Đánh giá công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và tranh chấp đất đai tại huyện tư nghĩa, tỉnh quảng ngãi

i

LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan rằng đây là công trình nghiên cứu của tơi. Số liệu và kết quả
nghiên cứu là trung thực và chưa từng được sử dụng trong bất cứ một học vị nào.
Tôi xin cam đoan rằng mọi sự giúp đỡ cho việc thực hiện luận văn đều được
cảm ơn và các thơng tin trích dẫn trong luận văn đều được ghi rõ nguồn gốc.

Huế, ngày

tháng

năm 2017

Tác giả luận văn

Nguyễn Hữu Đàn


ii

LỜI CẢM ƠN
Để hồn thành bài luận văn này, tơi đã nhận được sự giúp đỡ tận tình của:
- PGS.TS Huỳnh Văn Chương người trực tiếp hướng dẫn tôi thực hiện đề tài;
- Các thầy, cô giáo trong khoa Quản lý đất đai, Ban quản lý phòng sau đào tạo
và các học viên khác;
- UBND huyện Tư Nghĩa, các phòng ban huyện Tư Nghĩa: Phịng Tài ngun
và Mơi trường huyện, phòng Thống kê huyện, Thanh tra huyện, Tòa án nhân dân
huyện, Viện Kiểm sát nhân dân huyện và các UBND xã trên địa bàn huyện Tư Nghĩa.
Tôi xin chân thành cảm ơn tới cá nhân, tập thể và cơ quan nêu trên đã giúp đỡ,
hướng dẫn, khích lệ, tạo điều kiện tốt nhất cho tơi trong q trình thực hiện đến khi

hồn thành đề tài này.
Thêm một lần nữa tơi xin trân trọng cảm ơn !

Huế, ngày

tháng

năm 2017.

Tác giả luận văn

Nguyễn Hữu Đàn


iii

TÓM TẮT NỘI DUNG LUẬN VĂN
Đề tài nghiên cứu: “Đánh giá công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố
cáo và tranh chấp đất đai tại huyện Tư Nghĩa, tỉnh Quảng Ngãi”.
Mục tiêu nghiên cứu là đánh giá thực trạng công tác thanh tra, giải quyết
khiếu nại, tố cáo và tranh chấp đất đai tại huyện Tư Nghĩa. Nghiên cứu các trường
hợp tranh chấp, khiếu nại, tố cáo điển hình trên địa bàn huyện Tư Nghĩa. Đề xuất các
giải pháp thích hợp nhằm nâng cao hiệu quả trong cơng tác giải quyết tranh chấp,
khiếu nại, tố cáo.
Kết quả nghiên cứu của đề tài: Đặc điểm điều kiện tự nhiên, điều kiện kinh tế
xã hội; Đánh giá công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo, tranh chấp đất đai và
nghiên cứu một số vụ việc điển hình trên địa bàn huyện Tư Nghĩa. Trong đó:
- Tồn huyện Tư Nghĩa có 15 đơn vị hành chính gồm 13 xã và 2 thị trấn, với
tổng diện tích tự nhiên là 20.628,79 ha. Dân số trung bình năm 2015 là 129.946 người.
- Từ năm 2011 đến năm 2016, UBND huyện thực hiện việc tiếp nhận và giải

quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo như sau: Có 444 vụ tranh chấp thì có đến 415
trường hợp liên quan đến lĩnh vực đất đai (chiếm tỷ lệ 94%), tranh chấp đất đai có xu
hướng tăng trong 2 năm 2015 và 2016, điều đó cho thấy sự phức tạp trong công tác
quản lý đất đai của huyện Tư Nghĩa trong thời gian vừa qua. Qua tìm hiểu, ngun
nhân chính và chủ yếu xảy ra tranh chấp giữa các hộ dân là do vấn đề ranh giới đất đai
khơng rõ rang, bên cạnh đó cịn có nguyên nhân là chia đất không đều cho người thân,
chia tài sản do ly hôn.
- Theo thống kê từ năm 2011-2016, tại thị trấn La Hà, xã Nghĩa Phương, xã
Nghĩa Điền trên địa bàn huyện Tư Nghĩa đã có 181 vụ tranh chấp đất đai, UBND 03
xã, thị trấn đã giải quyết 152 đơn còn tồn đọng 29 đơn do đang trong q trình thụ lý,
có liên quan đến nhiều đơn vị.
Qua những phương pháp nghiên cứu, kết quả nghiên cứu đề tài sẽ đưa ra những
giải pháp cụ thể nhằm nâng cao hiệu quả công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo,
tranh chấp đất đai trên địa bàn huyện Tư Nghĩa, tỉnh Quảng Ngãi.


iv

MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN .............................................................................................................i
LỜI CẢM ƠN ................................................................................................................. ii
TÓM TẮT NỘI DUNG LUẬN VĂN ........................................................................... iii
MỤC LỤC ......................................................................................................................iv
DANH MỤC VIẾT TẮT.............................................................................................. vii
DANH MỤC BẢNG ................................................................................................... viii
DANH MỤC HÌNH .......................................................................................................ix
MỞ ĐẦU ......................................................................................................................... 1
1. Đặt vấn đề ....................................................................................................................1
2. Mục tiêu của đề tài ......................................................................................................1
2.1. Mục tiêu chung .........................................................................................................1

2.2. Mục tiêu cụ thể .........................................................................................................2
3. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn .....................................................................................2
3.1. Ý nghĩa khoa học ......................................................................................................2
3.2. Ý nghĩa thực tiễn ......................................................................................................2
4. Những điểm mới của đề tài ....................................... Error! Bookmark not defined.
CHƯƠNG 1. TỔNG QUAN CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU ........................................3
1.1. Cơ sở lý luận của các vấn đề nghiên cứu .................................................................3
1.1.1. Khái niệm và vai trò của đất đai ............................................................................3
1.1.2. Quan hệ về đất đai của nước ta hiện nay ............................................................... 3
1.1.3. Khiếu nại và giải quyết khiếu nại ..........................................................................7
1.1.4. Tố cáo và giải quyết tố cáo ....................................................................................9
1.1.5. Tranh chấp đất đai và giải quyết tranh chấp đất đai ..........................................10
1.1.6. Thanh tra và giải quyết thanh tra đất đai ........................................................... 12
1.2. Cơ sở thực tiễn của các vấn đề nghiên cứu ............................................................ 14
1.2.1. Tình hình thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và tranh chấp đất đai của một
số nước trên thế giới .....................................................................................................14


v
1.2.2. Tình hình thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và tranh chấp đất đai ở Việt
Nam ............................................................................................................................... 18
1.2.3. Tình hình thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và tranh chấp đất đai trên địa
bàn huyện Tư Nghĩa, tỉnh Quảng Ngãi .........................................................................21
1.3. Các cơng trình nghiên cứu liên quan đến đề tài .....................................................21
CHƯƠNG 2. ĐỐI TƯỢNG, PHẠM VI, NỘI DUNG VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN
CỨU............................................................................................................................... 23
2.1. Đối tượng nghiên cứu ............................................................................................. 23
2.2. Phạm vi nghiên cứu ................................................................................................ 23
2.3. Nội dung nghiên cứu .............................................................................................. 23
2.4. Phương pháp nghiên cứu ........................................................................................ 23

2.4.1. Phương pháp điều tra, khảo sát, thu thập số liệu .................................................23
2.4.2. Phương pháp phân tích, tổng hợp và xử lý số liệu ..............................................24
CHƯƠNG 3. KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU VÀ THẢO LUẬN ......................................25
3.1. Khái quát về điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội và tình hình quản lý, sử dụng đất
tại huyện Tư Nghĩa, tỉnh Quảng Ngãi ...........................................................................25
3.1.1. Điều kiện tự nhiên tại huyện Tư Nghĩa, tỉnh Quảng Ngãi ..................................25
3.1.2. Điều kiện kinh tế - xã hội tại huyện Tư Nghĩa, tỉnh Quảng Ngãi ....................... 30
3.2. Tình hình quản lý và sử dụng đất tại huyện Tư Nghĩa, tỉnh Quảng Ngãi ..............34
3.2.1. Tình hình quản lý đất đai .....................................................................................34
3.2.2. Tình hình sử dụng đất .......................................................................................... 38
3.2.3. Nhận xét chung tình hình quản lý và sử dụng đất trên địa bàn huyện ..............44
3.3. Đánh giá công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo, tranh chấp đất đai và
nghiên cứu một số vụ việc điển hình trên địa bàn huyện Tư Nghĩa, tỉnh Quảng
Ngãi. .............................................................................................................................. 45
3.3.1. Đánh giá công tác thanh tra .................................................................................45
3.3.2. Đánh giá công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo, tranh chấp đất đai .....................46
3.3.3. Nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế trong công tác thanh tra, giải quyết
khiếu nại, tố cáo, tranh chấp đất đai ..............................................................................60
3.3.4. Một số vụ việc điển hình .....................................................................................67


vi
3.3.5. Những bài học kinh nghiệm rút ra từ công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố
cáo, tranh chấp đất đai ...................................................................................................76
3.4. Giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo,
tranh chấp đất đai trên địa bàn huyện Tư Nghĩa, tỉnh Quảng Ngãi ............................... 78
3.4.1. Giải pháp về xây dựng hệ thống pháp luật .......................................................... 78
3.4.2. Theo dõi, tổng hợp kết quả xử lý đơn thư ........................................................... 79
3.4.3. Trách nhiệm cá nhân, tổ chức trong quá trình tiếp nhận, xử lý, trả lời đơn của
công dân ......................................................................................................................... 79

3.4.4. Giải pháp về xây dựng hệ thống quản lý đất đai .................................................79
3.4.5. Giải pháp về nâng cao năng lực cán bộ giải quyết khiếu nại, tố cáo, tranh chấp
trong lĩnh vực đất đai .....................................................................................................80
3.4.6. Giải pháp về công tác tuyên truyền vận động .....................................................81
KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ ....................................................................................... 82
1. Kết luận......................................................................................................................82
2. Kiến nghị ...................................................................................................................82
TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................................................. 84
PHỤ LỤC ......................................................................................................................84


vii

DANH MỤC VIẾT TẮT
Từ viết tắt

Nghĩa là

CCTHA

Chi cục thi hành án

GCNQSDĐ

Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất

GPMB

Giải phóng mặt bằng

HĐND

Hội đồng nhân dân

KN

Khiếu nại

KT-XH

Kinh tế - Xã hội

LĐĐ

Luật Đất đai

ODT

Đất ở tại đô thị

ONT

Đất ở tại nông thôn

QLĐĐ

Quản lý đất đai

SDĐ

Sử dụng đất

TAND

Tòa án nhân dân

TC

Tố cáo

TCĐĐ

Tranh chấp đất đai

TTr

Thanh tra

TNMT

Tài nguyên và Môi trường

UBND

Ủy ban nhân dân

VKS

Viện kiểm sát

viii

DANH MỤC BẢNG
Bảng 3.1: Đặc điểm thời tiết, khí hậu huyện Tư Nghĩa ..............................................26
Bảng 3.2: Diện tích tự nhiên phân theo đơn vị hành chính .........................................39
Bảng 3.3: Diện tích, cơ cấu đất nơng nghiệp năm 2015..............................................40
Bảng 3.4: Diện tích, cơ cấu đất phi nông nghiệp năm 2015 .......................................41
Bảng 3.5. Thực trạng cán bộ tham gia giải quyết khiếu nại, tố cáo, tranh chấp đất đai
ở cấp xã, thị trấn tại huyện Tư Nghĩa năm 2016 ........................................51
Bảng 3.6.

Các trường hợp tranh chấp đất đai tại Tòa án nhân dân huyện Tư Nghĩa
năm 2016.....................................................................................................54

Bảng 3.7. Kết quả giải quyết tranh chấp đất đai tại Tòa án nhân dân huyện Tư Nghĩa
giai đoạn 2011 -2016 ..................................................................................55
Bảng 3.8. Tổng hợp đơn thư khiếu nại, tố cáo và tranh chấp của huyện Tư Nghĩa giai
đoạn 2011 – 2016 ........................................................................................ 56
Bảng 3.9. Tổng hợp các vụ khiếu nại, tố cáo trên địa bàn thị trấn La Hà, xã Nghĩa
Phương, xã Nghĩa Điền giai đoạn 2011-2016 ............................................58
Bảng 3.10: Kết quả phỏng vấn người dân về nguyên nhân tranh chấp ......................... 64
Bảng 3.11. Kết quả phỏng vấn về nguyên nhân khiếu nại ............................................65


ix

DANH MỤC HÌNH
Hình 3.1. Sơ đồ khu vực nghiên cứu .............................................................................25
Hình 3.2. Tổng hợp ý kiến của người dân về nguyên nhân dẫn đến tranh chấp về đất

đai trên địa bàn huyện Tư Nghĩa giai đoạn 2011–2016 ................................ 64
Hình 3.3: Tổng hợp ý kiến của người dân về nguyên nhân dẫn đến khiếu nại về đất đai
trên địa bàn huyện Tư Nghĩa giai đoạn 2011–2016 ......................................66


1

MỞ ĐẦU
1. Đặt vấn đề
Mỗi dân tộc, mỗi quốc gia trên thế giới đều hình thành, tồn tại và phát triển
trên nền tảng quan trọng nhất đó là đất đai. Ngay từ khi xuất hiện, con người đã lấy
đất đai làm nơi cư ngụ, sinh tồn, phát triển. Ngày nay đất đai trở thành tài nguyên
đặc biệt quan trọng đối với mỗi quốc gia, nó ln gắn với cuộc sống, với lao động
của con người nên có vai trị hết sức to lớn trong đời sống xã hội. Tuy nhiên, đất
đai chỉ phát huy tác dụng dưới sự tác động tích cực và thường xuyên của con người.
Quản lý và sử dụng đất đai là mục tiêu cực kỳ quan trọng trong chiến lược phát
triển kinh tế - xã hội của nước ta. Tuy nhiên, chính vì những tính chất đặc biệt của đất
đai mà công tác quản lý vẫn cịn gặp nhiều khó khăn.
Thực tế, trong những năm gần đây, đất đai ln là vấn đề nóng bỏng, bức xúc
của tồn xã hội. Cơng tác quản lý nhà nước về đất đai còn nhiều bất cập, bên cạnh
những địa phương thực hiện quản lý và sử dụng đất đúng pháp luật, thì vẫn cịn khơng
ít các nơi bng lỏng công tác quản lý đất đai. Việc thực hện pháp luật đất đai chưa tốt
không chỉ với chủ sử dụng đất mà ngay cả với cơ quan nhà nước. Do vậy, vẫn xảy ra
nhiều hành vi vi phạm như: sử dụng đất khơng đúng mục đích được giao, lấn, chiếm
đất đai, mua bán đất trái phép, giao đất và cấp đất không đúng thẩm quyền... dẫn đến
tranh chấp, khiếu nại, tố cáo các hành vi vi phạm pháp luật đất đai ngày càng nhiều. Ở
nhiều địa phương yếu kém, các đơn thư yêu cầu giải quyết những khiếu nại, tranh chấp
đó liên tục bị tồn đọng, trở thành điểm nóng tác động xấu đến mọi mặt đời sống kinh
tế - xã hội, làm giảm niềm tin của nhân dân trong việc thực hiện pháp luật và vai trò
quản lý Nhà nước về đất đai của chính quyền cơ sở giảm sút.

Huyện Tư Nghĩa là huyện lỵ nằm hầu hết phía Nam giáp Thành phố Quảng
Ngãi. Trong những năm qua, công tác quản lý đất đai đã được các cấp chính quyền từ
cấp xã đến tỉnh đặc biệt chú trọng, vì vậy đã đạt được những kết quả nhất định. Song
do rất nhiều nguyên nhân nên công tác quản lý đất đai vẫn cịn nhiều bất cập. Vì thế
các vụ khiếu nại, tố cáo và tranh chấp đất đai trong nhân dân vẫn được xem là những
điểm nóng khó giải quyết.
Trước thực trạng đó, tơi thực hiện đề tài: “Đánh giá công tác thanh tra,
giải quyết khiếu nại, tố cáo và tranh chấp đất đai tại huyện Tư Nghĩa, tỉnh
Quảng Ngãi”.
2. Mục tiêu của đề tài
2.1. Mục tiêu chung
Đánh giá thực trạng công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và tranh
chấp đất đai tại huyện Tư Nghĩa. Nghiên cứu các trường hợp tranh chấp, khiếu nại, tố


2
cáo điển hình trên địa bàn huyện Tư Nghĩa. Đề xuất các giải pháp thích hợp nhằm
nâng cao hiệu quả trong công tác giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo.
2.2. Mục tiêu cụ thể
- Đánh giá được tình hình khiếu nại, tố cáo, tranh chấp đất đai và kết quả giải
quyết khiếu nại, tố cáo, tranh chấp đất đai tại địa bàn huyện Tư Nghĩa, tỉnh Quảng
Ngãi giai đoạn 2011 -2016;
- Xác định được những khó khăn, vướng mắc và những tồn tại trong quá trình
giải quyết khiếu nại, tố cáo, tranh chấp đất đai tại huyện Tư Nghĩa, tỉnh Quảng Ngãi;
- Đề xuất được một số giải pháp nhằm tăng cường hiệu quả trong công tác
thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và tranh chấp đất đai tại huyện Tư Nghĩa, tỉnh
Quảng Ngãi
3. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn
3.1. Ý nghĩa khoa học
Kết quả nghiên cứu của đề tài sẽ phát hiện những nguyên nhân chính gây nên

tình trạng khiếu nại, tố cáo, tranh chấp đất đai tại địa phương cũng như những bất cập
trong việc thực hiện các chính sách về đất đai từ đó giúp hoàn thiện hệ thống pháp luật
đất đai của cả nước ta.
3.2. Ý nghĩa thực tiễn
Các kết quả nghiên cứu của đề tài này có thể được sử dụng làm tài liệu tham
khảo cho các cơ quan chuyên môn để nâng cao hiệu quả việc quản lý và sử dụng đất
trên địa bàn nghiên cứu trong thời gian tới. Các phát hiện của đề tài có thể là những ví
dụ cụ thể trong công tác giảng dạy và học tập về công tác quản lý Nhà nước về đất đai
của các cơ sở đào tạo và nghiên cứu. Một số kiến nghị của đề tài có giá trị tham khảo
đối với cac cơ quan xây dựng và thực thi pháp luật trong q trình xây dựng, hồn
thiện và tổ chức thực hiện pháp luật đất đai nói chung và giải quyết tranh chấp đất đai
nói riêng ở huyện Tư Nghĩa, tỉnh Quảng Ngãi.


3

CHƯƠNG 1. TỔNG QUAN CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU
1.1. Cơ sở lý luận của các vấn đề nghiên cứu
1.1.1. Khái niệm và vai trò của đất đai
Đất đai là một diện tích cụ thể của bề mặt trái đất bao gồm tất cả các cấu thành
của môi trường sinh thái ngay trên và dưới bề mặt đó như: khí hậu bề mặt, thổ nhưỡng,
dạng địa hình, mặt nước, các lớp trầm tích sát bề mặt cùng với nước ngầm và khống
sản trong lịng đất, tập đồn động thực vật, trạng thái định cư của con người, những kết
quả của con người trong quá khứ và hiện tại để lại (san nền, hồ chứa nước hay hệ
thống tiêu thoát nước, đường sá, nhà cửa...)
Như ta đã biết đất đai có nguồn gốc từ tự nhiên, cùng với vòng quay của bánh
xe thời gian thì con người xuất hiện và tác động vào đất đai, cải tạo đất đai và biến đất
đai từ sản phẩm của tự nhiên lại mang trong mình sức lao động của con người, tức
cũng là sản phẩm của xã hội.
Đất đai là một tài nguyên thiên nhiên quý giá của mỗi quốc gia và nó cũng là

yếu tố mang tính chất quyết định sự tồn tại và phát triển của con người và các sinh vật
khác trên trái đất. C.Mác viết: “Đất đai là tài sản mãi mãi với loài người, là điều kiện
để sinh tồn, là điều kiện không thể thiếu được để sản xuất, là tư liệu sản xuất cơ bản
trong nông, lâm nghiệp”. Bởi vậy, nếu khơng có đất đai thì khơng có bất kỳ một ngành
sản xuất nào, con người không thể tiến hành sản xuất ra của cải vật chất để duy trì
cuộc sống và duy trì nịi giống đến ngày nay. Trải qua một quá trình lịch sử lâu dài con
người chiếm hữu biến đất đai là một sản vật tự nhiên thành một tài sản của công cộng,
của quốc gia.
Rõ ràng, đất đai khơng chỉ có những vai trị quan trọng như đã nêu trên mà
nó cịn có ý nghĩa về mặt chính trị. Tài sản quý giá ấy phải bảo vệ bằng cả xương
máu và vốn đất đai mà một quốc gia có được thể hiện sức mạnh của quốc gia đó,
ranh giới quốc gia thể hiện chủ quyền của một quốc gia. Đất đai còn là nguồn của
cải, quyền sử dụng đất đai là nguyên liệu của thị trường nhà đất, nó là tài sản đảm
bảo sự an tồn về tài chính, có thể chuyển nhượng qua các thế hệ.
1.1.2. Quan hệ về đất đai của nước ta hiện nay
Các quan hệ về đất đai bất cứ ở đâu và lúc nào cũng mang tính lịch sử - xã hội
một cách sâu sắc. Suốt thời gian lịch sử lâu dài xây dựng đất nước, từ đời Vua Hùng
lấy tên nước là Văn Lang đặt kinh đô ở miền núi Phong Châu (Phú Thọ), đến thời An
Dương Vương đổi tên nước là Âu Lạc, dời đô về miền đồng bằng Cổ Loa (Hà Nội)
người Việt cổ vẫn không dời bỏ việc khai thác sản phẩm tự nhiên bằng săn bắt, hái
lượm, tuy vậy đã dần dần tập trung sức nhiều hơn vào việc làm ruộng, làm vườn, chăn
nuôi và làm ra các sản phẩm thủ công mỹ nghệ đơn sơ.


4
Con người lúc đó đã có ý thức tư hữu về nơi ở, về vật dụng sinh hoạt, về công
cụ lao động, đồ trang sức, về nông phẩm thu hoạch. Dân số thì ít ỏi và ruộng đất chưa
phải là quý hiếm đối với mọi người, ý thức về chiếm hữu ruộng đất riêng tư chưa xuất
hiện rõ trong cộng đồng các bộ lạc.
Trải qua ngàn năm bắc thuộc, trong thời kỳ có Nhà nước phong kiến, chế độ sở

hữu ruộng đất ở nước ta dần dần hình thành và được coi như bắt đầu thực hiện dần có
quy củ theo pháp luật, cùng với thiết chế làng xã có hệ thống hồn chỉnh. Theo lịch sử,
chính Vua Lê Đại Hành là vị Vua đầu tiên tổ chức lễ (tịch điền). Nhà Tiền Lê đã chú ý
làm những cơng trình như vét sông, đào kênh mương, làm thuỷ lợi, giao thơng, khai
phá đất hoang, mở mang nơng nghiệp.
Như vậy có thể nói chế độ sở hữu ruộng đất từ thời Phong kiến cho đến Cách
mạng tháng 8/1945 theo ba hình thức: Chế độ ruộng đất Nhà nước, chế độ ruộng đất
công làng xã và chế độ ruộng đất tư. Từ thời Lý - Trần, với quan niệm “đất Vua, chùa
làng”, đương nhiên tồn tại phép nước tối cao của các triều đại về đất đai, sông, biển,
tài nguyên thuộc lãnh thổ Quốc gia là quyền sở hữu thống trị của nhà Vua, đại diện
cho Nhà nước phong kiến. Trong khi khẳng định quyền sở hữu tối cao với toàn bộ đất
đai cả nước, các triều đại vẫn cho phép nhân dân sử dụng đất đai, rừng núi, khai khẩn
đất hoang để làm ruộng công điền làng xã hay tư điền của dân. Dưới mọi triều đại
Phong kiến đều có 3 hình thức sở hữu ruộng đất, tuỳ theo luật pháp quy định hoặc theo
quy ước của cộng đồng mà điều chỉnh trong những phạm vi nhất định. Khơng hồn
tồn giống nhau qua các thời kỳ lịch sử.
Chế độ ruộng đất Nhà nước: Bao gồm phần ruộng đất do Nhà nước Trung ương
sở hữu và trực tiếp quản lý gồm các loại như ruộng sơn lăng, ruộng tịch điền, ruộng
quốc khố, ruộng quan điền, quan trại, ruộng đồn điền. Ruộng tịch điền thường được
chọn nơi ruộng công đất tốt giao cho dân địa phương cày cấy theo nghĩa vụ lao dịch,
ruộng tịch điền lấy từ ruộng công, cả một phần ruộng tư và được Nhà nước đền tiền và
miễn thuế, khi thu hoạch dùng vào việc thờ cúng nơi tôn miếu Nhà Vua. Ruộng quốc
khố, quan điền, quan trại đó là những phần ruộng đất do Nhà nước quản lý và sở hữu,
có định mức thuế, lấy quy hoạch trữ vào công khố Nhà nước, sử dụng vào việc công.
Ruộng đồn điền thuộc sở hữu Nhà nước nhưng quan hệ sử dụng khác nhau, triều đình
tuyển mộ lính và dân một cách cưỡng bức, mức độ bóc lột nặng nề nên dân các đồn
điền thường bỏ chốn. Chế độ đồn điền tồn tại lâu dài ở nhiều hình thức cơng, tư khác
nhau cho tới khi nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hoà tiến hành cải cách ruộng đất.
Chế độ ruộng đất công làng xã: Chế độ ruộng đất này ở nước ta xuất hiện đã từ
rất lâu, là cơ sở vật chất của các quan hệ có tính cộng đồng các làng xã. Tuy cũng

thuộc sở hữu Nhà nước, nhưng do làng xã quản lý, Nhà nước giao phần lớn đất công
cho làng xã quản lý, phân bổ nộp thuế. Nhà nước cấm cầm bán ruộng đất công. Cách


5
quản lý và phân chia đất công rất đa dạng, làng nào quản lý đất công của làng ấy. Nhà
nước chưa bao giờ đem ruộng đất công của làng này cấp cho làng khác. Chia ruộng đất
công là một việc làm rất phức tạp. Số người được chia ruộng gồm nhiều loại khác
nhau theo 3 hạng: nhất đẳng, nhị đẳng, tam đẳng mà liệu đem chia cấp, phải có chỗ tốt,
chỗ xấu cùng san xẻ, không được lấy ngôi trên để chiếm hết ruộng đất. Trước khi đem
chia, hầu như làng nào cũng giành riêng một phần ruộng đất công để dùng chi tiêu vào
việc công cộng.
Chế độ ruộng đất tư: Ruộng đất tư ở nước ta chủ yếu tập trung trong tay tầng
lớp địa chủ vì thế địa chủ phát triển với xu thế mạnh, gây lên sự bần cùng hố của
hàng loạt nơng dân nghèo. Ruộng đất tư gồm nhiều loại. Trước hết loại “bản thân điền
thổ” là ruộng tư của thơn xã từ nhiều hình thức chuyển nhượng mà hình thành, có tồn
quyền mua bán, sử dụng. Một loại ruộng tương tự như ruộng hậu, ruộng hương hoả,
ruộng giỗ…là ruộng của tư nhân giao cho một hộ hay một hội sử dụng. Ruộng chùa
hay ruộng “tam bảo” thuộc quyền sở hữu của nhà chùa. Bộ phận chính của ruộng đất
tư nói chung là ruộng tư điền trong tay các cá nhân chịu thuế theo lệ ruộng đất tư.
Người có cơng khai hoang có thể được từ một nửa đến tồn bộ diện tích khai phá nhận
làm ruộng đất tư hữu.
Trong chế độ ruộng đất tư có chính sách tô và thuế. Tô là phần sản phẩm thặng
dư nộp toàn bộ cho người sở hữu ruộng đất. Thuế là nghĩa vụ đóng góp của người
nơng dân cho Nhà nước. Trên phạm vi cả nước, đến cuối thế kỷ 19 có 2 hình thức
chiếm đoạt địa tơ là phát canh thu tô và cày mướn hay cho thuê.
Quan hệ sản xuất nói chung và quan hệ ruộng đất nói riêng đã bộc lộ những
nhân tố bất hợp lý không phù hợp trình độ và tính chất của sức sản xuất của nơng dân,
nơng nghiệp.
Từ khởi đầu hợp tác hố nông nghiệp năm 1958 ở miền Bắc và năm 1976 ở

miền Nam đến cuối năm 1980, nét đặc trưng bao trùm về quan hệ ruộng đất là tập thể
hoá với quy mơ ngày càng rộng lớn. Theo mơ hình hợp tác xã tập thể hố triệt để
ruộng đất, vai trị kinh tế của hộ nông dân không được phát huy, lao động tách ra khỏi
ruộng đất và sản phẩm cuối cùng. Kinh tế tập thể sa sút, kinh tế quốc doanh nơng lâm
nghiệp cũng trì trệ, trong khi phần đất phần trăm nhỏ bé giao cho hộ gia đình làm kinh
tế phụ lại tạo ra thu nhập khá cao.
Thời kỳ từ những năm 1980 đến nay có nhiều thay đổi sâu sắc về quan hệ đất
đai trong cả nước. Những nội dung với mốc thời gian đáng ghi nhớ là: Hiến pháp năm
1980; Chỉ thị 100 của Ban bí thư Trung ương Đảng tháng 1/1981; Chỉ thị 19 của Ban
bí thư Trung ương Đảng ngày 3/5/1983 và Thông báo số 44 của Ban Bí thư ngày
13/7/1984; Luật Đất đai năm 1988, Hiến pháp năm 1992; Luật Đất đai năm 1993, Luật


6
sửa đổi, bổ sung một số điều Luật Đất đai tháng 12/1998; Luật sửa đổi bổ sung một số
điều Luật Đất đai tháng 9/2001; Luật Đất đai năm 2003.
Về bộ máy quản lý đất đai: Suốt thời kỳ Pháp thuộc mỗi làng chỉ có một trưởng
bản mà việc quản lý ruộng đất đã khá chặt chẽ, việc lưu trữ hồ sơ có nề nếp. Năm 1954
khi rút khỏi miền Bắc, thực dân Pháp di chuyển theo toàn bộ hồ sơ địa chính của miền
Bắc vào Sài Gịn. Sau hiệp định GiơNeVơ năm 1954, ở miền Nam tồn tại 3 chế độ
điền thổ: Chế độ sắc lệnh 21/7/1925, chế độ quản thủ địa bộ và quản thủ địa chính.
Đến ngày 30/5/1962, chính quyền Sài Gịn ra Sắc lệnh số 124 ban hành 1 chế độ duy
nhất là quản lý điền địa. Đã tiến hành thành lập Nha địa chính, rồi Nha tổng giám đốc
địa chính, địa hình và Tổng nha điền địa (1962 - 1975). Tổng nha có hệ thống ngành
dọc điều hành chặt chẽ. Cấp tỉnh nắm đến các hộ điền địa, có bản đồ, tài liệu và hệ
thống lưu trữ.
Ở miền Bắc sau cách mạng tháng 8/1945 các Ty, Sở Địa chính được xát nhập
vào Bộ Canh nơng. Ngày 18/6/1949, thành lập nha Địa chính trong Bộ Tài chính và
tập chung làm thuế nông nghiệp phục vụ kháng chiến. Ngày 3/5/1958, có Chỉ thị số
334/ TTg cho tái lập hệ thống địa chính trong Bộ Tài chính và UBND các cấp để làm

nhiệm vụ đo đạc lập bản đồ giải thửa và sổ sách địa chính. Ngày 9/12/1960, Nghị định
số 70/CP chuyển ngành địa chính từ Bộ Tài chính sang Bộ Nông nghiệp và đổi tên là
Vụ Quản lý Ruộng đất. Từ năm 1966 cho đến tháng 4/1979, qua 3 lần thay đổi tổ chức
ngành Quản lý Ruộng đất. Ngày 9/11/1979, Chính phủ có Nghị định số 404/CP thành
lập Tổng cục Quản lý Ruộng đất trực thuộc HĐBT, sau đó sáp nhập với Cục đo đạc và
Bản dồ Nhà nước, đổi tên là Tổng cục Địa chính. Ngày 11/11/2002 Chính phủ có Nghị
định số 91/2002/NĐ-CP thành lập Bộ Tài ngun & Mơi trường trực thuộc Chính phủ
trong đó có chức năng quản lý nhà nước về các lĩnh vực đất đai; mơi trường, khống
sản, nước, khí tượng thuỷ văn và đo đạc bản đồ.
Tóm lại, qua một q trình lâu dài, quan hệ đất đai của nước ta đã vận động
theo từng thời kỳ lịch sử, ngày một hoàn thiện hơn trên cơ sở pháp định, được pháp
luật bảo đảm trong các mối quan hệ cụ thể giữa Nhà nước với nhân dân, giữa các tổ
chức cá nhân với nhau và với Nhà nước, một số quan hệ với tổ chức và cá nhân nước
ngoài. Với bản chất là Nhà nước của dân, do dân và vì dân, bất cứ một chế định nào
của Nhà nước ta về đất đai đều được nhân dân tham gia đóng góp ý kiến một cách
rộng rãi, được đặc biệt quan tâm và chỉ đạo thận trọng, cụ thể và kịp thời. Tuy nhiên,
đất nước đang có những biến chuyển mới, mà đặc điểm nổi bật nhất và cũng là một
khó khăn lớn nhất của nông nghiệp và nông thôn nước ta là đất chật người đơng, do đó
các quan hệ đất đai luôn luôn là vấn đề thời sự vừa phải được giải quyết kịp thời, vừa
phải giữ được thế ổn định lâu dài. Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện
chủ sở hữu toàn dân và thống nhất quản lý về đất đai.


7
1.1.3. Khiếu nại và giải quyết khiếu nại
1.1.3.1. Khái niệm về khiếu nại
Theo quy định tại Khoản 1 Điều 2 của Luật Khiếu nại 2011: Khiếu nại là việc
công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định,
đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính,
hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong

cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, cơng chức khi có căn cứ
cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp
pháp của mình [15].
1.1.3.2. Thẩm quyền giải quyết khiếu nại
Khoản 11 Điều 2 Luật khiếu nại năm 2011 quy định: “giải quyết khiếu nại là
việc thụ lý, xác minh, kết luận và ra quyết định giải quyết khiếu nại”. Căn cứ vào các
quy đinh của Luật khiếu nại, Luật tố cáo và đặc trưng của của hoạt động quản lý hành
chính nhà nước, TS Trần Văn Sơn đã đưa ra khái niệm giải quyết khiếu nại của các cơ
quan hành chính nhà nước “là hoạt động kiểm tra, xác minh, kết luận về tính hợp
pháp, tính hợp lý của quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại thuộc
thẩm quyền giải quyết của cơ quan hành chính nhà nước để có biện pháp giải quyết
theo quy định của pháp luật nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cơng dân, cơ
quan, tổ chức và lợi ích chung của nhà nước và xã hội.”[15].
Vụ việc khiếu nại được giải quyết lần đầu tại chính cơ quan (hoặc cán bộ, cơng
chức thuộc cơ quan này) có thẩm quyền ra quyết định hoặc thực hiện hành vi bị khiếu
nại. Trong trường hợp đương sự không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần
đầu sẽ có quyền tiếp tục thực hiện quyền khiếu nại của mình lên cấp trên trực tiếp của
cấp đã có thẩm quyền giải quyết hoặc khởi kiện tại Tòa án.
- Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã, thủ trưởng cơ quan thuộc Ủy ban nhân dân
cấp huyện có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính,
hành vi hành chính của mình, của người có trách nhiệm do mình quản lý trực tiếp.
- Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện: giải quyết khiếu nại lần đầu đối với
quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình, giải quyết khiếu nại lần hai đối
với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã,
Thủ trưởng cơ quan thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện đã giải quyết lần đầu nhưng còn
khiếu nại hoặc khiếu nại lần đầu đã hết thời hạn nhưng chưa được giải quyết.
- Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh: giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết
định hành chính, hành vi hành chính của mình, giải quyết khiếu nại lần hai đối với
quyết định hành chính, hành vi hành chính của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện,

8
Giám đốc sở và cấp tương đương đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại hoặc
khiếu nại lần đầu đã hết thời hạn nhưng chưa được giải quyết.
Ngoài ra thủ trưởng cơ quan cấp trên khác có nghĩa vụ giải quyết khiếu nại đất
đai lần đầu nếu đó là hành vi hành chính, hoặc quyết định hành chính của mình hoặc
cơ quan, cá nhân mà mình quản lý đưa ra.
1.1.3.3. Quyền và nghĩa vụ của người khiếu nại
Quy định tại Điều 13 của Luật Khiếu Nại năm 2011 về quyền, nghĩa vụ của
người khiếu nại là [15]:
1. Người bị khiếu nại có các quyền sau đây:
a) Đưa ra chứng cứ về tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành
chính bị khiếu nại;
b) Được biết, đọc, sao chụp, sao chép các tài liệu, chứng cứ do người giải quyết
khiếu nại thu thập để giải quyết khiếu nại, trừ thơng tin, tài liệu thuộc bí mật nhà nước;
c) Yêu cầu cá nhân, cơ quan, tổ chức có liên quan đang lưu giữ, quản lý thông
tin, tài liệu liên quan tới nội dung khiếu nại cung cấp thông tin, tài liệu đó cho mình
trong thời hạn 07 ngày, kể từ ngày có yêu cầu để giao cho người giải quyết khiếu nại,
trừ thơng tin, tài liệu thuộc bí mật nhà nước;
d) Nhận quyết định giải quyết khiếu nại lần hai.
2. Người bị khiếu nại có các nghĩa vụ sau đây:
a) Tham gia đối thoại hoặc ủy quyền cho người đại diện hợp pháp tham gia
đối thoại;
b) Chấp hành quyết định xác minh nội dung khiếu nại của cơ quan, đơn vị có
thẩm quyền giải quyết khiếu nại;
c) Cung cấp thông tin, tài liệu liên quan đến nội dung khiếu nại, giải trình về
tính hợp pháp, đúng đắn của quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại
khi người giải quyết khiếu nại hoặc cơ quan, đơn vị kiểm tra, xác minh yêu cầu trong
thời hạn 7 ngày, kể từ ngày có yêu cầu;
d) Chấp hành nghiêm chỉnh quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực

pháp luật;
đ) Sửa đổi hoặc hủy bỏ quyết định hành chính, chấm dứt hành vi hành chính bị
khiếu nại;


9
e) Bồi thường, bồi hoàn thiệt hại do quyết định hành chính, hành vi hành chính
trái pháp luật của mình gây ra theo quy định của pháp luật về trách nhiệm bồi thường
của Nhà nước.
3. Người bị khiếu nại thực hiện các quyền và nghĩa vụ khác theo quy định của
pháp luật.
1.1.3.4. Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại của công dân về đất đai
Trường hợp khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất
đai do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh giải quyết
lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khởi
kiện tại Tồ án nhân dân hoặc tiếp tục khiếu nại đến Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh,
thành phố trực thuộc trung ương. Trong trường hợp khiếu nại đến Chủ tịch Uỷ ban
nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thì quyết định của Chủ tịch Uỷ ban
nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương là quyết định giải quyết cuối cùng;
+ Trường hợp khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý
đất đai do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương giải quyết
lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khởi
kiện tại Tồ án nhân dân;
+ Thời hiệu khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý
đất đai là ba mươi ngày, kể từ ngày nhận được quyết định hành chính hoặc biết được
có hành vi hành chính đó. Trong thời hạn bốn mươi lăm ngày, kể từ ngày nhận được
quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu mà người khiếu nại khơng đồng ý thì có quyền
khiếu nại đến cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc khởi kiện tại Tòa án nhân dân
1.1.4. Tố cáo và giải quyết tố cáo
Tố cáo là một trong những quyền cơ bản của công dân được Hiến pháp và nhiều

văn bản pháp luật của Nhà nước ta ghi nhận qua các thời kỳ. Điều 74 Hiến pháp năm
1992 quy định: “Công dân có quyền khiếu nại, quyền tố cáo với cơ quan Nhà nước có
thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan Nhà nước, tổ chức kinh tế,
tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất cứ cá nhân nào. Việc khiếu nại, tố
cáo phải được cơ quan Nhà nước xem xét và giải quyết trong thời hạn pháp luật quy
định. Mọi hành vi xâm phạm lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tập
thể và của công dân phải được kịp thời xử lý nghiêm minh. Người bị thiệt hại có quyền
được bồi thường về vật chất và phục hồi danh dự. Nghiêm cấm việc trả thù người
khiếu nại, tố cáo hoặc lợi dụng quyền khiếu nại, tố cáo để vu khống, vu cáo làm hại
người khác.” [13].


10
Điều 30 của Hiến pháp năm 2013 có nêu: “Mọi người có quyền khiếu nại, tố
cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của
cơ quan, tổ chức, cá nhân”; “Nghiêm cấm việc trả thù người khiếu nại, tố cáo hoặc
lợi dụng quyền khiếu nại, tố cáo để vu khống, vu cáo làm hại người khác”[14].
Như vậy, quyền tố cáo là một trong những quyền cơ bản, thể hiện mối quan hệ
giữa Nhà nước với cơng dân. Theo đó, cơng dân thực hiện quyền dân chủ trực tiếp
tham gia quản lý nhà nước, quản lý xã hội. Nhằm thể chế hóa quyền tố cáo của công
dân, tại kỳ họp thứ 2 Quốc hội khố XIII năm 2011, Quốc hội đã thơng qua Luật tố
cáo. Luật tố cáo đã quy định đầy đủ nhất về quyền tố cáo, quyền và nghĩa vụ của
người tố cáo, người bị tố cáo, người giải quyết tố cáo, hình thức tố cáo, thẩm quyền,
trình tự, thủ tục và trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, đơn vị trong việc tiếp nhận, giải
quyết tố cáo. Bên cạnh đó, Luật tố cáo quy định về bảo vệ người tố cáo và quản lý
công tác giải quyết tố cáo [16].
Ngồi Luật tố cáo có quy định cụ thể về quyền tố cáo của cơng dân, cịn có các
văn bản quy phạm pháp luật khác quy định về tố cáo như Bộ Luật tố tụng hình sự quy
định quyền tố cáo trong tố tụng hình sự; Bộ Luật dân sự quy định quyền tố cáo trong
tố tụng dân sự…

1.1.5. Tranh chấp đất đai và giải quyết tranh chấp đất đai
1.1.5.1. Khái niệm tranh chấp
Theo quy định tại Khoản 24 Điều 3 Luật Đất Đai năm 2013 thì tranh chấp đất
đai là tranh chấp về quyền, nghĩa vụ của người sử dụng đất giữa hai hoặc nhiều bên
trong quan hệ đất đai [12].
1.1.5.2. Thẩm quyền giải quyết tranh chấp về đất đai
Quá trình sử dụng đất của các tổ chức, cá nhân được Nhà nước giao quyền quản
lý và sử dụng khơng tránh khỏi những tranh chấp. Vì vậy, Nhà nước đã có những cơ
chế để giải quyết khi tranh chấp phát sinh mà các tổ chức, cá nhân không tự giải quyết
được. Theo quy định tại Điều 203 Luật Đất Đai năm 2013 thì thẩm quyền giải quyết
tranh chấp đất đai là [12]:
Tranh chấp đất đai đã được hòa giải tại Ủy ban nhân dân cấp xã mà khơng
thành thì được giải quyết như sau:
1. Tranh chấp đất đai mà đương sự có Giấy chứng nhận hoặc có một trong các
loại giấy tờ quy định tại Điều 100 của Luật này và tranh chấp về tài sản gắn liền với
đất thì do Tịa án nhân dân giải quyết;


11
2. Tranh chấp đất đai mà đương sự khơng có Giấy chứng nhận hoặc khơng có
một trong các loại giấy tờ quy định tại Điều 100 của Luật này thì đương sự chỉ được
lựa chọn một trong hai hình thức giải quyết tranh chấp đất đai theo quy định sau đây:
a) Nộp đơn yêu cầu giải quyết tranh chấp tại Ủy ban nhân dân cấp có thẩm
quyền theo quy định tại khoản 3 Điều này;
b) Khởi kiện tại Tòa án nhân dân có thẩm quyền theo quy định của pháp luật về
tố tụng dân sự;
3. Trường hợp đương sự lựa chọn giải quyết tranh chấp tại Ủy ban nhân dân cấp
có thẩm quyền thì việc giải quyết tranh chấp đất đai được thực hiện như sau:
a) Trường hợp tranh chấp giữa hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư với nhau
thì Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện giải quyết; nếu không đồng ý với quyết định

giải quyết thì có quyền khiếu nại đến Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh hoặc khởi
kiện tại Tòa án nhân dân theo quy định của pháp luật về tố tụng hành chính;
b) Trường hợp tranh chấp mà một bên tranh chấp là tổ chức, cơ sở tôn giáo,
người Việt Nam định cư ở nước ngồi, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngồi thì Chủ
tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh giải quyết; nếu không đồng ý với quyết định giải quyết
thì có quyền khiếu nại đến Bộ trưởng Bộ Tài ngun và Mơi trường hoặc khởi kiện tại
Tịa án nhân dân theo quy định của pháp luật về tố tụng hành chính;
4. Người có thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai tại khoản 3 Điều này phải
ra quyết định giải quyết tranh chấp. Quyết định giải quyết tranh chấp có hiệu lực thi
hành phải được các bên tranh chấp nghiêm chỉnh chấp hành. Trường hợp các bên
không chấp hành sẽ bị cưỡng chế thi hành.
1.1.5.3. Trình tự thủ tục hòa giải và giải quyết tranh chấp đất đai
Theo quy định tại Điều 88, Nghị định 43/2014/NĐ-CP hướng dẫn thi hành Luật
Đất đai năm 2013 thì thủ tục hịa giải tranh chấp đất đai là [5]:
1. Khi nhận được đơn yêu cầu giải quyết tranh chấp đất đai, Ủy ban nhân dân
cấp xã có trách nhiệm thực hiện các cơng việc sau:
a) Thẩm tra, xác minh tìm hiểu ngun nhân phát sinh tranh chấp, thu thập giấy
tờ, tài liệu có liên quan do các bên cung cấp về nguồn gốc đất, quá trình sử dụng đất và
hiện trạng sử dụng đất;
b) Thành lập Hội đồng hòa giải tranh chấp đất đai để thực hiện hòa giải. Thành
phần Hội đồng gồm: Chủ tịch hoặc Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân là Chủ tịch Hội
đồng; đại diện Ủy ban Mặt trận Tổ quốc xã, phường, thị trấn; tổ trưởng tổ dân phố đối
với khu vực đô thị; trưởng thôn, ấp đối với khu vực nông thôn; đại diện của một số hộ
dân sinh sống lâu đời tại xã, phường, thị trấn biết rõ về nguồn gốc và quá trình sử dụng


12
đối với thửa đất đó; cán bộ địa chính, cán bộ tư pháp xã, phường, thị trấn. Tùy từng
trường hợp cụ thể, có thể mời đại diện Hội Nơng dân, Hội Phụ nữ, Hội Cựu chiến
binh, Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh;

c) Tổ chức cuộc họp hịa giải có sự tham gia của các bên tranh chấp, thành viên
Hội đồng hòa giải tranh chấp đất đai và người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan.
Việc hịa giải chỉ được tiến hành khi các bên tranh chấp đều có mặt. Trường
hợp một trong các bên tranh chấp vắng mặt đến lần thứ hai thì được coi là việc hịa
giải khơng thành.
2. Kết quả hịa giải tranh chấp đất đai phải được lập thành biên bản, gồm có các
nội dung: Thời gian và địa điểm tiến hành hòa giải; thành phần tham dự hịa giải; tóm
tắt nội dung tranh chấp thể hiện rõ về nguồn gốc, thời điểm sử dụng đất đang tranh
chấp, nguyên nhân phát sinh tranh chấp (theo kết quả xác minh, tìm hiểu); ý kiến của
Hội đồng hòa giải tranh chấp đất đai; những nội dung đã được các bên tranh chấp thỏa
thuận, không thỏa thuận.
Biên bản hịa giải phải có chữ ký của Chủ tịch Hội đồng, các bên tranh chấp có
mặt tại buổi hịa giải, các thành viên tham gia hịa giải và phải đóng dấu của Ủy ban
nhân dân cấp xã; đồng thời phải được gửi ngay cho các bên tranh chấp và lưu tại Ủy
ban nhân dân cấp xã.
3. Sau thời hạn 10 ngày kể từ ngày lập biên bản hòa giải thành mà các bên tranh
chấp có ý kiến bằng văn bản về nội dung khác với nội dung đã thống nhất trong biên
bản hịa giải thành thì Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã tổ chức lại cuộc họp Hội đồng
hòa giải để xem xét giải quyết đối với ý kiến bổ sung và phải lập biên bản hòa giải
thành hoặc khơng thành.
4. Trường hợp hịa giải thành mà có thay đổi hiện trạng về ranh giới sử dụng
đất, chủ sử dụng đất thì Ủy ban nhân dân cấp xã gửi biên bản hịa giải thành đến cơ
quan có thẩm quyền để giải quyết theo quy định tại Khoản 5 Điều 202 của Luật Đất
đai năm 2013: ‘‘Trường hợp hòa giải khơng thành hoặc sau khi hịa giải thành mà có
ít nhất một trong các bên thay đổi ý kiến về kết quả hịa giải thì Ủy ban nhân dân cấp
xã lập biên bản hịa giải khơng thành và hướng dẫn các bên tranh chấp gửi đơn đến
cơ quan có thẩm quyền giải quyết tranh chấp tiếp theo’’[12].
1.1.6. Thanh tra và giải quyết thanh tra đất đai
Thanh tra về Tài nguyên và Môi trường là một trong những nhiệm vụ quan
trọng của công tác quản lý nhà nước về Tài nguyên và Môi trường. Theo Nghị định số

65/2006/NĐ-CP ngày 23/6/2006 của Chính phủ quy định chức năng nhiệm vụ của
Thanh tra Tài nguyên và Môi trường là: ‘‘Thanh tra việc chấp hành các quy định của
pháp luật về tài nguyên và môi trường trong phạm vi quản lý nhà nước của Thủ


13
trưởng cùng cấp đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân có hoạt động liên quan đến tài
ngun và mơi trường; Thực hiện nhiệm vụ giải quyết khiếu nại, tố cáo theo quy định
của pháp luật về khiếu nại, tố cáo; Xử phạt vi phạm hành chính theo quy định của
pháp luật về xử lý vi phạm hành chính, thực hiện nhiệm vụ phòng ngừa và đấu tranh
chống tham nhũng theo quy định của pháp luật về chống tham nhũng; Đồng thời,
hướng dẫn và kiểm tra các đơn vị trực thuộc Sở Tài nguyên và Môi trường thực hiện
các quy định của pháp luật về công tác thanh tra; hướng dẫn về nghiệp vụ thanh tra
cho Thanh tra viên.’’ [10].
Vai trị của cơng tác thanh tra nhằm phịng ngừa, phát hiện và xử lý các hành vi
vi phạm pháp luật về lĩnh vực Tài nguyên và Môi trường; phát hiện những sở hở trong
cơ chế quản lý, chính sách và pháp luật để kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm
quyền các biện pháp khắc phục nhằm góp phần chấn chỉnh trong công tác quản lý nhà
nước về lĩnh vực Tài nguyên và Môi trường đối với các cấp, các ngành và tổ chức, đơn
vị; góp phần hồn thiện hệ thống chính sách pháp luật về đất đai, tài ngun khống
sản và bảo vệ mơi trường, đồng thời bảo vệ lợi ích của nhà nước; quyền và lợi ích hợp
pháp của tổ chức và cơng dân.
Qua q trình thanh tra còn giúp cơ quan đương nhiệm nhận thấy những sai lầm
và thiếu sót trong q trình quản lý từ đó góp phần hồn thiện hơn bộ máy quản lý.
Cũng có kiến thức về luật đất đai cho cán bộ quản lý, giúp cho qua trình quản lý đảm
bảo sự công bằng và dân chủ theo nguyện vọng của dân và các chính sách mà đảng và
Nhà nước đặt ra.
Qua q trình thanh tra cịn giúp phát hiện những bất cập trong thực tế, những
thiếu sót và sai lầm trong các chính sách hay trong chính luật đất đai, từ đó giúp hồn
thiện hơn hệ thống pháp luật và có những thay đổi về cơ chế, chính sách cho phù hợp

với thực tiễn. Bên cạnh đó, cịn giúp tạo niềm tin vững chắc hơn trong nhân dân,
khuyến khích họ đứng ra tố cáo những việc làm sai trái của cơ quan nhà nước, làm
thanh lọc những cán bộ thối hóa, biến chất, giúp cho cơ quan nhà nước hiểu rõ hơn về
tình hinh ở địa phương.
Trong những năm gần đây tình hình khiếu nại tố cáo và tranh chấp đất đai diễn
ra gây gắt, nó đang trở thành vấn đề đáng quan ngại. Bên cạnh đó, huyện Tư Nghĩa là
một trong những huyện của tỉnh Quảng Ngãi đang trên đà phát triển trong thời kỳ đơ
thị hóa mạnh mẽ, tạo điều kiện tuận lợi cho sự phát triển kinh tế - xã hội của địa
phương, nhưng bên cạnh đó kéo theo hàng loạt vấn đề đáng quan tâm. Quá trình thu
hồi đất, giải phóng mặt bằng và bố trí tái định cư...Giá trị đất đai mang lại nguồn lợi
lớn dẫn đến quá trình tranh chấp trong nhân dân cũng diễn ra mạnh mẽ, ảnh hưởng lớn
đến quá trình phát triển và quản lý ở địa phương. Vì vậy, cơng tác Thanh tra là quá
trình cần thiết và cần được đẩy mạnh trong hồn cảnh thực tại. Đó là cơ sở tiên quyết


14
để hoàn thiện hơn bộ máy quản lý của nhà nước và định hướng theo con đường mà
Đảng ta đã chọn.
1.2. Cơ sở thực tiễn của các vấn đề nghiên cứu
1.2.1. Tình hình thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và tranh chấp đất đai của
một số nước trên thế giới
Theo một số tài liệu nghiên cứu thì ở nhiều nước trên thế giới, mặc dù việc
giải quyết khiếu kiện hành chính đã có từ lâu và hiện nay đã đi vào nề nếp, song
ngoài việc xác định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính của Tịa án thì
nhiều nước vẫn duy trì và coi trọng việc giải quyết khiếu nại của cơ quan hành
chính. Một số nước còn coi việc giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính là thủ
tục bắt buộc trước khi nhiều người khiếu nại khởi kiện vụ án hành chính tại Tịa án
hành chính hoặc Tịa án tư pháp. Đa số các nước vẫn cho phép cơng dân có quyền
lựa chọn khiếu nại đến cơ quan hành chính – cơ quan đã ban hành QĐHC hoặc thực
hiện HVHC để thực hiện việc khiếu nại. Điểm đáng lưu ý là hầu hết các nước đều

xác định khiếu nại hành chính dù đã được giải quyết bởi cơ quan hành chính hoặc
cơ quan chuyên trách giải quyết khiếu nại hành chính thì đương sự vẫn cịn quyền
khởi kiện vụ án hành chính tại Tịa án. Xem xét cách tổ chức thực hiện hoạt động
giải quyết khiếu nại hành chính một số nước trên thế giới để có thể hiểu rõ hơn về
vấn đề này.
1.2.1.1. Giải quyết khiếu nại nội bộ
Hầu như các nước đều có cơ chế giải quyết khiếu nại nội bộ, theo đó cơ quan
cấp trên trực tiếp xem xét lại quyết định của cơ quan cấp dưới liên quan đến khiếu nại.
Ở những nước như Anh, Mỹ, Úc, Canada..., trong các bộ có các tổ chức hành chính
phi tố tụng hoặc các “cơ quan” có nhiệm vụ giải quyết các khiếu nại hành chính của
người dân. Quyết định giải quyết của các “cơ quan” này có thể bị khởi kiện tại toà án
tư pháp nhưng trên thực tế, phần lớn các tranh chấp tìm ra được giải pháp trong giai
đoạn hành chính mà khơng phải đưa nhau ra kiện tụng trước toà.
Trên thực tế, cơ chế này mang lại những kết quả khác nhau. Một mặt, nó khơng
tốn kém và có thể nhanh chóng. Tuy nhiên, kinh nghiệm các nước cho thấy, cơ quan cấp
trên có xu hướng đồng tình với quyết định của cơ quan cấp dưới. Ví dụ ở Anh, năm
2005, 77% số đơn khiếu nại nội bộ về quyền tiếp cận thơng tin bị bác bỏ hồn tồn.
1.2.1.2. Cơ quan độc lập giải quyết khiếu nại
Cơ chế tiếp theo là cơ quan độc lập giải quyết khiếu nại như Thanh tra Quốc
hội; Cao ủy viên; các cơ quan chuyên biệt về một lĩnh vực; hoặc cơ quan dạng bán
tòa án.


15
Hiện tại có khoảng 100 nước đã thành lập Thanh tra Quốc hội thực hiện chức
năng giải quyết khiếu nại như một trong các thẩm quyền của mình. Cơ quan này được
thành lập để bổ sung cho các cơ quan xét xử thơng thường, có hình thức tổ chức rất đa
dạng. Mơ hình “cổ điển” của Thanh tra Quốc hội có thể thấy ở các nước Bắc Âu và
một số nước khác như Ba Lan, Hà Lan, Tây Ban Nha và Nam Mỹ. Ở Hungary có mơ
hình Thanh tra nhân quyền, ở Trung Mỹ lại có các Ủy ban nhân quyền. Ở khu vực các

nước nói tiếng Pháp, có thể thấy mơ hình Thanh tra Quốc hội có chức năng trung gian.
Có các Thanh tra Quốc hội ở cấp quốc gia, cấp vùng và địa phương. Dù theo hình thức
nào thì các Thanh tra Quốc hội đều có đặc điểm chung là đều là các thiết chế dân chủ
dựa trên sự thừa nhận các quyền của các cá nhân và ngun tắc pháp quyền. Thanh tra
Quốc hội thường khơng có thẩm quyền ra các quyết định bắt buộc, nhưng các kiến
nghị của họ có ảnh hưởng lớn và được tuân thủ.
Một xu hướng ngày càng phổ biến trên thế giới là thành lập các cơ quan chuyên
trách một lĩnh vực, trong đó có thẩm quyền tiếp nhận và giải quyết khiếu nại trong lĩnh
vực đó. Điều này được giải thích là do khoảng năm chục năm trở lại đây, sự can thiệp
ngày càng nhiều của các cơ quan công quyền vào các hoạt động kinh tế - xã hội đã
thúc đẩy những nước này tạo ra nhiều thiết chế chuyên biệt để giải quyết tranh chấp
hành chính.
Ở Anh, Mỹ, cùng với sự phát triển của công nghiệp và thương mại, rất nhiều
đạo luật đã được ban hành. Nhiều tổ chức với nhiều tên gọi khác nhau như các ban, uỷ
ban... có thẩm quyền giải quyết trong giai đoạn đầu các tranh chấp nảy sinh giữa công
dân (hay người bị quản lý) với các cơ quan hành chính nhà nước.
Ở nhiều nước có Ủy ban thơng tin là cơ quan do Quốc hội thành lập, hoặc cơ
quan độc lập thuộc chính phủ, hoặc là một cơ quan hoàn toàn độc lập. Vào thời điểm
năm 2006, có 22 nước thành lập cơ quan dạng này. Ở một số nước như Pháp, Canada,
cơ quan này có thẩm quyền tương tự như Thanh tra Quốc hội. Ở Slovenia, Serbia,
Ireland, UK, Ủy ban thông tin có quyền ban hành các quyết định có tính bắt buộc, trừ
một số ít trường hợp.
Ở Úc có Tài phán Phúc tra hành chính (Administrative Appeals Tribunal-AAT)
có thẩm quyền xem xét lại các quyết định của các cơ quan hành chính dựa trên sự
kiện, luật, chính sách và có thể ra quyết định mới bác bỏ, sửa đổi hoặc đồng ý với
quyết định ban đầu của cơ quan hành chính
Nói chung, dù theo mơ hình nào, để cơ quan giải quyết khiếu nại hành chính
hoạt động hiệu quả, cần có những yếu tố nhất định. Trước hết, cơ quan này cần được
độc lập, độc lập ngay từ lúc thành lập, tức là phải do cơ quan lập pháp thành lập hoặc
phê chuẩn sự bổ nhiệm với một quy trình minh bạch, ứng viên phải là những người có

16
uy tín cao về đạo đức, chun mơn, khơng vướng víu về quyền lợi; có ngân sách hoạt
động khơng do Chính phủ kiểm sốt, văn phịng riêng.
Thứ hai, cơ quan này cần có những quyền lực thực tế như điều tra các đơn
khiếu nại, triệu tập nhân chứng, thẩm vấn, và quan trọng là có quyền buộc các cơ quan
cơng quyền phải làm hay khơng làm điều gì, ví dụ như phải cung cấp thơng tin, dữ
liệu; có thẩm quyền bác bỏ khiếu nại.
Thứ ba, thủ tục khiếu nại trước cơ quan này phải dễ dàng, thuận tiện, nhanh
chóng và ít tốn kém cho người khiếu nại. Điều này nhằm bảo đảm mọi thành viên
trong xã hội có điều kiện tiếp cận cơ chế này, từ đó khuyến khích họ thực thi quyền
của mình. Chính nhờ có điều này, trong thực tiễn xét xử tại Na Uy, rất ít trường hợp
khiếu kiện liên quan đến tiếp cận thông tin được đưa ra toà án xét xử, mà các đơn
khiếu nại thường được gửi tới Thanh tra Quốc hội (Ombudsman) nhiều hơn vì thủ tục
nhanh gọn, đơn giản và quyết định của cơ quan này tuy khơng có hiệu lực pháp lý
song các bên vi phạm luôn tuân thủ quyết định này.
1.2.1.3. Tịa án
Hiện nay trên thế giới có một số mơ hình giải quyết khiếu kiện hành chính bởi
tịa án gồm mơ hình Pháp, mơ hình hỗn hợp và mơ hình Anh-Mỹ.
a) Mơ hình Pháp
Mơ hình thứ nhất là giao cho một cơ quan xét xử đặc biệt là các tồ án hành
chính như ở Pháp và một số nước khác. Các tồ án hành chính độc lập hồn tồn với
các toà án tư pháp (toà án thường). Hệ thống tịa hành chính Pháp xuất hiện theo Luật
ngày 24/8/1790 và Sắc lệnh năm 1794. Luật đã tuyên bố về sự phân chia giữa quyền
lực hành chính và quyền lực tư pháp. Mơ hình Pháp từ chối việc giao cho các toà án
thường khả năng xét xử các cơ quan hành chính bởi nó sẽ làm lẫn lộn giữa hai ngành
hành chính và tư pháp. Một số nước châu Âu lục địa như Thuỵ Điển, Hy Lạp... cũng
theo hệ thống này.
Mô hình Pháp có ưu điểm: đối với người dân, so với việc kiểm tra có tính chất

chính trị thì việc giải quyết khiếu kiện hành chính có tính khách quan hơn khi được
thực hiện và bảo đảm bởi tính độc lập của một loại toà án. Đối với cơ quan hành chính,
người ta đánh giá cao tính chuyên nghiệp của tồ án hành chính khi việc xét xử được
thực hiện bởi một tồ án chun trách, có hiểu biết sâu sắc lĩnh vực quản lý công, tôn
trọng các ưu quyền của cơ quan hành chính cần thiết cho sự vận hành và bảo đảm lợi
ích chung - điều khó có thể có được đối với một cơ quan xét xử thơng thường.
Tuy nhiên, trong hệ thống của Pháp, có khá nhiều tranh chấp về thẩm quyền
giữa tồ án hành chính và tồ án tư pháp do có những điểm khơng thống nhất về thẩm