Nghiên cứu góp phần hoàn thiện pháp luật bảo vệ môi trường nước lưu vực sông nhuệ sông đáy

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC TỰ NHIÊN

Nguyễn Quang Hùng

NGHIÊN CỨU GĨP PHẦN HỒN THIỆN PHÁP LUẬT BẢO VỆ
MÔI TRƯỜNG NƯỚC LƯU VỰC SÔNG NHUỆ - SÔNG ĐÁY

LUẬN ÁN TIẾN SĨ KHOA HỌC MÔI TRƯỜNG

Hà Nội – Năm 2016


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC TỰ NHIÊN

Nguyễn Quang Hùng

NGHIÊN CỨU GĨP PHẦN HỒN THIỆN PHÁP LUẬT BẢO VỆ
MÔI TRƯỜNG NƯỚC LƯU VỰC SÔNG NHUỆ - SƠNG ĐÁY

Chun ngành : Mơi trường đất và nước
Mã số : 62850205

LUẬN ÁN TIẾN SĨ KHOA HỌC MÔI TRƯỜNG

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
PGS.TS. VŨ QUYẾT THẮNG
TS. VÕ TUẤN NHÂN

Hà Nội – Năm 2016

LỜI CẢM ƠN
Sau quá trình học tập và nghiên cứu hết sức nghiêm túc, tơi đã hồn
thành Luận án tiến sĩ “Nghiên cứu góp phần hồn thiện pháp luật bảo vệ
môi trường nước lưu vực sông Nhuệ - sông Đáy”.
Tôi xin bày tỏ lòng cảm ơn tới Ban Giám hiệu Nhà trường, các Thầy, Cơ
trong Phịng Sau đại học, Khoa Môi trường của Trường Đại học Khoa học Tự
nhiên đã nhiệt tình giúp đỡ, tạo điều kiện cho tơi trong suốt q trình học tập,
nghiên cứu để hồn thành luận án.
Đặc biệt, tôi xin cảm ơn sự giúp đỡ, hướng dẫn tận tình của PGS.TS. Vũ
Quyết Thắng – Giảng viên Trường Đại học Khoa học Tự nhiên, TS. Võ Tuấn
Nhân – Phó Chủ nhiệm Ủy ban Khoa học, Cơng nghệ và Môi trường của
Quốc hội.
Tôi xin gửi lời cảm ơn tới các Đồng chí là Lãnh đạo Ủy ban Khoa học,
Công nghệ và Môi trường của Quốc hội, các bộ, ngành trung ương, các cán
bộ của Văn phòng Quốc hội, Văn phịng Ủy ban bảo vệ mơi trường lưu vực
sơng Nhuệ - sông Đáy, Tổng cục Môi trường, các cán bộ công tác tại các Sở
Tài nguyên Môi trường Hà Nội, Hịa Bình, Hà Nam, Nam Định, Ninh Bình và
các đơn vị khác mà tác giả đến làm việc, đã tạo điều kiện thuận lợi để tác giả
hoàn thành tốt cơng việc của mình.
Cuối cùng, tơi xin gửi lời cảm ơn tới gia đình, bạn bè và đồng nghiệp,
những người đã luôn đứng cạnh, động viên và tạo điều kiện thuận lợi nhất để
tơi học tập, nghiên cứu và hồn thành Luận án tiến sĩ.
Tác giả: Nguyễn Quang Hùng


LỜI CAM ĐOAN
Lời cam đoan
Tôi tên là Nguyễn Quang Hùng, Nghiên cứu sinh ngành Khoa học môi

trường (chuyên ngành: Môi trường đất và nước) tại Trường Đại học Khoa học
Tự nhiên – Đại học Quốc gia Hà Nội xin cam đoan đây là cơng trình nghiên
cứu của riêng tơi. Các kết quả nghiên cứu trong luận án là hoàn toàn trung
thực và chưa được ai công bố trong bất kỳ cơng trình nghiên cứu nào. Các
trích dẫn sử dụng trong luận án đã ghi rõ tên tài liệu tham khảo và tác giả của
tài liệu đó.

Hà nội, ngày 25 tháng 02 năm 2016
Tác giả luận án

Nguyễn Quang Hùng


MỤC LỤC
Mục lục
Lời cam đoan .................................................................................................................. iv
Mục lục ............................................................................................................................ 1
Danh mục các ký hiệu và chữ viết tắt .............................................................................. 3
Danh mục các bảng.......................................................................................................... 4
Danh mục các hình vẽ, đồ thị .......................................................................................... 5
MỞ ĐẦU ......................................................................................................................... 6
Chương 1: TỔNG QUAN ............................................................................................... 9
1.1. NỘI DUNG CƠ BẢN VỀ PHÁP LUẬT BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG NƯỚC LƯU VỰC
SƠNG..................................................................................................................................... 9
1.1.1. Khái niệm và vai trị của pháp luật bảo vệ môi trường nước lưu vực sông .................... 9
1.1.2. Nội dung và nguyên lý bảo vệ môi trường nước lưu vực sông ............................. 11
1.1.3. Công cụ quản lý và kiểm sốt ơ nhiễm mơi trường nước lưu vực sơng ...................... 13
1.2. TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VỀ PHÁP LUẬT BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG NƯỚC
LƯU VỰC SÔNG ............................................................................................................... 14
1.2.1. Tình hình nghiên cứu trên thế giới ........................................................................ 14

1.2.2. Tình hình nghiên cứu trong nước .......................................................................... 24
1.3. TỔNG QUAN LƯU VỰC SÔNG NHUỆ - SÔNG ĐÁY ............................................ 31
1.3.1. Điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội lưu vực sông Nhuệ - sông Đáy ..................... 31
1.3.2. Hiện trạng ô nhiễm nước mặt lưu vực sông Nhuệ - sông Đáy .............................. 34
1.3.3. Áp lực lên môi trường nước mặt lưu vực sông Nhuệ - sông Đáy ......................... 37

Chương 2: ĐỐI TƯỢNG, PHẠM VI VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU .............. 41
2.1. ĐỐI TƯỢNG VÀ PHẠM VI NGHIÊN CỨU ............................................................. 41
2.1.1. Đối tượng nghiên cứu ............................................................................................ 41
2.1.2. Phạm vi nghiên cứu ............................................................................................... 41
2.2. PHƯƠNG PHÁP TIẾP CẬN VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU ......................... 41
2.2.1. Phương pháp tiếp cận và các bước tiến hành nghiên cứu ...................................... 41
2.2.2. Phương pháp nghiên cứu ....................................................................................... 45

Chương 3: KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU VÀ BÀN LUẬN ............................................. 54
3.1. THỰC TRẠNG HỆ THỐNG PHÁP LUẬT BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG NƯỚC LƯU
VỰC SÔNG NHUỆ - SÔNG ĐÁY ..................................................................................... 54
3.1.1. Các văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường nước lưu vực sông ở trung
ương................................................................................................................................. 54
3.1.2. Các văn bản pháp luật về bảo vệ môi trường nước lưu vực sông ở địa phương ... 56

1


3.2. NGUYÊN NHÂN Ô NHIỄM MÔI TRƯỜNG NƯỚC LƯU VỰC SÔNG NHUỆ SÔNG ĐÁY ......................................................................................................................... 56
3.2.1. Tài nguyên nước lưu vực sông Nhuệ - sông Đáy phân bố không đều và hữu hạn 56
3.2.2. Lợi ích kinh tế chi phối .......................................................................................... 57
3.2.3. Ủy ban bảo vệ môi trường lưu vực sơng Nhuệ - sơng Đáy cịn nhiều hạn chế ..... 58
3.2.4. Hệ thống pháp luật bảo vệ môi trường nước lưu vực sơng Nhuệ - sơng Đáy có
nhiều hạn chế, khoảng trống ........................................................................................... 60

3.2.5. Chế tài chưa đủ sức răn đe và phòng ngừa vi phạm .............................................. 74
3.3. NHẬN DIỆN VÀ PHÂN TÍCH NHỮNG HẠN CHẾ, KHOẢNG TRỐNG CỦA HỆ
THỐNG PHÁP LUẬT BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG NƯỚC LƯU VỰC SÔNG NHUỆ SÔNG ĐÁY ......................................................................................................................... 76
3.3.1. Hạn chế, khoảng trống của hệ thống pháp luật bảo vệ môi trường nước lưu vực
sông Nhuệ - sông Đáy ..................................................................................................... 76
3.3.2. Hạn chế, khoảng trống về vai trị của Ủy ban bảo vệ mơi trường lưu vực sông
Nhuệ - sông Đáy............................................................................................................ 102
3.3.3. Hạn chế, khoảng trống của chế tài xử lý vi phạm ............................................... 105
3.4. ĐỊNH HƯỚNG VÀ PHƯƠNG ÁN HOÀN THIỆN HỆ THỐNG PHÁP LUẬT BẢO
VỆ MÔI TRƯỜNG NƯỚC LƯU VỰC SÔNG NHUỆ - SÔNG ĐÁY ............................ 117
3.4.1. Khái niệm và ý nghĩa hồn thiện pháp luật bảo vệ mơi trường nước lưu vực sơng
Nhuệ - sơng Đáy............................................................................................................ 117
3.4.2. Nội dung và hình thức hồn thiện pháp luật bảo vệ mơi trường nước lưu vực sông
Nhuệ - sông Đáy............................................................................................................ 118
3.4.3. Định hướng và phương án hoàn thiện hệ thống pháp luật bảo vệ môi trường nước
lưu vực sông Nhuệ - sông Đáy ...................................................................................... 119
3.5. GIẢI PHÁP KIẾN NGHỊ GĨP PHẦN HỒN THIỆN HỆ THỐNG PHÁP LUẬT BẢO
VỆ MÔI TRƯỜNG NƯỚC LƯU VỰC SÔNG NHUỆ - SƠNG ĐÁY ............................... 127
3.5.1. Hồn thiện hệ thống pháp luật bảo vệ môi trường nước lưu vực sông Nhuệ - sơng
Đáy… ............................................................................................................................ 127
3.5.2. Hồn thiện khung pháp lý và mơ hình hoạt động của Ủy ban bảo vệ môi trường
lưu vực sông Nhuệ - sông Đáy ...................................................................................... 130
3.5.3. Hoàn thiện chế tài xử lý vi phạm ......................................................................... 135

KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ ..................................................................................... 138
DANH MỤC CÁC CƠNG TRÌNH KHOA HỌC ĐÃ CÔNG BỐ CỦA TÁC GIẢ
LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN ................................................................................... 140
TÀI LIỆU THAM KHẢO ........................................................................................... 141
PHỤ LỤC .................................................................................................................... 150

2


DANH MỤC KÝ HIỆU VÀ CHỮ VIẾT TẮT

Danh mục các ký hiệu và chữ viết tắt
BVMT
BĐKH
CCN
CLN
EPA
CNH-HĐH
CTR
DO
ĐDSH
ĐMC
ĐTM
HST
HĐND
KHBVMT
KCN
KCX
KH&CN
KT-XH
LVS
NN&PTNT
PTBV
QCVN
QLNN
QLTHTNN

TN&MT
TNN
TNTN
TPMT
HTXLNT
UBTVQH
UBND
QPPL
XHCN
WQI

Bảo vệ môi trường
Biến đổi khí hậu
Cụm cơng nghiệp
Chất lượng nước
Cơ quan mơi trường (Environmental Protection Agency)
Cơng nghiệp hóa, hiện đại hóa
Chất thải rắn
Ơxy hịa tan
Đa dạng sinh học
Đánh giá môi trường chiến lược
Đánh giá tác động môi trường
Hệ sinh thái
Hội đồng nhân dân
Kế hoạch bảo vệ môi trường
Khu công nghiệp
Khu chế xuất
Khoa học và công nghệ
Kinh tế - xã hội
Lưu vực sông

Nông nghiệp và phát triển nông thôn
Phát triển bền vững
Quy chuẩn Việt Nam
Quản lý nhà nước
Quản lý tổng hợp tài nguyên nước
Tài nguyên và Môi trường
Tài nguyên nước
Tài nguyên thiên nhiên
Tội phạm môi trường
Hệ thống xử lý nước thải
Ủy ban thường vụ Quốc hội
Ủy ban nhân dân
Quy phạm pháp luật
Xã hội chủ nghĩa
Chỉ số tổng hợp chất lượng nước (Water Quality Index)

IWRM

Quản lý tổng hợp tài nguyên nước (Integrated Water Resource
Management-IWRM)

3


DANH MỤC CÁC BẢNG

Danh mục các bảng
Bảng 1-1: Quản lý ngành TNN ở một số nước trên thế giới .........................................16
Bảng 1-2: Thời gian bắt đầu thực hiện ĐTM của một số quốc gia trên thế giới...........18
Bảng 1-3: Đặc trưng lưu vực của một số sông nhánh trên LVS Nhuệ - sông Đáy .......33

Bảng 1-4: Kết quả điều tra đánh giá về mức độ cảm nhận ô nhiễm của người dân,
doanh nghiệp và cơ quan QLNN đối với LVS Nhuệ - sồng Đáy..................................37
Bảng 1-5: Dự báo nhu cầu dùng nước đến năm 2020 ...................................................37
Bảng 1-6: Dự báo nguồn thải đô thị và công nghiệp trên LVS đến năm 2020 .............39
Bảng 1-7. Dự báo CTR công nghiệp trên LVS năm 2015 và năm 2020.......................39
Bảng 2-8: Thang đánh giá hiệu quả can thiệp của hệ thống pháp luật BVMT nước LVS
đối với LVS Nhuệ - sông Đáy thông qua chỉ số WQI ....................................................51
Bảng 3-9: Thống kê các văn bản pháp luật liên quan đến BVMT nước LVS ..............55
Bảng 3-10: Văn bản pháp luật của 5 địa phương về BVMT nước LVS Nhuệ - sông
Đáy.................................................................................................................................56
Bảng 3-11: Hiện trạng và khả năng cấp nước từ Cửa Đáy và Cống Liên Mạc để làm
sạch nguồn nước trên LVS Nhuệ - sông Đáy ................................................................ 57
Bảng 3-12: Kết quả triển khai Đề án BVMT LVS Nhuệ - sông Đáy năm 2013 so với
mục tiêu trong Quyết định số 57/2008/QĐ-TTg của TTCP ..........................................59
Bảng 3-13: Kết quả điều tra về tính đầy đủ của điều cấm trong hệ thống pháp luật
BVMT nước trên LVS Nhuệ - sông Đáy ......................................................................64
Bảng 3-14: Kết quả điều tra về tính đầy hợp lý của điều cấm trong hệ thống pháp luật
BVMT nước trên LVS Nhuệ - sông Đáy ......................................................................66
Bảng 3-15: Kết quả điều tra mức độ cảm nhận về tính cơng khai các thơng tin chất
lượng môi trường trên LVS Nhuệ - sông Đáy đối với người dân .................................67
Bảng 3-16: Ma trận tổng hợp đánh giá chất lượng hệ thống pháp luật BVMT nước
LVS Nhuệ - sông Đáy ...................................................................................................69
Bảng 3-17: Kết quả điều tra về khả năng thi hành các điều cấm đối với BVMT trên
LVS Nhuệ - sông Đáy ...................................................................................................70
Bảng 3-18: Kết quả chỉ số chất lượng nước (WQI) sông Nhuệ năm 2008 và 2013 .....71
Bảng 3-19: Kết quả chỉ số chất lượng nước (WQI) sông Đáy năm 2008 và 2013 .......73
Bảng 3-20: Khách thể và mục tiêu quản lý bị phân tán, nhỏ lẻ, đan xen, chồng chéo
giữa các bộ chủ quản (chủ thể quản lý) trên LVS Nhuệ - sông Đáy ............................. 79
Bảng 3-21: Nhận diện những hạn chế, khoảng trống trong các quy định về quản lý chất
thải trên LVS Nhuệ - sông Đáy .....................................................................................86

Bảng 3-22: Nhận diện những hạn chế, khoảng trống trong các quy định về ĐTM trên
LVS Nhuệ - sông Đáy ...................................................................................................92
Bảng 3-23: Nhận diện những hạn chế, khoảng trống trong các quy định về QCVN trên
LVS Nhuệ - sông Đáy ...................................................................................................97
Bảng 3-24: So sánh một số chỉ tiêu giữa QCVN 40:2011 và QCVN 08:2008 .............99
Bảng 3-25: Tiêu chuẩn nước thải công nghiệp của một số quốc gia và WHO thải ra
môi trường xung quanh ...............................................................................................100
Bảng 3-26: Nhận diện những hạn chế, khoảng trống trong các quy định về chức năng,
nhiệm vụ và tổ chức của Ủy ban BVMT LVS Nhuệ - sông Đáy ................................102
Bảng 3-27: Nhận diện những hạn chế, khoảng trống trong các quy định về chế tài xử
lý vi phạm trên LVS Nhuệ - sông Đáy ........................................................................106
4


DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ, ĐỒ THỊ

Danh mục các hình vẽ, đồ thị
Hình 1-1: Lưu vực sơng và mơ tả dịng chảy lưu vực sơng ............................................9
Hình 1-2: Hệ thống pháp luật BVMT nước LVS Nhuệ - sơng Đáy.............................. 10
Hình 1-3: Sơ đồ tổ chức hội đồng lưu vực sơng Lerma-Chapala.................................23
Hình 1-4: Sơ đồ tổ chức quản lý cấp lưu vực Murray-Darling ....................................23
Hình 1-5: Cấu trúc tổng thể tổ chức LVS Đà trên cơ sở ban quản lý quy hoạch LVS
Hồng – sơng Thái Bình ..................................................................................................28
Hình 1-6: Lưu vực sơng Nhuệ - sơng Đáy theo đặc điểm thủy văn .............................. 32
Hình 1-7: Cơ cấu dùng nước năm 2013 trên LVS Nhuệ - sơng Đáy ........................... 37
Hình 1-8: Phân bố nguồn thải lỏng trên lưu vực sơng Nhuệ - sơng Đáy ......................38
Hình 1-9: Cơ cấu nguồn thải theo loại hình trên LVS Nhuệ - Đáy .............................. 39
Hình 2-10: Sơ đồ tiếp cận trong nghiên cứu hệ thống pháp luật BVMT nước LVS
Nhuệ - sơng Đáy ............................................................................................................43
Hình 2-11: Khung logic nghiên cứu của luận án ........................................................... 44

Hình 2-12: Phương pháp tiếp cận trong định lượng hiệu quả can thiệp của hệ thống
pháp luật BVMT nước LVS thơng qua chỉ số WQI ......................................................50
Hình 2-13: Mơ hình DPSRr trong phân tích hạn chế, khoảng trống của hệ thống pháp
luật BVMT nước LVS Nhuệ - sông Đáy .......................................................................53
Hình 3-14: Sơ đồ tổ chức Ủy ban BVMT LVS Nhuệ - sơng Đáy ................................ 58
Hình 3-15: Vị trí quan trắc CLN sông Nhuệ, sông Đáy vào năm 2008 và 2013 ..........71
Hình 3-16: Biến thiên giá trị WQI của sơng Nhuệ từ năm 2008 đến năm 2013 ...........72
Hình 3-17: Biến động giá trị WQI của sông Đáy từ năm 2008 đến năm 2013 .............74
Hình 3-18: Sơ đồ nghiên cứu mâu thuẫn, xung đột giữa các ngành liên quan đến sử
dụng TNN và BVMT nước mặt LVS Nhuệ - sông Đáy................................................77
Hình 3-19: Sơ đồ các bước của quản lý ........................................................................78
Hình 3-20: Đập Đáy cạn nước trên thượng nguồn sông Nhuệ ......................................81
Hình 3-21: Sơng Nhuệ cạn đáy chỉ cịn là sơng thốt nước thải ...................................84
Hình 3-22: Sơng Nhuệ “chết dần, chết mịn” vì bị lấn chiếm dịng chảy (Khu Cự Đà)
.......................................................................................................................................85
Hình 3-23: Rác thải chiếm lịng sơng Nhuệ, đoạn cầu Tó (bên trái) và cầu 72II (bên
phải) ............................................................................................................................... 86
Hình 3-24: Khai thác cát trái phép làm sạt lở hai bên bờ sơng .....................................89
Hình 3-25: Cá chết trắng trên sơng Nhuệ (Đoạn cầu Nhật Tựu, tỉnh Hà Nam) ...........91
Hình 3-26: Nguồn thải và hệ sinh thái trên LVS Nhuệ- sông Đáy ............................... 91
Hình 3-27: Việc phát hiện đối tượng trở nên khó hơn khi không áp dụng công nghệ
trong việc phát hiện nguồn thải trên LVS Nhuệ- sơng Đáy ..........................................92
Hình 3-28: Mức độ tham gia của cộng đồng .................................................................95
Hình 3-29: Sơ đồ tổ chức Cục quản lý tài nguyên nước (hiện tại) – Bộ TN&MT .....132
Hình 3-30: Sơ đồ tổ chức Tổng cục mơi trường – Bộ TN&MT .................................133
Hình 3-31: Sơ đồ đề xuất mơ hình tổ chức Ủy ban lưu vực sơng quốc gia ................135
Hình 3-32: Sơ đồ đề xuất mơ hình Ủy ban lưu vực sơng Nhuệ - sơng Đáy................135

5

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Tài nguyên nước (TNN) trên các lưu vực sơng (LVS) có vị trí, vai trò đặc biệt
quan trọng và rất nhạy cảm với các vấn đề kinh tế-xã hội (KT-XH), an ninh lương
thực, sinh kế, bảo vệ mơi trường (BVMT), chính trị, quốc phịng - an ninh và đang là
vất đề nóng bỏng của nhiều quốc gia trên thế giới, đặc biệt là các quốc gia đang phát
triển như Việt Nam – nơi mà nhu cầu cuộc sống hằng ngày của con người và nhu cầu
phát triển KT-XH xung đột mạnh mẽ với nhau, xung đột với phát triển bền vững
(PTBV), với sự cần thiết phải BVMT, sử dụng hợp lý, hiệu quả tài ngun thiên nhiên
(TNTN). Chính vì nước trên các LVS quan trọng như vậy nên chúng đang đối mặt với
nguy cơ ơ nhiễm và suy thối. Nguy cơ này ngày càng rõ trong tiến trình thực hiện
cơng nghiệp hóa, hiện đại hóa (CNH-HĐH) ở nước ta. Nhà nước đã ban hành các
chính sách để khuyến khích các chủ thể sử dụng hiệu quả, tiết kiệm và bảo vệ TNN,
BVMT trên LVS. Tuy nhiên, vì mục tiêu tối đa hóa lợi ích kinh tế một cách không
công bằng của các chủ thể khai thác TNN và mơi trường nên các chính sách khuyến
khích sử dụng và bảo vệ TNN, BVMT của nhà nước đã không phát huy hiệu quả và
Nhà nước đã ban hành các đạo luật, hình thành các thiết chế, các chế định pháp luật để
kiểm soát mạnh mẽ hơn những hành vi gây ô nhiễm môi trường nước LVS.
Hiện nay, môi trường nước trên LVS Nhuệ - sông Đáy đang là đối tượng xâm hại
mạnh mẽ và điển hình nhất của vùng đồng bằng Bắc Bộ và vùng Thủ đơ. Ơ nhiễm
LVS Nhuệ - sơng Đáy đã gây thiệt hại về sức khỏe con người, về tài sản và đặt ra
nhiều quan ngại về mặt xã hội. Để hạn chế được sự xâm phạm trên khơng cịn cách
nào khác là phải có sự can thiệp mạnh mẽ của pháp luật, sử dụng quyền lực Nhà nước
để can thiệp, loại bỏ, kiểm soát một cách hữu hiệu những hành vi xâm hại đến môi
trường nước LVS - đây là một nguyên tắc tuyệt đối cần thiết mà bất cứ thể chế chính
trị, một nhà nước nào cũng phải tuân theo nếu khơng muốn đi ngược lại lợi ích của đa
số nhân dân. Và pháp luật đã trở thành một trong bốn công cụ quan trọng bậc nhất
trong công tác quản lý môi trường, giải quyết các xung đột môi trường.
Tuy nhiên, trong thời gian qua các cơ quan Nhà nước chủ yếu quan tâm đến việc

ban hành các văn bản để khắc phục những hậu quả của các hành vi xâm hại đến môi
trường nước như việc phê duyệt Đề án BVMT LVS Nhuệ - sông Đáy; thành lập Uỷ
ban BVMT LVS Nhuệ - sơng Đáy; hình thành các cơng trình, cụm cơng trình xử lý
nước thải (XLNT) ... nhằm hạn chế ô nhiễm mà chưa quan tâm đúng mức đến việc
phòng ngừa, ngăn chặn các hành vi xả chất thải ra LVS. Cùng với đó, vai trị của các
tổ chức LVS còn rất hạn chế, các chế tài xử lý vi phạm trong lĩnh vực BVMT chưa
nghiêm, chưa đủ sức răn đe, ngăn chặn, giáo dục và làm thay đổi nhận thức, hành vi
của người vi phạm. Những khiếm khuyết này của hệ thống văn bản pháp luật về
6


BVMT nước LVS Nhuệ - sông Đáy là một trong những nguyên nhân chủ yếu để các
chủ thể sử dụng TNMT lợi dụng khe hở pháp luật gây ô nhiễm nghiêm trọng trên LVS
Nhuệ - sông Đáy hiện nay. Để có thể kiểm sốt và hạn chế những hành vi xả chất thải
ra LVS Nhuệ - sơng Đáy thì những hạn chế, khoảng trống này của hệ thống văn bản
pháp luật về BVMT nước LVS cần phải được bổ sung, hồn thiện.
Với tinh thần đó, đề tài “Nghiên cứu góp phần hồn thiện pháp luật bảo vệ mơi
trường nước lưu vực sông Nhuệ - sông Đáy” được nghiên cứu sinh lựa chọn cho luận
án tiến sĩ của mình. Trên cơ sở các thành tựu về khoa học môi trường (KHMT), trong
xây dựng, thực thi pháp luật về BVMT nước LVS và những vụ vi phạm pháp luật điển
hình về mơi trường trên LVS Nhuệ - sông Đáy, đề tài tập trung nghiên cứu nguyên
nhân ô nhiễm, nhận diện và phân tích những hạn chế, khoảng trống của Ủy ban BVMT
LVS Nhuệ - sông Đáy, của chế tài xử lý vi phạm và của hệ thống pháp luật BVMT
nước LVS Nhuệ - sông Đáy. Từ đây, đề xuất phương án, giải pháp, kiến nghị góp phần
hồn thiện hệ thống pháp luật BVMT nước LVS Nhuệ - sông Đáy với mục tiêu để
pháp luật trở thành công cụ sắc bén, hiệu quả trong việc kiểm sốt ơ nhiễm, kiểm sốt
tội phạm mơi trường (TPMT), đáp ứng yêu cầu BVMT trong tiến trình xây dựng đất
nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại.
2. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn
- Góp phần xác lập cơ sở khoa học, phương pháp luận về hoàn thiện hệ thống

pháp luật BVMT nước LVS Nhuệ - sông Đáy và khung pháp lý mơ hình Ủy ban quốc
gia LVS ở Việt Nam.
- Kiến nghị các giải pháp hoàn thiện hệ thống pháp luật BVMT nước LVS, hệ
thống pháp luật BVMT nước LVS Nhuệ - sông Đáy, các chế tài xử lý vi phạm và xây
dựng khung pháp lý mơ hình Ủy ban quốc gia LVS nhằm nâng cao hiệu quả quản lý,
kiểm soát, sử dụng, bảo vệ, cải thiện và nâng dần chất lượng mơi trường nước trên các
LVS ở Việt Nam nói chung và LVS Nhuệ - sơng Đáy nói riêng.
3. Mục tiêu nghiên cứu
- Đánh giá chất lượng, hiệu lực thực thi và hiệu quả can thiệp của hệ thống pháp
luật BVMT nước LVS Nhuệ - sông Đáy.
- Xác định nguyên nhân và phân tích những hạn chế, khoảng trống của hệ thống
pháp luật BVMT nước LVS Nhuệ - sông Đáy.
- Đề xuất phương án và kiến nghị giải pháp góp phần hoàn thiện hệ thống pháp
luật BVMT nước LVS.
4. Nội dung nghiên cứu
- Tổng quan về pháp luật BVMT nước LVS trên thế giới và ở Việt Nam.

7


- Kiểm kê, rà soát, tổng hợp và hệ thống hóa hệ thống pháp luật BVMT nước
LVS Nhuệ - sơng Đáy.
- Điều tra, đánh giá chất lượng, hiệu lực thực thi và hiệu quả can thiệp của hệ
thống pháp luật BVMT nước LVS Nhuệ - sông Đáy.
- Xác định nguyên nhân ơ nhiễm; nhận diện và phân tích hạn chế, khoảng trống
của hệ thống pháp luật BVMT nước LVS Nhuệ - sông Đáy.
- Nghiên cứu đề xuất phương án và giải pháp kiến nghị góp phần hồn thiện hệ
thống pháp luật BVMT nước LVS Nhuệ - sông Đáy và chế tài xử lý vi phạm.
- Nghiên cứu đề xuất khung pháp lý mơ hình Ủy ban quốc gia LVS cho Việt
Nam, Ủy ban LVS liên tỉnh và mơ hình Ủy ban LVS Nhuệ - sông Đáy.

5. Những điểm mới của luận án
- Hệ thống lại các văn bản pháp luật BVMT nước LVS hiện hành và vai trò của
hệ thống pháp luật này trong BVMT nước LVS Nhuệ - sông Đáy.
- Xác định ngun nhân ơ nhiễm, phân tích những hạn chế, khoảng trống và đề
xuất các giải pháp góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật BVMT nước LVS Nhuệ sơng Đáy cũng như hồn thiện chế tài xử lý vi phạm trong lĩnh vực BVMT nước LVS.
- Đề xuất khung pháp lý mơ hình Ủy ban quốc gia LVS hướng tới quản lý bền
vững TN&MT nước LVS nói chung và LVS Nhuệ - sơng Đáy nói riêng.
6. Luận điểm bảo vệ
(1). Ơ nhiễm mơi trường nước LVS Nhuệ - sơng Đáy có ngun nhân mang bản
chất xã hội. Từ hoạt động của con người với những mưu lợi về kinh tế đã lợi dụng kẽ
hở, khoảng trống của pháp luật để trốn tránh nghĩa vụ BVMT do hoạt động sản xuất,
kinh doanh của mình gây ra. Vì vậy, việc nghiên cứu hoàn thiện pháp luật BVMT
nước LVS Nhuệ - sông Đáy dựa trên các yếu tố về pháp luật, yếu tố đặc thù của LVS
Nhuệ - sông Đáy và các vụ vi phạm pháp luật môi trường điển hình trên LVS sẽ là các
yếu tố quan trọng để BVMT nước LVS Nhuệ - sông Đáy trong nghiên cứu này.
(2). Hệ thống pháp luật BVMT nước LVS Nhuệ - sông Đáy là một bộ phận của
hệ thống pháp luật BVMT và hệ thống này đang xuất hiện nhiều hạn chế, khoảng
trống. Vì vậy, để nâng cao chất lượng, tính hiệu lực, hiệu quả của hệ thống pháp luật,
sức răn đe của chế xử lý vi phạm và vai trò của Ủy ban BVMT LVS Nhuệ - sông Đáy
chúng ta phải hoàn thiện hệ thống pháp luật BVMT nước LVS Nhuệ - sông Đáy, để
pháp luật trở thành công cụ chủ đạo, sắc bén trong việc kiểm soát TPMT, kiểm sốt ơ
nhiễm và cải thiện chất lượng mơi trường trên LVS Nhuệ - sông Đáy.
8


Chương 1: TỔNG QUAN
1.1. NỘI DUNG CƠ BẢN VỀ PHÁP LUẬT BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG
NƯỚC LƯU VỰC SÔNG
1.1.1. Khái niệm và vai trị của pháp luật bảo vệ mơi trường nước lưu vực sông
a) Khái niệm lưu vực sông

Hiện nay, có nhiều khái niệm về LVS của nhiều tác giả trên thế giới, nhưng lưu
vực sông trong luận án này được hiểu là phần diện tích bề mặt đất trong tự nhiên mà
mọi lượng nước mưa khi rơi xuống sẽ tập trung lại và thoát qua một cửa ra duy nhất
(Hình 1-1). Nói cách khác, LVS là phần diện tích mặt đất giới hạn bởi đường phân
thủy, trên đó nước chảy vào một con sông hay một hệ thống sông gọi là lưu vực [23].

Hình 1-1: Lưu vực sơng và mơ tả dịng chảy lưu vực sơng
b) Khái niệm về môi trường nước lưu vực sông
Môi trường nước LVS hiện nay có nhiều khái niệm theo các góc độ khác nhau.
Môi trường nước LVS trong luận án này được hiểu là: Toàn bộ hệ thống các thủy vực
tự nhiên và nhân tạo trên lưu vực như sông, suối, kênh, rạch, mương, hồ, ao và các hồ
chứa nhân tạo hợp thành từ các yếu tố lý, hóa, sinh và các quá trình, tác động tới sự
sinh tồn, phát triển của con người và sinh vật trên lưu vực đó.
c) Khái niệm hệ thống pháp luật bảo vệ môi trường nước lưu vực sông
Hệ thống pháp luật là tổng thể các quy phạm pháp luật (QPPL), các nguyên tắc,
định hướng và mục đích của pháp luật có mối liên hệ mật thiết và thống nhất với nhau.
Hệ thống văn bản pháp luật là tổng thể các QPPL (một QPPL gồm ba phần: giả
định, quy định và chế tài), các nguyên tắc, định hướng và mục đích của pháp luật có
mối liên hệ mật thiết và thống nhất với nhau và được thể hiện trong các văn bản do cơ
quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo những hình thức, thủ tục nhất định. Tập
hợp các văn bản QPPL (hay còn gọi là văn bản pháp luật dùng chung), văn bản pháp
luật cá biệt và văn bản áp dụng pháp luật có liên quan đến BVMT nước LVS trở thành
một hệ thống văn bản pháp luật BVMT nước LVS.
Văn bản QPPL (văn bản dùng chung) là các văn bản chứa đựng các QPPL do cơ
quan hoặc người có thẩm quyền ban hành trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực
9


bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội.
Các văn bản chung gồm: Luật, nghị quyết của Quốc hội; nghị quyết, pháp lệnh của Ủy

ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH); nghị quyết, nghị định của Chính phủ; thơng tư,
thơng tư liên tịch của các bộ…liên quan đến BVMT nước LVS.

Hình 1-2: Hệ thống pháp luật BVMT nước LVS Nhuệ - sông Đáy
Các văn bản quy phạm pháp luật (dùng chung) liên quan đến BVMT nước LVS
Nhuệ - sông Đáy như: Luật BVMT, Luật TNN, Luật Khoáng sản, Luật Thanh tra, Luật
Bảo vệ và phát triển rừng, Luật Đa dạng sinh học, Bộ luật hình sự, Bộ luật dân sự…
Các văn bản hướng dẫn luật, các thông tư, thông tư liên tịch, các QCVN (ban hành
dưới dạng thông tư) về môi trường…
Văn bản pháp luật cá biệt và văn bản áp dụng luật đều là văn bản triển khai các
QPPL do cơ quan, người có thẩm quyền ban hành theo hình thức và trình tự thủ tục do
pháp luật quy định, nhằm cá biệt hóa các QPPL thành những mệnh lệnh cụ thể áp dụng
đối với cá nhân, tổ chức nhất định. Các văn bản cá biệt này thể hiện dưới hình thức:
quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ (TTCP); quyết định, chỉ thị của Bộ
trưởng các bộ, của lãnh đạo các địa phương trên LVS; Các văn bản áp dụng luật là các
bản án của Tòa án nhân dân và Viện kiểm soát nhân dân liên quan đến BVMT.
Các văn bản cá biệt triển khai trên LVS Nhuệ - sông Đáy gồm: Một số văn bản
của trung ương như các Quyết định của TTCP về phê duyệt Đề án BVMT LVS Nhuệ sông Đáy; Quyết định quy hoạch CTR; Quyết định quy hoạch HTXLNT; Quyết định
thành lập Ủy ban BVMT LVS Nhuệ - sông Đáy; Quyết định, chỉ thị của TTCT, của bộ
trưởng các bộ, ngành…đối với LVS Nhuệ - sơng Đáy. Ở địa phương có các chỉ thị,
quyết định phê duyệt, triển khai, chỉ đạo về các đề án, chương trình BVMT trên các
phụ lưu của LVS Nhuệ - sơng Đáy.
d) Vai trị và ý nghĩa của pháp luật BVMT nước LVS trong bảo vệ môi trường
nước lưu vực sơng Nhuệ - sơng Đáy
Vai trị của pháp luật nói chung và pháp luật BVMT nước LVS Nhuệ - sông Đáy
10


nói riêng có vị trí đặc biệt quan trọng. Mơi trường nước LVS Nhuệ - sông Đáy ô
nhiễm nghiêm trọng phần lớn là do con người. Chính con người trong q trình khai

thác các yếu tố mơi trường trên LVS đã có những hành vi tác động xấu làm mất cân
bằng sinh thái, gây ơ nhiễm mơi trường. Vì vậy, muốn BVMT thì phải tác động đến
con người, đến hành vi của con người. Pháp luật BVMT nước LVS với tư cách là hệ
thống các quy phạm điều chỉnh hành vi xử sự của con người trong quá trình khai thác,
sử dụng TNMT sẽ có tác dụng rất lớn trong việc BVMT nước LVS. Ý nghĩa của pháp
luật BVMT nước LVS Nhuệ - sơng Đáy thể hiện ở các khía cạnh sau:
- Pháp luật BVMT nước LVS quy định các quy tắc xử sự mà con người phải thực
hiện khi khai thác và sử dụng TNN, các yếu tố môi trường khác trên LVS Nhuệ - sơng
Đáy. Đó cũng là công cụ điều tiết các hành vi khai thác, sử dụng, bảo vệ các yếu tố
môi trường theo một tiêu chuẩn, quy chuẩn nhất định để BVMT nước LVS.
- Pháp luật BVMT nước LVS Nhuệ - sông Đáy quy định chức năng, nhiệm vụ,
quyền hạn của các tổ chức BVMT trên LVS Nhuệ - sơng Đáy để hình thành các hệ
thống tổ chức nhằm thực hiện nhiệm vụ BVMT.
- Pháp luật quy định các chế tài để buộc các cá nhân, tổ chức phải thực hiện đầy
đủ các đòi hỏi của hệ thống pháp luật BVMT nước LVS trong việc khai thác, sử dụng
các yếu tố môi trường trên LVS.
- Pháp luật BVMT nước LVS có vai trị to lớn trong việc BVMT là đưa ra các
quy chuẩn môi trường (cấp quốc gia và địa phương) thể hiện ở dạng văn bản pháp luật
(cấp quốc gia ban hành thông tư-QCVN, cấp địa phương ban hành quyết định-QCĐP).
- Pháp luật BVMT thể hiện rõ nét vai trò trong việc giải quyết các tranh chấp liên
quan đến BVMT. Các tranh chấp phát sinh do khai thác, sử dụng các yếu tố môi
trường trên LVS. Đưa các QPPL chung thành các văn bản pháp luật cá biệt, cụ thể để
triển khai thực hiện trên thực tế.
1.1.2. Nội dung và nguyên lý bảo vệ môi trường nước lưu vực sông
a) Nội dung về bảo vệ môi trường nước lưu vực sông
BVMT nước LVS là một trong những nội dung của quản lý tổng hợp LVS và là
nội dung nghiên cứu của KHMT. Theo định nghĩa của GWP về quản lý tổng hợp TNN
(Integrated Water Resource Management-IWRM) được hiểu như sau: “Là một quá
trình đẩy mạnh, phối hợp phát triển và quản lý nguồn nước, đất đai và tài nguyên liên
quan, để tối đa hoá lợi ích kinh tế và phúc lợi xã hội một cách cơng bằng mà khơng

phương hại đến tính bền vững của các hệ sinh thái thiết yếu” [154].
Mặc dù đã trở thành một vấn đề chủ đạo và đã được thảo luận trong nhiều giai
đoạn và nhiều đề tài, nhưng ý tưởng về IWRM đã phải chịu khơng ít những ý kiến
phản đối gay gắt. Ngay trong khái niệm của IWRM cũng cho thấy sự không thống
nhất và thiếu sự nhất trí về những vấn đề cơ bản được bao gồm trong quản lý tổng hợp,
làm thế nào để IWRM và ai làm IWRM hoặc thậm chí ngay cả khi kết hợp những lĩnh
vực rộng lớn (quản lý đất đai, khoảng sản, rừng, ĐDSH, đô thị, nông nghiệp, giao
11


thơng,…) như vậy liệu có khả thi hay khơng. Do đó, mơ hình này gần như khơng thể
triển khai trong thực tế [124].
Quản lý tổng hợp LVS thuộc lĩnh vực quản lý TNN và là một phần của việc quản
lý các nguồn TNTN. Mặc dù quản lý LVS thuộc lĩnh vực quản lý nguồn nước, nhưng
công tác quản lý LVS không chỉ liên quan đến việc bảo vệ chất lượng và khối lượng
nước trong LVS. Công tác quản lý LVS cịn liên quan tới các khía cạnh của việc quản
lý đất đai, sinh vật, khoáng sản trong LVS cũng như trong quản lý toàn thể các hoạt
động khác như: quản lý thành thị, nông thôn, quản lý công nghiệp, nông nghiệp, làng
nghề hay quản lý xã hội. Điều này có thể ảnh hưởng đến việc quản lý LVS và làm
giảm khả năng đạt được những mục tiêu quản lý đường phân thuỷ đã được đề ra.
Trong thời kỳ đầu khi đề cập đến quản lý tổng hợp LVS người ta thường có tham
vọng giải quyết vấn đề một cách tồn diện, có nghĩa là tất cả các hợp phần trong quản
lý LVS đều được đưa vào và giải quyết đồng thời. Cách hiểu này địi hỏi rất nhiều thời
gian, cơng sức và tiền bạc trong quá trình điều tra, phân tích tồn bộ hệ sinh thái LVS.
Trong khi đó mơi trường, HST lại biến động liên tục do những tác động của con
người. Để quản lý tổng hợp được LVS, ngồi việc dựa trên các văn bản pháp luật thì
người ta phải dựa trên quy hoạch LVS để quản lý. Nhưng thực tiễn cho thấy, sản phẩm
của quy hoạch sau khi làm ra ít có tác dụng thực tế vì thời gian trơi qua, nhiều cơng
trình mới đã được xây dựng, nhiều yếu tố mới phát sinh và các sản phẩm của quy
hoạch lại trở nên lạc hậu ngay từ lúc mới ra đời. Hiện nay, cách hiểu quản lý tổng hợp

giữ lại ý tưởng chung về toàn diện, nhưng tập trung vào những vấn đề cốt lõi và thực
tiễn hơn. Giải pháp tổng hợp khơng tìm cách giải quyết tất cả các hợp phần và mối liên
kết mà chỉ giải quyết những cái coi là chính yếu nhất [154].
Cho tới nay, mặc dù quan niệm về quản lý tổng hợp LVS được trình bày trong
khá nhiều báo cáo và tài liệu nhưng trên thực tiễn hiếm khi thực hành được giải pháp
này. Lý do chính là do sự phân tán về quản lý đối với TNN về ranh giới hành chính
cũng như theo các bộ, ngành chun mơn mà sự phối hợp đa ngành, liên lãnh thổ, liên
mục tiêu hiện nay rất khó thực hiện [154]. Do những hạn chế trên mà Việt Nam và một
số nước quan tâm chủ yếu vào các vấn đề chính yếu nhất trong quản lý tổng hợp LVS
đó là BVMT nước trên LVS (bảo vệ về số lượng và chất lượng). BVMT nước trên
LVS là hoạt động gắn với các quy hoạch, kế hoạch, chính sách, pháp luật và các hoạt
động để kiểm sốt TNN và ơ nhiễm nguồn nước nhằm bảo đảm CLN trên LVS cũng
như các quá trình liên quan khác trong một LVS.
Ba nhóm nội dung chính trong BVMT nước LVS cũng là nội dung chính của
quản lý tổng hợp TNN trên LVS đó là:
- Xây dựng và hồn thiện khung chính sách, pháp luật đủ mạnh để thực thi nhiệm
vụ bảo vệ TNN, BVMT nước trên LVS (bao gồm: chính sách, pháp luật, quy hoạch,
kế hoạch, nhiệm vụ… được nhà nước phê duyệt).
- Xây dựng và hoàn thiện các công cụ hỗ trợ, các chế tài đủ sức răn đe để bảo vệ
12


TNN, BVMT nước LVS.
- Thiết lập mơ hình tổ chức LVS với cơ cấu, chức năng nhiệm vụ đủ mạnh để
thực thi hiệu quả các nhiệm vụ được giao.
Căn cứ vào 3 nhóm nội dung chính trên, Luật TNN năm 2012, Luật BVMT năm
2014, Nghị định số 120/2008/NĐ-CP về quản lý LVS và các văn bản khác có liên
quan đã cụ thể 3 nhóm nội dung về BVMT nước LVS trên như sau:
1. Ban hành và tổ chức thực hiện các văn bản pháp luật về BVMT nước LVS,
TNN trên LVS. Lập, phê duyệt và tổ chức thực hiện chiến lược, quy hoạch TNN, quy

hoạch BVMT; ĐMC, ĐTM, KHBVMT; kế hoạch phục hồi các nguồn nước bị ô
nhiễm, cạn kiệt; BVMT, bảo vệ TNN, phòng, chống và khắc phục hậu quả tác hại do
nước gây ra trên LVS.
2. Cấp, gia hạn, điều chỉnh, đình chỉ, thu hồi giấy phép về xả thải, sử dụng TNN
trên LVS. Nguồn thải vào LVS phải phù hợp với sức chịu tải, gắn liền với bảo tồn
ĐDSH. Các tổ chức, hộ gia đình và cá nhân có trách nhiệm giảm thiểu và xử lý chất
thải trước khi xả thải vào LVS theo quy định của pháp luật.
3. Thành lập tổ chức lưu vực sông (Hội đồng tư vấn TNN, Ủy ban BVMT LVS,
Ban quản lý quy hoạch LVS, Hội đồng LVS...).
4. Tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật và đào tạo nhân lực về TNN.
Thanh tra, kiểm tra, giải quyết tranh chấp, xử lý vi phạm pháp luật về BVMT và TNN
trên LVS.
b) Các nguyên lý cơ bản trong bảo vệ môi trường nước lưu vực sông
Nguyên lý trong BVMT nước LVS:
- Quản lý môi trường, TNN phải theo hướng liên ngành, liên vùng, đa mục đích
và liên lợi ích (quốc gia, địa phương, cộng đồng).
- Quản lý TNN phải thống nhất theo LVS, theo nguồn nước, kết hợp với quản lý
hành chính, lấy phịng ngừa ơ nhiễm là chính, bảo đảm cân bằng giữa sử dụng với
phục hồi, cải thiện, bảo tồn và phát triển khả năng tái tạo TNN, các hệ sinh thái.
- Phải huy động sự tham gia của cộng đồng, nâng cao nhận thức, trách nhiệm quản
lý TNN và BVMT; áp dụng nguyên tắc người gây ô nhiễm phải khắc phục, trả tiền.
- Nước có giá trị kinh tế trong mọi hình thức sử dụng và cần phải được xem như
một loại hàng hóa có giá trị kinh tế.
1.1.3. Cơng cụ quản lý và kiểm sốt ơ nhiễm mơi trường nước lưu vực sông
Quản lý chất lượng nước LVS là việc áp dụng các biện pháp tổng hợp (luật pháp,
khoa học kỹ thuật, công cụ kinh tế và các công cụ bổ trợ khác) nhằm bảo vệ nước trên
LVS đạt chất lượng phục vụ cho các mục đích (cấp nước sinh hoạt, nuôi trồng thủy
sản, tưới tiêu, cấp nước công nghiệp, du lịch, giao thông, ...) hướng tới PTBV kinh tế xã hội, BVMT. Hiện nay trong công tác quản lý mơi trường và kiểm sốt ơ nhiễm mơi
13

trường nước LVS gồm 4 nhóm cơng cụ sau:
a) Cơng cụ pháp luật: là hệ thống các văn bản QPPL quy định về quản lý
LVS; các quyết định thành lập tổ chức LVS; các quy hoạch, kế hoạch quốc gia, ngành
và địa phương nhằm kiểm soát các hành vi của các tổ chức, cá nhân làm ảnh hưởng
môi trường nước LVS.
b) Công cụ kinh tế: là công cụ nhằm điều chỉnh hành vi của các nhà sản xuất,
người tiêu dùng và tạo nguồn tài chính cho ngân sách cũng như duy trì giá trị mơi
trường trên LVS.
Cơng cụ kinh tế có 3 nhóm:
Nhóm 1: Nhóm cơng cụ tạo nguồn thu (thuế mơi trường; phí mơi trường; quỹ mơi
trường...)
Nhóm 2: Nhóm công cụ tạo lập thị trường (chi trả dịch vụ mơi trường; giấy phép
xả thải; cota chuyển nhượng...)
Nhóm 3: Nhóm công cụ nhằm nâng cao trách nhiệm xã hội trong hoạt động
BVMT nước LVS (ký quỹ môi trường; đặt cọc hồn trả; bồi thường thiệt hại mơi
trường; bảo hiểm mơi trường...).
c) Công cụ khoa học-kỹ thuật: là công cụ thể hiện rõ vai trị kiểm sốt và
giám sát của nhà nước về chất lượng môi trường nước LVS. Các công cụ khoa học-kỹ
thuật gồm: ĐMC, ĐTM, quan trắc, xử lý, tái chế, tái sử dụng...
d) Công cụ phụ trợ: (tuyên truyền, giáo dục, thanh tra, kiểm tra, xử phạt, kiếu
nại, tố cáo…).
Trong đó, ba cơng cụ là kinh tế, khoa học-kỹ thuật và công cụ phụ trợ được áp
dụng với tổ chức, cá nhân đều phải thông qua một công cụ duy nhất là “pháp luật”.
Chính vì vậy, việc hồn thiện pháp luật chính là hồn thiện cả 4 nhóm cơng cụ trên.
1.2. TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VỀ PHÁP LUẬT BẢO VỆ MƠI TRƯỜNG
NƯỚC LƯU VỰC SƠNG
1.2.1.

Tình hình nghiên cứu trên thế giới

Quản lý TNN và BVMT nước LVS không còn mới mẻ đối với các nước trên thế
giới. Việc nghiên cứu để đưa ra những chiến lược, thoả thuận, cam kết, chính sách và
cả các nguyên tắc làm cơ sở cho việc hình thành pháp luật chung về bảo vệ TNN trên
LVS được thể hiện trong các văn bản tuyên bố tại các hội nghị quốc tế về BVMT và
PTBV, Kế hoạch hành động Mar del Plata (1977), Tuyên bố New Delhi (1990) và
được củng cố trong chương 18 của lịch trình thế kỷ 21. Hội nghị thượng định về nước
năm 1992 tại Rio [143] với chủ đề “Nước và môi trường”. Hội đồng nước thế giới đã
được thành lập năm 1996 và đã đưa ra tại điễn đàn nước thế giới lần thứ nhất tại
Marrakech (Marocco) năm 1997 với chủ đề “Tầm nhìn dài hạn về nước, cuộc sống và
môi trường cho thế kỷ 21” và Công ước 1997 của Liên hợp quốc về sử dụng nguồn
nước quốc tế vào các mục đích phi giao thơng là văn bản pháp luật quốc tế liên quan
14


đến LVS rất quan trọng. Ủy ban thế giới về Đập (WCD) được thành lập vào năm 1998
đã đưa ra để nghiên cứu và đưa ra các đánh giá về tác động tiêu cực của đập trên LVS
và đưa ra các khuyến cáo cần thiết. Trên cơ sở nghiên cứu đó, đã ban hành Nghị định
thư về Đánh giá tính bền vững của Thủy điện (HSAP) là một cơ chế chấm điểm tự
nguyện, khơng ràng buộc nhằm đánh giá tính bền vững về xã hội, môi trường và kinh
tế của đập. Diễn đàn nước thế giới lần thứ hai tại Hague (Hà Lan) năm 2000 với chủ
đề “Nước là công việc của tất cả mọi người”; Hội nghị thượng đỉnh thế giới về PTBV
tại Johannesburg năm 2002 “Nước là một trong năm chủ đề quan trọng nhất của thế
giới”; Diễn đàn nước thế giới lần thứ ba tại Kyoto (Nhật Bản) với các chủ đề thảo luận
như: Quản lý tổng hợp nguồn nước và quản lý LVS; nước và khí hậu; nước và nông
nghiệp; khoa học công nghệ và quản lý nước, .v.v. Hội nghị Bộ trưởng các nước thông
qua với tiêu đề tổng quát về “một thế giới an ninh về nước trong thế kỷ 21” gồm 10
thông điệp và 6 chỉ tiêu cần đạt được đều hướng tới sử dụng hiệu quả TNN. Đại hội
đồng liên minh Nghị viên thế giới lần thứ 132 (gọi tắt là IPU 132) diễn ra từ ngày 28/3
– 01/4/2015 tại Hà Nội-Việt Nam đã thơng qua Nghị quyết về định hình một cơ chế

mới về quản trị nguồn nước “thúc đẩy nghị viện hành động về nước và vệ sinh”.
Việc sử dụng nước quá mức cần thiết, thiếu hợp tác trong các vấn đề về LVS và
các nguồn nước quốc gia, quốc tế và việc thực hiện quyền con người với nước sạch và
vệ sinh môi trường, an ninh nguồn nước, chia sẻ TNN; hợp tác trong các vấn đề liên
quan đến sông quốc tế, kênh đào quốc tế; kêu gọi sự tham gia, ủng hộ của cộng đồng
địa phương và tăng cường hợp tác quốc tế để cung cấp nguồn lực tài chính có quan hệ
mật thiết, liên kết với nhau và ảnh hưởng đến chất lượng nước. Nhiều chủ đề khác như
quản lý tổng hợp nguồn nước và quản lý tổng hợp LVS; nước và khí hậu; nước và
nơng nghiệp; khoa học công nghệ và quản lý nước… cũng được bàn luận tới. Trong đó
ban hành chính sách, pháp luật và thực thi chúng được quan tâm hàng đầu.
Đã có rất nhiều kết quả nghiên cứu đã được thực hiện và áp dụng trong quản lý
LVS trên thế giới. Các nước trên thế giới đã tập trung vào những vấn đề như phát triển
thể chế, chính sách trong quản lý tổng hợp TN&MT LVS; phương pháp luận và áp
dụng các công cụ kỹ thuật để lập quy hoạch LVS; nghiên cứu xây dựng mơ hình cơ
quan quản lý LVS phù hợp với điều kiện cụ thể của từng nước. Từ các kết quả nghiên
cứu này, nhiều cơ quan quản lý về TNN trên LVS đã được thành lập trên các LVS lớn
của thế giới và hoạt động có hiệu quả nhất là ở các nước phát triển như Châu Âu, Bắc
Mỹ, Nam Mỹ, Úc… từ hàng chục năm nay [132]. Quản lý tổng hợp TNN trên LVS ở
các nước này đã mang lại những thành công trong việc khai thác nguồn nước của lưu
vực, đồng thời BVMT và các HST trong lưu vực.
Nghiên cứu trên thế giới về 3 nội dung quan trọng của bảo vệ TNN, BVMT nước
LVS (quản lý tổng hợp TNN trên LVS) cụ thể như sau:
a) Xây dựng, thực thi chính sách, pháp luật bảo vệ TNN, BVMT nước trên LVS
Theo số liệu của Chương trình Môi trường Liên hợp quốc (UNEP), hệ thống điều
15


ước quốc tế về nguồn nước quốc tế đã ghi nhận có khoảng 400 điều ước về nước đã
được thơng qua kể từ năm 1820 [161], hệ thống điều ước ở mỗi khu vực lại có sự khác
nhau [160] và mỗi quốc gia lại có những khung chính sách, pháp luật khác nhau đối

với từng lĩnh vực về TNN và BVMT nước LVS như:
Về quản lý TNN theo các điều ước quốc tế và điều ước khu vực: Tại Châu Phi có
59 LVS, nhưng chỉ có 19 sơng quản lý được điều chỉnh bằng các điều ước quốc tế
[164]. Tại đây chỉ có 34 Hiệp định về hợp tác phân phối, cung cấp nguồn nước. Đặc
biệt, có hơn 10 Ủy ban hợp tác về sử dụng chung nguồn nước các con sơng ở khu vực
này. Tại Châu Á có 57 LVS xuyên biên giới với 25 LVS được điều chỉnh theo điều
ước quốc tế, trong đó có Hiệp định hợp tác PTBV LVS Mê Công năm 1995 mà Việt
Nam là thành viên [164], đã có nhiều chương trình, dự án nghiên cứu và phát triển
được thực hiện bởi các quốc gia thành viên LVS Mê Công với sự tài trợ to lớn của
cộng đồng quốc tế theo hướng bền vững, phục vụ cho lợi ích của trên 60 triệu dân
trong LVS Mê Cơng [136]. Tại Châu Âu có 64 LVS xuyên biên giới trong đó 45 LVS
được quản lý theo các điều ước quốc tế. Ngoài ra, hầu hết các quốc gia Châu Âu đều
có nghĩa vụ thực hiện hai văn kiện quan trọng của khu vực liên quan đến TNN là Chỉ
thị Khung về nước tại Châu Âu và Công ước Helsinki năm 1992 về bảo vệ và sử dụng
các nguồn nước xuyên biên giới và các hồ quốc tế [164]. Tại Bắc Mỹ và Nam Mỹ có
79 LVS xuyên biên giới với 55 sông được điều chỉnh theo các điều ước quốc tế [164].
Về quản lý TNN theo đặc thù từng quốc gia: Việt Nam cũng như các quốc gia
Đông Nam Á, chưa đề cập đến nhiều về quản trị ngành nước như các nước Châu Âu,
Mỹ…, mà chủ yếu là quản lý TNN và BVMT nước LVS. Bản thân chức năng quản lý
TNN đã là chức năng mới. Vào đầu thập niên 2000, khi xác lập chức năng quản lý
TNN, các quốc gia này đều cải cách thể chế ngành nước để tạo cho chức năng này có
được vị thế khách quan trong điều hịa các u cầu sử dụng nước canh tranh. Nhiều
quốc gia trên thế giới có Luật về TNN và Luật về BVMT. Chức năng quản lý TNN
được chuyển về Bộ Môi trường hoặc Bộ TN&MT (Bảng 1-1) để thống nhất quản lý.
Bảng 1-1: Quản lý ngành TNN ở một số nước trên thế giới
Tên quốc gia

Campuchia
Lào
Việt Nam

Indonesia
Malaysia
Myanmar
Philippines
Singapore
Thái Lan
Trung Quốc
Nhật Bản
Pháp
Trung Quốc

Nay đặt nước hoặc TNN thuộc bộ nào
Bộ Mơi
Bộ
Bộ
Bộ riêng
trường hoặc
Nơng
Cơng
về
Bộ TN&MT
nghiệp
chính
nước/TNN
x
x
x
x
x
x

x
x

Luật nước/TNN

2007
1996
1998-2012
1974 - 2004 - 2008
1989 – 2007
2006
1971 - 2004
Luật Kiểm soát ô nhiễm nước năm 1999

Dự thảo năm 2014
1988 – 2002 - 2008
1970
1964 – 1992-2006
1988 – 2002 - 2008

x
x
x
x
x

16


Mỹ

Đức
Hà Lan
Nhật Bản
Mexico

x
x
x
x
x

1960 - 1972
2009
Luật châu thổ năm 2008
1970
1992
Nguồn: [14, 17, 19, 68, 70, 126, 129, 136, 138, 142, 146, 149]

Về kiểm sốt ơ nhiễm và BVMT nước LVS: Nhiều nước có riêng đạo luật kiểm
sốt ơ nhiễm nước hoặc được lồng ghép vào đạo luật về BVMT hoặc TNN như: Luật
Kiểm sốt ơ nhiễm nước năm 1970 và Luật nước và môi trường năm 1997 [59] của
Nhật với mục tiêu là chất lượng môi trường phải đạt tiêu chuẩn môi trường nước ở hầu
hết các địa phương trên đất nước Nhật và đã tập trung vào kiểm soát tổng lượng chất ơ
nhiễm [59]. Luật phịng và kiểm sốt ơ nhiễm nước (năm 1984, sửa đổi năm 1996 và
2008) của Trung Quốc [19] có quy định rõ chính quyền địa phương phải có mục tiêu
cụ thể trong khoảng thời gian xác định về giảm ô nhiễm nước, quy định hệ thống kiểm
sốt tổng thải của các chất ơ nhiễm. Quy định về hệ thống cấp phép thải chất ô nhiễm
nước hướng tới mơ hình thương mại. Đặc biệt hơn là các Luật kiểm sốt ơ nhiễm nước
và thốt nước (Water Pollution Control and Drainage Act), Luật sức khỏe cộng đồng
môi trường (Environmental Public Health Act-EPHA), Luật khơng khí trong lành

(Clean Air Act-CAA), Luật động vật và chim hoang dã (Wild Animals and Bird ActWABA) của Singapore cơ bản hình thành một hệ thống pháp luật kiểm sốt ơ nhiễm
nước và môi trường khá hiệu quả. Ở một số nước Châu Âu như Pháp có Luật mơi
trường nước và mơi trường thủy sản (LEMA, năm 1964) [130] và Luật TNN (năm
1992) coi nước như một "di sản chung của dân tộc” và tăng cường thiết chế để bảo vệ
chất lượng, số lượng nguồn nước như việc: đổi mới tổ chức thể chế; đề xuất các công
cụ mới để chống ô nhiễm lan tỏa; tăng cường công tác quản lý của địa phương đối với
các nguồn TNN; cung cấp công cụ mới để các Thị trưởng quản lý các dịch vụ nước
công cộng và vệ sinh môi trường minh bạch hơn; đơn giản hóa và tăng cường lực
lượng cảnh sát nước để có thể giám sát chặt chẽ hơn. Đáng chú ý hơn là tại Đức có hệ
thống pháp luật để kiểm soát TNN, BVMT khá đồ sộ như: Luật bảo vệ nguồn nước,
Luật TNN, Luật quy chế cân bằng nước, Luật hành chính mơi trường, Luật bảo vệ đất,
Luật bảo vệ khơng khí và tiếng ồn, Luật tái chế và quản lý chất thải, Luật bảo vệ động
vật, Luật kiểm toán mơi trường, Bộ luật hình sự, Bộ luật dân sự…[17]. Các luật này
của Đức đã đóng vai trị rất quan trọng trong kiểm sốt ơ nhiễm và BVMT nước LVS.
Ngồi ra, Mỹ đã có các Luật kiểm sốt lũ lụt, Luật nước sạch, Luật hình sự, Luật dân
sự… từ rất sớm. Các luật này đã thể hiện rõ nhất các chính sách, pháp luật về kiểm
sốt ơ nhiễm và BVMT nước LVS. Trong đó, phải kể đến đó là đạo luật kiểm sốt ơ
nhiễm nguồn nước năm 1960 hay được gọi là Luật nước sạch Hoa Kỳ sửa đổi vào năm
1972 với mục đích bảo vệ nước mặt và loại bỏ mọi chất gây ô nhiễm nước để bảo tồn
chất lượng các nguồn nước mặt đáp ứng phát triển ngành cá, thủy hải sản, bảo tồn
động vật hoang dã, đảm bảo mục tiêu giải trí trong và trên mặt nước của mọi người
dân. Ngân sách Liên bang Mỹ dành đủ cho việc xây dựng NMXLNT, kiểm sốt ơ
nhiễm nước. Giá trị lớn nhất mà Luật Nước sạch mang lại là hầu hết các sông, hồ của
17


Mỹ, từ tình trạng ơ nhiễm nặng đến nay các dịng sơng đã đáp ứng CLN cho các tiêu
chí của con người. Hiến pháp năm 1917 của Mexico quy định TNN thuộc sở hữu của
quốc gia và được quản lý bởi chính phủ liên bang. Năm 1926, Luật thủy lợi liên bang
của Mexico được cơng bố và định hình nhiều chính sách về quản lý TNN và kiểm sốt

ơ nhiễm nước trên LVS.
b) Xây dựng và hồn thiện các cơng cụ hỗ trợ, các chế tài đủ sức răn đe để bảo vệ
TNN, BVMT nước LVS
Công cụ hỗ trợ, các chế tài là một trong 3 bộ phận của quản lý tổng hợp TNN và
BVMT nước LVS. Các công cụ hỗ trợ, các chế tài xử lý phải được gắn liền với các
quy định của pháp luật để nâng cao tính hiệu quả, nghiêm minh của pháp luật, q đó
sẽ thực hiện tốt hơn công tác quản lý TNN và BVMT. Hiện nay, các nước trên thế giới
áp dụng các công cụ vào quản lý và bảo vệ TNN, BVMT như:
Công cụ kỹ thuật-quản lý là các công cụ được pháp luật quy định để thể hiện vai
trị kiểm sốt và giám sát của nhà nước về chất lượng và thành phần môi trường. Các
công cụ kỹ thuật quản lý có thể gồm ĐTM, kỹ thuật xử lý chất thải, tái chế và tái sử
dụng chất thải, các QCVN về môi trường… Hiện nay, công cụ ĐTM đã được rất nhiều
nước trên thế giới áp dụng từ rất sớm (Bảng 1-2). Công cụ ĐTM đã trở thành một công
cụ kỹ thuật quan trọng trong hệ thống pháp luật về BVMT, bảo vệ TNN của các quốc
gia. Ví dụ như các đạo luật của Hoa Kỳ liên quan đến môi trường cũng quy định chỉ
thông qua dự án thủy điện sau khi có báo cáo ĐTM đầy đủ, thuyết phục. Người dân
được quyền lên tiếng phản đối nếu việc xây đập ảnh hưởng tới cuộc sống của họ [140].
Bảng 1-2: Thời gian bắt đầu thực hiện ĐTM của một số quốc gia trên thế giới
Tên quốc gia

Năm

Tên quốc gia

Năm

Tên quốc gia

Năm

Hoa Kỳ
Nhật Bản
Hồng Kông
Singapore
Canada
Úc
Đức
Pháp
Philippenes
Đài Loan

1969
1972
1972
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1979

Trung Quốc
Indonesia
Thuỵ Sĩ
Thái Lan
Malaysia
Bỉ
Hy Lạp
Hà Lan

Tây Ba Nha
Bồ Đào Nha

1979
1982
1983
1984
1985
1985
1986
1986
1986
1987

Thuỵ Điển
Ireland
Italia
Ba Lan
Norway
Đan Mạch
Luxembourg
C.hoà Czech
New Zealand
Việt Nam

1987
1988
1988
1989
1989

1989
1990
1991
1991
1993

Nguồn: Tác giả tổng hợp, năm 2015

Công cụ tiêu chuẩn môi trường (Việt Nam là quy chuẩn môi trường) và hạn
ngạch xả thải là công cụ kỹ thuật được đưa ra nhằm kiểm sốt và quản lý tốt chất
lượng mơi trường. Cơng cụ này được rất nhiều nước trên thế giới áp dụng, như: Hệ
thống tiêu chuẩn môi trường của Nhật được quy định vào những năm 1970 với mục
tiêu là chất lượng mơi trường nước trên tồn nước Nhật phải đạt tiêu chuẩn và tiêu
chuẩn nước đã tập trung vào 3 vấn đề chủ yếu: (i) Tiêu chuẩn chất lượng môi trường
nước liên quan đến bảo vệ sức khỏe con người và BVMT sống; (ii) Tiêu chuẩn và quy
18


định phát thải; (iii) Kiểm sốt tổng lượng chất ơ nhiễm bằng hạn ngạch xả thải [59]. Ở
Mỹ, Luật nước sạch quy định tiêu chuẩn quốc gia về chất lượng nước, được Liên bang
phê chuẩn, quy định về giấy phép thực thi cấp Liên bang và của các công dân; các
bang có quyền cấp phép và quyền thi hành tương đương EPA khi đã được EPA phê
chuẩn… Giấy phép xả thải được phát hành bởi EPA hoặc chính quyền các bang 5
năm/lần với các mục chính như: Các hạn mức thải, tiêu chuẩn thải, các quy định giám
sát, lưu giữ và chế độ báo cáo [142].
Công cụ kinh tế và chế tài xử lý hành chính: cơng cụ kinh tế nhằm điều chỉnh
hành vi của các nhà sản xuất, người tiêu dùng và tạo nguồn tài chính cho ngân sách để
duy trì các hoạt động quản lý TNN và BVMT nước trên LVS. Hiện nay các công cụ
kinh tế được hầu hết các nước trên thế giới như: Nhật, Mỹ, Đức, Pháp, Anh, Hà Lan,
Trung Quốc, Thái Lan, Singapore, Việt Nam… đang sử dụng. Các công cụ kinh tế

như: thuế mơi trường; phí mơi trường; quỹ mơi trường, chi trả dịch vụ môi trường;
giấy phép xả thải; cota chuyển nhượng, đặt cọc hồn trả; bồi thường thiệt hại mơi
trường; bảo hiểm mơi trường... Ngồi ra, việc khơng tn thủ các quy định về quản lý
TNN, BVMT khiến cho ô nhiễm ở mức độ khơng nghiêm trọng có thể bị xử phạt hành
chính. Các mức phạt hành chính nặng, nhẹ phụ thuộc vào từng quốc gia như: Trung
quốc có thể phạt đối với những vụ ô nhiễm tới 50% thu nhập doanh nghiệp trong năm
trước. Tương tự vậy, trong Luật nước sạch của Mỹ cũng thi hành các mức phạt khá
nghiêm khắc, phạt người dân lên đến 37.500USD/ngày và phạt cơ quan hành chính tối
đa 177.500 USD [142]. Ở Singapore ngồi xử phạt hành chính, hình sự ra cịn áp dụng
chế tài xử phạt dân sự như vệ sinh có thời hạn nơi cơng cộng và hình phạt này trở nên
rất hiệu quả (giai đoạn từ 1992 - 1997 đã có 1.715 trường hợp bị kết án và áp dụng
hình phạt này, trong đó chỉ có 16 trường hợp tái phạm, chiếm chưa đến 1%).
Chế tài xử phạt hình sự: Chế tài xử phạt hình sự là chế tài nghiêm khắc nhất và
cuối cùng cho tội gây ô nhiễm nước nghiêm trọng. Tùy vào quan điểm về nhân đạo và
mức độ thiệt hại các quốc gia có những quy định hình phạt khác nhau đối với cá nhân,
pháp nhân phạm tội, như: Điều 15 Luật Kiểm sốt ơ nhiễm nước và thoát nước (Water
Pollution Control and Drainage Act-WPCDA) của Singapore quy định: “Bất kể người
nào thải hoặc gây ra hoặc cho phép thải bất kì chất độc hại nào vào trong nguồn nước
nội địa với khả năng làm phát sinh một mối nguy hại về môi trường là phạm tội và
phải chịu trách nhiệm bị kết án.”. Đặc biệt, pháp luật hình sự của Singapore về mơi
trường tương đối tiến bộ và vấn đề chủ thể phải chịu trách nhiệm hình sự có quy định
cả pháp nhân khi vi phạm. Đơn cử như quy định tại Phần 67 Luật về Quản lý ơ nhiễm
nước và thốt nước quy định: “Trong trường hợp một cơng ty có tội theo quy định của
Luật này và tội phạm đó được chứng minh là được thực hiện với sự đồng ý hoặc thông
đồng hoặc do lỗi bất cẩn của bất kì ai, giám đốc, quản lý, thư kí hoặc bất kì cán bộ
tương tự nào của cơng ty, hoặc bất kì ai được cho là thực hiện hành vi với thẩm quyền
của mình, anh ta cũng như cơng ty có tội đối với tội phạm đó và phải chịu trách nhiệm
bị truy cứu và trừng phạt tương ứng” [141]. Ở Mỹ án phạt hình sự 01 năm tù cho vi
19

phạm không cố ý, phạt 03 năm tù do vi phạm cố ý và kèm theo là phạt tiền lên đến
75.000USD/ngày [142]. Bộ Luật hình sự của Đức [17] có quy định chi tiết về tội liên
quan đến môi trường như Tội gây ơ nhiễm nước, đất, khơng khí, tiếng ồn, độ rung,
phóng xạ, chất thải nguy hại… đều rất nghiêm khắc. Hiện nay có trên 120 quốc gia đã
quy định xử lý hình sự đối với pháp nhân và Việt Nam đang định hình khung hình phạt
vào Bộ Luật Hình sự năm 2015 với án phạt nặng nhất đến 10 năm tù và 7 tỷ đồng cho
tội gây ô nhiễm mơi trường.
c) Thiết lập mơ hình tổ chức LVS với cơ cấu, chức năng nhiệm vụ đủ mạnh để
thực thi hiệu quả các nhiệm vụ được giao
Mơ hình tổ chức LVS: Các mơ hình tổ chức LVS trên thế giới có thể quy thành
ba loại phổ biến như: Cơ quan thuỷ vụ LVS, Ủy hội LVS và Hội đồng LVS. Mỗi loại
có một mức độ tập trung quyền lực cũng như mức độ tham gia vào quản lý nước khác
nhau. Ba loại mơ hình trên thực chất chỉ là những cái tên gọi khác nhau đối với tổ chức
LVS, điều quan trọng là chức năng, nhiệm vụ và phương thức quản lý mới quyết định
sự thành công. Cụ thể 3 mơ hình trên thế giới như:
Cơ quan thuỷ vụ LVS: Đây là hình thức tổ chức LVS có đầy đủ quyền hạn và
phạm vi quản lý lớn nhất. Thí dụ như là Cơ quan thuỷ vụ thung lũng Tennessce ở Mỹ
và Cơ quan thuỷ vụ Núi tuyết ở Úc,.. Đây là những tổ chức liên ngành lớn, tiếp nhận
hầu hết các chức năng của các cơ quan QLNN, Ủy hội, Hội đồng và Ủy ban LVS.
Trong đó bao gồm tất cả chức năng điều hành và quản lý nước (giấy phép, thanh tra,
kiểm tra, xử phạt…). Hình thức này áp dụng đối với các lưu vực có nhiệm vụ phát
triển trọng tâm và các mục tiêu lớn.
Uỷ hội LVS: Là mơ hình thấp hơn cơ quan thuỷ vụ LVS về quyền hạn cũng như
sức mạnh của tổ chức và ảnh hưởng của nó trong quản lý LVS. Một Uỷ hội LVS
thường bao gồm một hội đồng quản lý sẽ đại diện cho tất cả các bên quan tâm và có
một văn phịng chun sâu hỗ trợ về kỹ thuật. Uỷ hội LVS liên quan chủ yếu đến tham
mưu để xây dựng chính sách, lập quy hoạch phát triển lưu vực, xây dựng thủ tục và
kiểm soát sử dụng nước. Ủy hội có thể điều chỉnh các vấn đề sử dụng nước liên quan
đến nhiều tỉnh thơng qua các chính sách liên quan đến nước của LVS, xây dựng các cơ

sở dữ liệu, thơng tin và mơ hình phù hợp về các vấn đề quản lý trên quy mơ tồn lưu
vực. Một số Uỷ hội có cả chức năng vận hành (có thể cả đầu tư) đối với những cơng
trình lớn, còn hầu hết việc vận hành và quản lý hàng ngày đối với các cơng trình, hệ
thống cung cấp dịch vụ nước là công việc của các tỉnh nằm trong lưu vực. Một Uỷ hội
như vậy có thể giám sát việc thực hiện các chiến lược, vận hành và quản lý các cơng
trình thuỷ lợi, thuỷ điện chủ chốt. Tuy nhiên, trong thực tế Uỷ hội thường uỷ quyền
làm việc cho các tổ chức khác thông qua các thoả thuận hay hợp đồng vận hành. Ví dụ
như là Uỷ hội sông Maray - Darling của Úc, Uỷ hội sông Mê Kông,.. Ở Việt Nam hiện
nay được tổ chức thành Ban quản lý cơng trình thủy lợi thuộc Bộ NN&PTNT và Ủy
ban BVMT LVS thuộc Bộ TN&MT. Thực chất hai mơ hình này các nước đã ghép lại
20


để thành là Ủy hội quản lý hoặc Ủy ban quốc gia LVS.
Hội đồng LVS: Đây là mơ hình yếu và có ít quyền lực nhất hiện nay. Hội đồng
LVS hoạt động chỉ như một diễn đàn mà tại đó chính quyền các địa phương, cũng như
đại diện các hộ dùng nước chia sẻ trách nhiệm phân phối nước, thúc đẩy toàn diện
quản lý nước tại lưu vực. Các Hội đồng LVS thường hoạt động theo nguyên tắc đồng
thuận. Nói chung, hình thức này có vai trị giới hạn trong quy hoạch dài hạn, điều phối
các vấn đề chính sách và chiến lược cấp cao, khơng có vai trị vận hành hoặc quản lý
hành chính. Thí dụ về hình thức này như Hội đồng LVS Lerma – Chapala được thành
lập năm 1993 của Mexico,… Ở Việt Nam thì Ủy ban BVMT LVS Nhuệ - sông Đáy,
các Ủy ban BVMT khác và Hội đồng LVS Srêpơk có chức năng, nhiệm vụ giống với
Hội đồng LVS, chỉ có chức năng thúc đẩy, họp định kỳ.
Phương thức quản lý LVS: Hiện nay trên thế giới có 3 phương thức quản lý
LVS đang được áp dụng [66]. Tùy thuộc vào từng quốc gia mà có phương thức khác
nhau để quản lý LVS. Phương thức quản lý LVS ở Nhật, Pháp, Mỹ, Úc, châu Âu, Thái
Lan, Trung quốc … đều khác nhau và có những đặc trưng riêng, như:
Phương thức quản lý theo thuỷ văn: Phương thức quản lý này dựa trên tiêu chí
ranh giới thuỷ văn và có quy hoạch LVS. Việc quản lý nước được giao cho Tổ chức

quản lý LVS quản lý, có phạm vi hoạt động cắt ngang các địa giới hành chính và chỉ
chịu trách nhiệm tất cả các mặt về TNN. Tổ chức quản lý LVS tại Pháp quản lý theo
phương thức thuỷ văn, tuy nhiên họ chỉ có kế hoạch và tài chính, khơng có quyền quy
định, sở hữu hoạt động cơ sở hạ tầng. Các cơ quan QLNN về LVS bị giới hạn quyền
và chỉ có nhiệm vụ phối hợp, khơng có sự can thiệp sâu vào nhiệm vụ quản lý LVS
của các tổ chức quản lý LVS này. Luật LEMA của Pháp đã tạo hành lang pháp lý để
lập ra các cơ quan nước và Ủy ban LVS. LEMA đã tạo cơ hội cho tất cả các bên tham
gia vào quản lý và sử dụng nước được phối hợp hành động, trong mối quan tâm của tất
cả các bên. Chính sách về nước và LVS được xác định bởi Nhà nước trong mối quan
hệ với cộng đồng địa phương, người sử dụng cho mục đích cơng nghiệp, những ngành
phát triển quy mô lớn, ngư dân, người nuôi trồng thủy sản, các hiệp hội bảo vệ tự
nhiên ở tất cả các cấp với quan điểm là tổ chức quản lý tài nguyên mang tính tổng thể
nhằm đáp ứng cao nhất các nhu cầu trong khi vẫn tôn trọng HST thủy sinh [120]. Ở
cấp quốc gia, Ủy ban nước quốc gia do một thành viên của nghị viện chủ trì bao gồm
các đại diện của Quốc hội và Nghị viện cùng sự tham gia của các cơ quan trong Liên
bang. Ủy ban được các bên tham vấn về các chính sách quốc gia về nước, LVS và về
dự thảo văn bản pháp lý [120]. Ở cấp lưu vực của 6 LVS, Ủy ban LVS do một quan
chức địa phương được bầu chủ trì giữ một vai trị quan trọng liên quan đến các hoạt
động định hướng và khích lệ. Ủy ban xây dựng và thông qua kế hoạch tổng thể việc
phát triển và quản lý nguồn nước cho mỗi LVS hoặc nhóm các LVS, xác định các
phương hướng cơ bản trong quản lý nguồn nước, cân bằng, đảm bảo chất lượng và
khối lượng. Được các bên tham vấn về giá, cơ sở của thu tiền thuế nước và nước thải
[120]. Ở cấp chi nhánh và phụ lưu, một Ủy ban nước địa phương chuẩn bị và thực
21