Đánh giá thực trạng công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo và tranh chấp đất đai tại huyện hải lăng, tỉnh quảng trị
Bạn đang xem bản rút gọn của tài liệu. Xem và tải ngay bản đầy đủ của tài liệu tại đây (2.03 MB, 104 trang )
ĐẠI HỌC HUẾ
TRƯỜNG ĐẠI HỌC NÔNG LÂM
LÊ THỊ QUỲNH HOA
ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG CÔNG TÁC GIẢI QUYẾT
KHIẾU NẠI, TỐ CÁO VÀ TRANH CHẤP ĐẤT ĐAI
TẠI HUYỆN HẢI LĂNG, TỈNH QUẢNG TRỊ
LUẬN VĂN THẠC SĨ
QUẢN LÝ TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG
Chuyên ngành: Quản lý đất đai
HUẾ - 2019
ĐẠI HỌC HUẾ
TRƯỜNG ĐẠI HỌC NÔNG LÂM
LÊ THỊ QUỲNH HOA
ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG CÔNG TÁC GIẢI QUYẾT
KHIẾU NẠI, TỐ CÁO VÀ TRANH CHẤP ĐẤT ĐAI
TẠI HUYỆN HẢI LĂNG, TỈNH QUẢNG TRỊ
LUẬN VĂN THẠC SĨ
QUẢN LÝ TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG
Chuyên ngành: Quản lý đất đai
Mã số: 8850103
NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC
PGS. TS. NGUYỄN MINH HIẾU
HUẾ - 2019
i
LỜI CAM ĐOAN
Tơi xin cam đoan đây là cơng trình nghiên cứu của riêng tôi. Tất cả các số liệu
trong vùng nghiên cứu của luận văn là trung thực và chưa từng được ai công bố trong
bất kỳ luận văn nào khác.
Tôi xin chân thành cảm ơn mọi sự giúp đỡ cho việc thực hiện luận văn này và tôi
xin cam đoan các thơng tin trích dẫn trong luận văn đều đã được chỉ rõ nguồn gốc.
Tác giả luận văn
Lê Thị Quỳnh Hoa
ii
LỜI CÁM ƠN
Để hoàn thành Luận văn tốt nghiệp này, bên cạnh sự nỗ lực cố gắng của bản thân
còn có sự hướng dẫn nhiệt tình của q Thầy, Cơ cũng như sự động viên của gia đình,
bạn bè trong suốt thời gian học tập, nghiên cứu và thực hiện luận văn thạc sĩ.
Xin chân thành bày tỏ lòng biết ơn đến Thầy PGS.TS Nguyễn Minh Hiếu, người
đã trực tiếp hướng dẫn tận tình cho tơi trong suốt thời gian thực tập. Xin chân thành
bày tỏ lòng biết ơn đến sự đồng ý của Nhà trường cũng như của Khoa, sự giúp đỡ
nhiệt tình của các Thầy, Cơ giáo đã tận tình giảng dạy để truyền đạt, trang bị cho tơi
những kiến thức bổ ích để tơi có thể hồn thành đề tài tốt nghiệp này.
Xin chân thành cảm ơn các chú, anh chị trong phòng Thanh tra huyện, Phòng Tài
nguyên và Môi trường huyện, UBND các xã, trị trấn tại huyện Hải Lăng, tỉnh Quảng
Trị đã tạo điều kiện giúp đỡ tơi hồn thành Luận văn tốt nghiệp.
Cuối cùng, tơi xin cảm ơn đến gia đình, bạn bè đã động viên, giúp đỡ tơi trong
suốt q trình học tập và thực tập tốt nghiệp.
Do kiến thức và kinh nghiệm thực tế cịn hạn chế nên Luận văn khơng thể tránh
khỏi những sai sót. Rất mong nhận được sự đóng góp ý kiến của q Thầy, Cơ và các
bạn để Luận văn được hồn chỉnh hơn.
Một lần nữa, tơi xin chân thành cảm ơn!
Huế, ngày tháng năm 2019
Học viên thực hiện
Lê Thị Quỳnh Hoa
iii
TĨM TẮT LUẬN VĂN
Trong những năm qua, cơng tác giải quyết các khiếu nại, tố cáo, tranh chấp đất
đai của công dân trên địa bàn huyện Hải Lăng, tỉnh Quảng Trị có nhiều chuyển biến
tích cực, góp phần vào việc phát triển kinh tế, xã hội, ổn định chính trị, đảm bảo an
ninh quốc phịng, trật tự an tồn xã hội tại địa phương. Tuy nhiên việc giải quyết các
khiếu nại, tố cáo, tranh chấp đất đai của công dân trên địa bàn huyện Hải Lăng có lúc,
có nơi cịn chưa kịp thời, còn bộc lộ những hạn chế nhất định. Xuất phát từ thực tế đó
và được sự đồng ý của giáo viên hướng dẫn, tôi chọn đề tài: “Đánh giá thực trạng
công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo và tranh chấp đất đai tại huyện Hải Lăng, tỉnh
Quảng Trị” làm đề tài nghiên cứu cho Luận văn thạc sĩ chuyên ngành Quản lý đất đai.
Với mục đích nghiên cứu về tình hình khiếu nại, tố cáo, tranh chấp đất đai và
thực trạng công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo, tranh chấp đất đai trên địa bàn huyện
huyện Hải Lăng, tỉnh Quảng Trị, giai đoạn 2013 - 2018, từ đó đề xuất các giải pháp để
nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo, tranh chấp đất đai
trong những năm tiếp theo trên địa bàn huyện Hải Lăng, tỉnh Quảng Trị.
Phương pháp nghiên cứu: Thu thập các văn bản liên quan như Luật Đất đai năm
1993, 2000, 2003 và 2013, Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998, 2004, 2005, Luật khiếu
nại năm 2011, Luật tố cáo 2011, Luật tố cáo 2018, Luật tiếp cơng dân năm 2013, Luật
Tố tụng hành chính và các Nghị định, Thông tư hướng dẫn liên quan.
- Các báo cáo, tài liệu liên quan đến tình hình và công tác giải quyết khiếu nại, tố
cáo và tranh chấp đất đai tại Phịng Tài ngun và Mơi trường huyện Hải Lăng, Thanh tra
huyện Hải Lăng, Ban tiếp công dân huyện Hải Lăng, UBND các xã, trị trấn trên địa bàn
huyện Hải Lăng và Tòa án nhân dân huyện Hải Lăng giai đoạn 2013-2018.
- Đã tiến hành tham vấn ý kiến các cán bộ lãnh đạo của UBND huyện Hải Lăng,
Phịng Tài ngun và Mơi trường, Thanh tra huyện Hải Lăng, UBND cấp xã và Chánh
Thanh tra, Trưởng phòng Tài nguyên và Môi trường, Trưởng Ban tiếp công dân huyện
Hải Lăng.
- Sử dụng bản đồ hành chính của huyện để minh họa cho địa bàn nghiên cứu.
Từ các kết quả nghiên cứu, đề tài đề xuất các giải pháp cho chính quyền địa phương
trong cơng tác giải quyết khiếu nại, tố cáo, tranh chấp đất đai. Góp phần nâng cao hiệu
quả công tác quản lý nhà nước về đất đai tại huyện Hải Lăng, tỉnh Quảng Trị.
iv
MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN ......................................................................................................... i
LỜI CÁM ƠN ............................................................................................................. ii
TÓM TẮT LUẬN VĂN ............................................................................................. iii
MỤC LỤC .................................................................................................................. iv
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT ............................................................................ vii
DANH MỤC CÁC BẢNG ....................................................................................... viii
DANH MỤC CÁC HÌNH ........................................................................................... ix
MỞ ĐẦU ..................................................................................................................... 1
1. TÍNH CẤP THIẾT CỦA ĐỀ TÀI ............................................................................ 1
2. MỤC TIÊU CỦA ĐỀ TÀI ....................................................................................... 2
2.1. Mục tiêu chung ..................................................................................................... 2
2.2. Mục tiêu cụ thể ..................................................................................................... 2
3. Ý NGHĨA KHOA HỌC VÀ Ý NGHĨA THỰC TIỄN CỦA ĐỀ TÀI ....................... 2
3.1. Ý nghĩa khoa học .................................................................................................. 2
3.2. Ý nghĩa thực tiễn................................................................................................... 2
Chương 1 TỔNG QUAN CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU ........................................... 3
1.1. CƠ SỞ LÝ LUẬN ................................................................................................ 3
1.1.1. Đất đai và đặc điểm của đất đai .......................................................................... 3
1.1.2. Khiếu nại và giải quyết khiếu nại về đất đai ....................................................... 5
1.1.3. Tố cáo và giải quyết tố cáo về đất đai................................................................. 7
1.1.4. Tranh chấp đất đai và giải quyết tranh chấp đất đai ............................................ 8
1.2. CƠ SỞ THỰC TIỄN ........................................................................................... 10
1.2.1. Cơ sở thực tiễn về các vấn đề nghiên cứu ở Việt Nam ...................................... 10
1.2.2. Cơ sở thực tiễn về các vấn đề nghiên cứu ở một số nước trên thế giới .............. 13
1.2.3. Bài học kinh nghiệm trong công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo ...................... 14
1.3. CÁC CƠNG TRÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI ..................... 15
v
Chương 2 ĐỐI TƯỢNG, PHẠM VI, NỘI DUNG VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN
CỨU .......................................................................................................................... 17
2.1. ĐỐI TƯỢNG, PHẠM VI NGHIÊN CỨU........................................................... 17
2.1.1. Đối tượng nghiên cứu....................................................................................... 17
2.1.2. Phạm vi nghiên cứu .......................................................................................... 17
2.2. NỘI DUNG NGHIÊN CỨU ............................................................................... 17
2.3. PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU ....................................................................... 17
2.3.1. Phương pháp điều tra, thu thập số liệu.............................................................. 17
2.3.2. Phương pháp xử lý số liệu ................................................................................ 18
2.3.3. Phương pháp đối chiếu, so sánh ....................................................................... 18
Chương 3 KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU VÀ THẢO LUẬN .......................................... 19
3.1. ĐIỀU KIỆN TỰ NHIÊN, KINH TẾ, XÃ HỘI CỦA HUYỆN HẢI LĂNG, TỈNH
QUẢNG TRỊ ............................................................................................................. 19
3.1.1. Điều kiện tự nhiên ............................................................................................ 19
3.1.2. Điều kiện kinh tế, xã hội .................................................................................. 24
3.1.3. Hiện trạng sử dụng đất của huyện Hải Lăng, tỉnh Quảng Trị ............................ 26
3.1.4. Công tác quản lý nhà nước về đất đai trên địa bàn ............................................ 29
3.2. TÌNH HÌNH KHIẾU NẠI, TỐ CÁO, TRANH CHẤP ĐẤT ĐAI TẠI HUYỆN
HẢI LĂNG TỪ NĂM 2013 ĐẾN NĂM 2018 ........................................................... 38
3.2.1. Việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật và văn bản chỉ đạo........................ 38
3.2.2. Công tác chỉ đạo, hướng dẫn tuyên truyền, phổ biến pháp luật về KNTC ......... 39
3.2.3. Công tác tiếp công dân, tiếp nhận đơn thư trên địa bàn huyện Hải Lăng........... 39
3.2.4. Tình hình khiếu nại, tố cáo, tranh chấp đất đai ................................................. 41
3.2.5. Những nội dung liên quan đến khiếu nại, tố cáo và tranh chấp đất đai .............. 45
3.2.6. Phân tích các nguyên nhân dẫn đến khiếu nại, tố cáo và tranh chấp đất đai ...... 47
3.3. ĐÁNH GIÁ KẾT QUẢ CÔNG TÁC GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI, TỐ CÁO VÀ
TRANH CHẤP ĐẤT ĐAI TRÊN ĐỊA BÀN ............................................................. 52
3.3.1. Sự lãnh đạo, chỉ đạo và tổ chức triển khai thực hiện pháp luật đối với công tác
giải quyết khiếu nại, tố cáo và tranh chấp đất đai ....................................................... 52
3.3.2. Đánh giá hiện trạng đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác tiếp dân, giải quyết
đơn thư khiếu nại, tố cáo và tranh chấp đất đai........................................................... 54
vi
3.3.3. Đánh giá việc thực hiện các quy định của pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố
cáo trong lĩnh vực đất đai của các cơ quan hành chính nhà nước ................................ 58
3.3.4. Kết quả cụ thể về giải quyết khiếu nại, tố cáo và tranh chấp đất đai ................. 60
3.3.5. Đánh giá những kết quả đạt được trong công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo,
tranh chấp đất đai và nguyên nhân ............................................................................. 66
3.3.6. Những tồn tại, hạn chế trong công tác tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo
và nguyên nhân .......................................................................................................... 69
3.3.7. Một số trường hợp nghiên cứu điển hình về giải quyết các vụ tranh chấp, khiếu
nại, tố cáo trong lĩnh vực đất đai ................................................................................ 71
3.4. GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ CÔNG TÁC GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI,
TỐ CÁO VÀ TRANH CHẤP ĐẤT ĐAI TẠI HUYỆN HẢI LĂNG .......................... 78
3.4.1. Giải pháp về công tác chỉ đạo, điều hành.......................................................... 79
3.4.2. Giải pháp về xây dựng hệ thống pháp luật ........................................................ 79
3.4.3. Giải pháp về xây dựng hệ thống quản lý đất đai ............................................... 80
3.4.4. Giải pháp về năng cao năng lực cán bộ giải quyết khiếu nại, tố cáo, tranh chấp
trong lĩnh vực đất đai ................................................................................................. 80
3.4.5. Giải pháp về công tác tuyên truyền vận động ................................................... 81
KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ .................................................................................... 83
1. KẾT LUẬN ........................................................................................................... 83
2. KIẾN NGHỊ........................................................................................................... 83
TÀI LIỆU THAM KHẢO.......................................................................................... 85
PHỤ LỤC .................................................................................................................. 88
vii
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
Chữ viết tắt
Cụm từ được viết tắt
ĐKĐĐ
Đăng ký đất đai
CQHC
Cơ quan hành chính
GPMB:
Giải phóng mặt bằng
GCNQSDĐ:
Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất
GQKN:
Giải quyết khiếu nại
HCNN:
Hành chính nhà nước
HĐND:
Hội đồng nhân dân
HVHC:
Hành vi hành chính
KNTC:
Khiếu nại, tố cáo
KN:
Khiếu nại
KNPA:
Khiếu nại phản ánh
QĐHC:
Quyết định hành chính
QSDĐ:
Quyền sử dụng đất
QPPL:
Quy phạm pháp luật
TCĐĐ
Tranh chấp đất đai
TAND:
Tòa án nhân dân
TC:
TCD:
Tố cáo
Tiếp công dân
UBND:
Uỷ ban nhân dân
VPPL:
Vi phạm pháp luật
viii
DANH MỤC CÁC BẢNG
Bảng 3.1. Hiện trạng sử dụng đất của huyện Hải Lăng năm 2018 .............................. 27
Bảng 3.2. Tổng hợp kết quả thu hồi đất, tái định cư từ 01/01/2013 đến 31/12/2018
của UBND huyện Hải Lăng, tỉnh Quảng Trị .............................................................. 34
Bảng 3.3. Kết quả cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho các cá nhân, hộ gia
đình trên địa bàn huyện năm 2018 ............................................................................. 36
Bảng 3.4. Tình hình tiếp công dân trên địa bàn huyện từ 2013 – 2018 ....................... 39
Bảng 3.5. Tình hình tiếp nhận đơn thư trên địa bàn huyện từ 2013 – 2018 ................. 40
Bảng 3.6. Tình hình tiếp nhận và phân loại đơn thư trong lĩnh vực đất đai ................. 42
Bảng 3.7. Thực trạng cán bộ tham gia giải quyết KNTC, TCĐĐ ở huyện Hải Lăng năm
2018 ........................................................................................................................... 56
Bảng 3.8. Kết quả xử lý đơn thư khiếu nại, tố cáo, tranh chấp đất đai ........................ 61
Bảng 3.9. Kết quả giải quyết đơn khiếu nại, tranh chấp trong lĩnh vực đất đai giai đoạn
2013 - 2018................................................................................................................ 63
Bảng 3.10. Kết quả giải quyết đơn tố cáo trong lĩnh vực đất đai giai đoạn 2013 - 201865
ix
DANH MỤC CÁC HÌNH
Hình 3.1. Sơ đồ vùng nghiên cứu ............................................................................... 19
Hình 3.2. Cơ cấu các ngành kinh tế ở huyện Hải Lăng, tỉnh Quảng Trị năm 2018 ..... 24
Hình 3.3. Diễn biến tỷ lệ các loại đơn khiếu nại, tố cáo, tranh chấp đất đai so với tổng
số đơn tiếp nhận trong lĩnh vực đất đai giai đoạn 2013 – 2018 ................................... 43
1
MỞ ĐẦU
1. TÍNH CẤP THIẾT CỦA ĐỀ TÀI
Đất đai là nguồn tài nguyên quý giá, là điều kiện tiên quyết giúp cho quá trình
phát triển kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia. Đất đai còn là thành phần quan trọng của
môi trường sống, là địa bàn phân bố khu dân cư. Tuy nhiên, đất đai lại có tính giới hạn
về số lượng, trong khi đó, q trình phát triển của xã hội, sự nghiệp cơng nghiệp hóa,
hiện đại hóa của đất nước, cùng với sự gia tăng dân số dẫn đến nhu cầu đất đai ngày
một gia tăng, đất đai ngày càng có giá trị cao, từ đó dẫn đến phát sinh càng nhiều
những mâu thuẫn và những yêu cầu được bảo vệ quyền lợi trong việc sử dụng đất của
người dân. Nhận thức của người dân về pháp luật đất đai, đặc biệt liên quan đến quyền
và lợi ích trong việc sử dụng đất ngày càng được nâng cao, do đó, khi phát sinh vướng
mắc về quyền sử dụng đất thường nhờ sự can thiệp của pháp luật bằng cách gửi đơn
kiến nghị, khiếu nại, tố cáo liên quan đến cơ quan nhà nước có thẩm quyền để được
giải quyết.
Khiếu nại, tố cáo về đất đai là cơ sở pháp lý để công dân thực hiện hiệu quả
quyền làm chủ, được Nhà nước bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp trong việc sử dụng
đất. Thơng qua hoạt động khiếu nại, tố cáo, quyền của nhân dân được đảm bảo; hoạt
động của nhà nước được trong sạch, vững mạnh, thực sự là nhà nước của dân, do dân
và vì dân. Tuy nhiên, khiếu nại, tố cáo, tranh chấp về đất đai ngày càng diễn ra thường
xuyên và có những chuyển biến phức tạp, gây ảnh hưởng sâu rộng đến tình hình an
ninh, chính trị, kinh tế, xã hội của mỗi địa phương. Tính phức tạp của tranh chấp,
khiếu nại, tố cáo về đất đai kéo dài không chỉ bắt nguồn từ những xung đột gay gắt về
lợi ích kinh tế, từ hệ quả của sự quản lý thiếu hiệu quả của cơ quan công quyền, sự bất
hợp lý và thiếu đồng bộ của hệ thống chính sách, pháp luật đất đai... mà cịn do những
ngun nhân có tính lịch sử trong quản lý và sử dụng đất đai qua các thời kỳ. Vì vậy,
các cấp chính quyền tuy đã có nhiều quan tâm, cố gắng trong cơng tác chỉ đạo, giải
quyết các vụ việc khiếu nại, tố cáo, tranh chấp về đất đai, nhưng đây vẫn là một trong
những nội dung quản lý đất đai gây sức ép đối với cơ quan nhà nước.
Giải quyết khiếu nại, tố cáo, tranh chấp đất đai là trách nhiệm của các cơ
quan nhà nước, là một trong những nội dung quan trọng của công tác quản lý nhà
nước về đất đai. Việc giải quyết tốt khiếu nại, tố cáo, tranh chấp đất đai giúp tạo
dựng được lòng tin của người dân đối với cơ quan nhà nước, tình hình sử dụng đất
ngày càng đi vào nề nếp, quản lý đất đai ngày càng đạt hiệu quả, nhờ đó góp phần
ổn định tình hình an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội, thúc đẩy nền kinh tế
phát triển.
2
Trong những năm gần đây, mặc dù đã được UBND huyện quan tâm chỉ đạo sâu
sát trong lĩnh vực tiếp công dân, thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại, tranh chấp, tố
cáo, tuy nhiên tình hình khiếu nại, tố cáo về lĩnh vực đất đai của công dân trên địa bàn
huyện Hải Lăng ngày càng có xu hướng tăng nhanh cả về quy mơ, số lượng và tính
chất phức tạp. Việc giải quyết các khiếu nại, tố cáo, tranh chấp đất đai của công dân
trên địa bàn huyện Hải Lăng có lúc, có nơi cịn chưa kịp thời, cịn bộc lộ những hạn
chế nhất định. Xuất phát từ thực tế đó, tơi chọn đề tài: “Đánh giá thực trạng công tác
giải quyết khiếu nại, tố cáo và tranh chấp đất đai tại huyện Hải Lăng, tỉnh Quảng
Trị” làm đề tài nghiên cứu cho Luận văn thạc sĩ chuyên ngành Quản lý đất đai.
2. MỤC TIÊU CỦA ĐỀ TÀI
2.1. Mục tiêu chung
Nắm được thực trạng và những tồn tại trong công tác giải quyết khiếu nại, tố
cáo, tranh chấp đất đai trên địa bàn huyện Hải Lăng và đề xuất các giảỉ pháp khắc
phục để nâng cao hiệu quả của công tác này
2.2. Mục tiêu cụ thể
- Đánh giá được những mặt tích cực và tồn tại của cơng tác giải quyết KNTC và
TCĐĐ trên địa bàn huyện Hải Lăng, tỉnh Quảng Trị giai đoạn 2013-2018.
- Đề xuất các giải pháp chủ yếu để thực hiện tốt công tác giải quyết KNTC và
TCĐĐ cũng như các giải pháp nâng cao hiệu quả đối với công tác quản lý Nhà nước
về đất đai trong thời gian tới.
3. Ý NGHĨA KHOA HỌC VÀ Ý NGHĨA THỰC TIỄN CỦA ĐỀ TÀI
3.1. Ý nghĩa khoa học
Thông qua việc áp dụng các quy định pháp luật vào thực tiễn trong công tác giải
quyết khiếu nại, tố cáo, tranh chấp đất đai tại huyện Hải Lăng, tỉnh Quảng Trị để thấy
được những vướng mắc, bất cập trong hệ thống pháp luật hiện hành, từ đó đề xuất sửa đổi,
bổ sung để hoàn thiện hệ thống pháp luật đất đai, góp phần hỗ trợ chính quyền các cấp
trong việc ra các văn bản, chính sách liên quan đến giải quyết khiếu nại, tố cáo, tranh chấp
đất đai cũng như các văn bản để quản lý nhà nước về đất đai tại huyện Hải Lăng.
3.2. Ý nghĩa thực tiễn
- Đề xuất các giải pháp cho chính quyền địa phương trong công tác giải quyết
khiếu nại, tố cáo, tranh chấp đất đai.
- Góp phần nâng cao hiệu quả cơng tác quản lý nhà nước về đất đai tại huyện Hải
Lăng, tỉnh Quảng Trị.
Kết quả nghiên cứu của đề tài có giá trị tham khảo trong cơng tác nghiên cứu và
thực tiễn công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo, tranh chấp đất đai của các cơ quan hành
chính nhà nước.
3
Chương 1
TỔNG QUAN CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU
1.1. CƠ SỞ LÝ LUẬN
1.1.1. Đất đai và đặc điểm của đất đai
a. Khái niệm về đất đai
Có nhiều quan điểm khác nhau về đất đai tuỳ theo từng góc nhìn khác nhau, tùy
theo mục đích sử dụng đất đai, một vài khái niệm cơ bản như sau:
- Đất đai là một diện tích cụ thể của bề mặt trái đất bao gồm tất cả các cấu thành
của môi trường sinh thái ngay trên và dưới bề mặt đó như: khí hậu, bề mặt, thổ
nhưỡng, dạng địa hình, mặt nước, các lớp trầm tích sát bề mặt cùng với nước ngầm và
khống sản trong lịng đất, tập đồn động thực vật, trạng thái định cư của con người,
những kết quả của con người trong quá khứ và hiện tại để lại (như san nền, hố chứa
nước hay hệ thống tiêu thoát nước, đường sá nhà cửa…)[16].
- Đất đai là tài sản quốc gia, là tư liệu sản xuất chủ yếu, là đối tượng lao động đồng
thời cũng là sản phẩm lao động. Đất là mặt bằng để phát triển nền kinh tế quốc dân.
Mỗi khu vực, mỗi quốc gia có khái niệm khác nhau về Đất đai. Ở nước ta, Luật
Đất đai 2013 của Việt Nam quy định: Đất đai là tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá,
là tư liệu sản xuất đặt biệt, là thành phần quan trọng hàng đầu của môi trường sống, là
địa bàn phân bố các khu dân cư, xây dựng các cơ sở kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh
và quốc phòng [26].
b. Đặc điểm của đất đai
- Đất là một vật thể mang tính lịch sử: Đất là một vật thể tự nhiên xuất hiện ngồi
ý chí của con người. Cùng với q trình phát triển của lịch sử, sự phát triển của loài
người ngày càng cao, nhu cầu của xã hội tăng lên về mọi mặt cả vật chất lẫn tinh thần.
Trong khi đó đất đai là điều kiện ban đầu cho quá trình sản xuất nhưng lại hạn chế về số
lượng, cố định về vị trí và khơng thể thay thế được, chính vì vậy mà trong quá trình sử
dụng con người phải bổ sung chất dinh dưỡng, các biện pháp kỹ thuật ...
Như vậy, từ buổi sơ khai, đất là một vật thể tự nhiên, sau khi con người sử dụng và
chuyển tải sức lao động vào đất dần dần làm cho đất mang trong nó q trình lao động xã
hội, đất trở thành thực thể tự nhiên, sẽ khơng có sự tồn tại của con người nếu khơng có
đất. Đất là sản phẩm tự nhiên xuất hiện trước và tồn tại ngoài ý muốn của con người, song
bị con người chi phối trong quá trình khai thác và sử dụng.
4
- Đất đai là tư liệu sản xuất đặc biệt:
Đất đai là điều kiện chung nhất đối với mọi ngành sản xuất và hoạt động của con
người. Đất đai vừa là đối tượng lao động vừa là phương tiện lao động. Vì vậy, đất đai
là tư liệu sản xuất đặc biệt, với những hình thức sử dụng khác nhau sẽ đem lại hiệu quả
sản xuất khác nhau, đặc biệt nó khác với các loại tài sản khác vì nó chiếm vị trí quan
trọng quyết định trong việc chi phối các quan hệ sở hữu trên nó, vừa là tài sản có thể
tham gia hoặc khơng tham gia vào vịng chuyển hàng hóa, tùy thuộc vào quan hệ sản
xuất xã hội.
Trong nông nghiệp, đất không chỉ là cơ sở không gian, là điều kiện vật chất cần
thiết cho sự tồn tại của ngành sản xuất này, mà đất còn là yếu tố tích cực của sản xuất,
độ phì nhiêu của đất, có ảnh hưởng lớn đến q trình sản xuất nơng nghiệp, đóng vai
trị quyết định năng suất, sản lượng của các loại cây trồng. Chính vì vậy mà đất đai là
tư liệu sản xuất chủ yếu và đặc biệt trong nơng nghiệp.
* Ngồi ra đất đai cịn có một số đặc điểm khác:
- Đặc điểm tạo thành: Đất đai là một vật thể tự nhiên, đặc biệt là sản phẩm tạo
thành cho quá trình hoạt động tổng hợp của đá mẹ, khí hậu, sinh vật, tuổi của khu vực
và địa hình nội đất được tạo thành.
- Tính hạn chế về số lượng: Đất đai là tài nguyên có hạn, giới hạn về diện tích
trong phạm vi ranh giới của lục địa. Đất đai là sản phẩm của tự nhiên nên có tính
ngun thủy khơng thể tái sinh và diện tích của đất đai là do kích thước của quả đất
quy định.
- Tính khơng đồng nhất: Đất đai được hình thành do q trình phong hóa đất
đá, q trình tổng hợp của các yếu tố đá mẹ, khí hậu, sinh vật tuổi và địa hình của từng
khu vực, quá trình sử dụng của con người sẽ có vai trị quyết định đến chất lượng, hàm
lượng dinh dưỡng ở trong đất. Vì vậy, các thửa đất ở vị trí khác nhau sẻ có những tính
chất về hóa, lý tính khác nhau.
- Tính không thay thế: Thay thế đất đai bằng các tư liệu sản xuất khác là điều
không thể được, đặc biệt là trong lĩnh vực nông, lâm nghiệp, bởi đất đai là tư liệu sản
xuất đặc biệt khơng có đất thì con người khơng thể thực hiện q trình sản xuất và
khơng thể tồn tại được.
- Tính cố định về vị trí: Vị trí đất đai hồn tồn cố định, con người khơng thể sử
dụng mọi hình thức để thay đổi vị trí của đất từ nơi này sang nơi khác. Chính nét khác biệt
này đã tạo nên những giá trị rất riêng đối với khu đất khác nhau thì có giá trị khác nhau.
- Tính vĩnh cửu: Trong q trình sản xuất, mọi tư liệu sản xuất khác đều chịu sự
phá hủy của thời gian đều bị hao mòn hư hỏng và dần dần để đào thải thay thế bằng
các tư liệu sản xuất khác tốt hơn, phù hợp hơn.
5
Đối với đất đai, xét về mặt của không gian thì đất là tư liệu vĩnh cửu sự phá hủy của
thời gian. Nếu chúng ta sử dụng đi đôi với bảo vệ và cải tạo hợp lý thì chất lượng đất sẽ tốt
lên. Khả năng tăng độ phì nhiêu này phụ thuộc vào phương thức sử dụng đất là yếu tố
quan trọng làm cho đất mang tính vĩnh cửu.
1.1.2. Khiếu nại và giải quyết khiếu nại về đất đai
Khiếu nại được ghi nhận tại Điều 30 Hiến pháp năm 2013 “Mọi người có quyền
khiếu nại, tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về những việc làm trái
pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân” [28].
Theo khoản 1, Điều 2, Luật Khiếu nại 2011: “Khiếu nại là việc công dân, cơ
quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do pháp luật quy định, đề nghị cơ
quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại QĐHC, HVHC của cơ quan HCNN,
của người có thẩm quyền trong cơ quan HCNN hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, cơng
chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm
quyền, lợi ích hợp pháp của mình” [23].
Từ các định nghĩa trên cho thấy quyền khiếu nại hành chính phát sinh khi quyền,
lợi ích hợp pháp của công dân bị ảnh hưởng trực tiếp bởi QĐHC, HVHC. Người khiếu
nại là công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức thực hiện quyền khiếu nại.
Người bị khiếu nại là cơ quan HCNN hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan HCNN
có QĐHC, HVHC bị khiếu nại; cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền có quyết
định kỷ luật cán bộ, công chức bị khiếu nại.
Trong lĩnh vực quản lý và sử dụng đất, việc giải quyết khiếu nại nhằm đảm bảo
cho mọi quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất và giữa những người sử dụng
đất với nhau được thực hiện theo đúng chính sách, pháp luật đất đai. Tại Khoản 1,
Điều 204 Luật Đất đai năm 2013 quy định: “Người sử dụng đất, người có quyền lợi và
nghĩa vụ liên quan đến sử dụng đất có quyền khiếu nại, khởi kiện quyết định hành
chính hoặc hành vi hành chính về quản lý đất đai” [26]. Pháp luật hiện hành chưa quy
định cụ thể thế nào là khiếu nại hành chính về đất đai. Tuy nhiên, từ các khái niệm
chung về khiếu nại, có thể hiểu khái niệm khiếu nại hành chính về đất đai là việc công
dân, cơ quan, tổ chức đề nghị cơ quan, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại những
QĐHC, HVHC trong quản lý đất đai khi có căn cứ cho rằng những QĐHC, HVHC đó
là trái pháp luật, xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình.
QĐHC là văn bản do cơ quan HCNN hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan
HCNN ban hành để quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý HCNN
được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể. HVHC là hành vi của
cơ quan HCNN, của người có thẩm quyền trong cơ quan HCNN thực hiện hoặc không
thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật [23].
6
Trong lĩnh vực quản lý đất đai, các QĐHC hoặc HVHC bị khiếu nại được quy
định tại bị khiếu nại bao gồm: (1) Quyết định giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, trưng
dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất; (2) Quyết định bồi thường, hỗ trợ,
GPMB, tái định cư; (3) Quyết định cấp hoặc thu hồi giấy chứng nhận QSDĐ; (4)
Quyết định gia hạn thời hạn sử dụng đất [5].
HVHC trong quản lý đất đai bị khiếu nại là hành vi của cán bộ công chức
nhà nước khi thực hiện công việc liên quan trực tiếp đến các QĐHC về giao đất,
cho thuê đất, thu hồi đất, trưng dụng đất, chuyển mục đích sử dụng đất; cấp và thu
hồi giấy chứng nhận QSDĐ, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và hành vi gia hạn thời hạn
sử dụng đất cho người sử dụng đất.
Như vậy, các quyết định và HVHC nêu trên nếu bị khiếu nại sẽ được giải
quyết theo quy định của Luật Đất đai. Ngoài các trường hợp đã viện dẫn ở trên,
nếu các QĐHC, HVHC trong quản lý đất đai mà bị khiếu nại thì việc giải quyết
tuân thủ theo quy định của pháp luật khiếu nại.
Giải quyết khiếu nại là việc thụ lý, xác minh, kết luận và ra quyết định giải quyết
khiếu nại. Người giải quyết khiếu nại là cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền giải
quyết khiếu nại theo quy định của pháp luật [23].
Như vậy, có thể hiểu, giải quyết khiếu nại về đất đai của các cơ quan HCNN là
hoạt động kiểm tra, xác minh kết luận về tính hợp pháp và tính hợp lý của QĐHC,
HVHC trong lĩnh vực đất đai bị khiếu nại thuộc thẩm quyền giải quyết của các cơ
quan HCNN để có biện pháp giải quyết theo quy định của pháp luật nhằm bảo vệ
quyền và lợi ích hợp pháp của cơng dân, cơ quan, tổ chức và lợi ích chung của nhà
nước và xã hội.
Giải quyết khiếu nại phải dựa trên các nguyên tắc: a) Đất đai thuộc sở hữu toàn
dân do nhà nước thống nhất quản lý; b) Bảo đảm lợi ích của người sử dụng đất, nhất là
lợi ích kinh tế, khuyến khích việc đối thoại; c) Giải quyết khiếu nại về đất đai phải
nhằm mục đích ổn định về tình hình chính trị, kinh tế, xã hội gắn việc giải quyết khiếu
nại về đất đai với việc tổ chức lại sản xuất, bố trí lại cơ cấu sản xuất hàng hóa; d) Đảm
bảo pháp chế xã hội chủ nghĩa [26].
Thẩm quyền giải quyết khiếu nại đất đai của cơ quan HCNN là nhiệm vụ, quyền
hạn, trách nhiệm của các cơ quan HCNN nhân danh nhà nước tiến hành xem xét, đánh
giá, tính hợp pháp, hợp lý của các QĐHC, HVHC trong lĩnh vực quản lý và sử dụng
đất theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định nhằm bảo về quyền, lợi ích hợp pháp
của người sử dụng đất (công dân, cơ quan, tổ chức).
7
1.1.3. Tố cáo và giải quyết tố cáo về đất đai
Khoản 1 Điều 2 Luật tố cáo năm 2018 quy định: “Tố cáo là việc cá nhân theo thủ
tục quy định của Luật này báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết về
hành vi vi phạm pháp luật của bất kỳ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc
đe dọa gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan,
tổ chức, cá nhân, bao gồm: Tố cáo hành vi vi phạm pháp luật trong việc thực hiện
nhiệm vụ, công vụ; Tố cáo hành vi vi phạm pháp luật về quản lý nhà nước trong các
lĩnh vực” [29].
Mục đích của tố cáo khơng chỉ dừng ở việc bảo vệ, khơi phục quyền và lợi ích
của người tố cáo mà cao hơn thế là bảo vệ lợi ích của Nhà nước, góp phần xây dựng
đội ngũ cán bộ cơng chức Nhà nước vững về chính trị, giỏi về chun mơn để “chí
cơng, vơ tư” trong khi thi hành công vụ, nhiệm vụ Nhà nước.
Pháp luật hiện hành quy định, khi phát hiện hành vi VPPL của bất cứ cơ quan, tổ
chức, cá nhân trong việc quản lý, sử dụng đất gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại
lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của cơng dân, cơ quan, tổ chức thì mọi
cơng dân có quyền báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết để giải quyết
theo quy định của pháp luật. Tố cáo hành vi VPPL của cán bộ, công chức, viên chức
trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ là việc công dân báo cho cơ quan, tổ chức, cá
nhân có thẩm quyền biết về hành vi VPPL của cán bộ, công chức, viên chức trong việc
thực hiện nhiệm vụ, công vụ [29].
Giải quyết tố cáo là việc tiếp nhận, xác minh, kết luận về nội dung tố cáo và việc
xử lý tố cáo của người giải quyết tố cáo. Người tố cáo là công dân thực hiện quyền tố
cáo. Người bị tố cáo là cơ quan, tổ chức, cá nhân có hành vi bị tố cáo. Người giải
quyết tố cáo là cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền giải quyết tố cáo. Nguyên tắc
giải quyết tố cáo được quy định tại Điều 4, Luật tố cáo năm 2011, nay là Điều 4, Luật
Tố cáo năm 2018: “Việc giải quyết tố cáo phải kịp thời, chính xác, khách quan, đúng
thẩm quyền, trình tự, thủ tục và thời hạn theo quy định pháp luật; bảo đảm an tồn cho
người tố cáo; bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của người bị tố cáo trong quá trình giải
quyết tố cáo” [29].
Điều 205 Luật Đất đai năm 2013 quy định: “Cá nhân có quyền tố cáo VPPL về
quản lý và sử dụng đất đai. Việc giải quyết tố cáo VPPL về quản lý và sử dụng đất đai
thực hiện theo quy định của pháp luật về tố cáo” [26]. Đây là một quy định mang tính
dẫn chiếu, theo đó thẩm quyền, trình tự thủ tục giải quyết KNTC về đất đai sẽ thực
hiện theo các quy định của Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo.
Giải quyết tố cáo trong lĩnh vực đất đai của các cơ quan HCNN là việc kiểm tra, xác
minh, kết luận về tính hợp pháp của hành vi bị tố cáo thuộc thẩm quyền giải quyết của các
cơ quan HCNN để có biện pháp giải quyết theo quy định của pháp luật nhằm bảo vệ lợi
ích của nhà nước, của các hội, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức.
8
Pháp luật đất đai quy định, cá nhân có quyền tố cáo các vi phạm về quản lý và sử
dụng đất đai [26]. Việc giải quyết tố cáo vi phạm pháp luật về đất đai được thực hiện
theo quy định của pháp luật về khiếu nại, tố cáo; từ đó, cho thấy thẩm quyền giải quyết
tố cáo về đất đai như sau: Hành vi vi phạm pháp luật đất đai bị tố cáo thuộc thẩm
quyền quản lý của cơ quan, tổ chức nào thì cơ quan, tổ chức đó có trách nhiệm giải
quyết. Người bị tố cáo hành vi vi phạm quy định về nhiệm vụ, công vụ trong lĩnh vực
đất đai thuộc thẩm quyền quản lý của cơ quan, tổ chức nào thì người đứng đầu cơ
quan, tổ chức đó có trách nhiệm giải quyết. Người bị tố cáo về hành vi vi phạm quy
định về nhiệm vụ, công vụ trong lĩnh vực đất đai là người đứng đầu cơ quan, tổ chức
thì người đứng đầu cơ quan, tổ chức cấp trên trực tiếp có trách nhiệm giải quyết.
Người đứng đầu cơ quan, tổ chức có trách nhiệm giải quyết các tố cáo về lĩnh vực đất
đai thuộc thẩm quyền của mình, trường hợp cần thiết thì giao cho cơ quan thanh tra
tiến hành thẩm tra, xác minh, kết luận và kiến nghị biện pháp xử lý.
1.1.4. Tranh chấp đất đai và giải quyết tranh chấp đất đai
Theo Khoản 24, Điều 3, Luật Đất đai 2013 thì tranh chấp đất đai là tranh chấp
về quyền, nghĩa vụ của người sử dụng đất giữa hai hoặc nhiều bên trong quan hệ đất
đai [26]. Trong khái niệm này cần lưu ý: đối tượng của tranh chấp đất đai không phải
là quyền sở hữu đất, các chủ thể tham gia tranh chấp khơng phải là các chủ thể có
quyền sở hữu đối với đất. Đây là điều khơng phải bàn cãi vì Điều 53, Hiến pháp 2013
hay Điều 4, Luật đất đai 2013 quy định rất rõ đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà
nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý.
Giải quyết mọi trường hợp tranh chấp đất đai phải đảm bảo nguyên tắc đất đai
thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước làm đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý;
kiên quyết bảo vệ những thành quả cách mạng về ruộng đất, đồng thời sửa lại theo
đúng pháp luật những trường hợp xử lý không đúng. Giải quyết các tranh chấp đất đai
phải nhằm mục đích phát triển sản xuất, ổn định và từng bước cải thiện đời sống của
nhân dân. Thực chất của tranh chấp về đất đai là tranh chấp về tài sản dân sự nên giải
quyết tranh chấp về đất đai phải theo nguyên tắc của Bộ luật Tố tụng dân sự, trong đó
nêu cao việc hồ giải. Chính vì vậy, Luật Đất đai 2013 và Nghị định 01/2017/NĐCP sửa đổi nghị định hướng dẫn Luật đất đai, quy định khuyến khích các bên TCĐĐ
tự hịa giải hoặc giải quyết TCĐĐ thơng qua hịa giải ở cơ sở, nếu khơng hịa giải được
thì gửi đơn đến UBND cấp xã nơi có đất tranh chấp để hòa giải [26],[10].
Trên thực tế, tranh chấp đất đai không chỉ là hiện tượng phổ biến mà trong đó
cịn hết sức đa dạng về chủ thể cũng như nội dung tranh chấp. Tuy nhiên, về cơ bản
tranh chấp đất đai được chia thành ba dạng như sau:
- Tranh chấp về quyền sử dụng đất: là những tranh chấp giữa các bên với nhau
về việc ai có quyền sử dụng hợp pháp đối với một mảnh đất nào đó. Trong dạng tranh
9
chấp này chúng ta thường gặp các loại tranh chấp về ranh giới đất; tranh chấp về
quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất trong các quan hệ ly hơn, thừa kế; tranh
chấp địi lại đất (đất đã cho người khác mượn sử dụng mà không trả lại, hoặc tranh
chấp giữa người dân tộc thiểu số với người đi xây dựng vùng kinh tế mới v.v…)
- Tranh chấp về quyền, nghĩa vụ phát sinh trong quá trình sử dụng
đất: dạng tranh chấp này thường xảy ra khi các chủ thể có những giao dịch dân sự về
quyền sử dụng đất như tranh chấp về quyền và nghĩa vụ trong hợp đồng chuyển
nhượng, cho thuê quyền sử dụng đất hoặc các tranh chấp liên quan đến việc bồi
thường giải phóng mặt bằng, tái định cư…
- Tranh chấp về mục đích sử dụng đất: đây là dạng tranh chấp ít gặp hơn,
những tranh chấp này liên quan đến việc xác định mục đích sử dụng đất là gì. Thơng
thường những tranh chấp này cũng dễ có cơ sở để giải quyết vì trong quá trình phân bổ
đất đai cho các chủ thể sử dụng, Nhà nước đã xác định mục đích sử dụng đất thơng
qua quy hoạch sử dụng đất. Tranh chấp chủ yếu do người sử dụng đất sử dụng sai mục
đích so với khi được Nhà nước giao đất, cho thuê đất.
Giải quyết tranh chấp đất đai, với ý nghĩa là một nội dung của chế độ quản lý nhà
nước đối với đất đai, được hiểu là hoạt động của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền,
nhằm tìm ra các giải pháp đúng đắn trên cơ sở pháp luật, nhằm giải quyết các bất đồng,
mâu thuẫn giữa các bên, khôi phục lại quyền lợi cho bên bị xâm hại. Đồng thời xử lý đối
với các hành vi VPPL đất đai.
Tranh chấp đất đai có thể được giải quyết theo phương thức khởi kiện tại Tịa án
có thẩm quyền hoặc khiếu nại lên cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Hòa giải tranh
chấp đất đai được quy định tại Điều 202 Luật Đất đai năm 2013 và tại Điều 88 Nghị
định số 43/2014/NĐ-CP của Chính phủ ngày 15/05/2014 quy định chi tiết thi hành một
số điều của Luật Đất đai [26],[8]:
- Giải quyết tranh chấp đất đai theo trình tự tố tụng (dân sự): Tịa án chỉ thụ
lý giải quyết các vụ việc tranh chấp đất đai khi đương sự có Giấy chứng nhận quyền sử
dụng đất hoặc có một trong các loại giấy tờ quy định tại Điều 100 Luật Đất đai năm
2013 và tranh chấp về tài sản gắn liền với đất. Việc giải quyết tranh chấp đất đai tại
Tòa án được thực hiện theo quy định chung tại Bộ luật tố tụng dân sự. Theo đó, cá
nhân, cơ quan, tổ chức có quyền tự mình hoặc thông qua người đại diện hợp pháp để
khởi kiện vụ án tại Tịa án có thẩm quyền (Tịa án nơi có bất động sản đó).
- Giải quyết tranh chấp đất đai theo trình tự hành chính: trình tự này sẽ được
áp dụng đối với những tranh chấp mà các đương sự khơng có giấy tờ chứng minh
quyền sử dụng đất theo quy định và lựa chọn giải quyết tranh chấp tại UBND. Đối với
TCĐĐ giữa hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư với nhau thì khiếu nại đến chủ thể
có thẩm quyền giải quyết là Chủ tịch UBND cấp huyện. Nếu một bên hoặc các bên
10
đương sự không đồng ý với quyết định giải quyết lần đầu thì có quyền khiếu nại đến
Chủ tịch UBND cấp tỉnh.
Như vậy, giải quyết tranh chấp đất đai là việc vận dụng đúng đắn các quy định
của pháp luật để bảo vệ tốt nhất các quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất.
1.2. CƠ SỞ THỰC TIỄN
1.2.1. Cơ sở thực tiễn về các vấn đề nghiên cứu ở Việt Nam
* Chủ trương, chính sách của Đảng, văn bản pháp luật của Nhà nước và công
tác chỉ đạo về giải quyết khiếu nại, tố cáo, tranh chấp đất đai
Khiếu nại, tố cáo là quyền cơ bản của công dân được quy định trong Hiến pháp,
là công cụ pháp lý để công dân bảo vệ quyền và lợi ích của mình khi bị xâm phạm, là
biểu hiện của nền dân chủ xã hội chủ nghĩa. Khiếu nại, tố cáo là một kênh thông tin
khách quan phản ánh việc thực thi quyền lực của bộ máy nhà nước, phản ánh tình hình
thực hiện cơng vụ của cán bộ, cơng chức. Do đó, cơng tác giải quyết khiếu nại, tố cáo
khơng những có vai trị quan trọng trong quản lý nhà nước, mà còn thể hiện mối quan
hệ giữa Đảng, Nhà nước và nhân dân. Thông qua giải quyết khiếu nại, tố cáo, Đảng và
Nhà nước kiểm tra tính đúng đắn, sự phù hợp của đường lối, chính sách, pháp luật do
mình ban hành, từ đó có cơ sở thực tiễn để hoàn thiện sự lãnh đạo của Đảng và hiệu
lực, hiệu quả quản lý Nhà nước. Vì vậy, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân là
một vấn đề được Đảng, Nhà nước và nhân dân đặc biệt quan tâm. Để việc khiếu nại, tố
cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo đúng pháp luật, góp phần phát huy dân chủ, tăng
cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp
pháp của công dân, cơ quan, tổ chức và tạo cơ sở pháp lý đầy đủ, vững chắc hơn trong
giải quyết khiếu nại, tố cáo, Nhà nước ta đã ban hành Luật Khiếu nại, tố cáo năm
1998; Luật khiếu nại năm 2011, Luật tố cáo năm 2011; Luật tố cáo năm 2018.
Chính phủ xác định cơng tác giải quyết KNTC nói chung và cơng tác giải quyết
KNTC về đất đai nói riêng là một trong những nhiệm vụ trọng tâm, từ đó có nhiều
biện pháp chỉ đạo nhằm nâng cao hiệu quả giải quyết KNTC, bảo đảm quyền và lợi ích
hợp pháp của cơng dân, góp phần giữ vững ổn định chính trị - xã hội, phục vụ các
nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội. Bên cạnh việc hoàn thiện pháp luật, chấn chỉnh và
nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về đất đai nhằm hạn chế phát sinh KNTC, Chính
phủ đã có nhiều biện pháp tập trung giải quyết KNTC của công dân đối với các QĐHC
về đất đai.
Thủ tướng Chính phủ đã ban hành nhiều văn bản, chỉ thị như: Chỉ thị số
26/2001/CT-TTg ngày 09/10/2001 về việc tạo điều kiện để Hội Nông dân các cấp tham
gia giải quyết KNTC của nông dân [30]; Chỉ thị số 05/2004/CT-TTg ngày 09/02/2004
về việc triển khai thi hành Luật Đất đai năm 2003 [32]; Chỉ thị số 36/2004/CT-TTg ngày
11
27/10/2004 về chấn chỉnh và tăng cường trách nhiệm của Thủ trưởng các cơ quan
HCNN trong công tác giải quyết KNTC [33]; Chỉ thị số 1940/CT-TTg ngày 31/12/2008
về nhà, đất liên quan đến tôn giáo [34]; Chỉ thị số 14/CT-TTg ngày 14/5/2012 về chấn
chỉnh và nâng cao hiệu quả công tác tiếp công dân, giải quyết KNTC [36]; Chỉ thị số
35-CT/TW ngày 26-5-2014 của Bộ Chính trị về về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng
đối với công tác tiếp công dân và giải quyết khiếu nại, tố cáo [3]; Nghị quyết số
39/2012/QH13 ngày 23/11/2012 tiếp tục nâng cao hiệu lực, hiệu quả thực hiện chính
sách, pháp luật trong giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân đối với các quyết định
hành chính về đất đai [25]; Quyết định số 312/QĐ-TTg ngày 07/02/2013 của
Thủ tướng Chính phủ Về việc phê duyệt Kế hoạch thực hiện Nghị quyết số
39/2012/QH13 ngày 23 tháng 11 năm 2012 của Quốc hội về việc tiếp tục nâng cao
hiệu lực, hiệu quả thực hiện chính sách, pháp luật trong giải quyết khiếu nại, tố cáo
của cơng dân đối với các quyết định hành chính về đất đai [37].
* Khái quát thực trạng tình hình khiếu nại tố cáo, tranh chấp đất đai và công
tác giải quyết khiếu nại, tố cáo, tranh chấp đất đai hiện nay
Từ nhiều năm nay, tình hình khiếu nại, tố cáo và tranh chấp đất đai luôn là vấn đề
bức bách được Đảng, Nhà nước và toàn xã hội quan tâm. Đảng và Nhà nước đã có
nhiều Chỉ thị, Nghị quyết về vấn đề này. Các văn bản đó đã và đang được triển khai
thực hiện, có tác động tích cực đến tình hình khiếu nại, tố cáo và tranh chấp đất đai.
Nhờ vậy, nhiều “điểm nóng”, nhiều vụ việc phức tạp đã được giải quyết, góp phần ổn
định tình hình an ninh chính trị, trật tự an tồn xã hội của đất nước. Tuy nhiên, do
nhiều nguyên nhân, thời gian gần đây tình hình khiếu nại, tố cáo và tranh chấp đất đai
của cơng dân diễn ra khơng bình thường, số lượng gia tăng, tính chất phức tạp, trong
đó khiếu nại, tố cáo và tranh chấp về đất đai chiếm số lượng lớn, khoảng 80% so với
các khiếu nại, tố cáo trong cả nước. Bộ Tài nguyên và Môi trường và các cấp chính
quyền địa phương đã có nhiều cố gắng và tích cực phối hợp giải quyết KNTC của
cơng dân, nhiều vụ việc KNTC về đất đai đã được giải quyết dứt điểm, bảo vệ quyền
và lợi ích hợp pháp của cơng dân, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà
nước về đất đai. Tuy nhiên, cùng với sự phát triển kinh tế - xã hội, q trình thực hiện
cơng nghiệp hóa - hiện đại hóa đất nước, tình hình KNTC của cơng dân trong lĩnh vực
đất đai vẫn phức tạp và chiếm tỷ lệ cao. Nhiều vụ việc tồn đọng kéo dài nhiều năm (có
vụ việc kéo dài hơn 10 năm) nhưng chưa dứt điểm, nhiều điểm nóng cơng dân kéo
đơng người lên cơ quan Trung ương tại Hà Nội và Hồ Chí Minh ảnh hưởng đến tình
hình an ninh, trật tự xã hội.
Theo báo cáo của Chính phủ, từ 2013 đến 2018, tình hình khiếu nại, tố cáo của
cơng dân có xu hướng giảm so với những giai đoạn trước, số đơn khiếu nại tố cáo
giảm 54,6%; số vụ việc khiếu nại tố cáo thuộc thẩm quyền của cơ quan hành chính
giảm 39,3%.
12
Tuy nhiên, tình hình khiếu nại tố cáo vẫn diễn biến phức tạp và gay gắt ở một số
địa phương, nhất là những thời điểm diễn ra các sự kiện chính trị quan trọng như Đại
hội đại biểu tồn quốc lần thứ XII của Đảng và Đại hội Đảng các cấp nhiệm kỳ 20162021, bầu cử Đại biểu Quốc hội khóa XIV và đại biểu HĐND các cấp nhiệm kỳ 20162021. Đặc biệt, tình hình khiếu kiện đơng người tiềm ẩn nhiều diễn biến phức tạp, khó
lường có đồn lên tới vài trăm người với thái độ bức xúc, gay gắt, nhiều lần tập trung
lên Trung ương. Đáng chú ý, các đồn cơng dân khiếu kiện đơng người có sự liên kết
với nhau, tổ chức chặt chẽ và được sự ủng hộ lương thực, tiền của một số tổ chức tự
phát. Các vụ việc khiếu nại, tố cáo phức tạp, chủ yếu là về bồi thường, hỗ trợ, giải
phóng mặt bằng, thu hồi đất để thực hiện các dự án phát triển kinh tế - xã hội; khiếu
nại đòi lại cơ sở tơn giáo; khiếu nại địi lại nhà đất trước đây có sử dụng nhưng nay tổ
chức, cá nhân khác sử dụng; khiếu nại tranh chấp đất đai trong nhân dân; tố cáo cán
bộ, công chức vi phạm pháp luật, có dấu hiệu tiêu cực, tham nhũng, gây thất thốt,
lãng phí, làm ảnh hưởng đến lợi ích của Nhà nước, tập thể, quyền và lợi ích hợp pháp
của cơng dân; tố cáo chủ dự án được giao đất, cho th đất khơng sử dụng đất, để đất
đai hoang hố, lãng phí hoặc bán dự án kiếm lời; có những trường hợp từ việc khiếu
nại nhưng không đạt được mục đích đã chuyển sang tố cáo cán bộ, cơng chức giải
quyết. Đáng lo ngại là khiếu nại, tố cáo đang bị kẻ xấu lợi dụng kích động, xun tạc,
bơi xấu, đe doạ và ảnh hưởng đến an ninh, trật tự, tác động tiêu cực vào tâm lý, của
cán bộ, nhân dân.
- Về tiếp nhận đơn thư khiếu nại, tố cáo: Các cơ quan hành chính nhà nước đã
tiếp nhận, xử lý 386.572 đơn khiếu nại, tố cáo với 268.225 vụ việc. Trong đó:
+ Về khiếu nại: tiếp nhận, xử lý 317.305 đơn khiếu nại (giảm 56,5% so với giai
đoạn 2008-2012) với 233.028 vụ việc (giảm 55,3%); trong đó có 169.512 vụ việc thuộc
thẩm quyền (giảm 41,7%), chiếm 84,7% tổng số vụ việc KNTC thuộc thẩm quyền.
+ Về tố cáo: tiếp nhận, xử lý 69.267 đơn tố cáo với 45.197 vụ việc.
- Về giải quyết khiếu nại, tố cáo thuộc thẩm quyền: Các cơ quan hành chính nhà
nước giải quyết 199.567 vụ việc KNTC thuộc thẩm quyền trong tổng số 237.168 vụ việc
(đạt trên 84%). Qua giải quyết KNTC đã thu hồi về cho Nhà nước gần 860,7 tỷ đồng, 316
ha đất; khôi phục quyền lợi cho 13.617 công dân với số tiền 512 tỷ đồng và 418,6 ha đất;
kiến nghị xử lý hành chính 2519 người; chuyển cơ quan điều tra 205 với 188 người.
+ Về khiếu nại: Đã giải quyết 166.057 vụ việc trong tổng số 198.835 vụ việc thuộc
thẩm quyền (đạt 83,5 %). Qua phân tích cho thấy, có 16,4% khiếu nại đúng, 13,1% khiếu
nại có đúng, có sai và 70,5% khiếu nại sai.
+ Về tố cáo: Đã giải quyết 33.510 vụ việc trong tổng số 38.333 vụ việc thuộc thẩm
quyền (đạt 87,4 %). Qua phân tích cho thấy, có 12,4% tố cáo đúng; 28,3% tố cáo có
đúng, có sai; 59,3% tố cáo sai.
13
1.2.2. Cơ sở thực tiễn về các vấn đề nghiên cứu ở một số nước trên thế giới
Theo một số tài liệu nghiên cứu thì ở nhiều nước trên thế giới, mặc dù việc giải
quyết các khiếu kiện hành chính đã có từ lâu và hiện nay đã đi vào nề nếp, song ngoài
việc xác định thẩm quyền giải quyết khiếu kiện hành chính của Tịa án thì nhiều nước
vẫn duy trì và coi trọng việc giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính. Một số nước
cịn coi việc giải quyết khiếu nại qua cấp hành chính là thủ tục bắt buộc trước khi
người khiếu nại khởi kiện vụ án hành chính tại Tịa án hành chính hoặc Tịa án tư
pháp. Đa số các nước vẫn cho phép công dân có quyền lựa chọn khiếu nại đến cơ quan
hành chính - cơ quan đã ban hành QĐHC hoặc thực hiện HVHC để thực hiện việc
khiếu nại. Điểm đáng lưu ý là hầu hết các nước đều xác định khiếu nại hành chính dù
đã được giải quyết bởi cơ quan hành chính hoặc cơ quan chuyên trách giải quyết khiếu
nại hành chính thì đương sự vẫn có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Tịa án. Xem
xét cách tổ chức thực hiện hoạt động giải quyết khiếu nại hành chính một số nước trên
thế giới để có thể hiểu rõ hơn về vấn đề này.
* Nhật Bản
Giải quyết KNHC chủ yếu được thông qua hoạt động tư vấn hành chính do các
chuyên gia tư vấn hành chính thực hiện. Hiến pháp của Nhật Bản cho phép người dân
có quyền biểu thị chính kiến của mình bằng phương pháp trưng cầu dân ý về mọi lĩnh
vực và đặc biệt là về sự tồn tại của chính quyền. Cơng dân có quyền khiếu nại bất cứ
hành vi và quyết định nào của Nhà nước kể cả các văn bản qui phạm pháp luật, các
chính sách của Nhà nước nếu như họ cho rằng những hoạt động đó ảnh hưởng bất lợi
đến quyền và lợi ích của họ. Hệ thống các cơ quan tiếp nhận và giải quyết KNHC của
Nhật Bản được tổ chức thực sự đầy đủ, toàn diện và linh hoạt ở cả hệ thống hành pháp,
tư pháp và lập pháp đảm bảo bất cứ một khiếu nại nào của người dân cũng được xem
xét thấu đáo và thoả đáng.
Về cơ chế giải quyết KNHC, cơng dân tự mình khiếu nại tới cơ quan hành chính
nhà nước (CQHCNN) cấp trên quản lý trực tiếp CQHCNN có quyết định hành chính
(QĐHC) bị khiếu nại hoặc ủy nhiệm cho Luật sư khiếu nại. Trong q trình giải quyết,
CQHC có thẩm quyền giải quyết tiến hành thẩm tra nội dung khiếu nại, tổ chức để
cơng dân trình bày nội dung khiếu nại, u cầu của họ và để CQHC có QĐHC bị khiếu
nại biện minh về việc ra quyết định đó; những người có quyền lợi, nghĩa vụ có liên
quan được tham gia buổi làm việc này. Để giải quyết khiếu nại, CQHC có thẩm quyền
giải quyết ra quyết định có nội dung bãi khiếu nại khi có đủ căn cứ khiếu nại vi phạm
các quy định thủ tục hoặc chấm dứt việc khiếu nại khi có đủ căn cứ khiếu nại là khơng
có cơ sở và khẳng định QĐHC ban hành đúng pháp luật; yêu cầu CQHC cấp dưới hủy
bỏ QĐHC hoặc sửa đổi, bổ sung QĐHC của mình nếu vi phạm pháp luật, đồng thời
khắc phục hậu quả (nếu có). Khơng đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại, công
dân có quyền khởi kiện tại Tịa án.
14
* Hàn Quốc
Giải quyết KNHC ở Hàn Quốc do nhiều cơ quan thực hiện: các cơ quan hành
chính, cơ quan Chống tham nhũng và Bảo vệ quyền công dân (ACRC) và Cơ quan
thanh tra, kiểm tốn. Hàn quốc khơng có sự phân định rõ ràng giữa khiếu nại, tố cáo
hay phản ánh, kiến nghị. Mỗi khi người dân có điều gì đó khơng hài lịng và khiếu
kiện thì các cơ quan nhà nước tùy từng trường hợp mà xử lý sao cho có hiệu quả. Cơ
chế giải quyết khá mềm dẻo và linh hoạt. Hàn Quốc cũng có nhiều hình thức tiếp nhận
và xử lý khiếu nại, nhưng hiện nay khiếu nại qua mạng ngày càng nhiều và có hình
thức tiếp nhận khiếu nại lưu động tại các vùng sâu vùng xa và coi trọng việc đến tận
nơi để lắng nghe và xử lý tại chỗ bằng cách trao đổi với các bên trong tranh chấp.
Cơng việc này mang tính chất hoà giải và được làm ngay tại địa phương cơ sở.
Uỷ ban Chống tham nhũng và Bảo vệ quyền cơng dân (ACRC) là cơ quan chịu
trách nhiệm chính trong cơng tác này. Tại cơ quan Thanh tra, kiểm tốn Hàn Quốc
cũng có Vụ chuyên trách về tiếp nhận và xử lý KNHC, ở các địa phương dần dần cũng
hình thành các bộ phận chuyên trách giúp chính quyền giải quyết các khiếu nại của
người dân. Trong giải quyết KNHC, Hàn Quốc quan tâm trước hết đến việc tìm ra
phương án xử lý tranh chấp thơng qua hồ giải thương lượng và thuyết phục các bên.
Với những vụ việc đơn giản thì thường gửi về cho chính cơ quan bị khiếu nại để giải
quyết. Vụ việc phức tạp hơn thì các cơ quan phối hợp để tiến hành thẩm tra, xác minh
sau đó đưa ra yêu cầu với cơ quan có trách nhiệm.
* Cộng hịa Pháp và Cộng hịa liên bang Đức
Việc giải quyết khiếu nại hành chính ở Cộng hoà Pháp và Cộng hoà Liên bang
Đức được giao cho một cơ quan xét xử đặc biệt là các toà án hành chính độc lập hồn
tồn với các tồ án tư pháp. Cộng hịa Pháp là nước có lịch sử hơn 200 năm về tổ
chức, thực hiện hoạt động tài phán hành chính; Cộng hịa liên bang Đức có Tịa án
hành chính từ nửa sau thể kỷ 19. Đến nay, cả hai nước này đều có hệ thống cơ quan tài
phán hành chính được tổ chức và hoạt động rất chặt chẽ, song việc giải quyết khiếu nại
hành chính vẫn được coi trọng. Nguyên nhân là do các nước này quan niệm rằng Tịa
án hành chính chỉ giải quyết tính hợp pháp của các QĐHC mà không thể giải quyết
được các vấn đề phức tạp phát sinh trong quá trình quản lý, điều hành kinh tế xã hội
như các cơ quan hành chính.
1.2.3. Bài học kinh nghiệm trong cơng tác giải quyết khiếu nại, tố cáo
Từ thực tiễn công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo của các nước trên thế giới, để
tăng hiệu quả trong công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo trong nước nói chung và địa
bàn tỉnh Quảng Trị, huyện Hải Lăng nói riêng, bài học đặt ra là: trong công tác giải
quyết khiếu nại, tố cáo cần có cơ chế giải quyết mềm dẻo và linh hoạt; đa dạng hình
thức tiếp nhận và xử lý khiếu nại, phát huy việc tiếp nhận khiếu nại qua mạng và hình
