Sự chuyển dịch theo xu hướng phân quyền trong quản trị đại học và thực trạng tự chủ của các cơ sở GDĐH Việt Nam hiện nay

SỰ CHUYỂN DỊCH THEO XU HƯỚNG PHÂN QUYỀN
TRONG QUẢN TRỊ ĐẠI HỌC VÀ THỰC TRẠNG TỰ CHỦ
CỦA CÁC CƠ SỞ GDĐH VIỆT NAM HIỆN NAY
GS.TS. Nguyễn Quý Thanh
ThS-NCS. Vũ Thị Mai Anh1
Tóm tắt: Báo cáo này mơ tả tóm tắt sự chuyển đổi trong quản trị nhà nước ảnh
hưởng tới sự chuyển đổi trong quản trị đại học ở Việt Nam thể hiện ở phân quyền
từ quản trị tập trung sang giao quyền tự chủ cho các trường đại học và thực trạng
quyền tự chủ của năm nhóm trường đại học hiện nay. Dựa trên dữ liệu được thu
thập thông qua phỏng vấn tại các trường đại học được lựa chọn thuộc năm nhóm
trường và các phân tích khung pháp lý, chính sách về quản trị đại học, sự phân
quyền cho các trường đại học thể hiện ở quyền tự chủ của các trường đại học
trong các lĩnh vực quản trị, tổ chức, nhân sự, học thuật (tập trung vào đào tạo)
và tài chính của 5 nhóm cơ sở giáo dục đại học tiêu biểu được mơ hình hóa và
trình bày trong Báo cáo. Những phát hiện của nghiên cứu góp phần làm sáng tỏ
sự chuyển đổi trong quản trị đại học ở Việt Nam, từ tập trung hóa trong giai đoạn
trước, tới sự phân quyền cho các trường đại học được thực hiện từng bước trong
hai thập kỷ qua.
Từ khóa: Quản trị đại học, Phân quyền, Tự chủ đại học.

1. Đặt vấn đề
Xu thế phi tập trung hóa (de-centralization) trong quản trị là một chiến lược
quản trị của chính phủ trong các lĩnh vực khác nhau ở nhiều quốc gia trên thế giới.
Đó là sự chuyển đổi trách nhiệm và quyền hạn của chính phủ sang các cấp thấp
hơn. Xu hướng này được ghi nhận ở Việt Nam trong quá trình chuyển đổi trong
phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, và ảnh hưởng tới nhiều lĩnh vực, trong đó
có giáo dục đại học. Cải cách quản trị đại học ở Việt Nam cũng được diễn ra theo
xu hướng phi tập trung hóa, việc phân cấp, chuyển giao quyền quyết định, trách
nhiệm và nhiệm vụ từ cấp cao hơn xuống cấp tổ chức, đã được áp dụng như một
chính sách quản trị trong Giáo dục đại học (GDĐH) tại Việt Nam. Theo đó, Nhà
1

Trường Đại học Giáo dục, ĐHQGHN.


Phần 1. TRIẾT LÝ, MÔ THỨC, PHƯƠNG THỨC GIÁO DỤC THEO ĐỊNH HƯỚNG 4.0

151

nước, các cơ quan quản lý nhà nước giảm bớt quyền lực đối với các cơ sở GDĐH
nhưng tăng cường giám sát, quản lý, đồng thời tập trung vào việc hoạch định chính
sách, xây dựng các quy chuẩn. Các trường đại học được trao nhiều quyền tự chủ
trong các lĩnh vực hoạt động và thực hiện trách nhiệm giải trình và nghĩa vụ đối với
xã hội. Tuy nhiên, sự chuyển dịch này không đồng đều trong các nhóm trường đại
học khác nhau.
Báo cáo này tóm tắt quá trình cải cách quản trị đại học Việt Nam gắn với sự
chuyển đổi trong quyền lực của Nhà nước thông qua các cơ quan quản lý Nhà nước
tới các cơ sở giáo dục đại học. Sự chuyển đổi được khảo sát dựa vào sự biểu hiện
trong mối quan hệ giữa cơ sở GDĐH với cơ quan quản lý nhà nước và cơ quan chủ
quản trong việc ra các quyết định của nhà trường, từ mức trường được toàn quyền
quyết định, trường phải báo cáo hoặc xin phép trước khi quyết định, trường quyết
định sau đó báo cáo, trường được quyết định nhưng phải tuân theo các khung pháp
lý của nhà nước và việc quyết định là do cơ quan quản lý nhà nước hoặc Nhà nước
quyết định. Kết quả của khảo sát được thể hiện trong các mơ hình quản trị đại học ở
các lĩnh vực quản trị, tổ chức, nhân sự, học thuật (tập trung vào đào tạo) và tài chính
của 5 nhóm cơ sở giáo dục đại học tiêu biểu được mơ hình hóa qua khảo sát thực tế
được trình bày trong Báo cáo.
2. Khái niệm về phân quyền
Phân quyền hay phi tập trung hóa (decentralization) thường được sử dụng để
chỉ sự chuyển đổi quyền và trách nhiệm từ chính phủ xuống các cơ quan/tổ chức
cấp dưới. Theo Chương trình Phát triển Liên Hợp Quốc (UNDP) phân quyền đề cập

đến tái cấu trúc hoặc tổ chức lại chính quyền để có hệ thống đồng trách nhiệm giữa
các tổ chức quản trị ở cấp trung ương, khu vực và địa phương theo nguyên tắc của
công ty con (UNDP 1999, p. 2).
Theo Hanson (1998) phân quyền là sự chuyển giao quyền quyết định, trách
nhiệm và nhiệm vụ từ cấp cao hơn đến cấp tổ chức thấp hơn hoặc bên trong của
một tổ chức. Hanson đề cập rõ hơn sự chuyển giao quyền lực gắn liền với sự phân
phối lại chức năng của các tổ chức ở cấp dưới. Tuy nhiên, Bray & Mukundan (2004)
và Bray (2007) đề cập đến phân quyền nhưng tập trung và chức năng, đó là sự
thay đổi trong phân phối quyền lực giữa một số cơ quan ngang hàng. Loại thứ hai
trong phân quyền là sự chuyển giao quyền lực từ cấp cao xuống các tổ chức cấp
thấp hơn (Hanson, 1998; McGinn và Welsh 1999, theo Trần Thị Tuyết, 2014; Lee &
Gopinathan, 2004,). Trong quản trị đại học, sự phân quyền không chỉ đơn giản là về
sự dịch chuyển quyền lực và thẩm quyền, mà cịn đồng thời với việc có trách nhiệm
lớn hơn để đạt được kết quả mong muốn và giá trị cao nhất. Một sự chuyển đổi từ


152

Kỷ yếu Hội thảo quốc tế
Các vấn đề mới trong khoa học giáo dục: tiếp cận liên ngành và xuyên ngành

tập trung hóa sang phân quyền hóa có nghĩa là các trường đại học được giảm bớt
những hạn chế trong việc đạt được sứ mệnh và mục tiêu (Lee&Gopinathan, 2004).
Như vậy, sự phân quyền trong các khái niệm trên đều có điểm thống nhất là
sự chuyển giao quyền lực, quyền quyết định và trách nhiệm trong mối quan hệ cấp
trên và cấp dưới. Khi nghiên cứu sự dịch chuyển trong quản trị GDĐH Việt Nam,
Báo cáo này vận dụng điểm chung trong các khái niệm này và tập trung vào sự dịch
chuyển trong quyền ra quyết định của các trường đại học trong các lĩnh vực quản trị
đại học bao gồm quản trị tổ chức, nhân sự, học thuật và tài chính.
3. Sự chuyển đổi trong quản trị đại học ở Việt Nam

a) Quản trị tập trung trước thời kỳ Đổi mới
Trước Đổi mới và ngay cả trong những năm đầu của Đổi mới, nền kinh tế của
Việt Nam được quản trị theo cơ chế tập trung hành chính mệnh lệnh quan liêu bao
cấp. Nhiều tác giả đã mô tả mơ hình quản trị kinh tế theo kiểu “nhà nước trị”, nhà
nước trực tiếp ra quyết định và điều hành tất cả các hành vi, hoạt động kinh tế của
tất cả các chủ thể kinh tế từ cá thể đến hộ gia đình, tổ hợp tác đến các tập thể lao
động như hợp tác xã, nhà máy xí nghiệp và các bộ ngành kinh tế của đất nước. Mơ
hình quản trị kinh tế kiểu nhà nước này đã tỏ ra rất hiệu quả trong việc huy động
và tập trung các nguồn lực cần thiết để thực hiện những mục tiêu quốc gia cấp bách
trong thời kỳ chiến tranh nhưng lại tỏ ra lạc hậu trong thời kỳ hịa bình, xây dựng
đất nước. Trong bối cảnh đó, GDĐH cũng được quản trị theo mơ hình dựa vào nhà
nước một cách tuyệt đối, tập trung cao độ, từ trên xuống (top-down governance)
trong đó nhà nước đứng ở trên tầm cao chỉ huy xuống dưới thơng qua vai trị của
các bộ (Lê Ngọc Hùng, 2019).
Tuy nhiên, mơ hình quản trị từ trên xuống dưới này có hai đặc trưng khác hẳn
tất cả các biến thể của mơ hình quản trị đại học dựa vào nhà nước ở các nước phát
triển tư bản chủ nghĩa. Đó là, thứ nhất, với quyền lực tuyệt đối của nhà nước tất
cả các trường đại học đều là trường đại học công lập, đều là của nhà nước và đều
trực thuộc những bộ ngành nhất định đóng vai trò là “bộ chủ quản” trực tiếp quản
lý nhà nước đối với các trường đại học. Thứ hai, mối quan hệ phụ thuộc theo kiểu
“trực thuộc – chủ quản” đã biến bộ chủ quản và các trường đại học công lập bị chủ
quản thành một trường đại học khổng lồ. Trong đó bộ chủ quản đóng vai trị là “bộ
máy quản trị” hành chính của nhà trường và các trường đại học là các khoa, các bộ
môn và các đơn vị trực thuộc thực hiện các quyết định của “bộ máy quản trị”. Trong
trường đại học khổng lồ này, nhà nước thông qua các bộ ngành chủ quản trực tiếp
ban hành các quyết định, trực tiếp chỉ đạo, hướng dẫn tất cả các hoạt động của từng
trường đại học bao gồm cấp phát ngân sách, tuyển sinh, tổ chức cán bộ nhân sự,


Phần 1. TRIẾT LÝ, MÔ THỨC, PHƯƠNG THỨC GIÁO DỤC THEO ĐỊNH HƯỚNG 4.0

153

đào tạo, nghiên cứu khoa học, quan hệ hợp tác, tốt nghiệp, cơ sở vật chất (Lê Ngọc
Hùng, 2019).
Như vậy, trước Đổi mới, trong thời kỳ quản lý tồn xã hội theo cơ chế tập trung
hành chính mệnh lệnh, quan liêu bao cấp trước năm 1986 và ngay cả những năm
đầu 1990, hầu như khơng có sự tham gia của thị trường và trở thành trục quản trị
từ trên xuống dưới và tạo thành mơ hình trường “đại học khổng lồ”. Trong mơ hình
quản trị đại học khổng lồ này, Bộ GD&ĐT lúc đó là Bộ Đại học và Trung học chuyên
nghiệp hoạt động như một bộ máy quản trị của một nhà trường trong đó các trường
đại học. Cơ quan Bộ trực tiếp xác định mục tiêu, lập kế hoạch, phân bổ và cấp phát
các nguồn lực gồm cả ngân sách và chỉ đạo, điều hành trực tiếp các hoạt động của
từng trường đại học.
b) Sự chuyển đổi sau Đổi mới - xu hướng phân cấp, phân quyền và tản quyền
Việt Nam chính thức đổi mới kinh tế - xã hội năm 1986 và cả nước bước vào
thời kỳ quá độ sang kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Việt Nam đã
trải qua thời kỳ quá độ kép: vừa quá độ từ cơ chế quản lý kinh tế tập trung quan liêu
bao cấp sang cơ chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và vừa quá độ
từ trình độ “chậm phát triển” sang “đang phát triển” với biểu hiện rõ nhất là q
độ để thốt trình trạng nghèo đói. Quyền lực quản lý nhà nước được phân công cho
các bộ ngành, các cơ quan chính quyền địa phương và các tổ chức chuyên môn thực
hiện và phối hợp tham gia thực hiện một cách đồng bộ.
Trong môi trường đổi mới, quá độ hệ thống GDĐH và quản trị đại học cũng
phải biến đổi theo để đáp ứng ba yêu cầu chức năng cấp thiết từ nhà nước và xã hội.
Lĩnh vực GDĐH Việt Nam cũng đã mở rộng nhanh chóng và nó đã chuyển từ tinh
hoa sang GDĐH đại chúng, điều này dẫn tới sự bùng nổ các trường đại học. Nếu
như năm 1987, chỉ có 101 trường cao đẳng và đại học trong cả nước, thì tới năm
2012, số trường đại học và cao đẳng lên tới 419 trường. Năm 2016, tổng số trường
đại học được thành lập hoặc cho phép thành lập đã vượt 10 trường(234/224), so với

quy hoạch 37/2013/QĐ-TTg ngày 26/6/2013 của Thủ tướng Chính phủ1 (Bộ GD&ĐT,
2016). Sự phát triển về số lượng các trường đại học còn kéo theo sự phong phú,
đa dạng của các chiến lược, chính sách, mơ hình, cách thức quản trị đại học ở cấp
trường. Sự phát triển số lượng các trường luôn chứa đựng nguy cơ phân tán các
nguồn lực đầu tư, khó có thể tập trung được sức mạnh để thay đổi về chất trong
đào tạo và nghiên cứu khoa học, khó thốt khỏi “bẫy giáo dục trung bình” (Lê
Ngọc Hùng). Sự bùng nổ các trường đại học đã gây áp lực đáng kể tới ngân sách
của Chính phủ cho giáo dục đại học. Hàng năm kể từ sau Đổi mới, Chính phủ đã
1

Quyết định số 37/2013/QĐ-TTg ngày 26/6/2013 về việc Điều chỉnh quy hoạch mạng lưới các trường
đại học, cao đẳng giai đoạn 2006 – 2020.


154

Kỷ yếu Hội thảo quốc tế
Các vấn đề mới trong khoa học giáo dục: tiếp cận liên ngành và xuyên ngành

tăng ngân sách cho GDĐH nhưng cũng vẫn không đáp ứng nhu cầu của sự bùng nổ
này. Việc quản lý hệ thống khổng lồ như vậy cũng là một gánh nặng, là nhiệm vụ
khó khả thi cho Bộ GD&ĐT đã có những biểu hiện về sự yếu kém trong việc quản
lý tồn bộ hệ thống. Chính phủ đã nhận thấy mơ hình quản trị tập trung khơng cịn
phù hợp và mong muốn phân cấp trách nhiệm giải quyết việc ra quyết định cho các
cơ sở GDĐH với mục đích đạt hiệu quả cao hơn trong việc sử dụng các nguồn lực
(Hayden và Lâm Quang Thiệp, 2007).
Việc thành lập hai ĐHQG (năm 1993) với mơ hình đặc biệt, theo cơ chế đặc biệt
với quyền tự chủ cao là biểu hiện đầu tiên của Chính phủ về việc phân quyền cho
cơ sở giáo dục đại học. Hơn một thập kỷ sau, sự phân cấp mới được thực hiện trong
toàn bộ hệ thống GDĐH thông qua Luật Giáo dục năm 2005, trong đó nêu rõ Chính

phủ quyết định thực hiện phân cấp quản lý giáo dục; tăng cường quyền tự chủ và
trách nhiệm của các tổ chức giáo dục (Điều 14). Nghị quyết số 14/2005/NQ-CP ngày
02/11/2005 về đổi mới toàn diện và toàn diện GDĐH của Việt Nam trong giai đoạn
2006 – 2020, là nỗ lực thể hiện sự chuyển đổi trong quản trị đại học ở cấp độ tổ chức,
nêu rõ về việc chuyển đổi cơ chế quản lý “Chuyển các cơ sở GDĐH công lập sang
hoạt động theo cơ chế tự chủ, có pháp nhân đầy đủ, có quyền tự chủ và chịu trách
nhiệm về đào tạo, nghiên cứu, nhân sự và tài chính” (HERA 2005).
Sự phân quyền cho các đơn vị sự nghiệp công lập tiếp tục được thể hiện trong
đổi mới về cơ chế tài chính, thể hiện bằng việc ban hành Nghị định số 43/2006/NĐCP ngày 25/4/2006 của Chính phủ quy định về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về
thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính đối với đơn vị sự nghiệp
cơng lập, trong đó có các cơ sở GDĐH công lập. Nghị định 16/2015/NĐ-CP (ngày
14/2/2015) ra đời thay thế Nghị định số 43, đẩy mạnh việc giao quyền tự chủ, tự
chịu trách nhiệm cho các đơn vị đồng bộ cả về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy,
nhân sự và tài chính. Nghị quyết 29-NQ/TW ngày 04/11/2013 của Chính phủ về đổi
mới căn bản, tồn diện giáo dục và đào tạo, đáp ứng u cầu cơng nghiệp hóa, hiện
đại hóa trong điều kiện kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và hội nhập
quốc tế, tiếp tục chỉ rõ “giao quyền tự chủ tuyển sinh cho các cơ sở giáo dục đại học”
và “tăng quyền tự chủ và trách nhiệm xã hội cho các cơ sở GDĐH”. Thực hiện chủ
trương tiếp tục đổi mới theo xu hướng phân quyền, ngày 24/10/2014, Chính phủ ban
hành Nghị quyết 77/NQ-CP (gọi tắt là Nghị quyết 77) thí điểm đổi mới cơ chế hoạt
động đối với các cơ sở GDĐH công lập giai đoạn 2014 – 2017, thực chất đây là chủ
trương thí điểm trao quyền tự chủ tồn diện cho các trường đại học cơng lập.
Chính vì vậy, trong giai đoạn trước, tự chủ của các trường đại học được đánh
giá là rất hạn chế (Nguyễn Đông Phong & Nguyễn Hữu Huy Nhựt, 2013) và việc tự
chủ trong nhiều nội dung nội hàm của tự chủ là đòi hỏi của các trường đại học (Bùi


Phần 1. TRIẾT LÝ, MÔ THỨC, PHƯƠNG THỨC GIÁO DỤC THEO ĐỊNH HƯỚNG 4.0

155

Loan Thùy, 2013), thì tới nay, có các trường đại học đã được trao nhiều quyền tự
chủ, ví dụ: tự chủ về tuyển sinh, tự chủ về nội dung dạy học - Bộ Giáo dục và Đào
tạo quản lý Khung chương trình, tự chủ mở ngành (đối với nhóm trường theo Nghị
quyết 77, hai ĐHQG). Kết quả của sự chuyển đổi, phân quyền trong quản trị đại học
ở Việt Nam thể hiện ở việc Bộ GD&ĐT đã khơng cịn nắm giữ và can thiệp trực tiếp
vào nhiều vấn đề của các trường đại học mà đã giao cho các trường tự quyết định
nhiều hơn trong khuôn khổ pháp lý, quy định, quy chuẩn.
4. Tự chủ đại học ở các trường đại học hiện nay
a) Chọn mẫu khảo sát
Nghiên cứu các mơ hình quản trị đại học ở Việt Nam, nhóm nghiên cứu đã
thực hiện phỏng vấn tại 20 trường đại học thuộc năm nhóm cơ sở GDĐH chủ yếu
ở Việt Nam hiện nay, bao gồm: (i) Đại học Quốc gia (ĐHQG); (ii) Đại học vùng; (iii)
Các trường đại học công lập khác; (iv) Trường đại học tự chủ theo Nghị quyết 77; (v)
Trường đại học ngồi cơng lập. Các trường đại học thuộc các nhóm này khác nhau
về loại hình trường, về cơ quan chủ quản, về chủ sở hữu, quy định về mức độ tự
chủ. Trong đó, ĐHQGvà đại học vùng là các đại học hai cấp; nhóm trường đại học
cơng lập gồm các trường đại học công lập thuộc Bộ GD&ĐT và các bộ/ngành khác;
trường đại học tự chủ theo NQ 77.
Các mơ hình quản trị của 5 nhóm trường tập trung vào mức độ các trường
được ra quyết định trong các lĩnh vực quản trị bao gồm tổ chức, nhân sự, học thuật
và tài chính. Đối với từng lĩnh vực quản trị, các tiêu chí được xác định lựa chọn để
có thể đánh giá mức độ được ra quyết định của nhà trường. Cụ thể:
Về tổ chức, 7 tiêu chí được lựa chọn đưa vào khảo sát bao gồm: Thành lập Hội
đồng đại học/trường; Thành lập Hội đồng Khoa học và Đào tạo; Thành lập đơn vị
trực thuộc trường (cấp 2) Khoa/Phòng/Trung tâm; Thành lập đơn vị pháp nhân trực
thuộc trường Trung tâm/Viện/Công ty (có con dấu, tài khoản riêng); Phê duyệt chiến
lược phát triển; Bổ nhiệm Chủ tịch Hội đồng trường; Ban hành Qui định về tổ chức
hoạt động.
Về nhân sự, 8 tiêu chí được lựa chọn đưa vào khảo sát, bao gồm: Phê duyệt

đề án vị trí việc làm; Xác định tiêu chuẩn giảng viên; Tuyển dụng giảng viên; Bổ
nhiệm/miễn nhiệm Hiệu trưởng; Bổ nhiệm các chức danh nghề nghiệp của giảng
viên (hạng); Bổ nhiệm giáo sư, phó giáo sư; Quyết định định mức công việc của
giảng viên; Quyết định định mức cơng việc cho chun viên.
Về học thuật, 5 tiêu chí được lựa chọn đưa vào khảo sát, bao gồm: Mở ngành đào
tạo trong Danh mục đào tạo Nhà nước; Mở ngành đào tạo chưa có trong danh mục


Kỷ yếu Hội thảo quốc tế
Các vấn đề mới trong khoa học giáo dục: tiếp cận liên ngành và xuyên ngành

156

đào tạo Nhà nước; Điều chỉnh chương trình đạo tạo (> 20%); Tiêu chí tuyển sinh (bao
gồm cả điểm sàn); Chỉ tiêu tuyển sinh của đơn vị.
Về tài chính, 7 tiêu chí được lựa chọn đưa vào khảo sát, bao gồm: Mức thu học
phí bậc đại học; Mức lương (theo ngạch, bậc); Mức thưởng; Thu nhập tăng thêm;
Chi tiêu dưới 100 triệu; Chi tiêu trên 100 triệu; Trích lập các Quỹ (Quỹ phát triển sự
nghiệp, Quỹ học bổng, Quỹ khen thưởng; Quỹ phúc lợi; Quỹ dự phòng,…) từ kết
quả hoạt động tài chính của Trường (mức trích quỹ, tỉ lệ các quỹ).
b) Trục của các mức độ tự chủ
Mức độ tự chủ của các nhóm trường đại học được được thể hiện bằng một trục
với hai chiều, trường không được quyết định - do bên ngoài (Nhà nước, cơ quan
quản lý) quyết định cao nhất là mức 1; và trường được hoàn toàn quyết định, cao
nhất là mức 6.
Nhà nước/cơ
quan quản lý
quyết định

Trường quyết

định theo
khung pháp lý

Trường
xin phép –
Quyết định

Trường
quyết định Báo cáo

1

2

3

4

Trường hồn
tồn khơng
quyết định

Trường báo
cáo - Quyết
định
5

Trường
quyết định
6

Trường hồn tồn quyết
định

c) Các mơ hình quản trị đại học trong lĩnh vực tổ chức
Lĩnh vực tổ chức đóng vai trò quan trọng trong các lĩnh vực của quản trị đại
học, bởi tổ chức vừa là đối tượng vừa là thể chế, công cụ, phương tiện và chủ thể
của quản trị đại học. Khi được chủ động trong việc quyết định bộ máy tổ chức của
mình thì nhà trường mới có thể quyết định được các cấu trúc quản trị phù hợp với
phương thức quản trị. Qua khảo sát có thể thấy các cơ sở GDĐH ở cả 5 nhóm đều
chưa được hoàn toàn tự chủ trong việc ra các quyết định về tổ chức của đơn vị, trong
đó vẫn có một số vấn đề do Nhà nước hoặc cơ quan chủ quản quyết định, phân biệt
được năm loại mô hình quản trị đại học trong lĩnh vực tổ chức. Nhóm trường đại
học ngồi cơng lập được tự chủ hơn trong việc quyết định cơ cấu tổ chức, thậm chí
bổ nhiệm Hiệu trưởng, song vẫn phải tuân theo các quy định trong khung pháp lý
là Luật GDĐH và Điều lệ trường đại học. Ví dụ trường hợp ĐHQG, quy chế tổ chức
và hoạt động của ĐHQG do Thủ tướng ban hành (Quyết định số 26/2014/QĐ-TTg
ngày 26/3/2014). ĐHQG được quy định trong Luật GDĐH (Luật 2012) là “có quyền
chủ động cao”, tuy nhiên, về cơ cấu tổ chức, “Thành lập Hội đồng đại học/trường”,


Phần 1. TRIẾT LÝ, MÔ THỨC, PHƯƠNG THỨC GIÁO DỤC THEO ĐỊNH HƯỚNG 4.0

157

“Thành lập Hội đồng Khoa học và Đào tạo” phải tuân theo các quy định trong Điều
lệ trường đại học về số lượng, thành phần của hội đồng. “Thành lập các đơn vị cấp
2…”. “Thành lập các đơn vị cấp 2…”, “Thành lập các đơn vị pháp nhân trực thuộc”,
ĐHQG được chủ động nhưng tuân theo cơ cấu quy định tại Luật Giáo dục đại học.
ĐHQG chủ động xây dựng “Chiến lược phát triển”. Tuy nhiên, sau khi ban hành

ĐHQG phải báo cáo Thủ tướng.

Biểu đồ 1. Mức tự chủ trong lĩnh vực tổ chức của một số nhóm trường đại học

Về nhân sự, trong số các nội dung được chọn khảo sát, Giám đốc ĐHQG và
Chủ tịch hội đồng ĐHQG do Thủ tướng bổ nhiệm. Tương tự như ĐHQG, Giám
đốc Đại học Vùng và Chủ tịch hội đồng Đại học Vùng do Bộ trưởng Bộ GD&ĐT bổ
nhiệm; Quy chế tổ chức và hoạt động do Bộ GD&ĐT ban hành (QĐ số 08/2014/TTBGDĐT ngày 20/03/2014). Đại học Vùng chủ động “Thành lập Hội đồng Khoa học
và Đào tạo” nhưng tuân theo các quy định trong Điều lệ trường đại học về số lượng,
thành phần của hội đồng. “Thành lập các đơn vị cấp 2…”. “Thành lập các đơn vị


158

Kỷ yếu Hội thảo quốc tế
Các vấn đề mới trong khoa học giáo dục: tiếp cận liên ngành và xuyên ngành

pháp nhân trực thuộc”, tuân theo cơ cấu quy định tại Luật Giáo dục đại học, đồng
thời xin phép Bộ GD&ĐT trước khi quyết định. Đại học vùng chủ động xây dựng
“Chiến lược phát triển” và báo cáo Bộ GD&ĐT.
Về bổ nhiệm “Chủ tịch Hội đồng trường/quản trị” và “Ban hành Quy chế tổ
chức và hoạt động” ở tất cả các nhóm cơ sở GDĐH đều do Nhà nước hoặc cơ quan
quản lý quyết định, trừ trường hợp trường đại học ngồi cơng lập được bổ nhiệm
Chủ tịch hội đồng quản trị nhưng phải được UBND tỉnh/TP ra quyết định công
nhận. Các quy chế tổ chức và hoạt động của các nhóm cơ sở GDĐH đều Thủ tướng
hoặc Bộ GD&ĐT ra quyết định ban hành1.
Về “Thành lập Hội đồng đại học/trường”, “Thành lập Hội đồng Khoa học và
Đào tạo” các nhóm trường đều phải tuân theo các quy định trong Điều lệ trường đại
học về số lượng, thành phần của hội đồng. Về “Thành lập các đơn vị cấp 2…”, các
nhóm trường đều được tự quyết định thành lập, nhưng sau đó phải báo cáo cơ quan

quản lý/chủ quản, trừ nhóm trường ngồi cơng lập được tự quyết định hồn toàn.
Về “Thành lập các đơn vị pháp nhân trực thuộc”, nhóm ĐHQG, Đại học Vùng và
các trường đại học cơng lập phải xin phép trước khi ra quyết định, trừ nhóm trường
ngồi cơng lập được tự chủ hồn tồn. Về “Chiến lược phát triển”, trừ nhóm trường
ngồi cơng lập được tự chủ, các nhóm trường cịn lại phải báo cáo cơ quan quản lý
Nhà nước hoặc cơ quan chủ quản.
Nhóm trường đại học tự chủ theo Nghị quyết 77 được quyền quyết định về
tổ chức và nhân sự, lựa chọn trong nghiên cứu này, tương đương với ĐHQG, song
vẫn phải theo khung pháp lý, hoặc xin phép hoặc báo cáo cơ quan chủ quản. Nhóm
trường đại học ngồi cơng lập được tự chủ cao nhất về tổ chức, nhân sự, trừ việc
Thành lập hội đồng quản trị phải theo khung pháp lý và Bổ nhiệm Chủ tịch hội đồng
quản trị do UBND tỉnh/thành phố ra quyết định công nhận.
d) Các mơ hình quản trị đại học trong lĩnh vực nhân sự
Trước Đổi mới, việc tuyển dụng nhân sự do cơ quan quản lý nhà nước “chủ
quản” quyết định và chỉ đạo, trường đại học chỉ việc thực hiện, tiếp nhận, bố trí
cơng việc và kiểm tra, giám sát. Trong thời kỳ đổi mới, công tác nhân sự trong nội
bộ trường đã được trao lại cho các trường, trừ nhân sự cao nhất. Điều này là phù
hợp vì các trường đại học phải có chiến lược, kế hoạch tìm kiếm, thu hút, tuyển dụng
nhân tài căn cứ nhu cầu, yêu cầu thực tế của nhà trường. Tuy nhiên, Nhà nước vẫn
1

Quyết định số 26/2014/QĐ-TTg ngày 26/3/2014 của Thủ tướng ban hành Quy chế tổ chức và hoạt
động của ĐHQG và các cơ sở giáo dục thành viên; QĐ số 08/2014/TT-BGDĐT ngày 20/03/2014 của Bộ
GD&ĐT quyết định Quy chế tổ chức và hoạt động của đại học vùng và các cơ sở GDĐH thành viên
của Đại học vùng; Quyết định 61/2009/QĐ-TTG, ngày 17/04/2009 của Thủ tướng ban hành Quy chế
tổ chức và hoạt động của trường đại học tư thục.


Phần 1. TRIẾT LÝ, MÔ THỨC, PHƯƠNG THỨC GIÁO DỤC THEO ĐỊNH HƯỚNG 4.0

159

kiểm sốt trong lĩnh vực này thơng qua các tiêu chuẩn nhân sự do Bộ Nội vụ và Bộ
GD&ĐT tạo để làm đề án gửi bộ chủ quản phê duyệt đề án và sau đó trường thực
hiện đề án tuyển dụng nhân sự. Tùy thuộc vào cơ quan chủ quản, hình thức sở hữu
mà mức độ tự quyết định của các trường đại học về nhân sự của mình có sự khác
nhau. Trong biểu đồ, đường biểu diễn mức độ tự chủ của trường đại học ngoài cơng
lập nằm chủ yếu ở mức 6, phía bên tay phải của Biểu đồ, trong khi các nhóm cơ sở
GDĐH khác nghiêng về phía trái của Biểu đồ nhiều hơn, tức là việc ra các quyết
định bị ràng buộc hoặc hạn chế bởi Khung pháp lý hoặc các quy định của cơ quan
quản lý, cơ quan chủ quản.
Về Phê duyệt đề án vị trí việc làm, Xác định tiêu chuẩn giảng viên, Tuyển dụng
giảng viên, Quyết định định mức công việc của giảng viên, Quyết định định mức
công việc, các cơ sở GDĐH công lập phải tuân theo các luật có liên quan hoặc của
Bộ Nội vụ đối với cơng chức viên chức, thì trường đại học ngồi cơng lập được hoàn
toàn tự quyết định đối với đội ngũ nhân sự của mình. Các trường đại học cơng lập
chưa được tự chủ trong bổ nhiệm lãnh đạo cao nhất, thì trường đại học ngồi cơng
lập được tự quyết định Hiệu trưởng của mình, tuy nhiên, tiêu chuẩn Hiệu trưởng
của một trường đại học vẫn phải tuân theo quy định của Nhà nước (Điều lệ trường
đại học và Luật Giáo dục đại học).
4 nhóm cơ sở GDĐH cơng lập được tự chủ nhiều trong tuyển dụng, lựa chọn
giảng viên, thậm chí bổ nhiệm các chức danh nghề nghiệp của giảng viên (hạng) và
bổ nhiệm giáo sư, phó giáo sư, nhưng tất cả các hành động quản trị trong lĩnh vực
nhân sự này phải tuân theo Luật Giáo dục đại học, Điều lệ trường đại học và Luật
Công chức, Viên chức và nhiều văn bản quản lý nhà nước của Bộ Nội vụ và của Bộ
GD&ĐT. Nhóm cơ sở GDĐH ngồi cơng lập không được bổ nhiệm giảng viên vào
các chức danh nghề nghiệp do Bộ Nội vụ quản lý.


160

Kỷ yếu Hội thảo quốc tế
Các vấn đề mới trong khoa học giáo dục: tiếp cận liên ngành và xuyên ngành

Biểu đồ 2. Mức tự chủ trong lĩnh vực nhân sự của một số nhóm trường đại học

e) Các mơ hình quản trị đại học trong lĩnh vực học thuật
Về học thuật, những vấn đề quan trọng của đào tạo như mở ngành đào tạo và
tuyển sinh, cho tới thời điểm hiện tại, các cơ sở GDĐH được trao nhiều quyền quyết
định hơn rất nhiều so với giai đoạn trước, khi mọi việc đều do Bộ GD&ĐT quyết
định. Cụ thể, trên Biểu đồ 3, đường biểu diễn mức độ tự chủ của các nhóm cơ sở
GDĐH nằm chủ yếu bên phía tay phải của Biểu đồ.
Luật Giáo dục đại học 2012 cho phép các trường đại học được tự chủ trong mở
ngành đào tạo, trong đó “Bộ trưởng Bộ Giáo dục và Đào tạo quy định chi tiết điều
kiện mở ngành đào tạo; quy định trình tự, thủ tục mở ngành, đình chỉ hoạt động
của ngành đào tạo...”, đồng thời Bộ Giáo dục và Đào tạo lại quyết định luôn việc cho
phép mở hoặc đình chỉ hoạt động của ngành đào tạo. Do đó, trừ ĐHQG và Trường
đại học thí điểm tự chủ theo NQ 77 được tự chủ về mở ngành đào tạo đối với cả
ngành trong và ngoài Danh mục đào tạo của Nhà nước; các trường đại học công lập


Phần 1. TRIẾT LÝ, MÔ THỨC, PHƯƠNG THỨC GIÁO DỤC THEO ĐỊNH HƯỚNG 4.0

161

khác và trường ngồi cơng lập, được tự chủ hơn trong quá trình xây dựng ngành
đào tạo mới trong Danh mục đào tạo của Nhà nước, nhưng vẫn do Bộ GD&ĐT ra
quyết định cho phép.

Biểu đồ 3. Mức tự chủ trong lĩnh vực đào tọa của một số nhóm trường đại học

Về tiêu chí tuyển sinh và chỉ tiêu tuyển sinh, nếu như trước đây, Bộ Giáo dục
và Đào tạo quy định các tiêu chí tuyển sinh, phân bổ chỉ tiêu tuyển sinh cho từng
trường thì trong những năm gần đây, các các cơ sở GDĐH được tự quyết định tiêu
chí tuyển sinh và chỉ tiêu tuyển sinh phù hợp với năng lực của mình đồng thời tuân
theo quy định về cách xác định chỉ tiêu tuyển sinh của Bộ GD&ĐT1.
f) Các mơ hình quản trị đại học trong lĩnh vực tài chính
Tự chủ về tài chính là cơ sở quan trọng để cơ sở GDĐH thực hiện các nội
dung tự chủ khác. Tự chủ về tài chính cho phép các trường đại học chủ động trong
việc huy động nguồn lực tài chính và duy trì nguồn lực tài chính, từ đó chủ động
trong việc lựa chọn đội ngũ giảng viên, nhà khoa học cũng như các chính sách đãi
ngộ, các lĩnh vực ưu tiên đầu tư và các điều kiện đảm bảo chất lượng cho phát
1

(Thông tư 06/2018/TT-BGDĐT ngày 28/02/2018; trước đó là Thơng tư 32/2015/TT-BGDĐT, ngày
16/12/2015).


162

Kỷ yếu Hội thảo quốc tế
Các vấn đề mới trong khoa học giáo dục: tiếp cận liên ngành và xuyên ngành

triển và nâng cao chất lượng. Sự chuyển dịch trong quản lý tài chính thể hiện rõ
thơng qua sự thay đổi cơ chế tài chính của Chính phủ đối với các đơn vị sự nghiệp
cơng lập, thơng qua việc Chính phủ ban hành các chính sách về giao và đẩy mạnh
quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế
và tài chính1.

Biểu đồ 4. Mức tự chủ trong lĩnh vực tài chính của một số nhóm trường đại học

Trong lĩnh vực tài chính, các cơ sở GDĐH thuộc hai nhóm, nhóm sử dụng ngân
sách Nhà nước sẽ phải thu – chi tuân theo khung pháp lý và nhóm khơng sử dụng
ngân sách Nhà nước được chủ động nhiều hơn trong việc chi tiêu. Trên Biểu đồ 4
cho thấy, các trường được quyết định mức thu học phí, mức lương, thưởng, thu
nhập tăng thêm… của người lao động trong khuôn khổ khung pháp lý và các quy
định. Trừ nhóm trường ngồi cơng lập được hoàn toàn tự quyết định các vấn đề này.
Trong số các hoạt động thuộc lĩnh vực tài chính, các trường đại học rất quan tâm đến
1 Các nghị định: Nghị định số 43/2006/NĐ-CP ngày 25/4/2006, Nghị định 16/2015/NĐ-CP được Chính
phủ ban hành thay thế Nghị định số 43/2006/NĐ-CP.


Phần 1. TRIẾT LÝ, MÔ THỨC, PHƯƠNG THỨC GIÁO DỤC THEO ĐỊNH HƯỚNG 4.0

163

mức học phí, đặc biệt là các trường đại học công. Thực tế, các trường đại học đã được
tự chủ ở một khoảng tương đối rộng trong xác định mức học phí, nhưng vẫn phải
tuân theo quy định của Nhà nước về mức trần học phí. Cũng từ thực tế, nguồn thu
của các trường đại học hiện nay chủ yếu vẫn từ học phí, dựa vào tăng quy mô đào
tạo, việc huy động được các nguồn thu từ các hoạt động dịch vụ chuyển giao khoa
học công nghệ và dịch vụ tư vấn giáo dục đào tạo theo hợp đồng cho các tổ chức và
cá nhân trong nước cịn rất hạn chế… Do đó, đây là điểm các trường đại học thấy
cần được Nhà nước trao quyền tự chủ tài chính cho các trường trong xác định mức
học phí, để bù đắp chi phí đầu tư cịn thấp. Trong giai đoạn hiện nay, nguồn thu từ
học phí được xem như một giải pháp chủ yếu nhằm chia sẻ chi phí giáo dục của các
trường đại học Việt Nam.
3. Kết luận
Có thể thấy rõ, trong giai đoạn hiện nay sự chuyển dịch việc thực thi quyền
lực từ cơ quan quản lý nhà nước và cơ quan chủ quản đối với các cơ sở GDĐH đang

diễn ra trong quản trị GDĐH Việt Nam. Nhà nước quản lý ở tầm vĩ mơ để điều
tiết trong tồn hệ thống; các cơ sở GDĐH tự chủ hoạt động theo các điều kiện, tiêu
chuẩn chất lượng do pháp luật quy định. Các cơ quan quản lý nhà nước, giảm bớt
quyền lực, can thiệp đối với các cơ sở giáo dục đại học, tập trung vào việc hoạch
định chính sách xây dựng các quy chuẩn, tăng cường giám sát, quản lý. Các trường
đại học đã được tự quyết định trong rất nhiều hoạt động của nhà trường trong
khuôn khổ các khung pháp lý, quy định, quy chuẩn và thực hiện trách nhiệm giải
trình. Tuy nhiên, tùy thuộc vào năng lực tự chủ, cơ quan chủ quản, hình thức sở hữu
mà sự chuyển dịch này khơng đồng đều trong các nhóm trường đại học khác nhau.
Phương thức quản trị đại học vĩ mô dựa vào một hệ thống quy định, pháp lý, quy
chuẩn để giám sát; các cơ sở GDĐH thực hiện tự chủ nhưng trong một khuôn khổ
các chuẩn mực là phương thức quản trị của nhiều quốc gia trên thế giới. Tuy nhiên,
để các cơ sở GDĐH có được tự chủ thực chất, đặc biệt là trong lĩnh vực học thuật,
Nhà nước, các cơ quan quản lý Nhà nước cần xác định hệ thống các quy định của
pháp luật và các quy chuẩn phù hợp đủ để giúp các cơ quan quản lý Nhà nước giám
sát được các cơ sở giáo dục đại học, đồng thời vừa thuận lợi cho các trường đại học
thực hiện tự chủ trong các khuôn khổ quy chuẩn, pháp lý đó và đảm bảo thực hiện
trách nhiệm giải trình, tránh tự chủ về mặt kỹ thuật như được đánh giá đối với các
nước trong cùng khu vực chịu ảnh hưởng của văn hóa Khổng Tử, khi Nhà nước vẫn
duy trì kiểm sốt khung chương trình và bổ nhiệm nhân sự lãnh đạo cấp cao của các
trường đại học (Marginson, 2010).


164

Kỷ yếu Hội thảo quốc tế
Các vấn đề mới trong khoa học giáo dục: tiếp cận liên ngành và xuyên ngành

LỜI CẢM ƠN
Nghiên cứu được tài trợ bởi Đại học Quốc gia Hà Nội trong đề tài mã số

QG.18.27.
TÀI LIỆU THAM KHẢO
1.

Bộ GD&ĐT, Báo cáo về việc rà soát quy hoạch mạng lưới và thành lập trường đại học
mới giai đoạn 2016 – 2020, văn bản số 54 /BC-BGDĐT ngày 04/02/2016.

2.

Chương trình cải cách GDĐH (viết tắt là HERA), ban hành tại Nghị quyết số
14/2005/NQ-CP ngày 02/11/2005 về đổi mới cơ bản và toàn diện GDĐH Việt
Nam giai đoạn 2006-2020”.

3.

Lê Ngọc Hùng. “Đổi mới quản trị đại học ở Việt Nam: Lý thuyết hệ thống và
kiến tạo mơ hình hiện đại, chuyên nghiệp”. Tạp chí Lý luận chính trị, số 3/2019.

4.

Phong, N. Đ., & Huy Nhựt, N. H. “Quản trị đại học và mơ hình cho trường
đại học khối kinh tế ở Việt Nam”. Tạp chí Phát triển và Hội nhập, (8 (18)), 63-68.

5.

Tran, T. T. (2014). “Governance in higher education in Vietnam–a move towards
decentralization and its practical problems”. Journal of Asian Public Policy, 7(1),
71-82.

6.

Thùy, B. L. “Phác thảo bức tranh tự chủ đại học hiện nay”. Tạp chí Phát triển và
Hội nhập, (3 (13)), 71-75.

7.

Hayden, M., & Thiep, L. Q. (2007). Institutional autonomy for higher education
in Vietnam. Higher Education Research & Development, 26(1), 73-85.

8.

Marginson, S. (2010), Higher education in East Asia and Singapore: Rise of the
Confucian Model, Higher Education, 61(5), 587-61A1.

9.

Lee, M. H., & Gopinathan, S. (2004). Centralized decentralization of higher
education in Singapore. In Centralization and Decentralization (pp. 136-117).
Springer, Dordrecht.


Phần 1. TRIẾT LÝ, MÔ THỨC, PHƯƠNG THỨC GIÁO DỤC THEO ĐỊNH HƯỚNG 4.0
THE TRANSITION TOWARD DECENTRALIZATION IN UNIVERSITY
GOVERNANCE AND CURRENT AUTONOMY OF HIGHER EDUCATION
INSTITUTIONS IN VIETNAM
Abstract: This report summarizes briefly the transition in state governance to the
transformation of university governance in Vietnam, reflected in the decentralization
from centralized governance to power sharing to universities and the current
autonomy of the five university groups. Based on the data collected through
interviews at selected universities in five groups and the analisis the legal and policy

frameworks for university governance, the decentralization shown in autonomy
of universities in the areas of organization, personnel, academia (focused on
training) and finance of five groups of typical higher education institutions modeled
and spresented in the Report. The findings of the study contribute to shedding light
on the transformation of university governance in Vietnam, from centralization in
the previous period, to the decentralization of universities to be done step by step
in two decades.
Keywords: University governance, Decentralization, Autonomy.

165