Tổ chức bộ máy chính quyền đô thị thành phố trực thuộc tỉnh ở nước cộng hòa dân chủ nhân dân lào

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
....…../………

BỘ NỘI VỤ
…….../………

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

HANGPHONXAVAN CHANTHALA

TỔ CHỨC BỘ MÁY CHÍNH QUYỀN ĐƠ THỊ THÀNH
PHỐ TRỰC THUỘC TỈNH Ở NƯỚC CỘNG HÒA
DÂN CHỦ NHÂN DÂN LÀO

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHUYÊN NGÀNH QUẢN LÝ CÔNG
MÃ SỐ: 60 34 04 03
NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
PGS.TS. VÕ KIM SƠN

HÀ NỘI – NĂM 2017


1


LỜI CẢM ƠN

Tác giả xin được bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc đối với tập thể giảng viên
và cán bộ, cơng chức Học viện Hành chính Quốc gia đã tận tình giảng dạy,
tạo điều kiện cho tác giả trong q trình học tập, nghiên cứu và hồn thành
luận văn.

Xin chân thành cảm ơn PGS.TS. Võ Kim Sơn đã tận tình hướng dẫn,
chỉ bảo tác giả trong quá trình thực hiện luận văn.
Tác giả cũng chân thành cám ơn Bộ Nội vụ Lào và một số anh, chị, em
đồng nghiệp đã giúp đỡ, hỗ trợ, cung cấp thông tin cho tác giả hoàn thành
luận văn này.
Với khả năng nhất định và thời gian nghiên cứu có hạn, luận văn khơng
tránh khỏi những hạn chế, thiếu sót, rất mong nhận được sự góp ý của q
thầy cơ, bạn bè, đồng nghiệp./.
Hà Nội, tháng

năm 2017

NGƯỜI VIẾT LUẬN VĂN

HANGPHONXAVAN CHANTHALA

1


LỜI CAM ĐOAN

Tơi xin cam đoan đây là cơng trình nghiên cứu độc lập của bản thân tôi,
các số liệu và tư liệu được trình bày trong luận văn là hồn tồn trung thực, có
nguồn gốc rõ ràng. Tơi xin chịu trách nhiệm về cơng trình nghiên cứu
của mình.
Hà Nội, tháng

năm 2017

NGƯỜI VIẾT LUẬN VĂN

HANGPHONXAVAN CHANTHALA

2


MỤC LỤC
Trang
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT ................................................................ 6
DANH MỤC BẢNG, SƠ ĐỒ ......................................................................... 7
Mở đầu ............................................................................................................. 8
1. Tính cấp thiết của đề tài ................................................................................ 8
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài .................................................. 10
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu .............................................................. 15
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu............................................................... 16
5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu .......................................... 16
6. Những đóng góp mới của đề tài .................................................................. 18
7. Cấu trúc của luận văn .................................................................................. 19
Chương 1: Cơ sở lý luận và thực tiễn về tổ chức bộ máy chính quyền
đơ thị thành phố trực thuộc tỉnh ......................................................... 20
1.1. Phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ và chính quyền địa phương ... 20
1.1.1. Phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ .......................................... 20
1.1.2. Chính quyền địa phương ............................................................. 23
1.2. Vùng đơ thị và chính quyền đô thị ................................................. 26
1.2.1. Khái niệm, đặc trưng và phân loại đơ thị ...................................... 26
1.2.2. Chính quyền đơ thị...................................................................... 35
1.3. Chính quyền thành phố và thành phố thuộc tỉnh .......................... 39
1.3.1. Chính quyền thành phố ................................................................ 39
1.3.2.Thành phố trực thuộc tỉnh ............................................................ 41

3


1.4. Kinh nghiệm tổ chức bộ máy chính quyền đơ thị tại một số nước
trên thế giới .......................................................................................... 46
1.4.1. Chính quyền đơ thị Trung quốc .................................................... 46
1.4.2. Chính quyền thành phố Ottawa, Canada ....................................... 51
1.4.3. Một số nhận xét ........................................................................... 56
1.4.4. Những kinh nghiệm cho việc xây dựng chính quyền đô thị thành
phố trực thuộc tỉnh ở CHDCND Lào ...................................................... 57
Tiểu kết chương 1 ................................................................................. 60
Chương 2: Thực trạng tổ chức bộ máy chính quyền đơ thị thành phố trực
thuộc tỉnh ở nước CHDCND Lào ................................................................ 61
2.1. Khái quát đặc điểm tự nhiên, kinh tế, xã hội và quá trình phát triển đô
thị của nước CHDCND Lào .......................................................................... 61
2.1.1. Đặc điểm tự nhiên ................................................................................. 61
2.1.2. Đặc điểm kinh tế, xã hội ....................................................................... 61
2.1.3. Sự hình thành và phát triển đơ thị của Lào ........................................... 63
2.2. Mơ hình tổ chức bộ máy chính quyền đơ thị thủ phủ của các tỉnh ở
nước CHDCND Lào ....................................................................................... 68
2.2.1. Tổng quan chung về chính quyền địa phương thủ phủ của tỉnh ........... 68
2.2.2. Chính quyền thủ phủ của tỉnh theo văn bản pháp luật mới .................. 69
Tiểu kết chương 2........................................................................................... 85
Chương 3: Phương hướng và đề xuất mơ hình tổ chức bộ máy chính
quyền đô thị thành phố trực thuộc tỉnh ở nước CHDCND Lào ............... 87
3.1. Phương hướng tổ chức bộ máy chính quyền đô thị thành phố trực
thuộc tỉnh ở nước CHDCND Lào ................................................................ 87
3.1.1. Phương hướng chung của Đảng và Nhà nước CHDCND Lào ............. 87
4

3.1.2. Phương hướng cụ thể của Bộ Nội vụ Lào ............................................. 95
3.2. Đề xuất mơ hình tổ chức bộ máy chính quyền đơ thị thành phố trực
thuộc tỉnh ở nước CHDCND Lào ................................................................. 97
3.2.1. Hội đồng thành phố ............................................................................... 98
3.2.2. Cơ quan hành chính thành phố.............................................................. 99
3.2.3. Thiết lập mối quan hệ hợp lý giữa Hội đồng thành phố và Chủ tịch
thành phố ....................................................................................................... 101
3.2.4. Bộ máy chuyên môn của Chủ tịch thành phố ..................................... 102
3.3. Một số điều kiện và các bước triển khai để đảm bảo cho mô hình tổ
chức bộ máy chính quyền đơ thị thành phố trực thuộc tỉnh đi vào hoạt
động .............................................................................................................. 103
3.3.1. Một số điều kiện đảm bảo cho mơ hình đi vào hoạt động .................. 103
3.3.2. Các bước triển khai mơ hình .............................................................. 105
Tiểu kết chương 3......................................................................................... 109
KẾT LUẬN .................................................................................................. 111
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................... 113

5


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
Từ viết tắt

Nghĩa của từ

CHDCND

Cộng hòa dân chủ nhân dân

HĐND

Hội đồng nhân dân

NXB

Nhà xuất bản

UBND

Ủy ban nhân dân

6


DANH MỤC BẢNG, SƠ ĐỒ
Trang
Bảng 1.1. Phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ một số nước........................ 20
Bảng 1.2. Dạng tổ chức chính quyền thành phố của 30 thành phố lớn ở Mỹ ......44
Bảng 2.1. Danh sách thủ phủ của các tỉnh ở nước CHDCND Lào ................. 67
Bảng 2.2. Tiêu chí thành lập thủ phủ của tỉnh ở nước CHDCND Lào ........... 70
Sơ đồ 1.1. Mơ hình Hội đồng mạnh - Thị trưởng yếu ................................... 24
Sơ đồ 1.2. Mơ hình Hội đồng yếu - Thị trưởng mạnh ................................... 24
Sơ đồ 1.3. Mơ hình Hội đồng - Thị trưởng - Nhà quản lí chun nghiệp .... 25
Sơ đồ 1.4. Mơ hình Hội đồng - Ủy ban ........................................................... 26
Sơ đồ 3.1. Đề xuất mơ hình tổ chức chính quyền đơ thị thành phố trực thuộc
tỉnh ở nước CHDCND Lào ............................................................................. 98
Sơ đồ 3.2. Đề xuất bộ máy chuyên môn của Chủ tịch thành phố trực thuộc
tỉnh ở nước CHDCND Lào ........................................................................... 103

7


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Xây dựng, đổi mới và hoàn thiện tổ chức, hoạt động của bộ máy nhà
nước đã trở thành yêu cầu cấp thiết từ thực tiễn quản lý, đặc biệt trong quá
trình đẩy mạnh sự nghiệp cơng nghiệp hóa, hiện đại hóa và hội nhập quốc tế ở
rất nhiều quốc gia đang phát triển, trong đó có nước CHDCND Lào.
Việc đổi mới, cải cách bộ máy nhà nước không chỉ thực hiện ở các cơ
quan nhà nước Trung ương, mà còn phải đổi mới đồng bộ đối với các chính
quyền địa phương các cấp, bảo đảm tính thống nhất, thơng suốt, hiệu lực, hiệu
quả của hệ thống hành chính nhà nước từ Trung ương đến cơ sở. Chính quyền
địa phương cần được tổ chức hợp lý, thống nhất, trên cơ sở xác định rõ vị trí,
thẩm quyền và trách nhiệm của chính quyền địa phương trong hệ thống cơ
quan nhà nước, điều chỉnh chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tăng cường
phân cấp cho chính quyền địa phương; thực hiện quyền tự chủ, tự chịu trách
nhiệm của chính quyền địa phương các cấp trong phạm vi được phân cấp.
Theo đó, để tổ chức hợp lý chính quyền địa phương, cần phải xây dựng và
hồn thiện chính quyền đơ thị nói chung và chính quyền đơ thị thành phố trực
thuộc tỉnh nói riêng, xuất phát từ những đặc trưng và đặc thù quản lý khác
biệt giữa chính quyền đơ thị với chính quyền nơng thơn.
Luật Hành chính địa phương 2015 của Lào mới được ban hành, trong
đó, có nhiều sửa đổi liên quan đến việc thành lập và hoạt động của chính
quyền đơ thị thành phố nói chung, thành phố trực thuộc tỉnh nói riêng. Tuy
nhiên, đó mới chỉ là khung pháp lý. Trên thực tế, hiện nay, các địa phương
của Lào đều mới đang ở giai đoạn bước đầu chuẩn bị hồ sơ cho việc thành
lập đô thị thành phố trực thuộc tỉnh. Điều đó đồng nghĩa với việc ở Lào hiện
nay, bộ máy chính quyền đơ thị thành phố trực thuộc tỉnh mới chỉ đang trong
quá trình nghiên cứu và xây dựng, chưa được thành lập chính thức. Đây

chính là điểm mới, thể hiện tính cấp thiết và sự sáng tạo, khơng trùng lặp của
đề tài luận văn.
8


Trải qua 30 năm đổi mới và phát triển, quá trình đơ thị hóa ở nước
CHDCND Lào đã và đang diễn ra một cách mạnh mẽ với sự gia tăng không
ngừng về quy mô và số lượng đô thị, đặc biệt là đơ thị quy mơ tỉnh, dẫn đến
có nhiều khác biệt về hoạt động kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh, quốc phịng
giữa đơ thị và nơng thơn. Tuy nhiên, theo quy định của pháp luật hiện hành,
mô hình tổ chức chính quyền địa phương của nước CHDCND Lào hiện nay
về cơ bản giống nhau, đều tổ chức ba cấp chính quyền và vẫn dựa trên cách
thức quản lý của chính quyền nơng thơn là chủ yếu.
Hiện nay, chính quyền quản lý đơ thị của Lào được tổ chức các cấp
hành chính và thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn như chính quyền nơng thơn
cùng cấp, đồng thời có thêm một số nhiệm vụ, quyền hạn quản lý trên địa bàn
đô thị. Thực trạng như vậy chưa đủ để quản lý có hiệu lực, hiệu quả các hoạt
động trên địa bàn, dẫn đến nhiều vấn đề cấp thiết của đô thị như quy hoạch,
kiến trúc, xây dựng hạ tầng đô thị, xử lý ô nhiễm môi trường, ùn tắc giao
thơng, trật tự an tồn xã hội…chưa được giải quyết kịp thời và cũng chưa phù
hợp với nguyên tắc kết hợp quản lý theo ngành và quản lý theo lãnh thổ trong
đó đơ thị do kết cấu hạ tầng thống nhất đòi hỏi phải quản lý theo ngành là chủ
yếu, khác với nông thôn quản lý theo lãnh thổ là chủ yếu.
Thực trạng tổ chức chính quyền đơ thị nói chung, xây dựng chính
quyền đơ thị thành phố trực thuộc tỉnh nói trên đặt ra yêu cầu cần phải làm rõ
sự khác biệt giữa đô thị và nông thôn, giữa đô thị thành phố trực thuộc tỉnh
với đô thị các cấp khác; từ đó xác định rõ mơ hình tổ chức, chức năng, nhiệm
vụ, thẩm quyền, cơ chế hoạt động phù hợp đối với chính quyền đơ thị thành
phố trực thuộc tỉnh - nơi đang đặt ra yêu cầu và địi hỏi hết sức cấp bách về
một mơ hình tổ chức chính quyền phù hợp với vị trí, vai trị, quy mơ đơ thị ở

nước CHDCND Lào hiện nay.
Với những kiến giải nêu trên, tác giả lựa chọn ý tưởng nghiên cứu về
“Tổ chức bộ máy chính quyền đơ thị thành phố trực thuộc tỉnh ở nước
Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào”. Trên cơ sở nghiên cứu lý luận, luận văn
9


đánh giá thực trạng để từ đó đề xuất một số giải pháp nhằm đổi mới, hoàn
thiện và nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động quản lý của bộ máy chính
quyền đơ thị thành phố trực thuộc tỉnh ở nước CHDCND Lào trong bối cảnh
thời kỳ đổi mới.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Trong những năm gần đây, vấn đề đổi mới tổ chức chính quyền đô thị
luôn dành được sự quan tâm của nhiều nhà khoa học, những người làm công
tác nghiên cứu lý luận ở nhiều khía cạnh, góc độ khác nhau. Cho đến nay, đã
có nhiều cơng trình nghiên cứu khoa học, các luận án, luận văn, các bài
nghiên cứu đăng trên các tạp chí khoa học, các đề tài đã được nghiệm thu về
vấn đề tổ chức bộ máy chính quyền đơ thị nói chung và đơ thị thành phố trực
thuộc tỉnh nói riêng.
Tìm hiểu tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài “Tổ chức bộ máy
chính quyền đơ thị thành phố trực thuộc tỉnh ở nước Cộng hòa dân chủ
nhân dân Lào” cho thấy các nhà khoa học, nhà nghiên cứu trong nước và
nước ngoài tiếp cận vấn đề theo nhiều nội dung với những cấp độ khác nhau.
2.1. Các nghiên cứu nước ngồi
Tác giả đã tìm hiểu vấn đề tổ chức bộ máy chính quyền đơ thị trong các
cơng trình khoa học của các học giả nước ngồi, mà cụ thể ở đây là các cơng
trình, nghiên cứu khoa học của Việt Nam. Đây được coi như nền tảng tổng
quan cơ bản và quan trọng để tác giả có cơ sở so sánh cũng như nghiên cứu
hoạt động tổ chức bộ máy chính quyền đơ thị ở nước CHDCND Lào. Những
nghiên cứu cơ bản bao gồm:

Đề tài “Đổi mới tổ chức chính quyền địa phương ở đơ thị” do PGS.TS
Bùi Xuân Đức chủ nhiệm đề tài. Đây là đề tài cấp viện của Viện Nghiên cứu
Nhà nước và Pháp luật thuộc Trung tâm Khoa học xã hội và Nhân văn Quốc
gia. Trong cơng trình này, các nhà Luật học đã nghiên cứu lý luận, thực trạng
và giải pháp đổi mới chính quyền địa phương ở đơ thị, chính quyền thành phố
10


trực thuộc Trung ương, chính quyền thị xã, thành phố thuộc tỉnh. Đây là nền
tảng cơ bản để tác giả có cơ sở đối chiếu, so sánh q trình hình thành, phát
triển và đặc điểm tổ chức và quản lý giữa chính quyền đơ thị của Việt Nam và Lào.
Về sách chun khảo có các cơng trình đáng chú ý như: “Những vấn đề
lý luận và thực tiễn về chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay” do
PGS.TS Lê Minh Thông và PGS.TS Nguyễn Như Phát đồng chủ biên. Cơng
trình này đã thể hiện những nội dung nghiên cứu lý luận và thực tiễn về chính
quyền địa phương ở nước ta hiện nay; kinh nghiệm lịch sử trong xây dựng và
phát triển chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay; kinh nghiệm lịch sử
trong xây dựng và phát triển chính quyền địa phương, đặc biệt là đổi mới mơ
hình tổ chức chính quyền đơ thị. Đây là cơng trình nghiên cứu sâu sắc về
chính quyền địa phương, trong đó có đề cập đến việc xây dựng mơ hình chính
quyền đơ thị, tuy nhiên mới dừng lại ở những định hướng cơ bản.
Cuốn sách “Chính quyền địa phương trong nhà nước pháp quyền xã
hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân” do PGS.TS Lê Minh Thơng. Đây là
cơng trình có giá trị khoa học cao, đã được biên soạn bởi các nhà khoa học có
uy tín lớn như PGS.TS Lê Minh Thông, PGS.TS Nguyễn Như Phát, PGS.TS
Bùi Xuân Đức, PGS. TS Vũ Thư. Cơng trình thể hiện nội dung nghiên cứu lý
luận, thực trạng và đưa ra giải pháp đổi mới tổ chức chính quyền địa phương
gắn với việc xây dựng nhà nước pháp quyền ở Việt Nam; đặc biệt trong đó
nội dung về xây dựng chính quyền đơ thị rất có giá trị trong định hướng thiết
kế mơ hình chính quyền đơ thị của tác giả trong luận văn này.

Cuốn sách “Một số vấn đề về xây dựng chính quyền đơ thị từ thực tiễn
Thành phố Hồ Chí Minh” của PGS.TS Phan Xuân Biên. Đây là tập hợp các
bài tham luận tại Hội thảo khoa học với nội dung: “Xây dựng chính quyền đơ
thị Thành phố Hồ Chí Minh – một yêu cầu cấp thiết của cuộc sống” do Viện
Nghiên cứu xã hội, Viện kinh tế, Sở Nội vụ Thành phố Hồ Chí Minh tổ chức
năm 2006 tại Thành phố Hồ Chí Minh. Cuốn sách gồm 6 phần với hàng trăm
bài tham luận. Đây là cơng trình tập hợp những nội dung nghiên cứu công
11


phu, hồn chỉnh, có giá trị cao về tổ chức chính quyền đơ thị hiện nay ở
Thành phố Hồ Chí Minh. Đáng chú ý là các bài tham luận: Xây dựng chính
quyền đơ thị Thành phố Hồ Chí Minh - một yêu cầu cấp thiết từ cuộc sống
của TS. Trương Thị Hiền; Khái niệm về chính quyền đơ thị của Nhà nghiên
cứu Nguyễn Đình Tư; Dân chủ trực tiếp – bổ sung hoàn thiện cho dân chủ xã
hội chủ nghĩa của PGS.TS Nguyễn Minh Hòa…
Viện Nghiên cứu khoa học tổ chức nhà nước của Bộ Nội vụ có “Báo
cáo tổng hợp kết quả điều tra thực trạng tổ chức và hoạt động của chính
quyền đơ thị ở Việt Nam hiện nay”. Đây là tài liệu có giá trị khoa học và thực
tiễn cao, đánh giá thực trạng chính quyền đơ thị ở Việt Nam hiện nay.
Luận văn thạc sĩ quản lý hành chính cơng về “Đổi mới tổ chức bộ máy
chính quyền đơ thị ở Việt Nam hiện nay” của Vũ Thị Lan, Học viện Hành
chính quốc gia năm 2014, trên cơ sở tổng hợp lý luận về tổ chức chính quyền
đơ thị, phân tích thực trạng tổ chức bộ máy chính quyền đơ thị ở Việt Nam,
đánh giá kết quả đạt được, những hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế
này, từ đó đề xuất mơ hình tổ chức bộ máy chính quyền đơ thị thành phố trực
thuộc tỉnh ở Việt Nam hiện nay.
Tương tự như vậy, Luận văn thạc sĩ quản lý hành chính cơng của tác
giả Văn Đức Mạnh về “Tổ chức chính quyền đơ thị ở Việt Nam đáp ứng yêu
cầu cải cách hành chính nhà nước”, Học viện Hành chính quốc gia năm

2015, cũng đã đưa ra hệ thống giải pháp trên cơ sở phân tích lý luận và thực
trạng hoạt động tổ chức chính quyền đơ thị các cấp ở Việt Nam, hướng đến
yêu cầu cải cách hành chính nhà nước trong thời kỳ hội nhập.
Ngồi ra, trên các tạp chí nghiên cứu như: Tạp chí cộng sản, Nghiên
cứu lập pháp, Nhà nước và Pháp luật, Quản lý nhà nước, Tổ chức nhà nước đã
đăng nhiều bài viết của các nhà khoa học, nhà quản lý về tổ chức chính quyền
đơ thị. Những vấn đề lý luận, thực tiễn, phương hướng, giải pháp đổi mới mơ
hình quyền đơ thị, chính quyền nơng thơn được nghiên cứu khá phong phú và
đa dạng.
12


2.2. Các nghiên cứu trong nước
Về phía các cơng trình khoa học liên quan đến lĩnh vực tổ chức chính
quyền đơ thị của nước CHDCND Lào, có đề tài “Hồn thiện bộ máy quản lý
đô thị CHDCND Lào” - Luận văn thạc sĩ quản lý hành chính cơng năm 2003,
Học viện Hành chính Quốc gia của tác giả Athiphon Bunnaphơn. Trong đề tài
này, tác giả nghiên cứu chia thành ba chương:
- Chương 1 bao gồm những vấn đề khái quát chung về đô thị và bộ máy
quản lý đô thị, tạo cơ sở lý luận và thực tiễn trong việc hồn thiện bộ máy
quản lý đơ thị của nước CHDCND Lào, trong đó, phân tích đặc điểm của các
mơ hình tổ chức bộ máy hành chính đơ thị ở một số nước trên thế giới, cung
cấp kinh nghiệm để ứng dụng vào việc xây dựng bộ máy quản lý đô thị của Lào.
- Chương 2 phân tích thực trạng bộ máy quản lý đơ thị của nước
CHDCND Lào, trong đó, tác giả khái quát sự hình thành và phát triển đơ thị
của Lào; tìm hiểu thực trạng bộ máy hành chính và hoạt động quản lý đơ thị ở
thành phố Viêng chăn và một số thành phố khác; phân tích thuận lợi và khó
khăn đặt ra đối với thực trạng tổ chức nói trên.
- Chương 3 đề xuất phương hướng và các giải pháp hồn thiện bộ máy
quản lý đơ thị của nước CHDCND Lào trên cơ sở lý luận và thực trạng ở

Chương 1. Tác giả đưa ra hệ thống các giải pháp lớn, trong đó, nhấn mạnh
đến giải pháp phân loại, phân cấp đơ thị và hồn thiện bộ máy, tăng cường vai
trò lãnh đạo của Đảng.
Tuy nhiên, đề tài này mới chỉ dừng lại ở việc phân tích lý thuyết và
thực tiễn trong việc hồn thiện bộ máy quản lý đơ thị nói chung của nước
CHDCND Lào, chứ chưa nghiên cứu sâu về tổ chức bộ máy của chính quyền
đơ thị thành phố trực thuộc tỉnh.
Bên cạnh đó cịn có đề tài “Đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy
chính quyền cấp tỉnh nước CHDCND Lào”, luận văn thạc sĩ quản lý hành

13


chính cơng, Học viện Hành chính quốc gia, Thành phố Hồ Chí Minh, năm
2007, của tác giả Bouaphanh Xayasongkham.
Trong đề tài này, tác giả nghiên cứu những nhận thức lý luận cơ bản về
đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền cấp tỉnh ở nước
CHDCND Lào, từ đó làm cơ sở nghiên cứu và đánh giá thực trạng và đề xuất
một số giải pháp nâng cao hiệu quả của hoạt động này trên thực tế, cụ thể:
- Chương 1 bao gồm khái niệm, vị trí, vai trò, những căn cứ pháp lý và
các yêu cầu về đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền cấp tỉnh
của nước CHDCND Lào. Bên cạnh đó, tác giả cũng khái qt hóa q trình
phát triển của bơk máy chính quyền cấp tỉnh của Lào từ năm 1975 đến thời
điểm nghiên cứu.
- Chương 2, tác giả nghiên cứu, đưa ra những số liệu về thực trạng về
tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền cấp tỉnh của Lào, đánh giá ưu
điểm, hạn chế của hoạt động này trên thực tế và xác định những vấn đề đặt ra.
- Chương 3 đề cập đến phương hướng và đề xuất một số giải pháp đổi
mới tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền cấp tỉnh của nước
CHDCND Lào. Trong đó, tác giả chú trọng đến giải pháp hoàn thiện quy định

pháp luật, cải cách thủ tục hành chính và tăng cường cơng tác đào tạo cho đội
ngũ cán bộ, cơng chức trong bộ máy chính quyền cấp tỉnh nước CHDCND Lào.
Tuy nhiên, có thể thấy đề tài luận văn của tác giả Bouaphanh
Xayasongkham mới chỉ đề cập đến tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp
tỉnh nói chung, khơng đi vào nghiên cứu và phân tích tổ chức chính quyền đơ
thị và chính quyền đơ thị thành phố trực thuộc tỉnh.
Tình hình nghiên cứu trên đây cho thấy, các cơng trình khoa học, đề tài
nghiên cứu, luận văn, sách báo đều đã tiếp cận ở nhiều nội dung cụ thể khác
nhau để giải quyết tốt mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu đặt ra. Trong chừng
mực nhất định, các nghiên cứu này đã góp phần làm sáng tỏ một số vấn đề lý
luận và thực tiễn quan trọng về tổ chức bộ máy chính quyền đơ thị. Nhìn
14


chung, các đề tài, cơng trình nêu trên đã phân tích khá tồn diện cơ sở lý luận
và thực tiễn cũng như bước đầu đề xuất các quan điểm, phương hướng, giải
pháp đổi mới tổ chức và hoạt động chính quyền đơ thị nói chung và chính
quyền đơ thị thành phố trực thuộc tỉnh nói riêng. Tuy nhiên liên quan đến vấn
đề này đến nay vẫn còn nhiều ý kiến khác nhau cả về phương diện nhận thức
cũng như tổ chức thực hiện. Nhiều phương án cải cách, đổi mới mơ hình tổ
chức và hoạt động chính quyền đơ thị vẫn rất được quan tâm của các nhà khoa
học, nhà lãnh đạo, nhà quản lý cũng như người dân.
Tuy nhiên, cho đến nay, có thể khẳng định chưa có cơng trình khoa học
nào nghiên cứu một cách tồn diện, chun biệt và có hệ thống về tổ chức bộ
máy chính quyền đô thị thành phố trực thuộc tỉnh của nước CHDCND Lào.
Luận văn là cơng trình khoa học đầu tiên nghiên cứu về vấn đề này dưới góc
độ khoa học quản lý công. Với kết quả nghiên cứu của luận văn, hi vọng sẽ
khắc phục được tình trạng nên trên, lấp đầy khoảng trống nghiên cứu về lĩnh
vực này.
Kế thừa và hệ thống hóa kết quả nghiên cứu của các nhà khoa học, nhà

quản lý, luận văn này tập trung phân tích cơ sở lý luận, đánh giá khái quát
thực tiễn tổ chức bộ máy chính quyền đơ thị thành phố trực thuộc tỉnh ở nước
CHDCND Lào, từ đó đề xuất một số phương hướng, giải pháp chủ yếu để tiếp
tục xây dựng, đổi mới và hồn thiện chính quyền đơ thị ở Lào hiện nay, góp
phần đẩy mạnh tồn diện công cuộc đổi mới đất nước, chủ động hội nhập
kinh tế quốc tế.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích nghiên cứu
Đưa ra một số đề xuất tổ chức bộ máy chính quyền đơ thị thành phố
trực thuộc tỉnh ở CHDCND Lào trong giai đoạn hiện nay.

15


3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để đạt được mục đích nghiên cứu nói trên, luận văn có những nhiệm vụ
cụ thể sau:
- Hệ thống hóa những vấn đề lý luận về chính quyền đơ thị, mơ hình tổ
chức của chính quyền đơ thị và chính quyền đơ thị thành phố trực thuộc tỉnh.
- Nghiên cứu kinh nghiệm tổ chức bộ máy chính quyền đơ thị và đơ thị
thành phố trực thuộc tỉnh tại một số quốc gia trên thế giới.
- Tìm hiểu thực trạng và phân tích những hạn chế của tổ chức bộ máy
chính quyền đơ thị thành phố trực thuộc tỉnh ở Lào hiện nay.
- Đề xuất một số giải pháp để tổ chức hợp lý bộ máy chính quyền đô thị
thành phố trực thuộc tỉnh của Lào đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính nhà nước.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của luận văn là tổ chức bộ máy chính quyền đơ
thị thành phố trực thuộc tỉnh của nước CHDCND Lào.
4.2. Phạm vi nghiên cứu

- Phạm vi về thời gian: Đề tài tiến hành nghiên cứu những mô hình
chính quyền đơ thị thành phố trực thuộc tỉnh của Lào trong khoảng thời gian
từ năm 2003 đến nay trong phạm vi cả nước.
- Phạm vi về không gian: 17 tỉnh của nước CHDCND Lào.
5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
5.1. Phương pháp luận
- Quan điểm duy vật biện chứng
Tổ chức bộ máy chính quyền đơ thị thành phố trực thuộc tỉnh được đặt
trong mối quan hệ với các cấp chính quyền của Chính phủ Lào, so sánh sự
tương quan và khác biệt với mơ hình chính quyền đô thị của Việt Nam. Bên
16


cạnh đó, khi nghiên cứu, đưa ra những đề xuất giải pháp trong mối quan hệ
tương tác, phù hợp với các nguồn lực (nhân lực và vật lực) hiện có, để thấy
được sự phù hợp và mức độ sẵn sàng của Chính phủ CHDCND Lào trong q
trình hồn thiện, đổi mới tổ chức bộ máy chính quyền đơ thị nói chung và đơ
thị thành phố trực thuộc tỉnh nói riêng.
- Quan điểm duy vật lịch sử
Tổ chức bộ máy chính quyền đô thị thành phố trực thuộc tỉnh được
nhận thức trong tiến trình hình thành và phát triển của nó, trong tiến trình phát
triển của đất nước CHDCND Lào, để thấy được sự phát triển và trưởng thành
qua các thời kỳ. Qua đó, có thể thấy được nhưng vấn đề phát sinh trong thời
kỳ mới để tìm ra biện pháp khắc phục nhằm hồn thiện và đổi mới mơ hình
này trong tương lai.
5.2. Phương pháp nghiên cứu
Đề tài sử dụng các phương pháp nghiên cứu sau:
- Phân tích tài liệu sẵn có (Desk review)
Đây là phương pháp nghiên cứu cơ bản, nhằm cung cấp cơ sở lý luận
cần thiết để tiến hành nghiên cứu. Các nguồn tài liệu được chia thành ba

nhóm cơ bản:
+ Các văn bản pháp lý liên quan đến vấn đề nghiên cứu (Văn bản quy
phạm pháp luật, các chiến lược, chương trình…).
+ Các cơng trình khoa học đã được công bố trên thế giới, Việt Nam và Lào.
+ Các báo cáo, số liệu thống kê liên quan đến vấn đề nghiên cứu của
các cơ quan, tổ chức, cá nhân.
- Nghiên cứu, phân tích, tổng hợp, đánh giá các lý luận về tổ chức
chính quyền đơ thị nói chung và chính quyền đơ thị thành phố trực thuộc tỉnh
nói riêng.

17


- Phương pháp thống kê, so sánh được sử dụng trong thống kê số liệu
thực tế để phân tích và làm sáng tỏ các vấn đề nghiên cứu.
6. Những đóng góp mới của đề tài
6.1. Đóng góp về mặt lý luận
Xuất phát từ nhận định sự thiếu hụt cơ sở lý luận về tổ chức bộ máy
chính quyền đơ thị thành phố trực thuộc tỉnh ở CHDCND Lào, tác giả mong
muốn đề tài nghiên cứu này sẽ cung cấp cho những người học, nhà quản lý và
các nhà nghiên cứu một hệ thống lý luận tương đối đầy đủ về lĩnh vực này .
Hệ thống kiến thức này sẽ là một trong những yếu tố nền tảng cho
những nghiên cứu liên quan đến lĩnh vực tổ chức bộ máy chính quyền đơ thị
của CHDCND Lào sau này.
Bên cạnh đó, lý luận về tổ chức bộ máy chính quyền đơ thị thành phố
trực thuộc tỉnh cũng là nguồn bổ sung quan trọng cho các lĩnh vực nghiên cứu
liên quan.
6.2. Đóng góp về mặt thực tiễn
Ngoài yếu tố lý luận, đề tài còn mang lại ý nghĩa thực tiễn. Các giải
pháp đưa ra mang tính khả thi để các cơ quan có thẩm quyền có thể vận dụng

trong việc đổi mới, tổ chức hợp lý chính quyền đơ thị thành phố trực thuộc
tỉnh ở nước CHDCND Lào hiện nay. Luận văn sẽ là một nguồn tài liệu tham
khảo cho những nhà quản lý trong quá trình lãnh đạo thực hiện. Nghiên cứu
này có thể là nguồn tài liệu giảng dạy, tham khảo bổ ích cho các nhà hoạch
địch chính sách, nhà làm luật, nhà quản lý HCNN, nhà nghiên cứu chuyên
sâu, các giảng viên, học viên...
Là một đề tài tương đối mới tại Lào, nghiên cứu này hướng đến mục
tiêu hệ thống hóa cơ sở lý luận và nghiên cứu thực tiễn về tổ chức bộ máy
chính quyền đơ thị thành phố trực thuộc tỉnh, nâng cao hiệu quả hoạt động
của nền cơng vụ Lào nói chung. Đề tài mang tính ứng dụng cao, bởi ngoài hệ
thống cơ sở lý thuyết tương đối tồn diện, nghiên cứu này cịn hướng đến
18


thực trạng với những con số cụ thể, xác thực, điều tra nghiên cứu một cách
tồn diện để từ đó đề xuất mơ hình chính quyền đơ thị thành phố trực thuộc
tỉnh mang tính khả thi và hiệu quả ở nước CHDCND Lào.
7. Cấu trúc của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn
được kết cấu thành ba chương, bao gồm:
Chương 1: Cơ sở lý luận và thực tiễn về tổ chức bộ máy chính quyền
đơ thị thành phố trực thuộc tỉnh.
Chương 2: Thực trạng tổ chức bộ máy chính quyền đơ thị thành phố
thực thuộc tỉnh ở nước CHDCND Lào.
Chương 3: Phương hướng và đề xuất mơ hình tổ chức bộ máy chính
quyền đơ thị thành phố trực thuộc tỉnh ở nước CHDCND Lào.

19

Chương 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ TỔ CHỨC BỘ MÁY
CHÍNH QUYỀN ĐƠ THỊ THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TỈNH

1.1. Phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ và chính quyền địa phương
1.1.1. Phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ
1.1.1.1. Tổng quan chung về phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ
Lãnh thổ quốc gia của các nước đều được phân chia thành các đơn vị
hành chính lãnh thổ nhằm để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà
nước từng vùng lãnh thổ đó.
Khơng có ngun tắc chung về phân chia lãnh thổ quốc gia thành các
đơn vị hành chính lãnh thổ như thế nào để thống nhất chung. Tuy nhiên, theo
thống kê chung, lãnh thổ quốc gia có thể chia thành nhiều cấp độ khác nhau
và đánh số từ 1 đến 4. Và mỗi một cấp (cấp 1 đến cấp 4) có thề có những tên
gọi khác nhau tùy theo từng quốc gia.
Bảng 1.1 mô tả cách phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ của một số
nước và tên gọi của từng đơn vị.
Bảng 1.1. Phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ một số nước
Tên
quốc gia
Australia

Brunei

Cambodia

Cấp 1

Cấp 2

Nhà nước liên
bang, chia
thành 6 bang
và 10 vùng
lãnh thổ
Chia làm 4
huyện (4
daerahdaerah)

562 đơn vị
hành chính
gắn với chính
quyền địa
phương
Mỗi huyện
chia thành xã
(38 mukim )

26 tỉnh (26
khêt )

Huyện (150+
srŏk)
20

Cấp 3

Làng
(kampung)

Xã (1400+
khum)

Cấp 4 và
thấp hơn

Khơng có
chính
quyền địa
phương
tương ứng
Bn, làng
(14000+
phum)


Thành phố
thủ đôPhnom
Penh)
Indonesia

Malaysia

Myanmar

Philippines

Singapore

Chia thành 34

tỉnh với 5
khu đặc biệt
cấp tỉnh (34
provinsi p
including 5
daerah
istimewa
including
Jakarta)
Chia thành 13
bang và ba
vùng lãnh thổ
liên bang
Ba vùng lãnh
thổ đặc biệt (3
Wilayah
Persekutuan:
Kuala
Lumpur
Labuan
Putrajaya
Chia làm 7
vùng hay 7
bang; 1 vùng
lãnh thổ liên
bang; 6 đơn vị
tự quản (7
taing detha
gyi (regions)
7 pyi-neh

(states)
Chia thành
vùng

Chia thảnh 5
huyện- Hội

Quận (khan)

Sngd, xã
(sangkat)

Quận, huyện,
…(340+
kabupaten;
90+ kota)

Xã,
kecamatan,
distrik)

Tỉnh hoặc
huyện (139
daerah)

Xã (1000+
mukim)

11 mukim

150+
kampung

27 kampung
21 presint"
67 kayaing

Tỉnh (81
lalawigan 38
malayang
lungsod
1 malayang
bayan )
Đơn vị bầu cử
(29
21

Cũng có tài
liệu ghi
thêm khu
phố (krom)
Bn, làng
(desa,
kelurahan,
kampung)

Làng, bn
(8000+
kampung)

330
[towns]
townships
[wards]
there are
[villages]
330
townships in
Myanmar.[1]

Huyện (84
Xã (42027
bahaging
barangay )
lungsod;151
1
karaniwang
bayan
Phường (89
Divisions/W


Thailand

đồng phát
constituencies) ards)
triển cộng
đồng(5
Districts)
Tỉnh và khu

Huyện (840+ Xã hay
Buôn, làng
vực thủ đô
amphoe )
phường
(chumchon
(76 changwat;
(tambon;in or muban)
Bangkok;
Bangkok:16
Pataya)
9 khwaeng)
(Nguồn: )

Đơn vị hành chính lãnh thổ cấp 1 có những tên gọi khác nhau, thường
có thể gọi chung là tỉnh trong hệ thống các nước ASEAN. Trong khi Nhật
Bản và Trung quốc có tên gọi khác (prefecture).
Bên dưới vùng lãnh thổ cấp 1 là các vùng lãnh thổ cấp 2 [1]. Tên gọi
của đơn vị hành chính lãnh thổ cấp 2 cũng rất khác nhau. Có thể tam gọi
chung là huyện.
Một số nước có thể có cách phân chia thành các vùng lãnh thổ khác
nhau. Trong đó quan trọng nhất là phân chia để thành lập một chủ thể quản lý
toàn diện các vấn đề của vùng lãnh thổ. Từng cấp đơn vị hành chính lãnh thổ
có sự phân định giữa đơn vị hành chính lãnh thổ mang tính nơng thơn và đơn vị
hành chính lãnh thổ mang tính đơ thị.
1.1.1.2. Các loại đơn vị hành chính lãnh thổ trực thuộc tỉnh
Bên dưới tỉnh như đã chỉ ra ở Bảng 1.1, có nhiều tên gọi khác nhau cho
đơn vị hành chính lãnh thổ. Tùy từng quốc gia có những tên gọi khác nhau.
Ở Việt Nam tên gọi các đơn vị hành chính lãnh thổ cấp dưới tỉnh bao gồm:
- Thành phố thuộc tỉnh;

- Thị xã;
- Huyện;
- Quận.

22


Các nước trên thế giới cũng có tên gọi tương tự. Và có thể sử dụng
chung cụm từ “district” như là huyện, nhưng có thể sử dụng cụm từ
“municipality” như là cụm dân cư.
1.1.2. Chính quyền địa phương
1.1.2.1. Tổng quan về chính quyền địa phương
Mỗi một đơn vị hành chính lãnh thổ đều gắn liền với một chủ thể quản
lý các vấn đề thuộc lãnh thổ đó. Cách thức tổ chức chính quyền địa phương để
quản lý các vấn đề của vùng lãnh thổ đó có thể theo những mơ hình khác nhau.
Hiện nay, có thể có nhiều cách thức tổ chức chính quyền địa phương
đơn vị hành chính lãnh thổ. Và mỗi một quốc gia có thể chọn cho mình một
dạng riêng.
Hai chủ thể đáng được chú ý của chính quyền địa phương là:
- Hội đồng địa phương (Hội đồng) do nhân dân địa phương bầu ra để
thay mặt nhân dân địa phương quản lý nhà nước các vấn đề thuộc địa bàn
lãnh thổ;
- Cơ quan chấp hành của Hội đồng địa phương nhằm triển khai tổ chức
thực hiện các quyết định của Hội đồng.
1.1.2.2. Một số dạng tổ chức chính quyền địa phương phổ biến
Với hai nhóm yếu tố đó có thể tạo ra một số dạng tổ chức chính quyền
địa phương.
- Mơ hình “Hội đồng mạnh, Thị trưởng yếu”: Theo mơ hình này, Hội
đồng khơng chỉ có thẩm quyền ra nghị quyết để quyết định các vấn đề của
địa phương, mà cịn có thẩm quyền trong việc tổ chức triển khai các hoạt

động thông qua các cơ quan chun mơn.
Sơ đồ 1.1. mơ tả loại hình này.

23