chủ thể thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu về đất đai được quy định
tại Điều 21 Luật Đất đai năm 2013, cụ thể:
+ Quốc hội ban hành luật, nghị quyết; quyết định quy hoạch, kế hoạch
sử dụng đất cấp quốc gia; thực hiện quyền giám sát tối cao đối với việc quản
lý và sử dụng đất đai trong phạm vi cả nước.
+ Hội đồng nhân dân các cấp thực hiện quyền thông qua quy hoạch, kế
hoạch sử dụng đất của địa phương mình trước khi trình cơ quan có thẩm
quyền phê duyệt; thơng qua bảng giá đất, việc thu hồi đất thực hiện các dự án
phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng của địa phương theo
thẩm quyền; giám sát việc thi hành pháp luật về đất đai tại địa phương.
+ Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp thực hiện quyền đại diện chủ sở
hữu về đất đai theo thẩm quyền quy định tại Luật này.
- Các chủ thể thực hiện quản lý nhà nước về đất đai:
+ Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước đất đai trong phạm vi cả
nước.
+ Bộ Tài nguyên và Môi trường chịu trách nhiệm trước Chính phủ
trong việc thống nhất quản lý nhà nước về đất đai.
Bộ, cơ quan ngang bộ có liên quan trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn
của mình có trách nhiệm giúp Chính phủ trong quản lý nhà nước về đất đai.
+ Ủy ban nhân dân các cấp có trách nhiệm quản lý nhà nước về đất đai
tại địa phương theo thẩm quyền [22, tr 23].
9


Cơ quan quản lý đất đai ở địa phương được thành lập ở cấp tỉnh, thành
phố (Sở Tài nguyên và Môi trường) và ở huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc
tỉnh (Phịng Tài ngun và Mơi trường).
Cấp xã có cơng chức làm cơng tác địa chính, cơng chức địa chính ở xã,
phường, thị trấn có trách nhiệm giúp Ủy ban nhân dân cấp xã trong việc quản

lý đất đai tại địa phương.
- Chính sách quản lý đất đai được hiểu như các hành động và hoạt động
mà thơng qua đó Chính phủ xác định cho các cá nhân và nhóm trong xã hội
về quyền của họ đối với đất đai, cụ thể hóa những hồn cảnh mà trong đó
quyền về đất đai có thể được chuyển nhượng, và xây dựng cơ chế để bảo vệ
những quyền lợi đó và định hướng xử lý các tranh chấp có liên quan.
Những chính sách đất đai chính thức của Việt Nam trước đây được
phản ánh thông qua nhiều luật (chẳng hạn như Luật Đất đai 1993, Luật Đất
đai 2003), nghị định, chỉ thị, quyết định và thơng tư. Những chính sách này do
Chính quyền trung ương thiết lập và do các bộ ngành và những cơ quan có
liên quan ở các cấp triển khai thực hiện.
Những chính sách đất đai phi chính thức được xác định theo cách các
cơ quan quyền lực khác nhau và các đơn vị chức năng trực thuộc diễn giải,
thực hiện và tuân thủ các chỉ đạo của Trung ương. Sự gắn kết ý đồ và kết quả
đạt được trên thực tế sẽ xác định tính hiệu lực của chính sách đất đai.
- Thực hiện chính sách quản lý đất đai chủ yếu phải làm bằng được các
giải pháp để đưa chính sách đất đai vào thực tiễn đời sống xã hội thơng qua
việc ban hành các chính sách đất đai và tổ chức thực hiện chúng nhằm thực
hiện hóa mục tiêu của nhà nước trong việc quản lý đất đai [29, tr 13].

10


1.1.2. Vai trò, đặc điểm và nguyên tắc quản lý đất đai
* Vai trị quản lý đất đai.
- Cơng tác quản lý đất đai giữ vai trò quan trọng trong việc bảo đảm đất
đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất
quản lý, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất.
Toàn bộ đất đai được chia ra 2 bộ phận chính: bộ phận đất cơng do Nhà
nước nắm giữ để sử dụng vào các mục đích chung (bao gồm: sơng biển, rừng

núi, cơng trình cơng cộng, cơng sở, cơ sở quốc phòng - an ninh, đất chưa khai
thác); bộ phận còn lại được giao cho các tổ chức và cá nhân sử dụng ổn định
lâu dài. Giữa hai bộ phận này có thể chuyển dịch theo tình hình cụ thể để đáp
ứng nhu cầu của Nhà nước và của nhân dân.
Các cơ quan quản lý nhà nước về đất đai thực hiện chức năng quản lý
nhà nước về đất đai bằng chính sách và pháp luật để đảm bảo kỷ cương xã hội
và lợi ích cơ bản lâu dài. Đó là các việc: quy hoạch và kế hoạch, thu thuế hoặc
tiền sử dụng đất, giao và cho thuê đất, thu hồi hoặc tịch thu (do giải tỏa cho
mục đích chung, do vi phạm pháp luật), cấm sử dụng sai mục đích, cấm xây
dựng (một số loại cơng trình trên một số loại đất), đăng ký và chứng nhận
quyền sử dụng đất, xử lý các tranh chấp về đất đai, quản lý thị trường đất
đai… Qua đó, đảm bảo quyền định đoạt của Nhà nước và bảo đảm đất đai
thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản
lý.
Bên cạnh đó phải đảm bảo các lợi ích cơ bản của người sử dụng để họ
gắn bó với đất đai, yên tâm đầu tư dài hạn; quyền sử dụng đất được chính
thức được coi là tài sản thế chấp để vay vốn ngân hàng; tạo điều kiện cho việc
chuyển nhượng từ người sử dụng kém hiệu quả sang người sử dụng có hiệu
quả hơn; được chuyển mục đích sử dụng hợp lý một cách thuận lợi cho việc
11


tích tụ tập trung đất để tổ chức làm ăn quy mô lớn; được thừa kế và trao tặng
hợp pháp; được góp vốn để đầu tư bằng giá trị quyền sử dụng đất [25, tr 59].
- Bảo đảm sử dụng hợp lý quỹ đất đai của quốc gia. Quản lý nhà nước
về đất đai sao cho: quỹ đất sản xuất nơng nghiệp được bố trí hợp lý theo
ngun tắc bảo vệ quỹ đất trồng lúa, hình thành các vùng chuyên canh phù
hợp với tiềm năng, thế mạnh của từng vùng; quỹ đất dành cho phát triển công
nghiệp, dịch vụ, xây dựng kết cấu hạ tầng, phát triển đô thị được bố trí phù
hợp; diện tích đất chưa sử dụng từng bước được khai thác đưa vào sử dụng.

- Tăng cường hiệu quả sử dụng đất. Nhà nước có chính sách khuyến
khích người sử dụng đất đầu tư lao động, vật tư tiền vốn và áp dụng thành tựu
khoa học, công nghệ vào các việc: bảo vệ, cải tạo, làm tăng độ màu mỡ của
đất; phát triển kết cấu hạ tầng để làm tăng giá trị của đất.
- Bảo vệ đất, cải tạo đất và bảo vệ môi trường. Nhà nước có chính sách
khuyến khích khai hoang, phục hóa, lấn biển, đưa diện tích đất trống, đồi núi
trọc, đất có mặt nước hoang hóa vào sử dụng theo quy hoạch, kế hoạch sử
dụng đất. Cũng như nghiêm cấm các hành vi hủy hoại đất, vi phạm quy
hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được công bố, không sử dụng đất, sử dụng đất
khơng đúng mục đích.
* Đặc điểm quản lý đất đai
- Hoạt động quản lý đất đai của nhà nước rất phong phú, đa dạng bao
gồm: điều tra, khảo sát, đo đạc, đánh giá, phân loại đất, lập bản đồ địa chính,
quản lý các hoạt động sử dụng đất, thống kê, kiểm kê, cấp giấy chứng nhận
quyền sử dụng đất;
- Kiểm tra, thanh tra việc chấp hành các chế độ, thể lệ về quản lý và sử
dụng đất; giải quyết các tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai; ban hành các
12


văn bản pháp luật về quản lý và sử dụng đất, tổ chức thực hiện các văn bản
đó….[25, tr 32].
* Nguyên tắc quản lý đất đai
Thứ nhất, đất đai là tài nguyên của quốc gia, là tài sản chung của tồn
dân. Vì vậy, khơng thể có bất kỳ một cá nhân hay một nhóm người nào chiếm
đoạt tài sản chung thành tài sản riêng của mình được. Chỉ có Nhà nước - chủ
thể duy nhất đại diện hợp pháp cho tồn dân mới có tồn quyền trong việc
quyết định số phận pháp lý của đất đai, thể hiện sự tập trung quyền lực và
thống nhất của Nhà nước trong quản lý nói chung và trong lĩnh vực đất đai
nói riêng. Đây là nguyên tắc nhầm đảm bảo sự quản lý tập trung và thống

nhất của Nhà nước.
Thứ hai, hài hòa giữa quyền đại diện chủ sở hữu đất đai và quyền sử
dụng đất đai, giữa lợi ích của Nhà nước với lợi ích của người trực tiếp sử
dụng đất. Đại diện chủ sở hữu về đất đai của Nhà nước gồm các quyền: quyết
định giá đất; quyết định trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất; quyết
định quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất…
Nhà nước quyết định trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất và
thực hiện việc thu thuế, thu tiền sử dụng đất...từ những chủ thể trực tiếp sử
dụng đất đai. Vì vậy, để sử dụng đất đai có hiệu quả, Nhà nước phải quy định
một hành lang pháp lý cho phù hợp để vừa đảm bảo lợi ích cho người trực
tiếp sử dụng, vừa đảm bảo lợi ích của Nhà nước.
Thứ ba, tiết kiệm và hiệu quả. Tiết kiệm là cơ sở, là nguồn gốc của hiệu
quả. Nguyên tắc này trong quản lý đất đai được thể hiện bằng việc:
Xây dựng các phương án quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất có tính khả
thi cao; Quản lý và giám sát tốt việc thực hiện các phương án quy hoạch, kế
hoạch sử dụng đất.
13


Có như vậy, quản lý nhà nước về đất đai mới phục vụ tốt cho chiến
lược phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo sử dụng tiết kiệm đất đai nhất mà vẫn
đạt được mục đích đề ra.
1.1.3. Chính sách công
Nhà nước sử dụng nhiều công cụ nhằm thực hiện chức năng của mình
trong đó một cơng cụ quan trọng chính là chính sách. Chính sách của nhà
nước khơng chỉ tác động đến một khu vực, một bộ phận dân cư nhất định, mà
tác động rộng khắp đến mọi đối tượng, mọi q trình trên phạm vi tồn quốc.
Tác động của nhà nước đến các đối tượng có thể mang tính chính trị, hành
chính, kinh tế hay kỹ thuật được lồng ghép vào các cơ chế quản lý điều hành
thống nhất. Đồng thời trong những thời kỳ phát triển khác nhau, chức năng,

nhiệm vụ của nhà nước cũng có sự thay đổi một cách thích hợp, vì thế mà
quan niệm về chính sách cơng cũng được tiếp cận từ các góc độ khác nhau
[17, tr 26]. Chính sách cơng được tiếp cận trên nhiều phương diện với các
quan điểm khác nhau:
Thuật ngữ “chính sách”, theo Từ điển tiếng Việt, là “sách lược và kế
hoạch cụ thể nhằm đạt một mục đích nhất định, dựa vào đường lối chính trị
chung và tình hình thực tế mà đề ra”. Chính sách khác với đường lối. Nếu như
đường lối chỉ những định hướng chung, mang tính chất chiến lược thì chính
sách chỉ là “…một tập hợp biện pháp được thể chế hóa, mà một chủ thể quyền
lực, hoặc chủ thể quản lý đưa ra, trong đó tạo sự ưu đãi cho một hoặc một số
nhóm xã hội, kích thích vào động cơ hoạt động của họ, định hướng hoạt động
của họ nhằm thực hiện một mục tiêu ưu tiên nào đó trong chiến lược phát
triển của một hệ thống xã hội”. Nói cách khác, chính sách “là giải pháp cùng
các biện pháp cụ thể thực hiện giải pháp ấy được một chủ thể quyền lực lựa
chọn và thể hiện bằng văn bản có giá trị pháp lý nhằm điều chỉnh hành vi của
14


xã hội hoặc cộng đồng để giải quyết một hoặc một số vấn đề lớn liên quan
đến nhiều đối tượng trong một giai đoạn xác định”.
Chính sách cơng bao gồm các hoạt động thực tế do Chính phủ tiến
hành. Chính sách có thể là hành động riêng biệt của Chính phủ, song nó có
thể là kết quả của hàng loạt quyết định, lựa chọn của chính phủ (theo Peter
Aucoin). Theo William Jenkins (năm 1978) đưa ra định nghĩa cụ thể hơn,
chính sách cơng “là một tập hợp các quyết định liên quan với nhau được ban
hành bởi một hoặc một nhóm các nhà hoạt động chính trị cùng hướng đến lựa
chọn mục tiêu và các phương thức để đạt mục tiêu trong một tình huống xác
định thuộc phạm vi thẩm quyền”. Theo Ơng, chính sách cơng là một q trình
chứ không chỉ đơn giản là một sự lựa chọn; đồng thời, định nghĩa này cũng
cho thấy một các rõ ràng chính sách cơng là “một tập hợp các quyết định có

liên quan với nhau”. Theo B. Guy Peters (năm 1990) định nghĩa: “Chính sách
cơng là tồn bộ hoạt động của nhà nưóc có ảnh hưởng một cách trực tiếp hay
gián tiếp đến cuộc sống của mọi người dân” [16; tr 19].
PGS.TS. Lê Chi Mai cho rằng chính sách cơng có những đặc trưng cơ
bản nhất như: chủ thể ban hành chính sách cơng là nhà nước; chính sách cơng
khơng chỉ là các quyết định (thể hiện trên văn bản) mà còn là những hành
động, hành vi thực tiễn (thực hiện chính sách); chính sách cơng tập trung giải
quyết những vấn đề đang đặt ra trong đời sống kinh tế - xã hội theo mục tiêu
xác định; chính sách cơng gồm nhiều quyết định chính sách có liên quan lẫn
nhau [16, tr 20].
Theo bài viết của PGS. TS Hồ Việt Hạnh trên tạp chí Khoa học xã hội
số 12/2007 thì chính sách công là hệ thống các quyết định hoạt động của chủ
thể nắm quyền lực công nhằm giải quyết những vấn đề có tính cộng đồng trên

15


lĩnh vực của đời sống xã hội theo phương thức nhất định nhằm đạt các mục
tiêu đề ra [15, tr 17].
Như vậy, với những cách tiếp cận nêu trên có thể hiểu một cách chung
nhất: Chính sách cơng là các quyết định của chủ thể được trao quyền lực công
nhằm giải quyết những vấn đề vì lợi ích chung của cộng đồng.
1.2. Nội dung thực hiện chính sách quản lý đất đai
1.2.1. Xây dựng kế hoạch triển khai thực hiện chính sách quản lý đất
đai
Tổ chức thực hiện chính sách quản lý đất đai diễn ra trong một thời
gian dài, vì thế cần phải xây dựng kế hoạch, chương trình để các cơ quan nhà
nước triển khai thực hiện chính sách quản lý đất đai một cách chủ động. Kế
hoạch thực hiện chính sách quản lý đất đai được xây dựng trước khi đưa
chính sách đất đai vào cuộc sống. Các cơ quan thực thi chính sách đất đai từ

Trung ương đến địa phương đều phải xây dựng kế hoạch, chương trình thực
hiện chính sách quản lý đất đai [15, tr 20]. Kế hoạch triển khai thực hiện
chính sách quản lý đất đai bao gồm những nội dung cơ bản sau:
Thứ nhất, lập kế hoạch tổ chức điều hành cần đảm bảo những dự kiến
về các cơ quan chủ trì và phối hợp triển khai thực hiện chính sách quản lý đất
đai; số lượng và chất lượng nhân sự tham gia tổ chức thực thi; những dự kiến
về cơ chế trách nhiệm của cán bộ quản lý và công chức thực thi chính sách
quản lý đất đai; cơ chế tác động giữa các cấp thực thi chính sách quản lý đất
đai.
Thứ hai, xác định kế hoạch cung cấp các nguồn vật lực như dự kiến về
các cơ sở kiến trúc, trang thiết bị kỹ thuật phục vụ cho tổ chức thực thi chính
sách quản lý đất đai; các nguồn lực tài chính, các vật tư văn phịng phẩm...
16


Thứ ba, xác định thời gian thực hiện thông qua dự kiến về thời gian duy
trì chính sách quản lý đất đai; dự kiến các bước tổ chức triển khai thực hiện từ
tuyên truyền chính sách đến tổng kết rút kinh nghiệm. Mỗi bước đều có mục
tiêu cần đạt được và thời gian dự kiến cho việc thực hiện mục tiêu.
Thứ tư, lên kế hoạch kiểm tra thực thi chính sách là những dự kiến về
tiến độ, hình thức, phương pháp kiểm tra, giám sát tổ chức thực thi chính sách
quản lý đất đai.
Thứ năm, xây dựng dự kiến những nội quy, quy chế trong thực thi
chính sách quản lý đất đai bao gồm nội quy, quy chế về tổ chức, điều hành; về
trách nhiệm, nghĩa vụ và quyền hạn của cán bộ, công chức và các cơ quan nhà
nước tham gia tổ chức điều hành chính sách quản lý đất đai; về các biện pháp
khen thưởng, kỷ luật cá nhân, tập thể trong tổ chức thực thi chính sách quản
lý đất đai... Sau khi được quyết định thông qua, kế hoạch thực thi chính sách
quản lý đất đai mang giá trị pháp lý, được mọi người chấp hành thực hiện.
Việc điều chỉnh kế hoạch cũng do cấp có thẩm quyền thông qua kế hoạch

quyết định.
1.2.2. Phổ biến, tuyên truyền chính sách quản lý đất đai
Sau khi bản kế hoạch triển khai thực hiện được thông qua, các cơ quan
nhà nước tiến hành triển khai tổ chức thực hiện theo kế hoạch. Việc trước tiên
là tuyên truyền, vận động nhân dân tham gia thực hiện chính sách quản lý đất
đai. Đây là một hoạt động có ý nghĩa lớn với cơ quan nhà nước và các đối
tượng thực thi chính sách quản lý đất đai.
Phổ biến, tuyên truyền chính sách tốt giúp cho các đối tượng chính sách
và mọi người dân tham gia thực thi hiểu rõ về mục đích, yêu cầu của chính
sách; về tính đúng đắn của chính sách trong điều kiện hồn cảnh nhất định; và
về tính khả thi của chính sách quản lý đất đai... Đồng thời còn giúp cho mỗi
17


cán bộ, cơng chức có trách nhiệm tổ chức thực thi nhận thức được đầy đủ tính
chất, trình độ, quy mơ của chính sách quản lý đất đai với đời sống xã hội để
chủ động tích cực tìm kiếm các giải pháp thích hợp cho việc thực hiện mục
tiêu chính sách và triển khai thực thi có hiệu quả kế hoạch tổ chức thực hiện
chính sách được giao.
Việc làm này cần được tăng cường đầu tư về trình độ chuyên mơn,
phẩm chất chính trị, về trang thiết bị kỹ thuật... nhằm nâng cao chất lượng
tuyên truyền, vận động. Trong thực tế các cơ quan, địa phương do thiếu năng
lực tuyên truyền, vận động nên chính sách quản lý đất đai bị biến dạng, làm
cho lòng tin của dân chúng vào nhà nước bị giảm sút. Tuyên truyền, vận động
thực hiện chính sách quản lý đất đai cần được thực hiện thường xuyên, liên
tục, kể cả khi chính sách quản lý đất đai đang được thi hành, để mọi đối tượng
cần được tun truyền ln củng cố lịng tin vào chính sách và tích cực thực
thi chính sách. Việc phổ biến, tuyên truyền chính sách quản lý dất đai được
thực hiện bằng nhiều hình thức khác nhau như trực tiếp tiếp xúc, trao đổi với
các đối tượng tiếp nhận; gián tiếp qua các phương tiện thông tin đại chúng...

Tùy theo yêu cầu của các cơ quan quản lý, tính chất của từng loại chính sách
quản lý đất đai và điều kiện cụ thể mà có thể lựa chọn các hình thức tun
truyền, vận động thích hợp [15, tr25].
1.2.3. Phân cơng, phối hợp thực hiện chính sách quản lý đất đai
Bước tiếp theo là phân công, phối hợp các cơ quan tổ chức thực hiện
chính sách quản lý đất đai theo kế hoạch được phê duyệt. Chính sách quản lý
đất đai được thực thi trên phạm vi tồn quốc, vì thế số lượng cá nhân và tổ
chức tham gia thực thi chính sách là rất lớn. Số lượng tham gia bao gồm các
đối tượng tác động của chính sách, nhân dân thực hiện và bộ máy tổ chức
thực thi của nhà nước. Các hoạt động thực hiện chính sách quản lý đất đai
18


diễn ra cũng hết sức phong phú, phức tạp theo không gian và thời gian, chúng
đan xen nhau, thúc đẩy hay kìm hãm nhau theo quy luật... Do đó, muốn tổ
chức thực hiện chính sách quản lý đất đai có hiệu quả cần phải tiến hành phân
công, phối hợp giữa các cơ quan quản lý ngành, các cấp chính quyền địa
phương, các yếu tố tham gia thực thi chính sách và các quá trình ảnh hưởng
đến thực hiện mục tiêu chính sách.
Trong thực tế thường phân cơng cho cơ quan tài ngun mơi trường là
cơ quan chủ trì và các cơ quan cịn lại phối hợp thực hiện. Chính sách quản lý
đất đai có thể tác động đến lợi ích của một số người, nhưng kết quả tác động
lại liên quan đến nhiều yếu tố, quá trình thuộc các bộ phận khác nhau, nên cần
phải phối hợp chúng lại để đạt yêu cầu quản lý. Hoạt động phối hợp diễn ra
theo trình tự thực hiện chính sách quản lý đất đai một cách chủ động, sáng tạo
để duy trì chính sách được ổn định, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả
chính sách quản lý đất đai [15, tr 29].
1.2.4. Duy trì chính sách thực hiện chính sách quản lý đất đai
Duy trì chính sách quản lý đất đai là tồn bộ hoạt động đảm bảo cho
chính sách đất đai phát huy tác dụng trong đời sống chính trị xã hội. Để thực

hiện tốt phải đảm bảo các nội dung sau:
Thứ nhất, triển khai bằng các văn bản mang tính pháp lý, quy định rành
mạch, hợp lý trách nhiệm, quyền hạn của các chủ thể thực hiện; tránh tình
trạng lẫn lộn quyền hạn, trách nhiệm, nghĩa vụ của các chủ thể thực hiện
chính sách quản lý đất đai.
Thứ hai, tổ chức phối hợp thống nhất, hiệu quả, đồng bộ (giữa cơ quan
chủ trì là ngành tài ngun mơi trường với các cơ quan khác; giữa cơ quan
nhà nước với nhân dân).

19


Thứ ba, đảm bảo các điều kiện để thực hiện tốt chính sách quản lý đất
đai về nhân lực, vật lực, tài lực và các phương tiện kỹ thuật hỗ trợ.
Thứ tư, đảm bảo kế hoạch hóa về thời gian và quy trình thủ tục thực
hiện.
Thứ năm, đảm bảo thơng suốt về thơng tin trong q trình thực hiện
chính sách quản lý đất đai, triển khai, duy trì chính sách quản lý đất đai.
Thứ sáu, đảm bảo việc kiên trì mục tiêu chính sách quản lý đất đai với
việc sáng tạo trong khi sử dụng các biện pháp, hình thức, chương trình hành
đơng cụ thể thích hợp với điều kiện cụ thể của địa phương, ngành.
Thứ bảy, đấu tranh chống bệnh quan liêu, phơ trương hình thức trong
q trình triển khai thực hiện chính sách quản lý đất đai [15, tr 32].
1.2.5. Điều chỉnh chính sách quản lý đất đai
Điều chỉnh chính sách quản lý đất đai là một hoạt động cần thiết diễn ra
thường xuyên trong tiến trình tổ chức thực thi chính sách quản lý đất đai. Để
cho chính sách ngày càng phù hợp với yêu cầu quản lý và tình hình thực tế.
Cơ quan nhà nước các ngành, các cấp chủ động điều chỉnh biện pháp, cơ chế
chính sách để thực hiện có hiệu quả chính sách đất đai, miễn là khơng làm
thay đổi mục tiêu chính sách quản lý đất đai.

Chỉ được điều chỉnh biện pháp, giải pháp, cơ chế thực hiện chính sách
quản lý đất đai và các nội dung khác. Tuyệt đối không được điều chỉnh làm
thay đổi mục tiêu chính sách quản lý đất đai, nếu thay đổi mục tiêu chính sách
coi như chính sách dất đai thất bại .
1.2.6. Theo dõi, kiểm tra, đơn đốc việc thực hiện chính sách quản lý
đất đai

20


Đơn đốc thực hiện chính sách quản lý đất đai là thực hiện thơng qua các
cơng cụ hữu ích nhằm làm cho các chủ thể thực thi nêu cao ý thức trách
nhiệm trong thực hiện các biện pháp theo định hướng chính sách. Trong thực
tế, khi triển khai thực hiện chính sách quản lý đất đai, khơng phải bộ phận nào
cũng làm tốt, làm nhanh như nhau, vì thế cần có hoạt động đơn đốc để vừa
thúc đẩy các chủ thể nỗ lực nhiều hơn để hoàn thành nhiệm vụ, vừa phòng,
chống những hành vi vi phạm quy định trong thực hiện chính sách quản lý đất
đai.
1.2.7. Đánh giá, tổng kết rút kinh nghiệm trong thực hiện chính sách
quản lý đất đai
Trong q trình tổ chức thực hiện chính sách quản lý đất đai có thể
đánh giá từng phần hay tồn bộ kết quả thực hiện chính sách quản lý đất đai,
trong đó đánh giá tồn bộ được thực hiện sau khi kết thúc chính sách. Đánh
giá tổng kết trong q trình tổ chức thực thi chính sách quản lý đất đai là quá
trình xem xét, kết luận về chỉ đạo , điều hành và chấp hành chính sách của các
đối tượng thực thi chính sách.
Ngồi ra, cịn xem xét cả vai trị, chức năng của các tổ chức chính trị,
chính trị - xã hội và xã hội trong việc tham gia thực thi chính sách quản lý đất
đai. Cơ sở để đánh giá, tổng kết công tác chỉ đạo, điều hành thực thi chính
sách quản lý đất đai trong các cơ quan nhà nước là kế hoạch được giao và

những nội quy, quy chế được xây dựng. Đồng thời còn kết hợp sử dụng các
văn bản liên tịch giữa cơ quan nhà nước với các tổ chức xã hội và các văn bản
quy phạm khác để xem xét tình hình phối hợp chỉ đạo, điều hành thực thi
chính sách quản lý đất đai của các tổ chức chính trị và xã hội với Nhà nước.
Bên cạnh việc tổng kết, đánh giá kết quả chỉ đạo, điều hành của các cơ quan
nhà nước, còn xem xét, đánh giá việc thực thi của các đối tượng tham gia thực
21


hiện chính sách quản lý đất đai bao gồm các đối tượng thụ hưởng lợi ích trực
tiếp và gián tiếp từ chính sách, nghĩa là tất cả các thành viên xã hội với tư
cách là công dân. Thước đo đánh giá kết quả thực thi của các đối tượng này là
tinh thần hưởng ứng với mục tiêu chính sách và ý thức chấp hành những quy
định về cơ chế, biện pháp do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành để
thực hiện mục tiêu chính sách trong từng điều kiện về không gian và thời gian
[17, tr 32].
1.3. Những yếu tổ ảnh hưởng đến việc thực hiện chính sách quản lý
đất đai
1.3.1. Yếu tố vĩ mơ
- Yếu tố chính trị:
Trong xã hội có giai cấp, pháp luật một mặt thể hiện quyền lực của Nhà
nước, mặt khác, biểu hiện ý chí và bảo vệ lợi ích cho giai cấp cầm quyền. Với
ý nghĩa chính trị như vậy, pháp luật với những thuộc tính của mình, đã trở
thành cơng cụ quản lý không thể thay thế của giai cấp thống trị để thực hiện
sự thống trị. Trong đó, hình thức và hoạt động áp dụng pháp luật chính là
“hiện thân”, là “cánh tay nối dài” của ý chí nhà nước mà khơng gì khác hơn là
ý chí của giai cấp lãnh đạo xã hội. Dưới chế độ Nhà nước Cộng hồ xã hội
chủ nghĩa Việt Nam, ý chí đó được đặt vào sứ mệnh của Đảng Cộng sản Việt
Nam: “là đội tiên phong của giải cấp công nhân, đồng thời là đội tiên phong
của nhân dân lao động và của dân tộc Việt Nam; đại biểu trung thành lợi ích

của giai cấp công nhân, của nhân dân lao động và của dân tộc”. Theo đó, mọi
chủ trương, đường lối, nghị quyết của Đảng được Nhà nước thể chế hóa, cụ
thể hóa bằng những quy phạm pháp luật. Do đó, để hoạt động áp dụng pháp
luật nói chung, áp dụng pháp luật trong quản lý nhà nước về đất đai của cơ
quan hành chính nhà nước nói riêng ln đạt hiệu quả, thì khơng thể khơng
22